基金會(huì)法人內(nèi)部組織結(jié)構(gòu)制度的完善*

李 鳳 來(lái)文彬 黃偉萍

南昌大學(xué)法學(xué)院，江西 南昌330031

2004年《基金會(huì)管理?xiàng)l例》(以下簡(jiǎn)稱(chēng)《條例》)規(guī)定基金會(huì)是指利用自然人、法人或者其他組織捐贈(zèng)的財(cái)產(chǎn)，以從事公益事業(yè)為目的，按照本條例的規(guī)定成立的非營(yíng)利性法人?；饡?huì)法人的組織結(jié)構(gòu)制度是指基金會(huì)在現(xiàn)有的法律制度下理事會(huì)、監(jiān)事會(huì)或者不設(shè)監(jiān)事會(huì)的監(jiān)事和執(zhí)行機(jī)構(gòu)間的設(shè)置和運(yùn)行制度，其組織結(jié)構(gòu)的完善，就是針對(duì)基金會(huì)內(nèi)部出現(xiàn)的問(wèn)題提出完善建議。使基金會(huì)的決策機(jī)構(gòu)、監(jiān)督機(jī)構(gòu)和執(zhí)行機(jī)構(gòu)有效合理運(yùn)行，保障基金會(huì)法人公益宗旨的實(shí)現(xiàn)。

基金會(huì)作為非營(yíng)利性法人，其組織機(jī)構(gòu)不同于企業(yè)、政府和其他社會(huì)組織，其應(yīng)當(dāng)符合其自身特點(diǎn)的組織結(jié)構(gòu)制度。由于過(guò)去我國(guó)立法對(duì)基金會(huì)法人性質(zhì)的定位不準(zhǔn)確，并基于當(dāng)時(shí)的定位管理基金會(huì)，導(dǎo)致基金會(huì)法人沒(méi)有按照應(yīng)有的組織結(jié)構(gòu)有效運(yùn)行并引發(fā)了公信力危機(jī)，阻礙了基金會(huì)的發(fā)展?，F(xiàn)行立法雖然逐步改善，但立法粗糙籠統(tǒng)操作困難也沒(méi)有完全解決基金會(huì)發(fā)展中的問(wèn)題。因此筆者第一部分首先分析基金會(huì)的性質(zhì)，不同法系中基金會(huì)的理事會(huì)、監(jiān)事會(huì)和執(zhí)行機(jī)構(gòu)的組織結(jié)構(gòu)模式以及我國(guó)立法選擇的模式。第二部分是我國(guó)基金會(huì)的發(fā)展現(xiàn)狀、內(nèi)部機(jī)構(gòu)運(yùn)行出現(xiàn)的問(wèn)題與原因。第三部分基于問(wèn)題分析立法原因并借鑒國(guó)外基金會(huì)的管理經(jīng)驗(yàn)提出相關(guān)的建議。

一、基金會(huì)的性質(zhì)決定內(nèi)部結(jié)構(gòu)制度

基金會(huì)的性質(zhì)，在立法的不同階段是有爭(zhēng)議的。我國(guó)1988年《基金會(huì)管理辦法》將基金會(huì)規(guī)定為社會(huì)團(tuán)體法人，1989年的《社會(huì)團(tuán)體登記管理?xiàng)l例》當(dāng)然的適用于基金會(huì)。社會(huì)團(tuán)體法人以人的集合為其基礎(chǔ)，必須有法定數(shù)額的會(huì)員?；饡?huì)只需捐贈(zèng)財(cái)產(chǎn)即可設(shè)立，《社會(huì)團(tuán)體登記管理?xiàng)l例》等相關(guān)法律有些規(guī)定對(duì)基金會(huì)無(wú)法適用?；饡?huì)的社會(huì)團(tuán)體法人屬性引起很多學(xué)者抨擊，直到《條例》明確了其法律屬性為非營(yíng)利性法人，但我國(guó)《民法通則》規(guī)定的法定法人類(lèi)型只有企業(yè)法人、機(jī)關(guān)法人、事業(yè)單位法人和社會(huì)團(tuán)體法人，非營(yíng)利性法人不是我國(guó)法定的法人類(lèi)型。現(xiàn)通說(shuō)認(rèn)為，非營(yíng)利性法人為大陸法系的財(cái)團(tuán)法人。雖然梁慧星學(xué)者在民法建議稿中規(guī)定此種為“捐助法人”，但其含義仍相當(dāng)于財(cái)團(tuán)法人。[1]筆者也贊成基金會(huì)為財(cái)團(tuán)法人。基金會(huì)是以捐贈(zèng)的財(cái)產(chǎn)為成立基礎(chǔ)且按照基金會(huì)的章程全部用于公益事業(yè)，捐贈(zèng)人僅享有監(jiān)督權(quán)，而非社團(tuán)法人或社會(huì)團(tuán)體法人取社員權(quán)。在以德國(guó)為代表的大陸法系之中，基金會(huì)是基于捐贈(zèng)而設(shè)立的財(cái)團(tuán)法人，激發(fā)人們?yōu)樘囟康牡呢?cái)產(chǎn)集合賦予民事權(quán)利能力而形成之法人，僅限于公益法人。我國(guó)基金會(huì)實(shí)質(zhì)就是大陸法系的財(cái)團(tuán)法人。

基金會(huì)的財(cái)團(tuán)法人性質(zhì)決定了基金會(huì)的內(nèi)部組織結(jié)構(gòu)制度應(yīng)采用財(cái)團(tuán)法人的形式。

現(xiàn)代意義的基金會(huì)起源于公司，公司的內(nèi)部運(yùn)作方式在基金會(huì)內(nèi)部組織結(jié)構(gòu)運(yùn)作中印記深刻，理事會(huì)、監(jiān)事會(huì)和執(zhí)行部門(mén)的基本組織結(jié)構(gòu)在基金會(huì)法人中運(yùn)用。但財(cái)團(tuán)法人和以營(yíng)利為目的的公司法人根本性質(zhì)不同，以公益目的為宗旨的基金會(huì)法人財(cái)產(chǎn)來(lái)源、控制人和受益人呈現(xiàn)分離的特點(diǎn)。[2]基金會(huì)的設(shè)立人和捐贈(zèng)者不分配基金會(huì)的收益決定了其不會(huì)向公司法人股東那樣積極行使所有者權(quán)利，監(jiān)督力度和監(jiān)督權(quán)利受限等決定了基金會(huì)的內(nèi)部組織結(jié)構(gòu)和公司法人不完全相同?？v觀世界各國(guó)的基金會(huì)立法模式，基金會(huì)內(nèi)部組織結(jié)構(gòu)主要有兩種:英美法系的“理事會(huì)—秘書(shū)處”單層制組織結(jié)構(gòu)(美國(guó)是理事會(huì)—監(jiān)事會(huì)—秘書(shū)處三方組織結(jié)構(gòu))和大陸法系的理事會(huì)—監(jiān)事會(huì)—秘書(shū)處雙層制組織結(jié)構(gòu)。其中，雙層制中又分為以德國(guó)為代表的是垂直領(lǐng)導(dǎo)模式型和以日本為代表的并列式型。垂直領(lǐng)導(dǎo)模式即理事會(huì)由監(jiān)事會(huì)產(chǎn)生受監(jiān)事會(huì)監(jiān)督，理事由監(jiān)事會(huì)任免;監(jiān)事會(huì)的監(jiān)事由政府和主管部門(mén)指定，執(zhí)行機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)執(zhí)行理事會(huì)的決策。整個(gè)內(nèi)部組織結(jié)構(gòu)為監(jiān)事會(huì)—理事會(huì)—執(zhí)行機(jī)構(gòu)垂直垂直領(lǐng)導(dǎo)模式。并列型組織結(jié)構(gòu)就是理事會(huì)和監(jiān)事會(huì)處于并列地位，兩者都由選舉產(chǎn)生，理事會(huì)和監(jiān)事會(huì)分別行使決策權(quán)和監(jiān)督權(quán)并相互制衡。

我國(guó)是大陸法系國(guó)家，根據(jù)《條例》第三章組織機(jī)構(gòu)部分的規(guī)定，我國(guó)確立了雙層治理制的基金會(huì)內(nèi)部組織結(jié)構(gòu)，明確規(guī)定基金會(huì)的理事會(huì)是決策機(jī)構(gòu)、必須設(shè)監(jiān)事。但又是非典型的并列式雙層治理制。所謂非典型，即確立了理事會(huì)和監(jiān)事會(huì)(監(jiān)事)并列地位、相互制衡的同時(shí)又規(guī)定基金會(huì)可不設(shè)監(jiān)事會(huì)而只設(shè)監(jiān)事?！稐l例》規(guī)定基金會(huì)設(shè)監(jiān)事;《基金會(huì)示范章程》規(guī)定監(jiān)事超過(guò)3名的，可以設(shè)監(jiān)事會(huì)?！翱梢浴倍恰皯?yīng)當(dāng)”就不具有強(qiáng)制性，那么，基金會(huì)依法必須設(shè)立監(jiān)事，而監(jiān)事會(huì)由各個(gè)基金會(huì)自己決定。我國(guó)的內(nèi)部組織結(jié)構(gòu)就存在理事會(huì)—監(jiān)事會(huì)或理事會(huì)—監(jiān)事兩種情形。

我國(guó)相關(guān)法律對(duì)基金會(huì)社會(huì)團(tuán)體法人屬性到非營(yíng)利法人屬性的立法認(rèn)識(shí)的轉(zhuǎn)變和《條例》對(duì)監(jiān)事和監(jiān)事會(huì)的權(quán)利的規(guī)定是基金會(huì)立法的進(jìn)步，推動(dòng)了我國(guó)基金會(huì)的快速發(fā)展。但是，立法認(rèn)識(shí)的轉(zhuǎn)變和基金治理理念轉(zhuǎn)變步調(diào)不一致、基金會(huì)內(nèi)部組織結(jié)構(gòu)未跟得上財(cái)團(tuán)法人模式也引發(fā)了一系列問(wèn)題。

二、基金會(huì)內(nèi)部組織結(jié)構(gòu)制度的現(xiàn)狀和問(wèn)題

(一)基金會(huì)的發(fā)展現(xiàn)狀

自1981年中國(guó)第一家基金會(huì)——中國(guó)少年兒童基金會(huì)成立，短短三十幾年間，基金會(huì)發(fā)展迅速。根據(jù)基金會(huì)中心網(wǎng)數(shù)據(jù)顯示，截至2015年04月03日，基金會(huì)總數(shù)達(dá)4330家，其中公募基金會(huì)1497家，非公募基金會(huì)2833家。①我國(guó)基金會(huì)的規(guī)模也越來(lái)越大，2012年年基金會(huì)原始基金數(shù)量總額為222.83億元，基金會(huì)資產(chǎn)總額為923.09億元人民幣，其中總資產(chǎn)5億元以上的基金會(huì)有24家。2012年全國(guó)基金會(huì)支出總額為325.28億，公益支出總額為316.89億元。[3]由此可見(jiàn)我國(guó)基金會(huì)發(fā)展迅速，活躍的基金會(huì)在各個(gè)領(lǐng)域分擔(dān)政府職能中積極參與公共事務(wù)服務(wù)，極大促進(jìn)了中國(guó)公益事業(yè)的發(fā)展。

然而，我國(guó)基金會(huì)發(fā)展也不是一帆風(fēng)順的。2011年，我國(guó)接收捐贈(zèng)總額約845億元，較2010年大幅下降18.1%，2012年下降為817億元。原因眾所周知，“郭美美炫富”、“紅十字會(huì)萬(wàn)元餐”“我國(guó)彩票銷(xiāo)售已過(guò)萬(wàn)元巨額公益金去向撲朔迷離”[4]等一系列事件的發(fā)生，嚴(yán)重影響了基金會(huì)的公信力，阻礙了基金會(huì)等公益組織的良性發(fā)展。

筆者認(rèn)為，基金會(huì)公信力危機(jī)的背后，一個(gè)重要原因就是我國(guó)立法對(duì)基金會(huì)法人規(guī)定不完善造成的。我國(guó)法律沒(méi)有財(cái)團(tuán)法人的規(guī)定也沒(méi)有關(guān)于基金會(huì)的專(zhuān)門(mén)性立法，基金會(huì)被錯(cuò)誤定位為社會(huì)團(tuán)體法人并依照社會(huì)團(tuán)體法人由政府進(jìn)行管理和監(jiān)督，造成管理上的缺陷和混亂。雖然2004年《條例》改變了基金會(huì)的法人屬性認(rèn)識(shí)，定位為非營(yíng)利性法人，但歷史的治理理念的影響仍在基金會(huì)中保留。治理理念轉(zhuǎn)變不到位相應(yīng)的實(shí)施細(xì)則配套設(shè)施就會(huì)缺位，基金會(huì)內(nèi)部組織實(shí)務(wù)操作也沒(méi)跟得上轉(zhuǎn)變。、

基金會(huì)的財(cái)團(tuán)法人決定其依照章程實(shí)現(xiàn)設(shè)立目的，有很大的自治性。理想模式下基金會(huì)法人組織機(jī)構(gòu)制度應(yīng)該是決策機(jī)構(gòu)的理事會(huì)、負(fù)責(zé)執(zhí)行理事會(huì)決議的執(zhí)行機(jī)構(gòu)、監(jiān)督整個(gè)理事會(huì)工作和執(zhí)行工作的監(jiān)事會(huì)或監(jiān)事，三個(gè)機(jī)構(gòu)各司其責(zé)，互相分工，相互制衡。我國(guó)《條例》雖賦予基金會(huì)根據(jù)自己訂制基金會(huì)章程，依章程進(jìn)行公益活動(dòng)，促使基金會(huì)法人的內(nèi)部組織部門(mén)發(fā)揮其作用推動(dòng)基金會(huì)健康發(fā)展。但沒(méi)有法律予以保障，且中國(guó)早期的基金會(huì)是由上而下的行政推行產(chǎn)物，[5]政府仍沿用社會(huì)團(tuán)體法人模式監(jiān)管財(cái)團(tuán)法人，對(duì)基金會(huì)進(jìn)行“雙重管理”。政府對(duì)基金會(huì)控制過(guò)多使得基金會(huì)的機(jī)構(gòu)間未能協(xié)調(diào)發(fā)揮應(yīng)有作用。

(二)我國(guó)現(xiàn)行基金會(huì)組織結(jié)構(gòu)中存在的問(wèn)題與原因

伴隨著基金會(huì)的不斷發(fā)展，國(guó)家與政府也開(kāi)始加強(qiáng)對(duì)基金會(huì)進(jìn)行規(guī)范化管理，基金會(huì)也逐步建立起獨(dú)立的組織結(jié)構(gòu)。在《條例》第三章規(guī)定了基金會(huì)的組織結(jié)構(gòu)，確定了決策機(jī)構(gòu)理事會(huì)、監(jiān)督機(jī)構(gòu)監(jiān)事、執(zhí)行機(jī)構(gòu)的職責(zé)以及之間的權(quán)利義務(wù)，為基金會(huì)的組織結(jié)構(gòu)提供了法律保障。但基金會(huì)的內(nèi)部組織結(jié)構(gòu)間在實(shí)際運(yùn)作中還是存在大量的問(wèn)題，與理想組織機(jī)構(gòu)制度效果相差甚遠(yuǎn)。

第一，理事會(huì)決策職能無(wú)法產(chǎn)生實(shí)際效果。首先，《條例》規(guī)定，理事會(huì)設(shè)理事長(zhǎng)、副理事長(zhǎng)和秘書(shū)長(zhǎng)，從理事中選舉產(chǎn)生，理事長(zhǎng)是基金會(huì)的法定代表人?；饡?huì)理事長(zhǎng)、副理事長(zhǎng)和秘書(shū)長(zhǎng)不得由現(xiàn)職國(guó)家工作人員兼任?；饡?huì)的法定代表人，不得同時(shí)擔(dān)任其他組織的法定代表人。非公募基金會(huì)的法定代表人，應(yīng)當(dāng)由內(nèi)地居民擔(dān)任。但這些規(guī)定太原則性，不僅會(huì)阻礙了港澳地區(qū)居民在內(nèi)地設(shè)基金會(huì)的難度，也影響理事會(huì)籌集善款職能和決策職能實(shí)現(xiàn)。而且沒(méi)有具體規(guī)范導(dǎo)致不同基金會(huì)可能會(huì)“各自為政”或規(guī)避法規(guī)。其次我國(guó)基金會(huì)相關(guān)法律對(duì)其人事安排也有特殊規(guī)定，為了提升基金會(huì)的名氣募集更多的善款，法律允許明星或知名度高的人做非專(zhuān)職理事。名人理事會(huì)對(duì)基金會(huì)的日常工作和運(yùn)行都不了解僅在理事會(huì)議召開(kāi)的時(shí)候行使決策權(quán)，這種名為理事實(shí)為表決器的決策對(duì)理事會(huì)職能的不利影響是不言而喻的。甚至導(dǎo)致理事會(huì)的決策權(quán)被執(zhí)行機(jī)構(gòu)掌控或者執(zhí)行機(jī)構(gòu)的權(quán)利過(guò)大，基金會(huì)的發(fā)展方向偏離公益的宗旨。比如2011年河南宋慶齡基金會(huì)“善款放貸”事件，理事會(huì)權(quán)利真空，很多理事是與基金會(huì)有利害關(guān)系的人或關(guān)聯(lián)交易的高管，放任秘書(shū)處的違規(guī)行為。[6]以上說(shuō)明理事長(zhǎng)和理事對(duì)決策的重大作用，那么理事長(zhǎng)的和理事的產(chǎn)生就得嚴(yán)格依照法律規(guī)定的條件和程序進(jìn)行，并在法定權(quán)限內(nèi)形式權(quán)利履行義務(wù)、承擔(dān)責(zé)任。現(xiàn)行的相應(yīng)的法律法規(guī)規(guī)定過(guò)于寬泛，還沒(méi)有具體規(guī)定擔(dān)任理事的基本任職條件、非現(xiàn)職國(guó)家工作人員任職條件、非專(zhuān)職理事在理事會(huì)中的任職比例、擔(dān)任理事長(zhǎng)等職務(wù)的選舉辦法和選舉條件和選舉程序等。基金會(huì)實(shí)際操作中沒(méi)有具體的行為規(guī)范作為指導(dǎo)是影響理事會(huì)的決策能力和決策科學(xué)性重要原因。再次，相對(duì)于監(jiān)事會(huì)和秘書(shū)長(zhǎng)來(lái)說(shuō)，理事會(huì)的職權(quán)較為廣泛，但是預(yù)期決策效果卻往往不能得到實(shí)現(xiàn)與管理體制上的登記管理機(jī)關(guān)和業(yè)務(wù)主管單位“雙重監(jiān)管”也有關(guān)。業(yè)務(wù)主管單位通過(guò)對(duì)基金會(huì)的人、財(cái)、物進(jìn)行監(jiān)管，不少主管單位本身就是基金會(huì)的發(fā)起方，這種”父與子”關(guān)系，發(fā)起方能夠直接控制基金會(huì)。這種現(xiàn)狀使得理事會(huì)的決策地位和主管部門(mén)的管理沖突，導(dǎo)致理事會(huì)的決策權(quán)被業(yè)務(wù)主管部門(mén)主導(dǎo)。因此在上述情形下，理事會(huì)的決策職能無(wú)法達(dá)到理想的效果。

如從2013年的數(shù)據(jù)中我們發(fā)現(xiàn)，現(xiàn)實(shí)中66%的公募基金會(huì)的理事長(zhǎng)都來(lái)自于黨政機(jī)關(guān)，67%的非公募基金會(huì)理事長(zhǎng)都來(lái)自于企業(yè)。在民政部注冊(cè)的91家公募基金會(huì)中，有77位負(fù)責(zé)人擔(dān)任過(guò)省部級(jí)以上領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)，占這類(lèi)基金會(huì)負(fù)責(zé)人總數(shù)的40%。②雖然數(shù)據(jù)表明當(dāng)今時(shí)代下，曾經(jīng)擔(dān)任高官的人作為基金會(huì)的負(fù)責(zé)人確有助于所在基金會(huì)吸引捐贈(zèng)收入，但從長(zhǎng)遠(yuǎn)考慮，基金會(huì)是否應(yīng)該為了捐贈(zèng)收入繼續(xù)維持這種現(xiàn)象?這些公募基金會(huì)理事長(zhǎng)的行政化決策思維和非公募基金會(huì)理事長(zhǎng)的營(yíng)利性思維對(duì)普遍存在非專(zhuān)職理事的理事會(huì)決策過(guò)程中產(chǎn)生的作用，必然會(huì)影響理事會(huì)的決策和基金會(huì)公益性組織應(yīng)有決的策效果。

第二，監(jiān)事會(huì)形同虛設(shè)。按法律規(guī)定，監(jiān)事的職責(zé)主要是對(duì)理事會(huì)和執(zhí)行層的違法亂紀(jì)行為進(jìn)行監(jiān)督約束，查基金會(huì)財(cái)務(wù)和會(huì)計(jì)資料，監(jiān)督理事會(huì)遵守法律和章程的情況并對(duì)對(duì)其提出質(zhì)詢和建議、向監(jiān)管單位報(bào)告等職權(quán)。首先上文已述，監(jiān)事會(huì)不是必設(shè)機(jī)構(gòu)，一兩個(gè)監(jiān)事?lián)沃O(jiān)督規(guī)模大小不一的基金會(huì)必然影響監(jiān)督職能的實(shí)現(xiàn)，部分基金會(huì)的監(jiān)事是非專(zhuān)職監(jiān)事。非專(zhuān)職監(jiān)事和非專(zhuān)職理事一樣很難掌握基金會(huì)的運(yùn)作可能無(wú)法有效進(jìn)行監(jiān)督，人數(shù)少不專(zhuān)職是監(jiān)事會(huì)形同虛設(shè)原因之一。如紅十字會(huì)這樣高層次規(guī)模大的基金會(huì)只設(shè)非專(zhuān)職監(jiān)事兩人，社會(huì)監(jiān)督委員會(huì)委員多為兼職對(duì)紅會(huì)的內(nèi)部活動(dòng)恐怕難以有效監(jiān)督。③。其次，法律賦予監(jiān)事或者監(jiān)事會(huì)權(quán)利但沒(méi)有程序保障致使權(quán)利難以落實(shí)。再次，監(jiān)事會(huì)成員任命的不規(guī)范。法律規(guī)定基金會(huì)監(jiān)事人選完全由理事會(huì)決定，導(dǎo)致監(jiān)事會(huì)成員不能完全獨(dú)立、董事會(huì)或秘書(shū)長(zhǎng)會(huì)間接地控制著監(jiān)事，使監(jiān)事會(huì)無(wú)法實(shí)現(xiàn)制衡的效果。最后，監(jiān)事背景構(gòu)成也不合理。監(jiān)事通常由基金會(huì)發(fā)起方、業(yè)務(wù)主管單位、登記管理單位組成，專(zhuān)業(yè)人員和社會(huì)人員監(jiān)事很少，雖然可以委托外面的會(huì)計(jì)師事務(wù)所等但給基金會(huì)增加支出，理事會(huì)也會(huì)干擾。如2013年1048家公募基金中，64%的監(jiān)事成員是黨政干部，27.4%的監(jiān)事來(lái)自企業(yè)，而法律方面的人士，財(cái)務(wù)、專(zhuān)業(yè)技術(shù)人才作為監(jiān)事只占有9.7%在1692家非公募基金會(huì)中，66%的監(jiān)事來(lái)自企業(yè)，21.27%是來(lái)自黨政機(jī)關(guān)，僅僅12.88%的監(jiān)事成員來(lái)自專(zhuān)業(yè)人士。④專(zhuān)業(yè)人士的缺乏，監(jiān)事組成多元化背景不合理也必然影響監(jiān)事會(huì)的職能。以上多種原因?qū)е卤O(jiān)事會(huì)形同虛設(shè)，監(jiān)督職能架空。

最后，執(zhí)行機(jī)構(gòu)被內(nèi)部人控制或執(zhí)行機(jī)構(gòu)權(quán)力過(guò)大。由于理事制度的缺失和決策權(quán)的控制、監(jiān)事會(huì)監(jiān)督的架空，執(zhí)行機(jī)構(gòu)往往會(huì)出現(xiàn)被內(nèi)部人控制的現(xiàn)象或者執(zhí)行機(jī)構(gòu)權(quán)力過(guò)大的情形?；饡?huì)組織中的內(nèi)部人一般是秘書(shū)長(zhǎng)或者理事長(zhǎng)，或者是他們之間的聯(lián)合。內(nèi)部人經(jīng)過(guò)精心的策劃與合謀，利用組織的控制權(quán)。

三、基金會(huì)組織結(jié)構(gòu)制度完善的解決方法

上述可知，基金會(huì)法人的性質(zhì)決定了組織機(jī)構(gòu)制度。處理好理事會(huì)、監(jiān)事會(huì)以及執(zhí)行機(jī)構(gòu)相互的關(guān)系和職責(zé)，是實(shí)現(xiàn)基金會(huì)組織結(jié)構(gòu)進(jìn)一步完善的重要內(nèi)容。

(一)完善基金會(huì)法律法規(guī)，明確基金會(huì)法律地位

制度的完善需要法律的保障，我國(guó)未來(lái)民法典應(yīng)當(dāng)增加財(cái)團(tuán)法人的分類(lèi)，肯定基金會(huì)作為財(cái)團(tuán)法人同時(shí)，我國(guó)需要進(jìn)一步修訂和完善《條例》和基金會(huì)立法，制定相應(yīng)的實(shí)施細(xì)則規(guī)范基金會(huì)組織機(jī)構(gòu)各自的權(quán)利義務(wù)和組成人員的產(chǎn)生條件、程序、責(zé)任等，使基金會(huì)在行使自治權(quán)時(shí)有法律規(guī)范的指導(dǎo)，要逐步建立基金會(huì)問(wèn)責(zé)機(jī)制。政府應(yīng)當(dāng)依據(jù)法律改變對(duì)基金會(huì)長(zhǎng)期采用的社會(huì)團(tuán)體法人雙重管理模式，逐漸放權(quán)做好監(jiān)督者的角色，轉(zhuǎn)變現(xiàn)有管理理念，借鑒西方國(guó)家對(duì)財(cái)團(tuán)法人的管理模式，促進(jìn)基金會(huì)的發(fā)展。

(二)建立均衡有效的決策機(jī)制和責(zé)任機(jī)制

法律在賦予理事權(quán)利時(shí)，應(yīng)強(qiáng)調(diào)和細(xì)化專(zhuān)職理事和非專(zhuān)職理事各自的任職條件及權(quán)利和義務(wù)使決策者對(duì)決策負(fù)責(zé)，形成權(quán)責(zé)對(duì)應(yīng)、理事實(shí)責(zé)的責(zé)任機(jī)制。我國(guó)可以借鑒國(guó)際上有兩種通行的做法，即英美的獨(dú)立理事和歐陸的理事長(zhǎng)代表制，即每個(gè)理事獨(dú)立為自己的決策負(fù)責(zé)或者將理事會(huì)視為一個(gè)整體?？傊?，理事會(huì)都對(duì)公益組織的宗旨方向、重大決策、資金運(yùn)作等負(fù)實(shí)質(zhì)責(zé)任，并負(fù)有向監(jiān)管機(jī)構(gòu)如實(shí)報(bào)告等義務(wù)，如果出現(xiàn)明顯失職或者濫用職權(quán)，責(zé)任人可被起訴，理事的個(gè)人資產(chǎn)甚至可能被用于賠償。[7]我國(guó)在今后的基金會(huì)立法中應(yīng)當(dāng)予以借鑒其中比較適合我國(guó)的責(zé)任制或者結(jié)合國(guó)情將兩種做法折中，有利于理事會(huì)更好的履行決策職能。提高決策科學(xué)性，提升基金會(huì)的公信力，最大化實(shí)現(xiàn)基金會(huì)公益宗旨的目的。同時(shí)，法律要確立理事會(huì)核心地位，獨(dú)立進(jìn)行決策實(shí)現(xiàn)管理權(quán)力。業(yè)務(wù)主管部門(mén)應(yīng)認(rèn)真履行指導(dǎo)、監(jiān)督的職責(zé)，不干預(yù)理事會(huì)的決策權(quán)、管理權(quán)，改變對(duì)基金會(huì)非財(cái)團(tuán)法人管理的行政模式。其次，理事成員組成多元化有利于基金會(huì)透明度建設(shè)，增加基金會(huì)的公信力，提高專(zhuān)家成員和社會(huì)賢達(dá)人士在理事會(huì)中的比例，提高決策施行可行性。執(zhí)行機(jī)構(gòu)要切實(shí)貫徹理事會(huì)確定的職責(zé)，對(duì)理事會(huì)負(fù)責(zé)并接受監(jiān)督。此基礎(chǔ)上，平衡理事會(huì)與秘書(shū)長(zhǎng)之間的關(guān)系，明確董事會(huì)與執(zhí)行長(zhǎng)各自的角色，使理事會(huì)和執(zhí)行機(jī)構(gòu)對(duì)各自的行為負(fù)責(zé)。

(三)提高監(jiān)事會(huì)的法律地位，擴(kuò)大監(jiān)事會(huì)的職權(quán)

目前中國(guó)監(jiān)事會(huì)制度之所以軟弱，主要是未解決好監(jiān)事會(huì)地位的獨(dú)立性。在以后的基金會(huì)立法中應(yīng)當(dāng)提高監(jiān)事會(huì)獨(dú)立的法律地位，依據(jù)理事會(huì)規(guī)模增加監(jiān)事會(huì)的規(guī)模，賦予監(jiān)事會(huì)更多權(quán)利而不受理事會(huì)控制。同時(shí)完善監(jiān)事會(huì)組成規(guī)則的相關(guān)規(guī)定，如監(jiān)事會(huì)成員的任職條件、程序和組成結(jié)構(gòu)，提高專(zhuān)業(yè)技術(shù)人員的比例，允許增加捐贈(zèng)人授權(quán)的人員成為監(jiān)事成員行使捐贈(zèng)人的監(jiān)督權(quán)。明確監(jiān)事的權(quán)利義務(wù)和法律責(zé)任，引入獨(dú)立監(jiān)事制度，在條件成熟的情形下擴(kuò)大其職權(quán)范圍。法律為監(jiān)事會(huì)行使職權(quán)提供程序保障，使監(jiān)事會(huì)能加強(qiáng)對(duì)理事會(huì)及執(zhí)行機(jī)構(gòu)的業(yè)務(wù)活動(dòng)進(jìn)行監(jiān)督，監(jiān)事會(huì)和理事會(huì)相互獨(dú)立，分權(quán)制衡才能發(fā)揮監(jiān)事會(huì)應(yīng)有的作用。

(四)消除內(nèi)部人控制

消除內(nèi)部人控制，執(zhí)行機(jī)構(gòu)只有執(zhí)行的職責(zé)，只負(fù)責(zé)執(zhí)行決策。監(jiān)事會(huì)發(fā)揮監(jiān)督效力，可考慮設(shè)立公益資產(chǎn)代表訴訟制度，由社會(huì)上的公益資產(chǎn)捐贈(zèng)者代表、政府有關(guān)監(jiān)督機(jī)構(gòu)代表以及基金會(huì)行業(yè)聯(lián)會(huì)性質(zhì)的代表，行使對(duì)公益資產(chǎn)的知情權(quán)、建議權(quán)和質(zhì)詢權(quán)，當(dāng)內(nèi)部人合謀時(shí)，代表者可以對(duì)組織行使訴權(quán)，追究?jī)?nèi)部人的侵權(quán)責(zé)任或罷免內(nèi)部人的職權(quán)。

(五)自律

基金會(huì)各個(gè)部門(mén)和工作人員應(yīng)當(dāng)基于對(duì)基金會(huì)公益宗旨，自覺(jué)遵守法律法規(guī)和基金會(huì)章程和管理體制來(lái)規(guī)范自己的行為。基金會(huì)應(yīng)當(dāng)自覺(jué)接受社會(huì)、政府、捐贈(zèng)者和輿論的監(jiān)督，提高財(cái)務(wù)收支透明度建設(shè)。

綜上，在基金會(huì)未來(lái)發(fā)展中，基金會(huì)內(nèi)部組織機(jī)構(gòu)間應(yīng)當(dāng)依法行使權(quán)利履行義務(wù)，建立理事會(huì)決策、監(jiān)事會(huì)監(jiān)督，執(zhí)行機(jī)構(gòu)執(zhí)行的有效制度的理想模式，推動(dòng)中國(guó)公益事業(yè)的發(fā)展。

[ 注 釋 ]

①本數(shù)據(jù)取自于基金會(huì)中心網(wǎng)統(tǒng)計(jì)，詳見(jiàn)http://www.foundationcenter.org.cn/.

②數(shù)據(jù)根據(jù)基金會(huì)中心網(wǎng)2013年年底公布的3100家監(jiān)事會(huì)構(gòu)成的基金會(huì)數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì).

③中國(guó)紅十字會(huì)官方網(wǎng)站.http://new.crcf.org.cn/zzgj.html，2015 年 4月1日登陸.

④同5.

[1]葛云松.中國(guó)的財(cái)團(tuán)法人制度展望[J].北大法律評(píng)論，2002(1):177.

[2]陳林.非營(yíng)利組織法人治理[M].南京:洪葉出版社，2004.

[3]張雪弢.總資產(chǎn)5億元以上的基金會(huì)24家[N].公益時(shí)報(bào)，2014-06-27.

[4]劉翔霄，萬(wàn)問(wèn)禹等.我國(guó)彩票銷(xiāo)售已過(guò)萬(wàn)億元巨額公益金去向迷離[N].今日早報(bào)，2014-11-04.

[5]稅兵.基金會(huì)治理的法律道路[J].西北政法大學(xué)學(xué)報(bào)(法律科學(xué))，2010(6):131.

[6]吳勇.我國(guó)基金會(huì)內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)法律問(wèn)題研究[D].西南政法大學(xué)碩士學(xué)位論文，2012.12.

[7]賈西津.公益組織公信力從何而來(lái)[J].中國(guó)社會(huì)工作，2011(21).