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    申請人未按要求補(bǔ)正材料復(fù)議機(jī)關(guān)應(yīng)及時(shí)作出處理

    2015-02-06 06:44:01張極峰鞠吉瑞
    關(guān)鍵詞:申請材料區(qū)政府行政復(fù)議

    ●張極峰 鞠吉瑞

    申請人未按要求補(bǔ)正材料復(fù)議機(jī)關(guān)應(yīng)及時(shí)作出處理

    ●張極峰 鞠吉瑞

    【要點(diǎn)】

    行政復(fù)議申請材料不齊全或者表述不清楚的,行政復(fù)議機(jī)關(guān)可以自收到該行政復(fù)議申請之日起5日內(nèi)書面通知申請人補(bǔ)正。行政復(fù)議申請人在收到補(bǔ)正通知后,對于申請材料進(jìn)行了補(bǔ)正,但是沒有達(dá)到補(bǔ)正通知的要求,復(fù)議機(jī)關(guān)在收到補(bǔ)正材料后應(yīng)及時(shí)作出不予受理決定,而不能置之不理。

    【案情】

    2013年5月28日,一審原告王某向被告區(qū)政府郵寄行政復(fù)議申請材料,區(qū)政府于5月31日簽收。經(jīng)區(qū)政府審查,認(rèn)為王某提交的行政復(fù)議申請材料不齊全,于2013年6月4日給王某郵寄行政復(fù)議補(bǔ)正通知書,要求王某十日內(nèi)補(bǔ)充以下材料:1.證明房屋權(quán)屬合法性的有關(guān)材料;2.證明限期拆除通告與轉(zhuǎn)讓協(xié)議所述房屋為同一標(biāo)的的證據(jù);3.關(guān)于強(qiáng)拆行為存在的證據(jù)。王某于2013年6月5日收到區(qū)政府郵寄的補(bǔ)正通知書后,于6月11日給區(qū)政府郵寄了一份視頻光盤作為補(bǔ)正材料。區(qū)政府于6月12日收到王某郵寄的補(bǔ)正材料后,認(rèn)為王某沒有按照區(qū)政府的要求補(bǔ)正相關(guān)行政復(fù)議材料。區(qū)政府根據(jù)《中華人民共和國行政復(fù)議法實(shí)施條例》(以下簡稱《行政法復(fù)議法實(shí)施條例》) 第29條的規(guī)定,認(rèn)為王某無正當(dāng)理由逾期不補(bǔ)正,視為其放棄行政復(fù)議申請,因此未再作出處理。王某不服,于2013年8月27日向法院提起行政訴訟,要求確認(rèn)區(qū)政府沒有在法定期限內(nèi)作出行政復(fù)議決定違法并判令區(qū)政府作出行政復(fù)議決定。區(qū)政府在王某提起行政訴訟之前一直未作出任何處理。

    【審判】

    一審法院經(jīng)審理認(rèn)為,根據(jù)《山東省行政復(fù)議條例》第18條第1款第4項(xiàng)規(guī)定,行政復(fù)議申請材料不齊全或者表述不清楚的,書面通知申請人在指定期限內(nèi)補(bǔ)正。申請人在指定期限內(nèi)補(bǔ)正的,補(bǔ)正時(shí)間不計(jì)入行政復(fù)議審理期限;無正當(dāng)理由逾期未補(bǔ)正或者未按要求補(bǔ)正的,視為申請人放棄行政復(fù)議申請。本案中,王某補(bǔ)正的行政復(fù)議材料為一份視頻光盤,不屬于區(qū)政府要求補(bǔ)正的材料,因此被告區(qū)政府視為王某放棄行政復(fù)議申請并無不當(dāng)。依照《最高人民法院關(guān)于執(zhí)行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》第56條第1項(xiàng)之規(guī)定,判決駁回原告王某的訴訟請求。

    二審法院經(jīng)審理認(rèn)為:《行政復(fù)議法》第17條規(guī)定:“行政復(fù)議機(jī)關(guān)收到行政復(fù)議申請后,應(yīng)當(dāng)在5日內(nèi)進(jìn)行審查,對不符合本法規(guī)定的行政復(fù)議申請,決定不予受理,并書面告知申請人;對符合本法規(guī)定,但是不屬于本機(jī)關(guān)受理的行政復(fù)議申請,應(yīng)當(dāng)告知申請人向有關(guān)行政復(fù)議機(jī)關(guān)提出。除前款規(guī)定外,行政復(fù)議申請自行政復(fù)議機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)法制工作的機(jī)構(gòu)收到之日即為受理?!睆脑撘?guī)定以及《行政復(fù)議法實(shí)施條例》第29條的規(guī)定可以看出,行政復(fù)議申請材料不齊全或者表述不清楚的,行政復(fù)議機(jī)構(gòu)可以通知其補(bǔ)正,補(bǔ)正材料所用的時(shí)間不計(jì)入行政復(fù)議審理期限。申請人遞交補(bǔ)正之后的申請材料之日,應(yīng)視為其正式申請復(fù)議之日,行政復(fù)議機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)對申請人補(bǔ)正的材料進(jìn)行審查,認(rèn)為仍不符合規(guī)定,應(yīng)當(dāng)作出不予受理的決定,否則補(bǔ)正材料收到之日即為行政復(fù)議受理之日。本案中,王某在收到區(qū)政府的補(bǔ)正通知后,于2014年6月12日向區(qū)政府遞交了補(bǔ)正材料光盤一張。區(qū)政府收到王某遞交的補(bǔ)正材料之后,沒有在5日內(nèi)作出不予受理決定,應(yīng)視為其收到補(bǔ)正材料之日即為其受理上訴人行政復(fù)議申請之日。《行政復(fù)議法》第31條規(guī)定:“行政復(fù)議機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)自受理申請之日起60日內(nèi)作出行政復(fù)議決定……”自2013年6月12日至2013年8月27日王某向法院提起訴訟時(shí),被上訴人已超過60日的法定期限未作出行政復(fù)議決定,違反了上述法律規(guī)定。上訴人的上訴理由成立,應(yīng)予以支持。一審判決認(rèn)定事實(shí)清楚,但適用法律錯(cuò)誤,應(yīng)予糾正。依照《中華人民共和國行政訴訟法》第54條第3項(xiàng)、第61條第2項(xiàng)之規(guī)定,判決:1、撤銷某區(qū)人民法院作出的(2013)行初字第22號行政判決;2、責(zé)令區(qū)政府于本判決生效之日起60日內(nèi)對王某的行政復(fù)議申請作出行政復(fù)議決定。

    【評析】

    一、行政復(fù)議申請人收到補(bǔ)正通知后行為的界分

    行政復(fù)議申請材料齊全、內(nèi)容表述清楚,是行政復(fù)議機(jī)構(gòu)準(zhǔn)確把握申請人的利益訴求、正確判斷是否應(yīng)予受理的前提。實(shí)踐中,經(jīng)常有申請人在提起申請時(shí)提供的相關(guān)材料不齊全或者表述不清楚的情況出現(xiàn),對于此類行政復(fù)議申請,如果行政復(fù)議機(jī)關(guān)直接決定不予受理或者視為未提出復(fù)議申請,這種做法既沒有充分的依據(jù),也不利于保護(hù)申請人行政復(fù)議的申請權(quán)利,更與行政復(fù)議法的立法本意不符。因此,《行政復(fù)議法實(shí)施條例》第29條對行政復(fù)議申請材料的補(bǔ)正做了規(guī)定:“行政復(fù)議申請材料不齊全或者表述不清楚的,行政復(fù)議機(jī)構(gòu)可以自收到該行政復(fù)議申請之日起5日內(nèi)書面通知申請人補(bǔ)正。補(bǔ)正通知應(yīng)當(dāng)載明需要補(bǔ)正的事項(xiàng)和合理的補(bǔ)正期限。無正當(dāng)理由逾期不補(bǔ)正的,視為申請人放棄行政復(fù)議申請。補(bǔ)正申請材料所用時(shí)間不計(jì)入行政復(fù)議審理期限?!备鶕?jù)該規(guī)定,行政復(fù)議申請材料不齊全或者表述不清楚的,行政復(fù)議機(jī)構(gòu)可以自收到該行政復(fù)議申請之日起5日內(nèi)書面通知申請人補(bǔ)正。行政復(fù)議申請人在收到補(bǔ)正通知后,可能的反應(yīng)只有兩種:補(bǔ)正和不補(bǔ)正。“補(bǔ)正”又可以分成兩種情形:按要求進(jìn)行了補(bǔ)正和未按要求補(bǔ)正?!安谎a(bǔ)正”又可以分成兩種情形:逾期不補(bǔ)正且無正當(dāng)理由以及逾期不補(bǔ)正但有正當(dāng)理由。

    本案中,王某收到區(qū)政府郵寄的補(bǔ)正通知書后,給區(qū)政府郵寄一份視頻光盤作為補(bǔ)正材料。王某補(bǔ)正的行政復(fù)議材料為一份視頻光盤,不屬于區(qū)政府要求補(bǔ)正的材料,因此,王某郵寄光盤的行為,是補(bǔ)正了但未按照要求,即“未按要求補(bǔ)正”而不是“無正當(dāng)理由逾期不補(bǔ)正”。

    二、行政復(fù)議申請未按要求補(bǔ)正的,能否“視為申請人放棄行政復(fù)議申請”

    “視為申請人放棄行政復(fù)議申請”的情形,行政復(fù)議法并沒有做出規(guī)定,最先做出規(guī)定的是《行政法復(fù)議法實(shí)施條例》第29條:“……無正當(dāng)理由逾期不補(bǔ)正的,視為申請人放棄行政復(fù)議申請?!憋@然,根據(jù)該條規(guī)定,“視為申請人放棄行政復(fù)議申請”的情形只有“無正當(dāng)理由逾期不補(bǔ)正”,根本沒有“未按要求補(bǔ)正”的情形。

    但是,《山東省行政復(fù)議條例》第18條第1款第4項(xiàng)規(guī)定:“行政復(fù)議申請材料不齊全或者表述不清楚的,書面通知申請人在指定期限內(nèi)補(bǔ)正。申請人在指定期限內(nèi)補(bǔ)正的,補(bǔ)正時(shí)間不計(jì)入行政復(fù)議審理期限;無正當(dāng)理由逾期未補(bǔ)正或者未按要求補(bǔ)正的,視為申請人放棄行政復(fù)議申請?!痹谶@一規(guī)定中,“視為申請人放棄行政復(fù)議申請”的情形就變成了兩種,即分別是“無正當(dāng)理由逾期未補(bǔ)正”和“未按要求補(bǔ)正”。若按此條規(guī)定,則未按要求補(bǔ)正的,也可視為申請人放棄行政復(fù)議申請。但是,《山東省行政復(fù)議條例》相對于《行政復(fù)議法實(shí)施條例》的規(guī)定,顯然是擴(kuò)大了“視為申請人放棄行政復(fù)議申請”的范圍,與上位法不一致。根據(jù)法律運(yùn)用原則,法院應(yīng)適用上位法即《行政復(fù)議法實(shí)施條例》的有關(guān)規(guī)定。也就是說,未按要求補(bǔ)正的,不能視為申請人放棄行政復(fù)議申請。本案中,王某未按區(qū)政府的要求進(jìn)行補(bǔ)正,一審法院依據(jù)《山東省行政復(fù)議條例》的規(guī)定,認(rèn)定其可以“視為申請人放棄行政復(fù)議申請”,顯然是不正確的。

    三、行政復(fù)議申請人未按要求補(bǔ)正時(shí),行政復(fù)議機(jī)關(guān)的處理方式

    行政復(fù)議申請人未按要求補(bǔ)正時(shí),不能“視為申請人放棄行政復(fù)議申請”,那么行政復(fù)議機(jī)關(guān)如何處理呢?是否必須作出不予受理的書面決定呢?

    行政復(fù)議申請人雖然未按要求補(bǔ)正,但是也是提交了補(bǔ)正材料了。根據(jù)《行政復(fù)議法實(shí)施條例》第29條規(guī)定,補(bǔ)正申請材料所用時(shí)間不計(jì)入行政復(fù)議審理期限。所以,申請人遞交補(bǔ)正之后的申請材料之日,應(yīng)視為其正式申請復(fù)議之日。對于申請人申請復(fù)議的處理,規(guī)定在《行政復(fù)議法》第17條中:“行政復(fù)議機(jī)關(guān)收到行政復(fù)議申請后,應(yīng)當(dāng)在5日內(nèi)進(jìn)行審查,對不符合本法規(guī)定的行政復(fù)議申請,決定不予受理,并書面告知申請人;對符合本法規(guī)定,但是不屬于本機(jī)關(guān)受理的行政復(fù)議申請,應(yīng)當(dāng)告知申請人向有關(guān)行政復(fù)議機(jī)關(guān)提出。除前款規(guī)定外,行政復(fù)議申請自行政復(fù)議機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)法制工作的機(jī)構(gòu)收到之日即為受理。”從該條規(guī)定可以看出,《行政復(fù)議法》采取了排除法,即除不予受理和由其他行政機(jī)關(guān)受理外,只要在行政復(fù)議機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)法制工作的機(jī)構(gòu)收到申請后5日內(nèi)未告知不予受理,未告知應(yīng)向有關(guān)行政復(fù)議機(jī)關(guān)申請的,即視為已經(jīng)受理。①曹康泰:《中華人民共和國行政復(fù)議法釋義》,中國法制出版社1999年5月版,第101-102頁。既然如上所述,申請人遞交補(bǔ)正之后的申請材料之日,應(yīng)視為其正式申請復(fù)議之日,那么行政復(fù)議機(jī)關(guān)如果認(rèn)為申請人未按要求補(bǔ)正,就必須作出回應(yīng),對申請人補(bǔ)正的材料進(jìn)行審查,然后或者作出不予受理的書面決定,或者告知應(yīng)向有關(guān)行政復(fù)議機(jī)關(guān)申請,否則補(bǔ)正材料遞交之日即為行政復(fù)議受理之日。

    四、“視為放棄行政復(fù)議申請”的情形也應(yīng)給申請人一個(gè)書面的不予受理決定

    根據(jù)《行政法復(fù)議法實(shí)施條例》第29條的規(guī)定,無正當(dāng)理由逾期不補(bǔ)正的,視為申請人放棄行政復(fù)議申請。這一規(guī)定中,“視為申請人放棄行政復(fù)議申請”的情況下,行政復(fù)議機(jī)關(guān)要不要給申請人一個(gè)書面決定?按文義理解是不需要的,實(shí)踐中很多機(jī)關(guān)也是這樣掌握的。但是,這里存在一個(gè)問題:行政機(jī)關(guān)若是濫用要求補(bǔ)正權(quán),即要求補(bǔ)正沒有道理,當(dāng)事人當(dāng)然不補(bǔ)正,但這時(shí)就視為放棄申請,還不給書面的材料(不予受理決定)。這不是既剝奪了申請人獲得復(fù)議的權(quán)利,又剝奪或限制了其提起訴訟的權(quán)利了嗎?!所以,視為放棄行政復(fù)議申請的情形也應(yīng)給申請人一個(gè)書面的不予受理決定書,以便于申請人通過訴訟渠道及時(shí)獲得救濟(jì)。建議將來修改《行政復(fù)議法實(shí)施條例》時(shí)應(yīng)將此種情況予以明確。所以,在本案中,王某的行為即使可以“視為申請人放棄行政復(fù)議申請”,行政復(fù)議機(jī)關(guān)也最好給其一個(gè)書面的不予受理決定,以便其及時(shí)地行使提起訴訟的權(quán)利,而不用再等到60日期滿之后。

    (作者單位:濟(jì)南市中級人民法院、山東法官培訓(xùn)學(xué)院)

    責(zé)任編校:張傳毅

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