環(huán)境行政公益訴訟概念及原告資格之探析

郎飛虎

四川省社會(huì)科學(xué)院，四川 成都 610071

一、環(huán)境行政公益訴訟的概念探析

法律概念是法律的構(gòu)成要素之一，是通過(guò)對(duì)法律現(xiàn)象和法律事實(shí)的概括，得出他們的共性，進(jìn)而形成的通用性范疇。法律概念的功能主要體現(xiàn)在三個(gè)方面:一是表達(dá)功能;二是認(rèn)識(shí)功能;三是提升法律科學(xué)學(xué)術(shù)化水平的功能。正如美國(guó)法理學(xué)家博登海默所指出的那樣:“概念乃是解決問(wèn)題所必須的，必不可少的工具。沒(méi)有限定的專門概念，我們便不能清楚地、理智地思考法律問(wèn)題，也無(wú)法將我們對(duì)法律的思考轉(zhuǎn)變?yōu)檎Z(yǔ)言。如果我們?cè)噲D完會(huì)擯棄概念，那么整個(gè)法律大廈就將化為灰燼?！彼裕恼乱潦?，我將對(duì)環(huán)境行政公益訴訟的概念作出界定。公益訴訟是與傳統(tǒng)法律上的私益訴訟相對(duì)立的，我們首先認(rèn)可這一點(diǎn)，并在此基礎(chǔ)上探討公益訴訟的外延與內(nèi)涵。不然的話，如果我們認(rèn)為私益訴訟與公益訴訟在概念上是交叉重疊的，即公共利益內(nèi)在地包含私人利益、公益訴訟天然地包含私益訴訟，為保護(hù)公共利益而提起的公益訴訟在事實(shí)上有助于推動(dòng)私人利益的保護(hù)，而為保護(hù)私人利益而提起的私益訴訟也在事實(shí)上間接地推動(dòng)了公共利益的保護(hù)這種觀點(diǎn)的話，很多問(wèn)題和概念都是說(shuō)不清、道不明的。

(一)公益訴訟

廣義的公益訴訟是指，認(rèn)為行政機(jī)關(guān)、組織或個(gè)人的行為違法的一切組織和個(gè)人，皆可依法向法院提起的訴訟。此概念對(duì)原告的資格并無(wú)特殊要求要求，對(duì)被告的資格限定也無(wú)特殊限制，只要是向法院提起訴訟是基于對(duì)公共利益的追求，就可涵括在公益訴訟的范疇之內(nèi)。而狹義的公益訴訟對(duì)原告資格以及受案范圍都有著更多的限定。概括來(lái)講，狹義的公益訴訟特征有三:一是，公益訴訟是出于保護(hù)國(guó)家利益、公共利益或他人合法權(quán)益;二是，公益訴訟并不基于起訴人受明顯、直接損害之事實(shí);其三，公益訴訟的原告訴訟的不利結(jié)果無(wú)須擔(dān)責(zé)。

通過(guò)以上兩個(gè)概念的比較，我們發(fā)現(xiàn)二者的區(qū)別在于:狹義的公益訴訟完全排斥因個(gè)人利益或者潛在的、間接地個(gè)人利益而提起的具有公益性質(zhì)的訴訟。本文將采納狹義的公益訴訟概念作為論證的基礎(chǔ)。這是因?yàn)?，一般?lái)說(shuō)，當(dāng)個(gè)人利益受到不公正的對(duì)待時(shí)，可通過(guò)私益訴訟救濟(jì)之。而公益訴訟由于其本身的“公益性”，在我們這樣一個(gè)法治尚不發(fā)達(dá)的國(guó)家，公民意識(shí)尚未高度覺(jué)醒的時(shí)候，大多數(shù)情況下，人們難以僅憑個(gè)人一己之力保障之。因而，有必要在制度設(shè)計(jì)上建立完善的狹義公益訴訟制度，以此來(lái)保障公共利益，避免類似“公地悲哀”的事例發(fā)生。

(二)行政公益訴訟

與上部分公益訴訟相契合，廣義的行政公益訴訟是指，認(rèn)為行政機(jī)關(guān)、組織或個(gè)人的行為違法的一切組織和個(gè)人，在面對(duì)已經(jīng)或可能遭受侵害的國(guó)家利益、社會(huì)公共利益或者他人利益時(shí)，可依法提起的行政訴訟。一方面，此類訴訟系出于維護(hù)公共利益之目標(biāo);另一方面，也可以出于維護(hù)個(gè)人利益之目標(biāo)，但求其訴訟理由是為了維護(hù)公共利益即可。狹義的行政公益訴訟是指，認(rèn)為行政機(jī)關(guān)、其它組織或個(gè)人的行為違法的一切社會(huì)主體，對(duì)并未直接侵害其自身合法權(quán)益但有損國(guó)家利益、社會(huì)公共利益或者他人利益的一切社會(huì)主體之行為，依法向法院提起的行政訴訟。此類訴訟中，原告雖然是出于維護(hù)公共利益之目的，但其自身卻與被訴行為無(wú)明顯、直接的利害關(guān)聯(lián)。也即，狹義的行政公益訴訟明確排除追求個(gè)人利益保護(hù)的主觀訴訟情形。

行政訴訟是個(gè)人、法人或其他組織認(rèn)為國(guó)家機(jī)關(guān)作出的具體行政行為侵犯其合法權(quán)益而向法院提起的訴訟。從此可以看出，任何一個(gè)行政訴訟都是出于維護(hù)個(gè)人利益之目的，并不以保障公共利益為直接目標(biāo)。但卻在事實(shí)上起到了保障公共利益的作用，即通過(guò)監(jiān)督行政機(jī)關(guān)依法行使行政職權(quán)，推進(jìn)行政主體依法行政。如此說(shuō)來(lái)，一切行政訴訟都可以是公益訴訟。不過(guò)，如此認(rèn)識(shí)行政公益訴訟，顯然與目前《行政訴訟法》試圖確立的行政公益訴訟概念不相一致?！缎姓V訟法》修改過(guò)程中所討論是指狹義上的行政公益訴訟。故而，本文所探討的公益訴訟宜從狹義上來(lái)認(rèn)識(shí)。

(三)環(huán)境行政公益訴訟

隨著工業(yè)社會(huì)的快速發(fā)展，環(huán)境問(wèn)題日益凸顯，與此相關(guān)的諸多事件也成為熱點(diǎn)話題。前央視著名記者柴靜斥資百萬(wàn)拍攝的紀(jì)錄片《穹頂之下》深深觸痛了公眾敏感的神經(jīng)。正如該紀(jì)錄片所呈現(xiàn)給大家的，我國(guó)現(xiàn)今的嚴(yán)重大氣污染是由于能源結(jié)構(gòu)不合理所致，但更是由于我們法律制度建設(shè)上的不完善，法律執(zhí)行上的“打折”所致。對(duì)此，人們不禁拷問(wèn)，政府及其工作人員的不作為、亂作為所造成的窘迫境遇由誰(shuí)買單，如何促使行政機(jī)關(guān)及其工作人員正視這一問(wèn)題，如何規(guī)制行政機(jī)關(guān)及其工作人員的職務(wù)行為，這些問(wèn)題與環(huán)境行政公益訴訟息息相關(guān)。

什么是環(huán)境行政公益訴訟?從以上有關(guān)“公益訴訟”和“行政公益訴訟”的闡述中可以推導(dǎo)出其概念:廣義的環(huán)境行政公益訴訟是指:認(rèn)為行政主體的行為違法的任何公民、法人或者其他組織，對(duì)行政主體的違法行為所導(dǎo)致的環(huán)境污染和生態(tài)破壞，以及因此而引發(fā)的對(duì)國(guó)家利益、社會(huì)公共利益或他人利益造成的損害，皆可向人民法院提起的行政訴訟。這一概念是相對(duì)開(kāi)放的，由于行政機(jī)關(guān)的不作為、亂作為所導(dǎo)致的環(huán)境污染和生態(tài)破壞而遭受不利影響的任何個(gè)人和組織，都有權(quán)依法向法院提起訴訟，以此來(lái)監(jiān)督、規(guī)范行政機(jī)關(guān)的執(zhí)法行為，從而保障公共利益的實(shí)現(xiàn)。這一概念并不排斥個(gè)人利益也一并受損的情況下由個(gè)人所提起的訴訟。狹義的環(huán)境行政公益訴訟是指，一切公民、法人或者其它組織，有合理依據(jù)認(rèn)為行政機(jī)關(guān)及其工作人員的違法行為導(dǎo)致了環(huán)境污染和生態(tài)破壞，并對(duì)國(guó)家利益、社會(huì)公共利益或他人合法權(quán)益造成損害的，皆可依據(jù)法律規(guī)定提起訴訟。這一概念并不包含個(gè)人利益一并受損情況下，由個(gè)人提起的具有公益性質(zhì)或在目的上具有公益性的訴訟。本文采狹義概念。

二、環(huán)境行政公益訴訟原告資格探析

在傳統(tǒng)“無(wú)利益即無(wú)訴權(quán)”的觀念支配下，無(wú)論在實(shí)踐中還是在理論上，傳統(tǒng)的行政訴訟均認(rèn)為原告只能就與自己有直接利害關(guān)系的行政行為提起訴訟，即傳統(tǒng)行政訴訟實(shí)際上是行政私益訴訟或廣義的行政公益訴訟。然而在某些公共利益受到侵害時(shí)，與行政行為有直接利害關(guān)系的人往往還是受益者，在此情形下，僅僅依靠直接利害關(guān)系人來(lái)監(jiān)督行政行為是不夠的。但在我國(guó)傳統(tǒng)的訴訟制度框架下，在與環(huán)境污染及生態(tài)破壞無(wú)直接利害關(guān)系的情況下，公民或其它組織均難以尋求司法保護(hù)。并且，環(huán)境問(wèn)題往往與政府未依法履行相應(yīng)環(huán)保職責(zé)相關(guān)聯(lián)，因此而引發(fā)的訴訟時(shí)有發(fā)生，司法仍面臨尷尬。

(一)環(huán)境行政公益訴訟遭遇的法律困境

新民訴第5條僅規(guī)定:對(duì)污染環(huán)境、侵害眾多消費(fèi)者合法權(quán)益等損害社會(huì)公共利益的行為，法律規(guī)定的機(jī)關(guān)和有關(guān)組織可以向人民法院提起訴訟。然而，原告范圍如何讓界定，何謂“法律規(guī)定的機(jī)關(guān)和有關(guān)組織”，這種含糊不清的表述使得本身具有模糊性的法律語(yǔ)言更加無(wú)法具體把握和操作。

最新版《環(huán)境保護(hù)法》第五十八條對(duì)原告資格的也做了十分狹隘的規(guī)定:對(duì)污染環(huán)境、破壞生態(tài)，損害社會(huì)公共利益的行為，符合下列條件的社會(huì)組織可以向人民法院提起訴訟:依法在設(shè)區(qū)的市級(jí)以上人民政府民政部門登記;專門從事環(huán)境保護(hù)公益活動(dòng)連續(xù)五年以上且無(wú)違法記錄。符合前款規(guī)定的社會(huì)組織向人民法院提起訴訟，人民法院應(yīng)當(dāng)依法受理。

(二)環(huán)境行政公益訴訟的理念突破

筆者認(rèn)為，在現(xiàn)今環(huán)境污染十分嚴(yán)重的情況下，可逐步放開(kāi)對(duì)環(huán)境行政公益訴訟的原告資格限制?，F(xiàn)在許多學(xué)者認(rèn)為不應(yīng)當(dāng)放開(kāi)這一限制的原因是，擔(dān)心由于放開(kāi)原告資格限制而導(dǎo)致無(wú)限多的濫訴，從而不利于當(dāng)前司法工作的開(kāi)展，使得好鋼不能用到刀刃上。這種擔(dān)心雖有一定道理，但略顯多余。因?yàn)?，首先從?guó)外實(shí)踐來(lái)看，放開(kāi)對(duì)環(huán)境行政公益訴訟原告資格的限制，并不必然導(dǎo)致濫訴的發(fā)生。如有關(guān)資料顯示，荷蘭較為寬松的環(huán)境行政公益訴訟制度，并未導(dǎo)致濫訴或者法院人滿為患的現(xiàn)實(shí)。在新西蘭，也沒(méi)有發(fā)現(xiàn)環(huán)境法院案件堆積如山的現(xiàn)象。其次，在我國(guó)的法律文化中，一直存在著“厭訟”“和為貴”的思想傳承。從我國(guó)法律從實(shí)踐中看，對(duì)于大眾來(lái)說(shuō)，環(huán)境權(quán)益還是個(gè)新詞，大眾在對(duì)自身環(huán)境權(quán)益保護(hù)尚無(wú)意識(shí)的情況下，又怎會(huì)積極尋求對(duì)公共環(huán)境權(quán)益的救濟(jì)呢?再次，依法行政的利益遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于濫訴的不利益。換言之，即使出現(xiàn)了濫訴的情形，我們也不能遇難而退。當(dāng)前，行政機(jī)關(guān)的環(huán)境行政侵權(quán)行為已逐漸成為破壞環(huán)境權(quán)益的又一重要原因，與濫訴可能造成的司法資源浪費(fèi)相比，行政違法行為導(dǎo)致的環(huán)境污染問(wèn)題是更難以彌補(bǔ)的。

因而逐漸放開(kāi)對(duì)環(huán)境行政公益訴訟原告資格的限制，在當(dāng)前條件是可行的。即使出現(xiàn)濫訴的現(xiàn)實(shí)，也可以在實(shí)踐中發(fā)現(xiàn)問(wèn)題所在，并通過(guò)制度設(shè)計(jì)規(guī)避或者使濫訴控制在可控的程度之內(nèi)。況且放開(kāi)原告資格限制，即使在短時(shí)間內(nèi)出現(xiàn)訴訟“井噴”的現(xiàn)象也不見(jiàn)得是壞事，起碼可以說(shuō)明公民的法治思維已經(jīng)樹(shù)立，這對(duì)于以后法律的實(shí)施也是好事。在人人尊重法律，尊重規(guī)則的國(guó)家，社會(huì)治理成本想必會(huì)有所節(jié)約。

(三)環(huán)境行政公益訴訟原告資格的新發(fā)展

哪些人或者組織可以成為環(huán)境行政公益訴訟的原告主體?首先可以明確的是，凡與其自身有直接利害關(guān)系的主體皆排除在外。如前所述，由于自身利益受損害，可徑行提起訴訟以保障私人之利益。因此，環(huán)境行政公益訴訟的適格原告應(yīng)是與本案無(wú)明顯或直接利害關(guān)系的一切公民、法人或者其他組織，當(dāng)然也包括國(guó)家行政機(jī)關(guān)在內(nèi)。

目前，我國(guó)僅對(duì)民事環(huán)境公益訴訟進(jìn)行了立法。但該立法是很不完善的，由于立法中對(duì)起訴主體、訴訟資格、起訴條件以及審理程序未作具體詳盡的規(guī)定，這致使已制定的法律缺乏較強(qiáng)的操作可能性。以民事公益訴訟規(guī)制企業(yè)違反環(huán)境法行為確實(shí)重要，但如果具有同樣重要性的環(huán)境行政公益訴訟缺位，環(huán)境保護(hù)將注定跛足而行。可以說(shuō)，若僅建立民事環(huán)境公益訴訟制度，難以有效改變自然環(huán)境不斷惡化之趨勢(shì)，也很難一些生態(tài)環(huán)境問(wèn)題控制在萌芽階段。這是因?yàn)槊袷颅h(huán)境公益訴訟的效力范圍有限，其事后救濟(jì)特征較為明顯。盡管我國(guó)引人了社會(huì)公眾力量對(duì)行政決策進(jìn)行監(jiān)督，但這一制度一直未發(fā)揮應(yīng)有作用。在此情形下，如果不賦予環(huán)保團(tuán)體等組織和個(gè)人環(huán)境行政公益訴權(quán)，那么行政決策過(guò)程中的監(jiān)督和約束機(jī)制將被弱化。有鑒于此，我國(guó)極有必要賦予環(huán)保團(tuán)體等組織和個(gè)人以環(huán)境行政公益訴權(quán)，才能有效地貫徹環(huán)境保護(hù)法上預(yù)防為主、防治結(jié)合、公眾參與等原則，也才能切實(shí)改善現(xiàn)今存在的諸多環(huán)境污染和生態(tài)破壞問(wèn)題。

［1］呂忠梅著.環(huán)境法學(xué)(第二版)［M］.北京:法律出版社，2008.5.

［2］［美］E·博登海默著，鄧正來(lái)譯.法理學(xué):法律哲學(xué)與法律方法［M］.北京:中國(guó)政法大學(xué)出版社，2004.1.

［3］楊建順.行政訴訟法的修改與行政公益訴訟［J］.法學(xué)論壇，2014(6).