法律視角下出租車運營管理機制問題調(diào)研——以P市出租車情況為實證研究

劉佩云

彭州市人民法院，四川 成都611900

近期出租車運營管理在全國都出現(xiàn)了不同程度的問題，出租車相關(guān)事件也成為各地社會管理的熱點難點。各地法院也遇到有關(guān)出租車經(jīng)營權(quán)糾紛案件，出租車的罷工停運事件也在多地發(fā)生。為此，我們通過對出租車系列問題進行綜合調(diào)研，形成了一些分析和思考。

一、出租車現(xiàn)行法律規(guī)定、運營機制及相關(guān)問題分析

(一)地方現(xiàn)行的出租車經(jīng)營管理法規(guī)規(guī)章

現(xiàn)階段我國并沒有對客運出租汽車出臺統(tǒng)一的法律和行政法規(guī)進行調(diào)整。我國關(guān)于客運出租汽車統(tǒng)一規(guī)定只有部門規(guī)章，包括了由建設(shè)部、公安部、國家旅游局三機關(guān)于1988年聯(lián)合出臺的《城市出租汽車管理暫行辦法》，至今有效，以及關(guān)于出租車經(jīng)營服務(wù)管理最新規(guī)定是由交通運輸部2015年1月1日生效的發(fā)布的《出租汽車經(jīng)營服務(wù)管理規(guī)定》。出租汽車行業(yè)涉及公共安全等，系特殊行業(yè)，對客運出租汽車實行特許經(jīng)營，由各地有立法權(quán)的人大進行具體規(guī)范。例如S省C市人大常委會為了規(guī)范客運出租汽車的經(jīng)營服務(wù)行為，提高服務(wù)質(zhì)量，維護乘客、經(jīng)營者和駕駛員的合法權(quán)益，結(jié)合C市實際，于2012年制定《c市客運出租汽車管理條例》。P市地區(qū)對出租車運營機制主要基于這三個法規(guī)和部門規(guī)章，結(jié)合本轄區(qū)實際進行統(tǒng)一管理規(guī)范。

(二)地方客運出租汽車作運營機制

出租車作為營運車輛具有一定的特殊性，所謂出租車即客運出租汽車，是指依法取得營運資格，按照乘客意愿提供客運服務(wù)并按行駛里程、時間計費的小型客運汽車。地方政府根據(jù)現(xiàn)行的客運出租車管理的相關(guān)法規(guī)和規(guī)章的規(guī)定，為保障出租車規(guī)?；⒓s化、公司化經(jīng)營，政府將客運出租汽車特許經(jīng)營權(quán)特許給具有法人資格滿足一定條件的出租車客運公司。出租車公司取得出租車特許經(jīng)營權(quán)后辦理道路運輸經(jīng)營許可證，表明公司有權(quán)從事出租車經(jīng)營活動，同時為汽車辦理道路運輸許可證，表明該車輛有權(quán)從事客運經(jīng)營活動。出租車公司對出租車經(jīng)營模式并未選擇完全自主經(jīng)營，而是通過與個人簽訂《客運出租車承包經(jīng)營合同》或《客運出租車合作經(jīng)營合同》，將公司所有的出租車運營權(quán)利和義務(wù)拆分成若干部分，一部分留給公司，一部分讓渡給個人。

出租車運營可以分為四個方面:1、運營管理，是指對出租車的各類稅費繳納、安全規(guī)范、服務(wù)標準等制度和措施的遵守，車輛的統(tǒng)一調(diào)配、更換，出租車駕駛員的培訓(xùn)等與運營相關(guān)的行為進行管理。2、運行支配，是指出租車具體的占有、使用和收益的行為。3、風險負擔，是指在出租車運營過程中發(fā)生交通事故、車輛維修等風險的責任歸屬。4、勞動者義務(wù)承擔，是指出租車駕駛?cè)藛T的勞動報酬、社會保險等勞動者待遇的責任歸屬。地方出租車公司與個人簽訂《客運出租車承包經(jīng)營合同》或《客運出租車合作經(jīng)營合同》，就是將出租車運行支配、風險負擔和勞動者義務(wù)承擔這三個方面讓渡給個人，由公司保留運營管理的權(quán)限。承包人或合作人通過對出租車的占有、使用獲得收益，同時也負擔起出租車使用過程中的風險，承擔起出租車駕駛員勞動收入。

(三)目前出租車各類糾紛情況的分析

近年來，全國各地出租車頻頻出現(xiàn)罷運風波，出租車行業(yè)矛盾尖銳，受到政府和社會的高度關(guān)注，出租車經(jīng)營權(quán)糾紛案件也作為群體性案件進入各地法院。我國出現(xiàn)的出租車糾紛的問題根源主要分為五個方面:一是市場準入制度不合理;二是出租車經(jīng)營權(quán)管理混亂;三是“黑車”監(jiān)管缺失沖擊行業(yè)秩序;四是司企關(guān)系不清，司機負擔過重、收入偏低;五是行業(yè)管理體制不順。尤其是出租車經(jīng)營權(quán)管理混亂和“黑車”監(jiān)管缺失沖擊行業(yè)秩序兩個方面的問題尤為突出和嚴重。

1．出租車經(jīng)營權(quán)管理混亂導(dǎo)致了出租車所有權(quán)經(jīng)營權(quán)糾紛發(fā)生

由于某些地區(qū)出租車公司對出租車的經(jīng)營模式是采用公司和個人對出租車共同進行運營和管理模式，由出租車公司與個人簽訂《客運出租車承包經(jīng)營合同》或《客運出租車合作經(jīng)營合同》成立合作關(guān)系。雖然在合同中對公司和個人中明確了各自的權(quán)利義務(wù)，但是公司將出租車運營權(quán)利和義務(wù)拆分，部分留給公司，部分讓渡給個人的行為，在現(xiàn)實中模糊了出租車特許經(jīng)營權(quán)的性質(zhì)，出租車經(jīng)營權(quán)管理的多元性導(dǎo)致了現(xiàn)實中的管理混亂。同時，承包人或合作人將出租車作為一種稀缺資源被高額炒賣，多次倒手后，接手人支付了遠高于出租車裸車的價格，取得了出租車的占有、使用和收益的權(quán)利，便以為支付的價款是用于購買出租車的所有權(quán)和經(jīng)營權(quán)。出租車特許經(jīng)營權(quán)的行政屬性在民事活動中被規(guī)避和模糊，導(dǎo)致出租車經(jīng)營權(quán)的門檻被不斷降低。正是由于出租車經(jīng)營權(quán)管理混亂導(dǎo)致了出租車所有權(quán)經(jīng)營權(quán)糾紛的發(fā)生。

2．“黑車”的監(jiān)管缺失沖擊行業(yè)秩序，影響出租車行業(yè)健康發(fā)展

沖擊城市客運行業(yè)秩序的既有方興未艾起的“專車”也有傳統(tǒng)的“黑三輪”、“摩的”或私人的“黑出租”。無論是大城市的“專車”或小城市的“黑三輪”“黑摩的”還是其他非法進行的客運經(jīng)營行為由于沒有嚴格的準入制度和配套的保障措施，交通事故發(fā)生率高，一旦產(chǎn)生損害后果，受害人賠償難以實現(xiàn)。因此客運管理部門和城市綜合管理的監(jiān)管缺失，不僅影響該地區(qū)出租車行業(yè)健康發(fā)展，而且也是百姓的安全生活都有重大隱患。

二、措施及建議

客運出租車問題，既有其特殊的屬性因素，又是社會管理和社會發(fā)展問題的綜合反映，面對群眾多元化訴求，不能期望在短時間通過單一措施徹底解決，只有直面挑戰(zhàn)，以人為本，不斷完善按照法規(guī)和規(guī)章，加快改革不符合科學(xué)發(fā)展觀的管理體制，根據(jù)本地區(qū)的實際情況因勢利導(dǎo)，以務(wù)實的態(tài)度，逐步加以解決，才能消除社會不和諧因素。

(一)完善出租車運營管理機制，加強政府監(jiān)管力度

國務(wù)院發(fā)展研究中心發(fā)展戰(zhàn)略和區(qū)域經(jīng)濟研究部部長張軍擴說，出租車行業(yè)的核心問題，即出租車經(jīng)營權(quán)調(diào)控不力，凸顯新時期加快改革攻堅步伐的迫切性。政府退出市場并不意味著弱化政府監(jiān)管服務(wù)職能，政府必須切實履行監(jiān)管職能才能促進出租車運營管理機制的不斷完善。

1．加強對客運市場的監(jiān)管工作

針對違法違規(guī)運營的“車”建議客運管理部門和城市管理部門切實履行監(jiān)督管理職能，加大對客運市場的定期和不定期檢查工作，對查獲的“黑車”依法處以罰款，扣押或沒收客運工具，對違法違規(guī)運營人員開展批評教育工作。

2．加強對出租車公司建立科學(xué)運營機制的協(xié)調(diào)和引導(dǎo)力度

為保證租車公司建立科學(xué)管理出租車運營機制，根據(jù)《規(guī)定》第四十三條的規(guī)定:“縣級以上道路運輸管理機構(gòu)應(yīng)當對出租汽車經(jīng)營者履行經(jīng)營協(xié)議情況進行監(jiān)督檢查，并按照規(guī)定對出租汽車經(jīng)營者和駕駛員進行服務(wù)質(zhì)量信譽考核。規(guī)定進行監(jiān)督檢查和到期考評工作”。地方客運管理部門應(yīng)對出租車公司進行監(jiān)督檢查和考評工作，要求出租車公司對檢查出的問題進行及時更正，對考評得分低的出租車公司要求限期整改，整改后仍不合格的依法進行罰款，甚至依法收回出租車運營許可證，建立出租車行業(yè)推出機制。通過檢查和考核機制引導(dǎo)地方出租車公司不斷提高出租車運營水平，建立科學(xué)的運營機制。

對地方出租車公司與個人合營的運營模式，政府部門可以提供統(tǒng)一規(guī)范的合同范本，完善各公司現(xiàn)行的較為簡單的合同版本。同時，客運管理部門應(yīng)打擊黑市倒賣出租車經(jīng)營權(quán)的現(xiàn)象，避免抬高經(jīng)營成本，損害承包人或合作人、司機和消費者的合法利益。

3．加強對“黑車”危害的輿論導(dǎo)向工作

通常情況下“黑車”司機沒有經(jīng)過專門的培訓(xùn)，“黑車”也未購買保障客運的專門險種，比如出租車座位險為50萬，而其他車輛根本無權(quán)購買專門險種，因此發(fā)生交通事故后消費者的合法權(quán)益恐難以保證。政府部門應(yīng)加大對非法運營的黑車危害的宣傳工作，通過對比正規(guī)出租車與非法運營“黑車”的區(qū)別，引導(dǎo)群眾拒絕黑車，保護消費者安全，維護出租車行業(yè)的合法權(quán)益。

(二)完善出租車行業(yè)自治，多元化解糾紛

如果包括工會在內(nèi)的行業(yè)組織或社會組織得到積極健康的發(fā)展，就能減輕政府解決社會矛盾的壓力。但目前的狀況是，出租車行業(yè)缺乏能進行自律自治的行業(yè)組織。政府應(yīng)當積極培育和扶持出租車行業(yè)建立行業(yè)組織自治，讓行業(yè)協(xié)會進行自主治理，打開政府與企業(yè)之間的微觀通道，讓行業(yè)協(xié)會來預(yù)防和化解行業(yè)的公共危機，從而避免行業(yè)群體事件的頻繁爆發(fā)。

1．建立出租車行業(yè)協(xié)會，對內(nèi)，將出租車公司、出租車承包人或合作者和出租車司機三方均納入其中。通過行業(yè)組織建立成員之間的信任關(guān)系，內(nèi)部溝通交流機制，以及行業(yè)內(nèi)部矛盾化解機制，既提供一種意見交流平臺，讓各方訴求充分表達，又通過一種利益權(quán)衡妥協(xié)的矛盾化解方式將行業(yè)內(nèi)部矛盾內(nèi)部消化，減少政府和法院的壓力。對外，行業(yè)協(xié)會可以形成規(guī)模效應(yīng)和外部經(jīng)濟，化整為零形成強大的力量對抗外部壓力和競爭。

2．建立出租車行業(yè)協(xié)會，通過行業(yè)協(xié)會統(tǒng)一提高出租車服務(wù)質(zhì)量。為適應(yīng)社會發(fā)展新需求，滿足群眾不斷變化的新需求和多元化需求，行業(yè)協(xié)會可以不斷創(chuàng)新運營服務(wù)內(nèi)容和種類，并且從大局統(tǒng)籌規(guī)劃，在行業(yè)內(nèi)部進行科學(xué)劃分和指導(dǎo)，引領(lǐng)整個客運出租車行業(yè)不斷進步。

(三)完善客運市場準入機制，保證客運市場健康有序發(fā)展

根據(jù)2015年7月10日新聞報道，《網(wǎng)絡(luò)預(yù)約出租車經(jīng)營服務(wù)管理暫行辦法》(下稱《辦法》)即將公布，這也是業(yè)界等待已久的“專車新規(guī)”，意味著現(xiàn)存的部分“專車”即將合法化?！皩＼嚒闭竭M入客運市場，擴大了客運市場準入，無疑也是地方出租車行業(yè)必須要馬上面對的挑戰(zhàn)。《辦法》將“專車”定義為網(wǎng)絡(luò)預(yù)約出租汽車，并列入了出租汽車管理法規(guī)框架體系內(nèi)。政府應(yīng)當及時關(guān)注《辦法》的出臺，并根據(jù)其內(nèi)容對地方出租車準入門檻進行調(diào)整和完善。

政府客運管理部門可以從這三個方面來確定客運市場準入門檻:一是選擇機構(gòu)健全、規(guī)模較大的不同種類的出租車公司進入出租車市場，以滿足不同種類出租車的經(jīng)營需要;二是發(fā)展信譽良好的品牌公司，對出租車數(shù)量實現(xiàn)“獎勵性投放”，鼓勵各出租車公司誠信經(jīng)營，為廣大消費者提供優(yōu)質(zhì)服務(wù);三是政府部門實行必要的價格管控，出租車定價可以再政府指導(dǎo)的價格根據(jù)市場的變化合理浮動，避免過于死板的價格限制造成公司和司機的收入僵化，和消費者得不到需要的服務(wù)，既保障出租車經(jīng)營者獲得的合理收益，又保障消費者能夠享受服務(wù)。

［1］阿計．地方立法權(quán)擴容:放與限的博弈［J］．公民導(dǎo)刊，2014(11)．

［2］焦洪昌，馬驍．地方立法權(quán)擴容與國家治理現(xiàn)代化［J］．中共中央黨校學(xué)報，2014(05)．

［3］柴方勝．論我國地方立法監(jiān)督制度的問題與對策［J］．求實，2013(S1)．