城市開征交通擁堵費的合法性初探

胡鴻濱

深圳大學法學院，廣東 深圳 518000

一、研究背景

隨著我國城市機動化進程的加快，城市交通擁堵問題日益嚴峻，已成為很多城市不得不面對的難題。而征收交通擁堵費作為交通需求管理中的一種，正被越來越多的城市所采納，并取得了一定的成效。從新加坡1975年首次引進該政策以來，截止目前已有近十個國家先后采用該政策。但在2003年英國倫敦首次開征擁堵費到至今，倫敦的交通擁堵在得到短期緩解后，于2006年又再次達到了開征前的擁堵水平，而截至今日，倫敦的交通擁堵一直不容樂觀，但是擁堵費卻高居不下。①

在中國，自2006年杭州擬在西湖風景區(qū)征收交通擁堵費起，北京、深圳、廣州、上海等城市都先后在不同的行政文件中提及征收交通擁堵費來治理城市擁堵，而截至今日國內(nèi)尚未有任何一個城市開征交通擁堵費。廣州市在2010年曾做過民意調(diào)查，有近80%的民眾反對征收交通擁堵費，而后來廣州市政府也將這一提議無限期擱置。在深圳市制定的《深圳市打造國際公交都市五年實施方案》的初稿中，曾明確表示“將適度調(diào)整小汽車擁有和使用政策，研究實施交通擁堵收費”但在終稿中卻未見該表述蹤影。據(jù)中國青年報社會調(diào)查中心，對2148人進行的一項調(diào)查顯示，74.8%的受訪者表示所在城市交通擁堵情況嚴重，但同時75.4%的人反對征收擁堵費。反對者中，無車者占32.2%，有車者占67.8%。②。民眾一方面苦惱于交通擁堵，而另一方面又質(zhì)疑擁堵費的實際效果，抨擊該政策只是政府懶政思維下的斂財手段③。那為何這項“治堵王牌政策”在中國卻頻頻遭擱置?它征收的理論基礎(chǔ)是什么?在現(xiàn)有的體制下，是否已經(jīng)具備了合法性的基礎(chǔ)?

二、交通擁堵費的法律語境及理論根基

(一)交通擁堵費的法律語境

交通擁堵費是指政府通過劃定某個特定的區(qū)域，對該特定區(qū)域的道路使用者征收一定的費用，以達到緩解城市擁堵，提高城市運營效率的目的。是一種利用價格規(guī)制的手段來控制交通需求的行政管理措施。

對交通擁堵費法律界定，主要有以下兩種觀點:一是將其界定為費用化稅，二是行政性收費。在財政實踐中，費與稅之間并沒有明確的法律界限，區(qū)分兩者的標準在于受益者與其所繳納的費用(稅與費合稱)之間是否存在一一對應(yīng)關(guān)系。費用具有一定的有償性，其享受的特殊服務(wù)僅以其所繳納的費用直接受益，而稅收則存在無償性，沒有明確的對應(yīng)關(guān)系。部分學者認為，交通擁堵費本質(zhì)上是一種稅，其征收并沒有為繳費者提供某種特殊的服務(wù)。其他學者則將其界定為非稅收性費，也就是行政性收費，從廣義上講，可以將其定性為一種更具有公共性的資源使用費。

從“效益最大化”的角度上看，筆者認為，將交通擁堵費界定為一種行政性收費更為妥當。關(guān)于交通擁堵費的性質(zhì)界定，關(guān)鍵在于該費用的最終流向。目前，我國關(guān)于交通擁堵費的研究，都僅僅處于論證階段，關(guān)于該費用的最終使用，目前尚未有定論，但若直接將其界定為一種稅，其實質(zhì)上有助推“懶政思維”發(fā)展之嫌。假設(shè)，對征收起來的費用，政府無須再次提供某項特定的服務(wù)，而是用于公共物品的支出，如對公用設(shè)施的維護，提升等，那么交通擁堵費與專用于道路維護的養(yǎng)路費等道路收費已無多大區(qū)別，交通擁堵費無非又是增加了一項政府收費項目，對治理城市擁堵，實質(zhì)上成效甚微。但是將其定性為一項行政性收費，將在某種程度上迫使政府提供一項可以解決城市交通擁堵的措施，于民于政府，都不失為一項不錯的舉措。所以筆者覺得在“效益最大化”這個角度上，將其界定為一項行政性收費，將更加有利于治理城市擁堵。

目前中國許多城市正在論證是否需要開征交通擁堵費，論證的角度基本都是從政策的設(shè)置，制度的引進，以及技術(shù)的可行性方面。而對是否需要引進該制度?以及如何有效協(xié)調(diào)好財產(chǎn)權(quán)的私人利益保障和社會功能之間的關(guān)系，則研究較少。而這恰恰是政府開征交通擁堵費所要面臨的首要問題。

(二)交通擁堵費的理論根基

1883年英國經(jīng)濟學家西奇威克在其著作《政治經(jīng)濟學原理》一書中首次提出了外部性理論，而后經(jīng)馬歇爾和庇古發(fā)展，外部性理論成為福利經(jīng)濟學的重要組成部分。根據(jù)福利經(jīng)濟學的觀點，外部性是一種經(jīng)濟力量對另一種經(jīng)濟力量的“非市場影響”，是經(jīng)濟力量相互作用的結(jié)果，外部性的“外部”是相對于市場機制而言的，被排除在市場機制系統(tǒng)之外，并不反映在市場主體經(jīng)濟活動的成本內(nèi)。于交通擁堵而言，當出行者進入道路時，在自己獲得便利的同時也會增加道路的擁堵，擁堵不但會給出行者自己帶來出行效率的損失，也會給其他出行者帶來效率的損失。

由于外部性的存在，私人成本和社會成本、私人收益與社會收益之間存在偏差，市場主體的經(jīng)濟活動就無法享有全部的社會利益或無須承擔全部的社會成本。從上文的分析來看，必須采取措施讓市場主體承擔負外部性對他人或社會造成的損失，并獲得他人或社會對正外部性的補償，使得外部性內(nèi)部化或者是禁止外部性的發(fā)生，而市場本身是無法解決這樣的問題的，這就需要政府的介入，用外部的力量來彌補市場機制的不足。解決外部性問題主要有三種方式，一是直接規(guī)制手段;二是產(chǎn)權(quán)交易手段;三是庇古稅手段。

而交通擁堵費采用的就是庇古稅手段，庇古稅是在《福利經(jīng)濟學》一書中由庇古提出的。庇古在該書中指出:由于外部性所導(dǎo)致的市場失靈必須借助市場之外的力量來解決，需要政府采取措施把社會成本加入企業(yè)的生產(chǎn)成本中，使外部成本內(nèi)部化，對正外部性的產(chǎn)生者予以補貼，對負外部性的產(chǎn)生者實施征稅。

關(guān)于征收交通擁堵費，經(jīng)濟學上更多是從應(yīng)然性的角度，去解析征收交通擁堵費在解決負外部性問題上的正當性，但是，從法律的角度去剖析，同時聯(lián)系我國立法實踐，卻存在著不少合法性的問題。

三、交通擁堵費負外部性內(nèi)部化規(guī)制的合法性分析

負外部性內(nèi)部化的規(guī)制，是指通過國家的規(guī)則行動，迫使私人承擔其所造成的負外部性責任，因此在法理上具備正當性。然而，此目的的正當性不能簡單地成為負外部性內(nèi)部化規(guī)制行動合法性的依據(jù)。作為以行政權(quán)力運作的規(guī)制行動，還必須遵循公權(quán)力運作的原則要求。其中最重要的是法律保留原則、比例性原則和平等原則。

(一)法律保留原則

法律保留原則要求規(guī)制行動限制財產(chǎn)權(quán)，必須要有法律的授權(quán)。如《立法法》第八條規(guī)定。對民眾開征交通擁堵費是對個人財產(chǎn)權(quán)的侵犯，而在法律尚無出臺前，地方政府通過以規(guī)章形式來征收，實質(zhì)上是違反下位法不得違背上位法的原則。同時，我們也應(yīng)看到，征收交通擁堵費本質(zhì)上也是一種道路收費，而依據(jù)我國《公路法》第五十八、五十九條中有關(guān)收費公路的規(guī)定，征收擁堵費的公路并不在這些已有公路的范圍，所以向車主征收交通擁堵費，在目前的情況下，也是與現(xiàn)行立法不符。同時依據(jù)國務(wù)院辦公廳《關(guān)于治理向機動車輛亂收費和整頓道路站點有關(guān)問題的通知》及《汽車產(chǎn)業(yè)發(fā)展政策》的有關(guān)規(guī)定，除法律法規(guī)和國務(wù)院明文規(guī)定外，任何地方、部門和單位均不得再出臺新的涉及機動車輛的行政事業(yè)性收費、政府性集資和政府性基金項目?？梢姡_征“交通擁堵費”在現(xiàn)行法律法規(guī)上是缺少依據(jù)和授權(quán)的。

(二)比例性原則

對特定區(qū)域征收交通擁堵費，其目的在于解決機動車輛過多而造成交通擁堵而帶來的眾多負外部性，如時間耗散、交通堵塞、環(huán)境污染等，其目的是正當?shù)模沁@一規(guī)制行動，卻經(jīng)不住比例性原則的考量。

其一，就合目的性而言，比例原則不僅要求目的的合法正當性，而且要求采取的措施能夠促進目的的實現(xiàn)。規(guī)制機動車使用的負外部性，其正當性自不待言。然而，通過征收交通擁堵費來規(guī)制，是否能夠有效解決機動車過多使用而帶來的擁堵的負外部性，確實存在很大疑問。交通擁堵費是對市區(qū)內(nèi)部分區(qū)域開征，那么就會導(dǎo)致車流涌向其他非收費路段，這就要求其他路段有足夠的承載能力能負擔起額外的車流，因而就得確保交通擁堵是部分區(qū)域擁堵，而非全城擁堵，否則，就淪為具有門票效應(yīng)的“進城費”。新加坡是征收交通擁堵費治堵最成功的國家，其中一個重要的原因就是新加坡的交通狀況僅僅是部分區(qū)域，而非全城擁堵，相比之下，北京是典型的全城擁堵。④因此在這種情況下，對部分區(qū)域開征擁堵費，只會造成其他區(qū)域擁堵加重，造成更嚴重的社會問題。因此北京若要開征擁堵費，勢必全城開征，但是這樣大范圍的開征，早已失去擁堵費的本來意義，淪為“進城費”。而且，隨著時間的推移，在市民有能力消化交通擁堵費的成本后，這項措施就開始失效。如倫敦，雖然在早期通過征收交通擁堵費，有效緩解了交通擁堵問題，但現(xiàn)在的倫敦，只能不斷地提高擁堵費的征收水平來加大進城成本，限制進城的車流量。

其二，最小侵害原則要求公權(quán)力機關(guān)在各種能達成相同規(guī)制效果的措施中，應(yīng)當選擇對公民權(quán)利損害最小的方式。擁堵費以“治堵的最后一張王牌”著稱，其內(nèi)在地蘊含著這樣的道理:在征收擁堵費之前已經(jīng)窮盡了一切其他方法，仍然無法解決交通擁堵問題，才不得不采取剝奪公民合法財產(chǎn)權(quán)的辦法。這里的其他方法包括，道路交通路口的改造、道路交通信號的科學化、對機動車及非機動車和行人通行行為的規(guī)范、停車費的調(diào)整機制、公車的限行等。所以首先應(yīng)考慮這些保障道路暢通的方法是否已經(jīng)有效采用，最后才能考慮征收交通擁堵費。對比一下新加坡、倫敦、斯德哥爾摩等城市無不是在區(qū)域內(nèi)的公交系統(tǒng)及交通設(shè)施已經(jīng)難以承擔其車流量的情況下才采取該措施的。因而在開征交通擁堵費時，首先應(yīng)當考慮的是如何去提升現(xiàn)有的公共道路系統(tǒng)，疏導(dǎo)車流，緩解擁堵。而不是單純通過收費，來抑制市民使用機動車，這種純粹的懶政思維主導(dǎo)下的行政規(guī)制，只會導(dǎo)致城市的擁堵情況越發(fā)嚴重。政府應(yīng)該清楚地認識到，并非所有的問題都可以簡單地通過收費這種方式來解決，應(yīng)在治理擁堵上多采取實際行動，而非簡單地增加公眾的出行成本。

(三)平等原則

考察目前我國絕大部分城市車輛的使用比例，仍然是以公車為主。據(jù)報道，在06年中非合作北京峰會，由于實施了大規(guī)模的交通管制，尤其是封存了五成中央駐京機關(guān)車輛和80%北京市屬單位公車(共計49萬輛)，原本擁堵嚴重的北京，那幾天順暢得“簡直不像北京了”。而新加坡、倫敦等地之所以能夠成功實施“收取交通擁堵費”措施，除了相關(guān)配套的技術(shù)、管理等措施完備外，最主要的原因在于其城市車輛的使用主要以私車為主，控制私車的使用就是關(guān)鍵，這與中國的情況恰恰是不同的。因此，就不能不對我國采取這種措施的現(xiàn)實有效性產(chǎn)生懷疑，公車使用的相關(guān)費用是公共財政來“買單”，而交通擁堵費卻是私人“掏錢”。這可能會造成新的社會不公，收費雖然相同，但實際只增加了私車車主的經(jīng)濟負擔，是以形式上的公平掩蓋了的實質(zhì)上的不公，與法律的平等原則背道而馳。

四、結(jié)語

應(yīng)該說，開征交通擁堵費對于治理城市交通擁堵具有一定的積極意義，但是在適用時也應(yīng)當考慮現(xiàn)實的基礎(chǔ)，一方面我們不能忽視了交通擁堵費的適用前提，另一方面也要注重處理好私人財產(chǎn)權(quán)與社會功能之間的沖突。交通擁堵費在其他國家有其適用的基礎(chǔ)和法治環(huán)境，但在我國目前情況下，其適用條件仍不夠成熟，引進該政策仍需謹慎。

［注 釋］

①汽車觀察.倫敦擁堵費政策失靈啟示錄［EB/OL］.http://auto.163.com/special/observation90/.

②調(diào)查稱75.4%受訪者反對征收擁堵費［N］.中國青年報，2012-10-9.

③收擁堵費是“利民”還是“懶政”［N］.第一財經(jīng)日報，2014-1-8.

④北京收取擁堵費尚在研究中，新加坡已收取擁堵費38年［N］.京華時報，2013-8-21.

［1］張智勇.交通擁堵收費研究［M］.北京:人民交通出版社，2014.

［2］北京財經(jīng)研究基地.破解北京市城市交通擁堵的財政金融對策研究［M］.北京:經(jīng)濟科學出版社，2013.

［3］［英］亞瑟·賽斯爾·庇古.福利經(jīng)濟學［M］.何玉長，丁曉欽譯.上海:上海財經(jīng)大學出版社，2009.

［4］徐以祥.環(huán)境規(guī)制與財產(chǎn)權(quán)保障的沖突與協(xié)調(diào)［J］.現(xiàn)代法學，2009(6).

［5］徐盟，歐國立.交通擁堵收費的理論依據(jù)與政策分析［J］.中國工業(yè)經(jīng)濟，2012(12).