關(guān)于兵團社區(qū)法治建設(shè)的調(diào)查分析

關(guān)于兵團社區(qū)法治建設(shè)的調(diào)查分析*

*2014年度國家社科基金法學類一般自選項目“新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團維穩(wěn)戍邊法治化研究”階段性成果(項目編號：14BFX140)。

盧大林

兵團黨委黨校，新疆五家渠831300

摘要：兵團社區(qū)法治建設(shè)經(jīng)調(diào)查了解，發(fā)現(xiàn)還存在一些突出的問題，法治建設(shè)人才缺乏、社區(qū)建設(shè)和管理的規(guī)范性文件某些部分與法治要求不符、社區(qū)法治宣傳教育工作形式單一、社區(qū)法治建設(shè)缺乏必要的經(jīng)費保障，不能適應兵團社區(qū)建設(shè)發(fā)展的現(xiàn)狀。針對兵團社區(qū)法治建設(shè)存在的問題，我們應因地制宜的采取措施，加以解決，加強兵團社區(qū)法治人才建設(shè)，按照法治的要求，制定兵團關(guān)于社區(qū)建設(shè)和管理的規(guī)范性文件，創(chuàng)新兵團社區(qū)法治宣傳教育工作形式，強化兵團社區(qū)法治建設(shè)必要的經(jīng)費保障。

關(guān)鍵詞：社區(qū)；法治建設(shè)；問題；對策

中圖分類號：C916

作者簡介：盧大林(1978-)，男，法學碩士，兵團黨校法學教研部，副教授，研究方向：憲法與行政法學。

兵團社區(qū)法治建設(shè)從2002年開始起步，主要是根據(jù)2002年3月，中共中央文明辦、中央綜治辦和國家司法部等9個部門聯(lián)合提出了開展文化、科學、衛(wèi)生和法律“四進社區(qū)”活動的意見啟動的，但受兵團經(jīng)濟發(fā)展水平、文化傳統(tǒng)等因素的影響，課題組經(jīng)過對兵團社區(qū)法治建設(shè)的深入調(diào)查了解，法學兵團社區(qū)法治建設(shè)還存在一些突出的問題，不能適應兵團社區(qū)建設(shè)發(fā)展的客觀需要。

一、兵團社區(qū)法治建設(shè)存在的問題

(一)兵團社區(qū)法治建設(shè)人才缺乏，不能適應社區(qū)法治宣傳教育工作的新變化

兵團社區(qū)法治宣傳教育工作主要依賴司法所，兵團轄區(qū)內(nèi)司法所工作人員平均3人左右，而且辦公經(jīng)費也很緊張，另外兵團社區(qū)法治宣傳教育工作也呈現(xiàn)出一些新的變化：一是工作對象年輕化，層面多元化。過去的居委會，作為法治宣傳教育工作的一個領(lǐng)域，工作對象主要是中老年人口，尤以老年人口為多。隨著居住地人口結(jié)構(gòu)的變化，流動人口、未分配的學生、下崗和失業(yè)人員越來越多的并入了我們的工作對象。二是教育內(nèi)容寬泛化。隨著工作對象的變化，過去單一的教育內(nèi)容已經(jīng)不能適應工作對象的需要，不同層面的社區(qū)成員對法律知識的需求表現(xiàn)出多層次的要求，教育內(nèi)容幾乎涉及到我國現(xiàn)有法律的各個領(lǐng)域。三是工作難度越來越大。隨著社區(qū)行政式管理模式的弱化，過去強制性的灌輸已經(jīng)不靈了。我們必須根據(jù)工作對象的特點調(diào)整工作方式。宣傳形式要求寓教于樂、喜聞樂見，宣傳內(nèi)容要求貼近生活、學以致用。對工作對象而言，在行政管理約束弱化的情況下，你“有用”，他才可能需要你，而只有他需要你，你才能真正完成你的職責。四是人們對法律知識的需求與日俱增。隨著我國社會主義法治的健全和完善，社會成員整體法律意識不斷提高，更多的人在更廣的生活領(lǐng)域面臨法律問題的機會越來越多，對法律知識的學習成為人們現(xiàn)實需要和內(nèi)在追求。他需要而我們的工作對他有用，這是新時期法治宣傳教育的重要動力和生命力。兵團社區(qū)法治宣傳教育工作僅僅依靠司法行政人員是遠遠不夠的，不能適應社區(qū)建設(shè)中法治宣傳教育工作的新情況、新變化，也不能滿足社區(qū)居民的需要。

(二)兵團關(guān)于社區(qū)建設(shè)和管理的規(guī)范性文件某些部分與法治要求不符

兵團關(guān)于社區(qū)建設(shè)和管理的規(guī)范性文件種類繁多，可概括四類：一是兵、師、團黨委、機關(guān)制定的有關(guān)社區(qū)建設(shè)和管理的規(guī)范性文件，如《關(guān)于成立兵團社區(qū)建設(shè)指導委員會的通知》新兵辦發(fā)[2003]4號、《關(guān)于推進團場社區(qū)建設(shè)的意見》師黨發(fā)[2003]21號；二是社區(qū)管理機關(guān)制定的有關(guān)社區(qū)建設(shè)和管理的規(guī)范性文件，如，《社區(qū)工作人員考核暫行辦法》師社字[2002]11號；三是工會制定的有關(guān)社區(qū)建設(shè)和管理的規(guī)范性文件，如222團工會制定的《222團居民守則》；四是街道辦事處、居委會制定的有關(guān)社區(qū)建設(shè)和管理的規(guī)范性文件，如石河子紅山街道制定的《社區(qū)居民守則》。

兵團關(guān)于社區(qū)建設(shè)和管理的規(guī)范性文件絕大部分是符合我國憲法、法律以及自治區(qū)法規(guī)、規(guī)章規(guī)定的，但由于兵團制定規(guī)范性文件方面法律人才缺乏，而且兵團沒有設(shè)立專門的人大機關(guān)，所以在機制和體制上就缺乏規(guī)范性文件的監(jiān)督審查機制，我國憲法規(guī)定人大及其常委會如果發(fā)現(xiàn)政府的決定違法，可以行使撤消權(quán)，這一制度卻由于兵團無人大機關(guān)而無法實施，所以兵團關(guān)于社區(qū)建設(shè)和管理的規(guī)范性文件經(jīng)過嚴格審查，還是存在一些與法治要求不符的地方，比如某團社區(qū)民警對轄區(qū)居民處以治安方面的罰款，其依據(jù)卻是某團工會制定的《某團居民守則》，與我國《行政處罰法》有關(guān)處罰設(shè)定的的規(guī)定不符。

(三)兵團社區(qū)法治宣傳教育工作形式單一，不能滿足兵團社區(qū)居民日益增長的法律需求

目前兵團社區(qū)法治宣傳教育形式比較單一，停留在傳統(tǒng)的普法宣傳、法律調(diào)解、發(fā)放法律手冊、偶爾司法局舉辦義務法律咨詢幾種形式，缺乏創(chuàng)新性，不能滿足兵團社區(qū)居民日益增長的法律需求，因為兵團走上新型屯墾戍邊道路，實現(xiàn)依法治理兵團戰(zhàn)略轉(zhuǎn)移，兵團職工群眾的法律意識逐步增強，法律矛盾糾紛日益增多，如團場土地承包合同問題，外來拾花工勞資糾紛問題，征收土地的安置補償問題等，因為上述法律問題打官司、上訪的職工群眾很多，比如石河子經(jīng)濟技術(shù)開發(fā)區(qū)一些居民因開發(fā)區(qū)征收土地的安置補償問題和開發(fā)區(qū)管委會產(chǎn)生矛盾，向石河子市人民法院提起訴訟，人民法院依法作出判決。這些現(xiàn)象說明兵團職工群眾運用法律手段解決問題的觀念和意識增強了，同時對法律知識的需求也增長了，迫切需要社區(qū)創(chuàng)新法治宣傳教育工作形式，結(jié)合居民群眾實際，有針對性的開展豐富多彩的法治教育，增強法治宣傳教育效果。

(四)兵團社區(qū)法治建設(shè)缺乏必要的經(jīng)費保障

當代中國的社區(qū)主要承擔著以下諸項任務：即發(fā)展社區(qū)經(jīng)濟、保障勞動權(quán)利、維護地區(qū)安定、開展社區(qū)教育、搞好環(huán)境衛(wèi)生、落實計劃生育、做好治保調(diào)解、推廣文娛體育、開展黨建工作、健全服務網(wǎng)絡(luò)等?，F(xiàn)在兵團的社區(qū)為完成上述任務還大多設(shè)置了若干機構(gòu)和設(shè)施。較典型的有“五站一室”(勞動保障服務站、計劃生育服務站、文化教育站、環(huán)境衛(wèi)生服務站、醫(yī)療服務站、警務室)、“二欄”(社區(qū)宣傳欄、居務公開欄)、“一?！?社區(qū)學校)；有條件的社區(qū)為了對青少年、外來民工、經(jīng)商人員及離退休的老年人和下崗職工展開法治宣傳教育，還開展了“設(shè)立一個法治宣傳欄；建立一個法律圖書角；創(chuàng)建一個法治學校；組建一支法律志愿者隊伍；建立一個法律服務咨詢站”的活動和工作。

由于兵團沒有財政(已經(jīng)設(shè)市的師除外)，社區(qū)工作經(jīng)費沒有完全得到保障和落實，直接影響社區(qū)法治建，因為“巧婦難為無米之炊”，社區(qū)開展法治宣傳教育，創(chuàng)建法治學校，法律服務咨詢站的活動等都得有經(jīng)費才能落實下去。兵團許多社區(qū)警務室因為沒有經(jīng)費，至今辦公場所和辦公電腦沒有落實。

二、針對兵團社區(qū)法治建設(shè)存在的問題，提出以下對策建議

(一)加強兵團社區(qū)法治人才建設(shè)

針對兵團社區(qū)法治人才缺乏及兵團地處西北邊陲、經(jīng)濟欠發(fā)達、自然環(huán)境與內(nèi)地相比較差，缺乏對人才的吸引力的現(xiàn)狀，建議采取以下措施解決兵團社區(qū)法治人才缺乏的問題。

1.組織一支法律服務志愿者隊伍，充分發(fā)揮社區(qū)志愿者隊伍的作用。社區(qū)可以把本社區(qū)內(nèi)、外具備一定法律知識，志愿為社區(qū)法治建設(shè)服務的人組織起來，積極引導社區(qū)居民學法、守法，使依法行使權(quán)利、履行義務，在全社區(qū)形成良好的風氣，為依法治理工作打下了堅實的基礎(chǔ)。

2.在社區(qū)開辦一所法治學校，定期授課，培養(yǎng)一批留得住、用得著的兵團社區(qū)法治人才。社區(qū)法治學校、可以每個月授課四次，聘請法院、檢察院、政法學院、司法局等法律專家授課，形成制度，堅持下去，“滴水穿石”，可以培養(yǎng)出一批社區(qū)法治人才。

3.通過指導工作、業(yè)務培訓等途徑，提高社區(qū)工作人員的法律知識水平。社區(qū)工作人員是法治宣傳教育的主要力量，他們生活在社區(qū)、工作在社區(qū)，了解居民的所思所想，他們既是社區(qū)法治宣傳教育工作的對象，同時又是工作的主要力量，要提高他們的法律知識水平，充分發(fā)揮他們在社區(qū)法治宣傳教育工作中的作用。

(二)按照法治的要求，制定兵團關(guān)于社區(qū)建設(shè)和管理的規(guī)范性文件

依法治國基本內(nèi)涵是廣大人民群眾在黨的領(lǐng)導下，依照憲法和法律規(guī)定，管理國家事務、管理經(jīng)濟文化事業(yè)、管理社會事務。對社區(qū)的管理，屬于對社會事務的管理，也要遵守我國憲法和法律，就兵團關(guān)于社區(qū)建設(shè)和管理的規(guī)范性文件某些部分與法治要求不符的問題，可以采取以下措施；

1.減少制定社區(qū)建設(shè)和管理規(guī)范性文件的主體與層次，這樣可以避免不必要的部門沖突與層級沖突，也有利于對范性文件的合法性監(jiān)督。制定社區(qū)建設(shè)和管理規(guī)范性文件的主體應限定在兵、師兩級黨政機關(guān)，其他機關(guān)不宜制定，其層次應限定在兵、師兩級，團及團以下機關(guān)不宜制定。

2.建立制定社區(qū)建設(shè)和管理規(guī)范性文件的合法性審查機制，兵、師兩級黨政機關(guān)在制定社區(qū)建設(shè)和管理規(guī)范性文件時，可以聘請人大法工委、法院、檢察院、政法學院、司法局等法律專家對規(guī)范性文件的內(nèi)容進行審查，在確定其內(nèi)容合法的前提下，再予以公布。把這種作法形成一種制度，長期堅持，則可以保證兵、師兩級黨政機關(guān)制定的社區(qū)建設(shè)和管理規(guī)范性文件與憲法和法律的一致性。

3.聘請專職法律顧問，對已經(jīng)和即將制定的社區(qū)建設(shè)和管理規(guī)范性文件逐條審查，不合法的予以刪除。

(三)創(chuàng)新兵團社區(qū)法治宣傳教育工作形式

新時期社區(qū)法治宣傳教育的工作，關(guān)鍵是要在創(chuàng)新和管用上下功夫。創(chuàng)新是指在教育方式上要新，要根據(jù)不同社會階層的特點，采取不同的教育方式，吸引教育對象，特別是在社區(qū)成員行政約束力弱化的情況下，創(chuàng)新方法是擴大教育面的重要環(huán)節(jié)，管用是指教育的內(nèi)容要貼近生活、貼近對象的需求，讓受教育者感到學習能解決問題。針對目前兵團社區(qū)法治宣傳教育形式比較單一的問題，提出以下建議：

1.強化社區(qū)法治宣傳教育工作的組織建設(shè)。社區(qū)法治宣傳教育工作的組織建設(shè)，是指要認真抓好法治宣傳教育隊伍建設(shè)，整合資源，發(fā)揮優(yōu)勢，確保工作力度。

2.聯(lián)系社區(qū)實際、創(chuàng)建特色、增強法治宣傳教育工作實效。兵團各級司法行政部門和社區(qū)工作者，要根據(jù)不同居民集聚地所表現(xiàn)出的需求差異，有的放矢的開展工作，根據(jù)社區(qū)的實際，創(chuàng)建工作特色。社區(qū)可以利用重大節(jié)日、紀念日等時機，開展宣傳教育活動，增強宣傳效果。如在“六一兒童節(jié)”、“三八婦女節(jié)”前后，宣傳《未成年人保護法》、《婚姻法》等有關(guān)法律法規(guī)；在人大、社區(qū)換屆選舉前夕宣傳《選舉法》、《城市居民委員會組織法》；在開展“嚴打”整治專項斗爭時，適時地宣傳《刑法》、《治安管理處罰法》等有關(guān)法律，適時有效地提高法律宣傳的覆蓋面。

3.充分發(fā)揮陣地作用，開展多種形式的普法教育。普法教育要大造聲勢、大造輿論，注重陣地建設(shè)，整合社區(qū)資源，采取形式多樣、方法靈活的宣傳活動，使普法質(zhì)量不斷提高，普法宣傳面不斷擴大。比如組織轄區(qū)單位、企業(yè)出法治專題黑板報，在各社區(qū)巡回展出并發(fā)動群眾進行評比；社區(qū)利用黑板報和圖片教育群眾“關(guān)愛生命、遠離毒品”。街道社區(qū)運用自編、自導、自演文藝作品，通過故事會、演唱

會、演講會、文藝晚會等形式來宣傳法律法規(guī)知識和社會公德，通過通俗易懂，寓教于樂，吸引力強的娛樂節(jié)目，使社區(qū)居民在輕松愉悅的氛圍中受到教育和警示，學到法律知識。

(四)強化兵團社區(qū)法治建設(shè)必要的經(jīng)費保障

兵團經(jīng)濟結(jié)構(gòu)中產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)層次低，工業(yè)發(fā)展緩慢，第三產(chǎn)業(yè)增加值比重明顯偏低，非公有制經(jīng)濟不發(fā)達，職工生活水平不高，而兵團本質(zhì)上具有企業(yè)辦社會的性質(zhì)，經(jīng)濟發(fā)展水平和經(jīng)濟狀況的現(xiàn)狀，直接關(guān)系辦社會事業(yè)資金的保障度，另外兵團黨委為推進新型團場的建設(shè)，要求各團場還利于民，以上的狀況使得團場社區(qū)建設(shè)經(jīng)費非常緊張，如何解決這一問題，現(xiàn)提出以下對策建議：

1.爭取中央國家機關(guān)的資金支持，增加有關(guān)社區(qū)建設(shè)方面的財政撥款。

2.爭取自治區(qū)機關(guān)支持，給予一定資金或政策法律方面的支持。

3.社區(qū)服務項目，適當收取些費用，彌補社區(qū)建設(shè)經(jīng)費的不足。

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