關(guān)于中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)性質(zhì)與作用的思考

鄭體洋

西北政法大學(xué)，陜西 西安710063

古人說:“欲知平直，則必準(zhǔn)繩;欲知方圓，則必規(guī)矩?！币?guī)矩，是一種約束，一種準(zhǔn)則。人不以規(guī)矩則廢，黨不以規(guī)矩則亂。一個(gè)黨員領(lǐng)導(dǎo)干部如果無視紀(jì)律、不講規(guī)矩、不守底線，必然“踩雷”、“觸電”，甚至滑向腐敗墮落的深淵。全面推進(jìn)依法治國，要求中國共產(chǎn)黨依法執(zhí)政、依規(guī)管黨。

一、中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)概念的由來及其確立

“黨內(nèi)法規(guī)”這一概念最早由毛澤東提出，經(jīng)中國共產(chǎn)黨的歷屆領(lǐng)導(dǎo)人、黨中央文件予以采用，并且為《中國共產(chǎn)黨黨章》所納入。其已具有權(quán)威性、穩(wěn)定性、廣泛使用性。

1938年，毛澤東同志在中國共產(chǎn)黨第六屆中央委員會第六次全體會議上的報(bào)告《中國共產(chǎn)黨在民族戰(zhàn)爭中的地位》中講到黨的紀(jì)律時(shí)說，“為使黨內(nèi)關(guān)系走上正軌，除了上述四項(xiàng)最重要的紀(jì)律外，還須制定一種較詳細(xì)的黨內(nèi)法規(guī)，以統(tǒng)一各級領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)的行動”。［1］此后，劉少奇同志、鄧小平同志、江澤民同志、胡錦濤同志和習(xí)近平同志都對“黨內(nèi)法規(guī)”、“黨規(guī)黨紀(jì)”做了相關(guān)表述。

黨的正式文件則是從20世紀(jì)90年代開始使用這一概念。中共中央于1990年7月31日印發(fā)了《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定暫行條例》。該條例對黨內(nèi)法規(guī)的創(chuàng)制活動做了詳細(xì)地規(guī)定，這是黨中央首次明確規(guī)定“黨內(nèi)法規(guī)”概念的標(biāo)志。1992年黨的十四大修改后的《中國共產(chǎn)黨章程》中，第一次在黨章中明確寫上“黨內(nèi)法規(guī)”這一概念，這標(biāo)志著“黨內(nèi)法規(guī)”這一概念在黨的根本大法中得到了正式確認(rèn)，從而也標(biāo)志著“黨內(nèi)法規(guī)”這一概念得到完整意義上的確立。1997年黨的十五大、2002年黨的十六大以及2007年黨的十七大均對中共十四大黨章關(guān)于黨內(nèi)法規(guī)的概述做了繼承與發(fā)展。中共十八大以來，黨中央在以習(xí)近平同志為總書記的堅(jiān)定有力領(lǐng)導(dǎo)下，積極推進(jìn)黨內(nèi)法規(guī)制度體系建設(shè)，制定頒發(fā)了《中央黨內(nèi)法規(guī)制定工作五年規(guī)劃發(fā)展綱要(2013—2017年)》。黨內(nèi)法規(guī)制度體系建設(shè)邁上新臺階，打開了新的局面。

二、中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)的特殊法律性質(zhì)

目前，我們國家占主流地位的法理思想，仍然延續(xù)著馬克思主義關(guān)于法律的傳統(tǒng)界定。例如:“法是由國家制定、認(rèn)可并依靠國家強(qiáng)制力保證實(shí)施的，以權(quán)利和義務(wù)為調(diào)整機(jī)制，以人的行為以及行為關(guān)系為調(diào)整對象，反映由特定物質(zhì)生活條件所決定的統(tǒng)治階級或人民意志，以確認(rèn)、保護(hù)和發(fā)展統(tǒng)治階級所期望的社會關(guān)系和價(jià)值目標(biāo)為目的的行為規(guī)范體系?！保?］這種傳統(tǒng)意義上對“法律”的界定，在公權(quán)力壟斷時(shí)代應(yīng)該說還是在某種程度上如實(shí)地反映了當(dāng)時(shí)社會的法律發(fā)展規(guī)律。但是，“法律”屬于歷史范疇，它的概念是隨著社會的發(fā)展而發(fā)展的?，F(xiàn)代社會中，公共治理模式日益多元化。“從單中心的國家管理轉(zhuǎn)向多中心的公共治理，不僅需要國家創(chuàng)制的規(guī)則，還需要各種政治共同體和社會共同體創(chuàng)制的自律性規(guī)則，二者共同完成公域之治的任務(wù)。作為公共治理崛起的一個(gè)前提或后果，軟法規(guī)范的涌現(xiàn)是順理成章的事?！保?］十年前，北京大學(xué)法學(xué)院羅豪才教授主持“公共治理領(lǐng)域的軟法問題研究”這一教育部人文社科重大項(xiàng)目。該項(xiàng)目研究了現(xiàn)代公共治理中，軟法與硬法的關(guān)系以及軟法的位置和功能。羅豪才與宋功德教授在其合著的《軟法亦法——公共治理呼喚軟法之治》一書中指出，“這種法范式將國家當(dāng)作法制化的唯一軸心，強(qiáng)調(diào)法規(guī)范的國家性、法邏輯的對抗性和法秩序的強(qiáng)制性?！瓏摇刂品ǚ妒诫m然長期以來居于主導(dǎo)地位，但伴隨著多中心的、強(qiáng)調(diào)合作共贏、尊重不同主體性的公共治理模式的崛起，這種傳統(tǒng)的法范式陷入了嚴(yán)重危機(jī)之中，一種與公共治理相適應(yīng)的回應(yīng)型法開始取而代之，國家——控制法范式正在成為過去時(shí)”。［4］

當(dāng)今社會的法以創(chuàng)制主體和適用主體的不同，可以分為國家法、社會法和國際法。此處的“社會法”是相對于“國家法”而言的。其是指由不同的社會公權(quán)力主體制定的調(diào)整其內(nèi)部組織管理關(guān)系以及社會公權(quán)力運(yùn)行所涉及的相應(yīng)的外部關(guān)系的行為規(guī)則。以能否運(yùn)用國家強(qiáng)制力保證實(shí)施這個(gè)形式標(biāo)準(zhǔn)，可以將其分為是硬法規(guī)范和軟法規(guī)范。軟法是指由各類公權(quán)力主體(包括國家、社會和國際)制定或認(rèn)可的調(diào)整其相應(yīng)成員行為及相互間關(guān)系，不能運(yùn)用國家強(qiáng)制力保證實(shí)施的規(guī)則的總稱。

由此可知，黨內(nèi)法規(guī)應(yīng)歸屬于軟法和社會法。但筆者探討的不是普通的黨內(nèi)法規(guī)，而是中國共產(chǎn)黨的黨內(nèi)法規(guī)。由于中國共產(chǎn)黨是執(zhí)政黨，黨內(nèi)事務(wù)與國家事務(wù)具有內(nèi)在一致性。因此，黨內(nèi)法規(guī)對黨內(nèi)事務(wù)法律關(guān)系的調(diào)整必然影響到國家事務(wù)。鑒于此，中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)的性質(zhì)不完全是軟法和社會法，其必然包含著國家法和硬法的部分因素。

三、中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)的作用

在當(dāng)今，公共治理模式多元化，這一特定歷史條件下，黨內(nèi)法規(guī)具有十分重要的作用。具體體現(xiàn)在以下三個(gè)方面。

(一)黨內(nèi)法規(guī)是建設(shè)社會主義法治國家的有力保障。黨的十八屆四中全會通過的《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定》提出，新形勢下，我們黨作為執(zhí)政黨，要實(shí)現(xiàn)偉大的中國夢，必須要堅(jiān)持黨要管黨、從嚴(yán)治黨的原則。黨規(guī)黨紀(jì)是管黨治黨建設(shè)黨的重要法寶，也是全面推進(jìn)依法治國的有力保障。

全面推進(jìn)依法治國，我們既要充分發(fā)揮法律法規(guī)的作用，還要充分發(fā)揮黨規(guī)黨紀(jì)的作用，使之相互作用，相得益彰。［5］

(二)黨內(nèi)法規(guī)的第二個(gè)重要作用在于使黨內(nèi)行為與關(guān)系規(guī)范化運(yùn)行。具體體現(xiàn)為調(diào)整和規(guī)范黨的中央組織機(jī)關(guān)與地方組織機(jī)關(guān)以及各地方組織機(jī)關(guān)之間的關(guān)系，黨與各國家機(jī)關(guān)、社會團(tuán)體之間的關(guān)系。并使這些關(guān)系走向法治化、規(guī)范化的道路。

目前，在中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)，有部分制度和關(guān)系尚未納入黨內(nèi)法規(guī)的調(diào)整范圍，沒有實(shí)現(xiàn)法治化、規(guī)范化。為提高中國共產(chǎn)黨執(zhí)政的長久性和合法性、科學(xué)性，避免政息人亡，有必要加強(qiáng)該方面的黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)。

(三)黨內(nèi)法規(guī)有助于保障和促進(jìn)黨員領(lǐng)導(dǎo)干部運(yùn)用法治思維和法治方式治國理政。［6］法治思維是依據(jù)對法治的信念和法治的固有規(guī)律來認(rèn)知事物、明辨是非、解決問題的一種思維方式。法治方式是科學(xué)地運(yùn)用法治思維分析問題、處理問題和解決問題的行為方式。當(dāng)下，我國各項(xiàng)改革工作已經(jīng)步入攻堅(jiān)期和深水區(qū)、社會穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)加大，這就更加需要我們黨運(yùn)用法治思維和法治方式治國理政。

當(dāng)下，公共治理模式多樣化，人民群眾利益訴求多元化。廣大黨員領(lǐng)導(dǎo)干部如何培養(yǎng)法治思維和法治方式，以及創(chuàng)造性地運(yùn)用法治思維和法治方式推進(jìn)改革、促進(jìn)發(fā)展、維護(hù)社會穩(wěn)定，一個(gè)重要途徑就是加強(qiáng)和完善黨內(nèi)法規(guī)。黨的十八屆四中全會《決定》第一次明確提出將黨內(nèi)法規(guī)體系納入中國特色社會主義法治體系建設(shè)，這是黨切實(shí)踐行法治精神、保障和促進(jìn)廣大黨員領(lǐng)導(dǎo)干部運(yùn)用法治思維和法治方式治國理政的重要方式。

［1］毛澤東選集(第二卷)［M］．北京:人民出版社，1991:528．

［2］張文顯主編．法理學(xué)［M］．北京:高等教育出版社、北京大學(xué)出版，1999．46．

［3］羅豪才，畢洪海．軟法與治理評論(第一輯)［M］．北京:法律出版社，2013，8:45．

［4］羅豪才，宋功德．軟法亦法—公共治理呼喚軟法之治［M］．北京:法律出版社，2009:7-8．

［5］為什么說黨內(nèi)法規(guī)是建設(shè)社會主義法治國家的有力保障?［J］．新長征(黨建版)，2014(12)．

［6］姜明安，畢雁英．黨員干部法治教程［M］．北京:中國法制出版社，2014，4:206．