新型城鎮(zhèn)化中農民權益的法律保護

王 雪

沈陽工業(yè)大學文法學院，遼寧 沈陽 110870

城鎮(zhèn)化過程表現(xiàn)為農村人口流向城鎮(zhèn)，農村土地轉變?yōu)槌擎?zhèn)土地，城鎮(zhèn)人口的增加。而現(xiàn)在提出的新型城鎮(zhèn)化是一個全方面發(fā)展的過程，要保持城鄉(xiāng)結合統(tǒng)籌，協(xié)調發(fā)展。新型城鎮(zhèn)化不僅是農村的城鎮(zhèn)化，更是農業(yè)與農民的城鎮(zhèn)化。農民是新型城鎮(zhèn)化建設的中堅力量，因此在這一過程中，農民的權益應是新型城鎮(zhèn)化的重點保護對象，這樣才能保證其順利開展。

一、新型城鎮(zhèn)化發(fā)展的現(xiàn)狀

根據黨的十八大報告，作為社會所關注的熱點問題，新型城鎮(zhèn)化將成為我國全面建設小康社會的重要載體。城鎮(zhèn)化最核心的問題就是農民的問題，是農村人口轉移到城鎮(zhèn)的問題。新型城鎮(zhèn)化是農業(yè)人口向非農人口、農業(yè)地域向非農地域、農業(yè)活動向非農活動的轉變，而不是對農村與農民的消滅。城鎮(zhèn)化中農民要轉變?yōu)槭忻?，更是轉變?yōu)橐环N職業(yè)。從農民的土地權益來看，城鎮(zhèn)化的發(fā)展必然要對農民的土地進行征收，這就形成了農民的土地權益與城鎮(zhèn)化發(fā)展之間的矛盾。傳統(tǒng)觀念認為，造成這種矛盾的原因是農村跟不上城鎮(zhèn)的腳步，其實不然。這個問題不在農民，而在于法律。新型城鎮(zhèn)化建設中農民權益的保護，必須借助于法律的推動與保障。如果法律制度完整且合理，其對于農民權益的保護也將是有力的，反之，則只能成為空話。法律是整個社會關系調節(jié)器的中心，在城鎮(zhèn)化建設的農民權益保護進程中居于支配地位，起著關鍵的作用。

新型城鎮(zhèn)化過程中農村人口大量進入城市，因此，解決戶籍制度存在的問題，是我國建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的福利制度，保障農民福利的關鍵。2014年7月，《關于進一步推進戶籍制度改革的意見》細則正式出臺。其對于戶口的遷移，人口管理方式以及對相關人口的權益保障等方面提出了具體政策與措施，將對中國的城鎮(zhèn)化改革進程與農民戶籍制度的完善產生重大影響。

隨著新型城鎮(zhèn)化的發(fā)展，產生了職業(yè)農民的新概念。我國地大物博，農業(yè)產業(yè)也不只種植業(yè)一種，城鎮(zhèn)化過程中往往會忽略了對漁業(yè)人口的保護。據統(tǒng)計，2012年我國漁業(yè)人口已達2073萬人，城鎮(zhèn)化的迅速發(fā)展使?jié)O業(yè)人口的生存空間正不斷縮小。為了解決這個問題，遼寧省莊河市開辟了“城市漁村”。莊河市漁業(yè)人口有10萬余人，占市人口總數的11%，在城市漁村里，漁民變?yōu)榱耸忻?，也成為了專業(yè)的漁業(yè)產業(yè)工人。從某種程度上來說，職業(yè)漁民，也是職業(yè)農民的一種形式。莊河市開辟的這一新型產業(yè)狀態(tài)很好的適應了新型城鎮(zhèn)化的發(fā)展，無論是對漁業(yè)的城鎮(zhèn)化還是種植業(yè)的城鎮(zhèn)化，都有很高的啟發(fā)與示范意義。［1］

二、新型城鎮(zhèn)化中農民權益存在的法律問題

(一)農民土地權益保護存在的法律問題

近年來，農民的生產方式發(fā)生著改變，土地對于部分農民來說已不是唯一的生活資料，但對多數農民來說，其生存的長期保障仍是土地。［2］《中華人民共和國土地管理法》規(guī)定國家可以為了公共利益征收土地并給予補償，但農民在尋求土地補償的過程中卻遇到了困難。我國的村民委員會法規(guī)定，涉及村民利益的問題要經過村民委員會提請村民會議決定。并且當農民的土地權益受到侵害時，村民也會首先尋求村民委員會的幫助。這樣，農民將無法在土地權益受到侵害時直接得到政府的幫助與支持，要想得到政府的保護通常都會就會走彎路。

同時，對于農民的土地權益規(guī)定的不夠具體明確。我國《土地管理法》規(guī)定征用土地的補償費用包括土地補償費、安置補助費以及地上附著物和青苗的補償費。同時《土地管理法實施條例》第26規(guī)定，土地補償費歸農村集體經濟組織所有;地上附著物及青苗補償費歸地上附著物及青苗的所有者所有。這樣一來，對于農民被征用耕地的土地補償費實際是由農村集體經濟組織管理，而具體如何管理卻沒有相關法律規(guī)定，這樣就易引起農民與農村集體經濟組織之間的矛盾與爭議。

(二)農民社會保障存在的法律問題

由于經濟實力的限制，身份地位的差異，最重要的是法律制度上存在的缺陷，使得農民得到的社會福利保障與城鎮(zhèn)市民的不對等。我國還沒有一部專門針對農村社會福利保障的立法。我國《社會保險法》規(guī)定“進城務工的農村居民依照本法規(guī)定參加社會保險。”這一條文規(guī)定比較籠統(tǒng)，偏原則性。雖然我國各地區(qū)針對農村的福利保障制定了一些零散的規(guī)定，但是由于沒有統(tǒng)一的法律制度，使得農民在遇到問題的時候出現(xiàn)難以尋求法律幫助的現(xiàn)象。同時，我國對于農民福利保障的立法不能只針對現(xiàn)存的農民群體，隨著城鎮(zhèn)化的發(fā)展，許多新型農民群體將會出現(xiàn)，相應的法律制度也應當跟上時代的步伐。

(三)新型職業(yè)農民存在的法律問題

2013年5月發(fā)布的《農業(yè)部辦公廳關于新型職業(yè)農民培育試點工作的指導意見》提出，新型職業(yè)農民是構建新型農業(yè)經營主體的重要組成部分。職業(yè)農民，還是以從事農業(yè)為主，但是由于沒有完整的法律制度規(guī)制，職業(yè)農民在執(zhí)業(yè)的過程中往往會偏離農業(yè)，偏離其本來的目標。因此，職業(yè)農民的發(fā)展離不開法律的指引。對于職業(yè)農民的管理，歐洲普遍規(guī)定必須先進行專門的農業(yè)職業(yè)教育，并進行農民資格考試，只有考試合格才發(fā)給作為農民的資格證書。［3］而我國并沒有法律對此作出任何規(guī)定，形成了職業(yè)農民水平參差不齊的現(xiàn)象。

三、通過法律的建構解決城鎮(zhèn)化建設中出現(xiàn)的問題

(一)通過完善法律保障農民的土地權益

完善土地制度，保障農民土地權益，我國應通過土地管理法等做出具體適應新型城鎮(zhèn)化的規(guī)定。首先要針對城鎮(zhèn)化中農民失地的大背景，具體規(guī)定土地征收制度的流程，土地流轉的條件，靈活制定土地租賃與買賣的規(guī)則等。以我國目前的土地租賃情況來看，在訴訟活動的各個階段，都是把土地的租賃作為一般的租賃合同來處理。因此，對于承租人權利的保護都是根據租賃合同來實現(xiàn)，而不是一個獨立的物權。為了保護承租人的利益，要突破租賃合同的束縛與限制，這樣才能鼓勵土地租賃流轉的發(fā)展，也為城鎮(zhèn)化后農民土地權益的發(fā)展提供出一條更為靈活的道路。在規(guī)定具體實施的條文的同時，更要注重發(fā)揮政府監(jiān)督的作用，使村民委員會在對土地問題進行初步解決后，能夠進一步的給予農民權益以政府保護機制。法律具有一定的滯后性，因此政府平時應重視對城鎮(zhèn)化中農民土地出現(xiàn)的問題，隨時進行監(jiān)督，保護農民的權益。對于農民與農村集體經濟組織之間關于土地補償費如何運用的矛盾，應當制定具體的細則，規(guī)定其中部分歸于集體進行統(tǒng)一安置，用于農村集體設施的建設與完善，部分按照比例分配給農民。集體組織也可以根據需要建立土地補償基金，嚴格制定管理細則，不得濫用土地補償基金，不得用于償還集體的債務等與農民利益無關的事項。

(二)通過完善法律來維護農民的社會保障權益

隨著經濟的發(fā)展，城鎮(zhèn)居民享受到了多層次多方面的社會保障權益，而農民由于身份的差異，享受到的社會福利也相對少很多。在城鎮(zhèn)化的發(fā)展進程中對農民群體應給予更強的保護力度，而我國的社會保障制度主要還是針對城鎮(zhèn)人口制定的，因此城鎮(zhèn)化中農民的地位就顯得很尷尬。現(xiàn)如今農民福利權益中較為落后的方面就是保險利益。例如失地農民，由于其失去了土地收益，在年老時就沒有了生活保障，因此對于失地農民的保險規(guī)制，應重點放在養(yǎng)老保險的方面。在完善保險制度的同時也要加強法律的保障，從農民保險新型模式的建立，適應農民收入的繳費標準，獨立于城鎮(zhèn)居民的保險資金管理模式等方面進行全面的建設，構建一套更為適合農民權益保護的保險法律體系。通過某一方面的單一努力只能解決個別的問題，必須有一部專門的法律在宏觀上作指導。立法的重點在于創(chuàng)新，在于對農民群體的福利保障權益進行專門的立法。以科學發(fā)展觀為指導思想，通過對失地農民社會權益問題的整合，進行系統(tǒng)的法律體系籌劃。例如，制定一部專門的《中華人民共和國農村社會保險法》，可以參照《中華人民共和國社會保險法》的結構，具體包括以下幾個部分:農民基本養(yǎng)老保險;農民基本醫(yī)療保險;農民工工傷保險;農民工失業(yè)保險;農民工生育保險;農村社會保險費的征繳;農村社會保險監(jiān)督;法律責任等。

(三)通過法律完善職業(yè)農民的發(fā)展

現(xiàn)階段我國農民群體數量約在2-3億人，但是這一群體中卻很少有掌握著專業(yè)技術的人員，大多數仍是停留在較低水平的學歷上。因此，應制定有關職業(yè)農民的規(guī)定與意見，建立完善的培訓機制，并保證職業(yè)農民應得的收入，這樣，才能讓傳統(tǒng)的農民拋棄舊的耕作方式，轉而向更適合城鎮(zhèn)化的職業(yè)農民發(fā)展。在對于農民教育的法制建設上，美國、歐洲和日本等國家較為重視實效，可操作性強。并通過立法給予農民教育以政策上的支撐，這樣可以保證職業(yè)農民教育的穩(wěn)定發(fā)展。［4］相對來說，我國在這方面的立法基本處于空白。為了更好的保障職業(yè)農民系統(tǒng)的發(fā)展，可以從以下方面對法律進行完善:通過法律規(guī)定新型職業(yè)農民的培訓機制，并具體制定完整的培養(yǎng)教育體系。在完善教育體系的同時，制定完整的從業(yè)資格機制。制定職業(yè)農民的從業(yè)資格，可以從以下幾個方面入手:申請職業(yè)農民資格的條件;不予授予職業(yè)農民資格的情形;對職業(yè)農民資格的監(jiān)督等。同時，要通過法律建構合理的職業(yè)農民收入體系。職業(yè)農民不同于傳統(tǒng)的農民，由于他們有更強的技術性，理應有更為豐厚的收入來支持。

總的來說，完善新型城鎮(zhèn)化建設中農民權益保護的法律建構，填補相關法律空白，首先，要確立合理的立法指導思想。例如，堅持平等公平的思想，促進城鄉(xiāng)和諧發(fā)展。其次，要設計合理的法律結構與體系。如農民工勞動權益救濟的解決機制，我國的勞務糾紛實行先仲裁后訴訟的方式，由于農民工的知識與收入水平有限，可以通過簡化農民工勞動爭議解決的過程，使農民工訴訟權益的行使更加方便快捷。最后，在完善權益保護的法律體系同時，加強宣傳力度，加深農民的法律保護意識，使對農民權益的保護不僅僅是被寫在紙上，更要深入人心。

［1］李慧敏.莊河探索漁業(yè)城鎮(zhèn)化［N］.中國漁業(yè)報，2014-05-19.

［2］柳李莉，張曉群.保護農民土地權益的思考［J］.農村經營管理，2009(2):28-29.

［3］郭智奇，齊國，楊慧等.培育新型職業(yè)農民問題的研究［J］.中國職業(yè)技術教育，2012(15):7-13.

［4］李凌，何君.法律與政策保障視角下的職業(yè)農民教育培訓國際比較研究［J］.世界農業(yè)，2014(1):152-156.