寧夏“黃河善谷”的政策實(shí)施與完善

寧夏“黃河善谷”的政策實(shí)施與完善*

史偉麗

寧夏司法警官職業(yè)學(xué)院，寧夏銀川750021

摘要：黃河善谷是寧夏推出一種形象化的慈善經(jīng)濟(jì)形式，通過(guò)自治區(qū)與相關(guān)地區(qū)的一些扶持立法，意圖實(shí)現(xiàn)社會(huì)目標(biāo)、民生目標(biāo)與經(jīng)濟(jì)目標(biāo)的有機(jī)統(tǒng)一。本文通過(guò)介紹寧夏慈善立法以及慈善事業(yè)開(kāi)展情況，通過(guò)調(diào)研，發(fā)現(xiàn)積極作用和存在問(wèn)題，并提出解決問(wèn)題的建議。

關(guān)鍵詞：慈善立法；黃河善谷；公益慈善組織

基金項(xiàng)目：*本文是2014年寧夏法學(xué)會(huì)一般課題《慈善經(jīng)濟(jì)的法律規(guī)制——兼論兼論寧夏的“黃河善谷”經(jīng)濟(jì)政策 》(項(xiàng)目編號(hào)2014NXFXH16)的階段性研究成果。

中圖分類號(hào)：D632.9

作者簡(jiǎn)介：史偉麗(1968-)，女，寧夏青銅峽人，法律碩士，寧夏司法警官職業(yè)學(xué)院教授，法理學(xué)專業(yè)，研究方向：民商法學(xué)。

為搶抓西部大開(kāi)發(fā)戰(zhàn)略機(jī)遇，依托黃河文明發(fā)展區(qū)域經(jīng)濟(jì)，從2011年開(kāi)始，寧夏回族自治區(qū)利用黃河金岸建設(shè)，在沿黃河城市以及南部山區(qū)建設(shè)新型慈善工業(yè)園區(qū)集群，全力打造“黃河善谷”，在黃河兩岸形成慈善盆地，旨在吸引“社會(huì)企業(yè)”進(jìn)入寧夏貧困地區(qū)，幫助解決當(dāng)?shù)貥O為突出的殘疾、困難人口就業(yè)和發(fā)展問(wèn)題，將傳統(tǒng)的救助型、輸血型慈善提升為現(xiàn)代的產(chǎn)業(yè)型、造血型，以慈善事業(yè)助推經(jīng)濟(jì)發(fā)展?！包S河善谷”的成功，其核心在于寧夏究竟能夠吸引或是培育多少公益組織，以及是否有持續(xù)捐贈(zèng)意愿的企業(yè)。然而，調(diào)查的情況并不樂(lè)觀①。本文在收集和分析了相關(guān)促進(jìn)“黃河善谷”的經(jīng)濟(jì)政策基礎(chǔ)上，擬提出進(jìn)一步發(fā)展慈善經(jīng)濟(jì)的建議。

一、寧夏關(guān)于慈善經(jīng)濟(jì)的立法情況

(一)主要立法概況

目前，寧夏自治區(qū)的有關(guān)慈善經(jīng)濟(jì)的立法和政策有：《寧夏回族自治區(qū)慈善事業(yè)促進(jìn)條例》、《寧夏“黃河善谷”建設(shè)規(guī)劃(2012—2020)》，《寧夏回族自治區(qū)招商引資優(yōu)惠政策(修訂)》、《寧夏慈善園區(qū)招善引資優(yōu)惠政策》，以及黃河善谷核心區(qū)吳忠市的相關(guān)政策如《吳忠市慈善工業(yè)園招商引資優(yōu)惠政策》、《寧夏吳忠慈善基金會(huì)章程和慈善基金管理辦法》。這些立法與政策內(nèi)容涉及對(duì)慈善產(chǎn)業(yè)的稅收、土地、獎(jiǎng)勵(lì)等方面的優(yōu)惠，以及對(duì)慈善組織的管理。

(二)立法對(duì)慈善經(jīng)濟(jì)的促進(jìn)作用——以吳忠市為例

1.關(guān)于慈善園區(qū)建設(shè)。從硬件投入方面，寧夏建設(shè)了立德、弘德、同德、圓德、吉德、厚德六大慈善園區(qū)以及天河灣老年產(chǎn)業(yè)園，覆蓋了沿黃地區(qū)、中部干旱帶以及西海固南部山區(qū)。2010年以來(lái)，作為“黃河善谷”的先行先試區(qū)吳忠市，分別在紅寺堡、同心縣、利通區(qū)規(guī)劃建設(shè)弘德、同德、立德三個(gè)慈善園區(qū)。截止2014年上半年，三個(gè)慈善園區(qū)規(guī)劃面積達(dá)到187.06平方公里，完成基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投資21.56億元，入園企業(yè)291家，已建成投產(chǎn)企業(yè)148家，實(shí)現(xiàn)工業(yè)總產(chǎn)值98.5億元，經(jīng)濟(jì)效益顯著。

2.慈善公益組織運(yùn)作情況。寧夏既重視培育發(fā)展了尚存政府背景的慈善組織建設(shè)，又重視了民間慈善公益類基金會(huì)、慈善組織、志愿者協(xié)會(huì)的發(fā)展，努力構(gòu)建了多層級(jí)、多方位的慈善公益組織網(wǎng)絡(luò)，并開(kāi)通運(yùn)行了寧夏“黃河善谷”慈善信息管理平臺(tái)。其中，吳忠市已發(fā)展夏進(jìn)慈善救助協(xié)會(huì)、吳忠市慈善基金會(huì)等各類公益慈善組織26個(gè)，創(chuàng)建愛(ài)心超市43家。

3.關(guān)于公益慈善項(xiàng)目建設(shè)。吳忠市針對(duì)貧困群眾最關(guān)心、最現(xiàn)實(shí)、最急需的困難，成功實(shí)施了“歐若拉小學(xué)生愛(ài)眼護(hù)眼”項(xiàng)目、“福彩公益基金助貧學(xué)”項(xiàng)目、“健康中國(guó)基層行”醫(yī)療幫扶救助項(xiàng)目等29個(gè)新的慈善公益項(xiàng)目，涉及資金1350.5萬(wàn)元。改進(jìn)了救助方式，創(chuàng)新了救助模式，為慈善事業(yè)發(fā)展提供了新動(dòng)力。

二、“黃河善谷”發(fā)展中存在的問(wèn)題

(一)慈善園區(qū)優(yōu)惠政策兌現(xiàn)難

對(duì)于進(jìn)駐慈善園區(qū)的企業(yè)來(lái)說(shuō)，吸引他們的優(yōu)惠主要有：(1)土地環(huán)節(jié)實(shí)行“零地價(jià)”，甚至是“負(fù)地價(jià)”——土地報(bào)批等費(fèi)用也由政府承擔(dān)。(2)企業(yè)所得稅的地方留成部分前五年免征、后五年減半。(3)興建慈善園區(qū)，可得到自治區(qū)政府的扶持資金；入駐企業(yè)可享受電價(jià)補(bǔ)貼，達(dá)到一定投資條件的，還可享受自治區(qū)政府的獎(jiǎng)勵(lì)。按照《吳忠市慈善工業(yè)園招商引資優(yōu)惠政策》的規(guī)定，只有被認(rèn)定為“慈善企業(yè)”才能享受優(yōu)惠政策。

目前，慈善園區(qū)建設(shè)得到了自治區(qū)政府的扶持資金，而入園企業(yè)的優(yōu)惠待遇卻因種種原因未得到落實(shí)。例如，根據(jù)“在電力設(shè)施的規(guī)劃建設(shè)及用電方面，自治區(qū)協(xié)調(diào)電力及相關(guān)部門(mén)全力支持，電價(jià)享受每度0.015元補(bǔ)貼，同時(shí)報(bào)請(qǐng)國(guó)家免除水庫(kù)后期移民扶持基金和可再生能源電價(jià)附加等政府性基金”的規(guī)定，目前園區(qū)的電價(jià)補(bǔ)貼資金都沒(méi)有到位。電力公司認(rèn)為沒(méi)有自治區(qū)物價(jià)局文件，無(wú)法兌現(xiàn)。再如，根據(jù)“入園企業(yè)行政事業(yè)性收費(fèi)項(xiàng)目(放線費(fèi)、測(cè)圖費(fèi)、建筑垃圾處理費(fèi)、防空地下異地建設(shè)費(fèi))實(shí)行零收費(fèi)政策”，但規(guī)劃部門(mén)認(rèn)為測(cè)圖費(fèi)是中介部門(mén)收的，無(wú)法減免。再如，根據(jù)“入園企業(yè)一次性固定資產(chǎn)投資1-3億元(含3億元)，一次性獎(jiǎng)勵(lì)200萬(wàn)元，3-5億元(含5億元)一次性獎(jiǎng)勵(lì)400萬(wàn)元，5億元以上一次性獎(jiǎng)勵(lì)600萬(wàn)元，獎(jiǎng)勵(lì)資金由自治區(qū)財(cái)政提供”的規(guī)定，由于政策對(duì)投資的認(rèn)定主體無(wú)明確規(guī)定，致使園區(qū)符合條件的企業(yè)均未獲得政府的獎(jiǎng)勵(lì)資金。還有，規(guī)定“發(fā)生的土地出讓金收入自治區(qū)全額返還用于園區(qū)建設(shè)”，但對(duì)“全額”究竟含不含各項(xiàng)政策性收費(fèi)及基金存在疑問(wèn)。相關(guān)單位認(rèn)為，寧夏自治區(qū)至今尚未正式出臺(tái)慈善企業(yè)認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)、認(rèn)定部門(mén)、認(rèn)定程序，致使慈善園區(qū)無(wú)明確界定，各園區(qū)均無(wú)法確定哪些企業(yè)應(yīng)該享受的那些相關(guān)的優(yōu)惠政策，也難以兌現(xiàn)優(yōu)惠。

(二)慈善園區(qū)的慈善貢獻(xiàn)度核定難

自治區(qū)六大慈善園區(qū)對(duì)慈善事業(yè)發(fā)展促進(jìn)效果是肯定的，然而，推動(dòng)“黃河善谷”建設(shè)的貢獻(xiàn)情況卻不明了。比如，解決了多少貧困或殘疾人口的就業(yè)、入園企業(yè)的慈善反哺情況怎樣等數(shù)據(jù)缺乏。究其原因，是缺乏明確的管理、核定和監(jiān)督部門(mén)，致使底數(shù)不明，慈善活力不足。

(三)慈善組織的管理運(yùn)行難

1.園區(qū)管理機(jī)制問(wèn)題。慈善工業(yè)園區(qū)作為慈善產(chǎn)業(yè)的動(dòng)力源，一般實(shí)行“一套班子，兩塊牌子”的管理機(jī)制，即由其他政府機(jī)構(gòu)工作人員兼任管理者，無(wú)專門(mén)的編制，隨著入園企業(yè)的日益增多、服務(wù)范圍的擴(kuò)大，人員及經(jīng)費(fèi)緊張的壓力越來(lái)越大。

2.公益慈善運(yùn)行問(wèn)題。首先，募捐款物難。以吳忠市慈善基金會(huì)為例，該基金會(huì)屬于公募基金會(huì)、非營(yíng)利性社會(huì)團(tuán)體，2011年8月30日成立之初，政府撥入創(chuàng)始基金400萬(wàn)元，以民政牽頭面向全市黨政機(jī)關(guān)干部開(kāi)展“一月”捐獻(xiàn)愛(ài)心活動(dòng)、動(dòng)員定向愛(ài)心企業(yè)捐贈(zèng)，基金總收入50，794，787.79元。經(jīng)過(guò)三年的運(yùn)行，基金總支出48，767，528.77元，其中企業(yè)定向捐贈(zèng)項(xiàng)目支出24，659，607.61元，社會(huì)捐贈(zèng)項(xiàng)目支出23，011，069.12元，管理費(fèi)支出616，852.04元，籌資費(fèi)支出48萬(wàn)元，現(xiàn)在賬戶結(jié)余資金2，027，259.02萬(wàn)元。基金會(huì)的發(fā)展存在社會(huì)募集潛力不足，基金只出難進(jìn)的問(wèn)題。其他還有慈善超市的運(yùn)行也存在單靠商戶讓利運(yùn)營(yíng)而后勁不足的問(wèn)題。其次，公益慈善組織人員結(jié)構(gòu)復(fù)雜，既缺乏高級(jí)的職業(yè)經(jīng)理人，也缺乏投資管理、稅務(wù)、法律、財(cái)務(wù)、營(yíng)銷、公關(guān)、社會(huì)工作等方面的專門(mén)人才。再次，缺少統(tǒng)一的救助申請(qǐng)和發(fā)放平臺(tái)，信息的不對(duì)稱導(dǎo)致救助盲區(qū)和重復(fù)救助現(xiàn)象存在，是目前公益項(xiàng)目實(shí)施中最大的瑕疵。以助學(xué)圓夢(mèng)公益活動(dòng)為例，為幫助貧困大學(xué)生入學(xué)，寧夏燕寶集團(tuán)開(kāi)展了面向貧困大學(xué)生全覆蓋的助學(xué)活動(dòng)、利通區(qū)團(tuán)委開(kāi)展了“希望工程圓夢(mèng)行動(dòng)”，市總工會(huì)開(kāi)展了“金秋助學(xué)”活動(dòng)、吳忠市文化市場(chǎng)協(xié)會(huì)、夏進(jìn)救助協(xié)會(huì)、福彩公益基金也分別開(kāi)展了“圓夢(mèng)”助學(xué)活動(dòng)，這些救助都是面向考上一本、二本的大學(xué)生開(kāi)展的，但由于缺少統(tǒng)一的信息平臺(tái)，有些貧困家庭的孩子多方得到申請(qǐng)，有些符合條件的孩子由于信息閉塞，一次也未享受上。

三、完善“黃河善谷”政策法規(guī)體系的建議

(一)建議明確慈善園區(qū)主管部門(mén)

1.解決慈善企業(yè)認(rèn)定和慈善優(yōu)惠兌現(xiàn)問(wèn)題。根據(jù)職能情況，確定工業(yè)和信息部門(mén)作為慈善園區(qū)的主管部門(mén)，對(duì)入園企業(yè)的基本情況進(jìn)行跟蹤核查，將入園企業(yè)開(kāi)展公益項(xiàng)目情況作為兌現(xiàn)優(yōu)惠政策的必要條件。對(duì)符合政策條件的慈善企業(yè)給予認(rèn)定，并提請(qǐng)政府相關(guān)部門(mén)兌現(xiàn)。

2.組織開(kāi)展慈善活動(dòng)。鑒于目前寧夏社會(huì)慈善能力較弱的特點(diǎn)，還需政府發(fā)揮“搭臺(tái)”的作用。首先，通過(guò)爭(zhēng)取項(xiàng)目，開(kāi)展有計(jì)劃、有目的的崗前職業(yè)培訓(xùn)，解決殘障人員就業(yè)和企業(yè)用工不足的問(wèn)題。其次，采取邀請(qǐng)、授權(quán)、委托等方式，發(fā)揮公益慈善組織的民間性和慈善性特點(diǎn)。其次，加大對(duì)慈善園區(qū)社會(huì)組織的培育力度，提倡和扶持入園企業(yè)冠名開(kāi)展各類公益項(xiàng)目，監(jiān)督落實(shí)慈善承諾，提升入園企業(yè)對(duì)社會(huì)的貢獻(xiàn)力度。當(dāng)然，在公共事務(wù)多元化治理過(guò)程中，公益慈善組織與政府已經(jīng)不是領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)、支配與被支配的關(guān)系，而是平等合作的伙伴關(guān)系。在社會(huì)保障和社會(huì)福利領(lǐng)域，政府必須淡化控制公益慈善組織的角色，強(qiáng)化與公益慈善組織進(jìn)行合作的職能。

3.加強(qiáng)對(duì)慈善項(xiàng)目的品牌化管理。建議地方政府每?jī)赡觊_(kāi)展一次品牌項(xiàng)目評(píng)選活動(dòng)，推動(dòng)慈善事業(yè)向“社會(huì)救助項(xiàng)目化、救助項(xiàng)目品牌化”的方向發(fā)展。對(duì)深受群眾歡迎的慈善項(xiàng)目，政府應(yīng)加大持續(xù)扶持力度。

(二)鼓勵(lì)創(chuàng)新公益慈善活動(dòng)

1.通過(guò)政策扶持公益慈善組織開(kāi)展多樣性的慈善募捐活動(dòng)，培育公益慈善組織的募捐能力。向慈善繁榮的南京、上海、深圳等地區(qū)學(xué)習(xí)，建立并簡(jiǎn)化小微公益慈善活動(dòng)的登記手續(xù)，將慈善募捐與群眾日常生活、文化活動(dòng)相結(jié)，加強(qiáng)慈善基金會(huì)對(duì)公益慈善募集資金的收集與管理，為公益慈善組織提供新的籌資渠道。

2.規(guī)定公益慈善組織與媒體的聯(lián)系制度，加大信息公開(kāi)的力度。通過(guò)自媒體和公眾媒體的雙向作用，公布公益活動(dòng)信息、公益捐贈(zèng)獲得、管理與使用情況，宣傳社會(huì)各界樂(lè)善好施的典型。公開(kāi)透明是公眾對(duì)社會(huì)組織尤其是公益慈善組織的基本要求。只有解決了這些問(wèn)題，讓公眾看到或了解到自己捐獻(xiàn)的錢(qián)物最終確實(shí)是用在幫扶困難群眾的身上，公益慈善組織才會(huì)得到公眾的信任，其公信力才可以轉(zhuǎn)化為無(wú)形的資產(chǎn)，從而進(jìn)一步得到公眾的信任和支持。

四、結(jié)語(yǔ)

寧夏“黃河善谷”在探索西部欠發(fā)達(dá)地區(qū)創(chuàng)新發(fā)展慈善事業(yè)科學(xué)模式方面走出了堅(jiān)實(shí)的步伐，與中東部地區(qū)相比，許多方面還有差距。需要眼光向外，借雞下蛋，還需要查找影響慈善事業(yè)發(fā)展的更深層次原因，這將是本課題繼續(xù)努力的方向。

[注釋]

①藍(lán)方.“黃河善谷”招善難[EB/OL].騰訊網(wǎng)-財(cái)經(jīng)http：//finance.qq.com/a/20130930/003898.htm.

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