對(duì)構(gòu)建多元化糾紛解決機(jī)制的幾點(diǎn)思考

●張文亮

對(duì)構(gòu)建多元化糾紛解決機(jī)制的幾點(diǎn)思考

●張文亮

基于對(duì)訴訟局限性和糾紛多元性的理性認(rèn)識(shí)，提出建設(shè)多元化糾紛解決機(jī)制，是對(duì)我國(guó)法治傳統(tǒng)和社會(huì)現(xiàn)實(shí)的回應(yīng)，也是提高社會(huì)治理能力和建設(shè)法治良序的有效路徑。人民法院要準(zhǔn)確定位在多元化糾紛解決機(jī)制中的功能地位，通過(guò)訴調(diào)對(duì)接、效力賦予等途徑，促使更多的矛盾糾紛通過(guò)非訴解紛渠道解決，同時(shí)，要充分發(fā)揮人民法院在糾紛解決中的核心作用，開(kāi)展制度改革和程序創(chuàng)新，激活其他解紛資源，構(gòu)建解紛體系，引領(lǐng)和推動(dòng)多元化糾紛解決機(jī)制發(fā)展完善。

多元化糾紛解決機(jī)制 法治傳統(tǒng) 法治良序

隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展，社會(huì)矛盾的復(fù)雜性和多樣性成為必然趨勢(shì)。在此背景之下，黨的十八屆四中全會(huì)把“完善多元化糾紛解決機(jī)制”作為法治社會(huì)建設(shè)的重要內(nèi)容寫(xiě)入《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問(wèn)題的決定》，從而賦予這項(xiàng)改革更大的社會(huì)價(jià)值。作為人民法院，重新審視多元化糾紛解決機(jī)制的功能與作用，并在機(jī)制構(gòu)建和完善中發(fā)揮引領(lǐng)、保障和推動(dòng)作用，對(duì)于及時(shí)化解矛盾糾紛、推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化具有重要的現(xiàn)實(shí)意義。

一、傳統(tǒng)與現(xiàn)實(shí)：對(duì)法治傳統(tǒng)的延續(xù)、對(duì)社會(huì)現(xiàn)實(shí)的回應(yīng)

多元化糾紛解決機(jī)制是指在一個(gè)社會(huì)中，多種多樣的糾紛解決方式以其特定的功能和特點(diǎn)，相互協(xié)調(diào)地共同存在所結(jié)成的一種互補(bǔ)的、滿(mǎn)足社會(huì)主體多樣需求的程序體系和動(dòng)態(tài)的調(diào)整系統(tǒng)。①范愉:《淺談當(dāng)代“非訴訟糾紛解決”的發(fā)展及其趨勢(shì)》，載《比較法研究》2003年第4期。對(duì)多元化糾紛解決機(jī)制的這一定義，雖然是在當(dāng)代法治社會(huì)語(yǔ)境下作出的，但是以多元化手段化解社會(huì)糾紛，不僅與中國(guó)傳統(tǒng)文化高度契合，而且也符合當(dāng)下的社會(huì)現(xiàn)實(shí)。

(一)多元化糾紛解決機(jī)制植根于我國(guó)的法治傳統(tǒng)

孔子的著名政治理想“聽(tīng)訴，吾猶人也，必也使無(wú)訟乎”被視為施政和社會(huì)秩序所能達(dá)到的最高境界。在這一思想影響下，中國(guó)產(chǎn)生了“無(wú)訟”、“賤訟”觀念，官方經(jīng)常對(duì)訴訟加以道德性的批判。與此相適應(yīng)，歷史上形成了諸多非訴訟的糾紛解決機(jī)制，比如由地方賢良人士主持的“私和”、基層組織主持的“鄉(xiāng)治調(diào)解”等等，甚至規(guī)定婚姻、田宅等糾紛必須經(jīng)過(guò)民間調(diào)解，否則即為“越訴”，從而使相當(dāng)多的民間糾紛通過(guò)非訴訟手段得以解決。新中國(guó)成立后，我國(guó)在繼承歷史上民間調(diào)解傳統(tǒng)的基礎(chǔ)上，全面加強(qiáng)調(diào)解組織建設(shè)。1982年《憲法》中明確規(guī)定，在居民委員會(huì)和村民委員會(huì)設(shè)立人民調(diào)解委員會(huì)，調(diào)解民間糾紛，從而確立了人民調(diào)解在社會(huì)主義政治制度中的法律地位。截至1988年，全國(guó)城鄉(xiāng)已建立人民調(diào)解委員會(huì)1002635個(gè)，調(diào)解各類(lèi)民間糾紛720多萬(wàn)件，其中防止矛盾激化69萬(wàn)多件，避免非正常死亡11萬(wàn)多人。②史煥章主編：《中國(guó)司法制度》，法律出版社1990年版，第287頁(yè)。可以說(shuō)，中國(guó)傳統(tǒng)的多元化糾紛解決機(jī)制作為社會(huì)控制方式之一，在促進(jìn)社會(huì)和諧、維護(hù)安定團(tuán)結(jié)方面發(fā)揮了不可或缺的重要作用。

(二)多元化糾紛解決機(jī)制立足于我國(guó)的社會(huì)現(xiàn)實(shí)

從現(xiàn)實(shí)而言，“無(wú)訴社會(huì)”只是一種理想化的社會(huì)狀態(tài)，難以成為實(shí)踐中的社會(huì)治理模式。同時(shí)，由于當(dāng)前社會(huì)的流動(dòng)性增強(qiáng)，人際關(guān)系從原有的親近和相互依賴(lài)到彼此獨(dú)立，傳統(tǒng)上以血緣地緣為基礎(chǔ)建立的糾紛解決機(jī)制已不復(fù)存在，大量糾紛涌入代表公權(quán)力的司法機(jī)關(guān)，尋求以訴訟的方式解決糾紛。周強(qiáng)院長(zhǎng)在《最高人民法院工作報(bào)告》中指出，2014年我國(guó)地方各級(jí)人民法院受理案件1565.1萬(wàn)件，審結(jié)、執(zhí)結(jié)1379.7萬(wàn)件，比2013年分別上升10.1%、6.6%。③參見(jiàn)最高人民法院2014年工作報(bào)告，載《中華人民共和國(guó)最高人民法院公報(bào)》2015年第4期?？梢灶A(yù)判，隨著立案登記制度的實(shí)施，今后我國(guó)各級(jí)法院受理的案件數(shù)量將會(huì)繼續(xù)增加，法院“案多人少”的矛盾將長(zhǎng)期存在，司法資源的供給在應(yīng)對(duì)來(lái)自社會(huì)對(duì)司法的需求上也將捉襟見(jiàn)肘。雖然解決糾紛是法院的主要職能，但是基于法律判斷的審判活動(dòng)并非糾紛解決的唯一方式，公共管理機(jī)構(gòu)和社會(huì)自治組織都具有糾紛解決的責(zé)任與能力，人們也總是期望有多種可供選擇的糾紛解決方式。所以，在保障公民訴訟權(quán)利的同時(shí)，為社會(huì)主體開(kāi)辟更為經(jīng)濟(jì)、便捷和平和的非訴訟糾紛解決方式，是當(dāng)前妥善化解矛盾糾紛的現(xiàn)實(shí)的選擇。

二、功能與價(jià)值：提高社會(huì)治理能力、推動(dòng)形成法治良序

黨的十八屆三中全會(huì)確定了全面深化改革的總目標(biāo)，提出要推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。以國(guó)家法治與社會(huì)自治為基礎(chǔ)，發(fā)揮多元化糾紛解決機(jī)制的社會(huì)治理功能，是建設(shè)法治社會(huì)、提升社會(huì)治理水平的重要措施，也是滿(mǎn)足多元化心理需求、化解多元化矛盾的必由之路。

(一)構(gòu)建多元化糾紛解決機(jī)制是提高社會(huì)治理能力的重要內(nèi)容

推進(jìn)國(guó)家治理體制和治理能力現(xiàn)代化，就要努力使現(xiàn)階段我國(guó)社會(huì)各方面利益關(guān)系得到妥善協(xié)調(diào)，人民內(nèi)部矛盾和其他社會(huì)矛盾得到正確處理，社會(huì)公平正義得到切實(shí)維護(hù)和保障。而社會(huì)糾紛的化解不應(yīng)該僅僅依靠專(zhuān)門(mén)的司法機(jī)關(guān)，也應(yīng)該是對(duì)各類(lèi)社會(huì)資源、各種解紛力量的綜合利用。司法裁判以國(guó)家法律為依據(jù)，以國(guó)家強(qiáng)制力為后盾，具有程序性、中立性和權(quán)威性，正如法諺“法律是捍衛(wèi)社會(huì)公平正義的最后一道防線”所言，司法裁判對(duì)法律糾紛化解具有終局性的意義。對(duì)此，我們必須明確兩點(diǎn)：其一，既然司法裁判是具有終局意義的最后一道防線，那么在其之前必然應(yīng)該有其他化解糾紛的前置性或替代性方式，如果過(guò)分依賴(lài)司法而偏廢其他糾紛化解方式，將導(dǎo)致司法壓力過(guò)大，不利于社會(huì)糾紛的及時(shí)化解，最終也會(huì)影響社會(huì)治理效力。其二，司法裁判的作出，并不等于糾紛的解決，在某些情況下，這種沖突甚至還會(huì)因?yàn)閲?guó)家強(qiáng)制力的介入而進(jìn)一步激化。④顧培東：《構(gòu)建和諧社會(huì)背景下的糾紛解決之道》，載《司法》2006年卷。提高社會(huì)治理能力要求，處理社會(huì)糾紛不應(yīng)僅僅停留在對(duì)糾紛的法律判定上，更應(yīng)該利用多元化的糾紛解決機(jī)制真正化解糾紛、平息沖突。

(二)構(gòu)建多元化糾紛解決機(jī)制是多元共治理念的實(shí)踐表達(dá)

黨的十八大以來(lái)，中央多次強(qiáng)調(diào)要“加快形成黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會(huì)協(xié)同、公眾參與、法治保障的社會(huì)管理體制”，體現(xiàn)了多元共治的治理理念。法治社會(huì)固然必須有司法的權(quán)威，但這并不意味著必須由司法壟斷所有的糾紛解決。其一，糾紛產(chǎn)生的原因多種多樣，當(dāng)事人對(duì)化解糾紛的要求也多種多樣，有的需要司法裁判作出價(jià)值判斷，也有的只是追求化解糾紛的結(jié)果，因此，只有建立多元化的糾紛解決機(jī)制，才能有效回應(yīng)群眾對(duì)解決糾紛這種公共服務(wù)的需求。其二，當(dāng)前相當(dāng)多的糾紛是利益之間的平衡問(wèn)題，有些糾紛難以用簡(jiǎn)單的權(quán)利義務(wù)關(guān)系進(jìn)行衡量，糾紛的解決也不要求判斷是非過(guò)錯(cuò)，多元化糾紛解決機(jī)制讓各種糾紛解決方式各取所長(zhǎng)、各盡其能，能夠更加有效地達(dá)到平息爭(zhēng)端、恢復(fù)關(guān)系的目的。其三，在現(xiàn)代法治社會(huì)，法律規(guī)則并不是孤立存在的，在堅(jiān)持法律原則之下，充分發(fā)揮各種社會(huì)主體和當(dāng)事人的自主性，協(xié)調(diào)處理好國(guó)家法律和民間習(xí)慣的關(guān)系，能夠更好地解決糾紛，也更有利于社會(huì)的和諧發(fā)展。

(三)構(gòu)建多元化糾紛解決機(jī)制是推動(dòng)形成法治良序的有效路徑

經(jīng)過(guò)法治擁護(hù)者的呼吁以及這些年我國(guó)法治建設(shè)實(shí)踐取得的成果，人們對(duì)法治達(dá)成了寬泛意義上的共識(shí)。所謂寬泛意義上的共識(shí)，是指人們對(duì)于法治這種相對(duì)人治的社會(huì)治理方式表示了較為一致的認(rèn)同，但人們認(rèn)同的只是高度抽象的法治概念，而法治概念的外延方面還存在太多的選項(xiàng)。⑤陳金釗：《“法治方式”對(duì)中國(guó)的沖撞及其反思》，載《東方法學(xué)》2014年第2期。在對(duì)法治的理解上，其核心應(yīng)該是“通過(guò)法律的社會(huì)治理”，而不是以司法作為社會(huì)糾紛化解單一方式的“司法一元論”。在形成法治良序的時(shí)候，我們面臨著兩種選擇，也就是“管制型的法秩序”和“自治型的法秩序”。所謂“管制型的法秩序”，是指主要由國(guó)家制定強(qiáng)制性規(guī)范并依靠國(guó)家對(duì)違法行為的制裁和追求來(lái)保證社會(huì)成員對(duì)規(guī)則的遵守，從而形成法秩序。⑥薛軍：《為夏洛克辯護(hù)的法學(xué)家》，載《讀書(shū)》2015年第4期。所謂“自治型的法秩序”，則是最大限度承認(rèn)私人自治，允許私人自主調(diào)整相互之間關(guān)系，彼此監(jiān)督對(duì)規(guī)則的遵守，通過(guò)包括提起訴訟在內(nèi)的多元化方式追究違規(guī)者的責(zé)任，從而形成法秩序。近代以來(lái)，世界各國(guó)普遍選擇了“自治型的法秩序”。在“自治型的法秩序”下每個(gè)人都應(yīng)該是規(guī)則的遵守者和監(jiān)督者，每個(gè)人都是自己權(quán)利的最佳判斷者。多元化的糾紛化解機(jī)制體現(xiàn)了對(duì)個(gè)人權(quán)利和個(gè)人選擇的尊重，有利于借助多元化的糾紛化解方式和糾紛主體的自我判斷，更為有效地實(shí)現(xiàn)“通過(guò)法律的社會(huì)治理”這一法治目標(biāo)，多元化的價(jià)值理念、多元化的行為模式以及多元化的糾紛解決方式將會(huì)使現(xiàn)代法治更富有活力。

三、構(gòu)建與完善：以司法為核心要素、整合多種解紛方式

多元化糾紛解決機(jī)制包括訴訟的糾紛解決機(jī)制和非訴訟的糾紛解決機(jī)制，非訴訟的糾紛解決機(jī)制主要包括和解、調(diào)解、仲裁和行政復(fù)議等。上述各種糾紛解決方式在我國(guó)目前的糾紛解決機(jī)制中都已存在，提出構(gòu)建多元化的糾紛解決機(jī)制，其意義并非在于創(chuàng)設(shè)更多的糾紛解決方式，而是針對(duì)目前糾紛解決過(guò)多依賴(lài)司法的狀況，充分發(fā)揮非訴訟糾紛解決方式的作用，整合多種糾紛解決方式，實(shí)現(xiàn)非訴訟糾紛解決方式與訴訟糾紛解決方式的相互銜接、相互配合。

(一)準(zhǔn)確定位人民法院在多元化糾紛解決機(jī)制中的功能地位

我國(guó)仍處于法制現(xiàn)代化和社會(huì)轉(zhuǎn)型的進(jìn)程中，確立司法權(quán)威、發(fā)揮司法功能是時(shí)代的需要。建立多元化糾紛解決機(jī)制，一方面，應(yīng)該糾正對(duì)訴訟和司法對(duì)社會(huì)糾紛化解的過(guò)高期待，正確認(rèn)識(shí)和對(duì)待訴訟和司法所具有的局限性，強(qiáng)化來(lái)自民間和社會(huì)的各種自發(fā)的或組織的力量在糾紛解決中的作用；另一方面，我們必須明確構(gòu)建多元化糾紛解決機(jī)制并非淡化司法裁判的地位，不是將糾紛推出法院門(mén)外，而是要將非訴訟糾紛解決方式引入法院門(mén)內(nèi)，通過(guò)訴調(diào)對(duì)接、效力賦予等途徑，促使更多的矛盾糾紛通過(guò)規(guī)范的非訴訟解紛渠道解決，為非訴訟糾紛解決方式的健全完善提供全方位、立體式的司法保障。

(二)發(fā)揮人民法院在多元化糾紛解決機(jī)制中的核心作用

司法是最規(guī)范、最權(quán)威的糾紛解決手段，法院在通過(guò)訴訟解決糾紛的同時(shí)，通過(guò)相應(yīng)的司法政策和具體措施，加強(qiáng)與非訴訟程序的銜接與互動(dòng)，不僅有利于及時(shí)解決糾紛，也可以使法院有更多的精力來(lái)提高審判質(zhì)量，從而樹(shù)立司法的權(quán)威。其一，要健全訴調(diào)對(duì)接機(jī)制。在訴訟程序中委托社會(huì)力量協(xié)助調(diào)解，有助于整合各種糾紛解決資源，提高糾紛化解成效。法院應(yīng)當(dāng)建立統(tǒng)一的訴調(diào)對(duì)接平臺(tái)，對(duì)適宜調(diào)解的案件，委托給社區(qū)干部、行業(yè)組織人員、律師進(jìn)行調(diào)解，采取法律調(diào)控與非法律調(diào)控相結(jié)合的方式，推動(dòng)實(shí)現(xiàn)法律效果與社會(huì)效果相統(tǒng)一的雙贏局面。其二，要加強(qiáng)司法確認(rèn)工作。對(duì)非訴調(diào)解協(xié)議的司法確認(rèn)，使“非官方”的調(diào)處力量與國(guó)家強(qiáng)制力結(jié)合起來(lái)，提高了糾紛當(dāng)事人選擇非訴調(diào)解的信心。法院要依法及時(shí)確認(rèn)調(diào)解協(xié)議的法律效力，對(duì)應(yīng)當(dāng)確認(rèn)無(wú)效或撤銷(xiāo)的，要建立反饋機(jī)制，提出改進(jìn)建議，幫助提高調(diào)解協(xié)議的公信力。其三，要健全指導(dǎo)調(diào)解機(jī)制。在糾紛化解中，法院具有司法經(jīng)驗(yàn)、司法能力等優(yōu)勢(shì)，為此，法院應(yīng)當(dāng)充分發(fā)揮這一優(yōu)勢(shì)，與各類(lèi)糾紛解決機(jī)構(gòu)合作開(kāi)展調(diào)解人才培訓(xùn)工作，制定培訓(xùn)計(jì)劃，講授法律法規(guī)，傳授調(diào)解技巧，提高各類(lèi)調(diào)解組織化解矛盾糾紛的能力。

(三)引領(lǐng)和推動(dòng)多元化糾紛解決機(jī)制發(fā)展完善

法院是國(guó)家審判機(jī)關(guān)，不僅在糾紛解決體系中發(fā)揮著主導(dǎo)作用，而且還對(duì)其他糾紛解決機(jī)制的發(fā)展起到引領(lǐng)和推動(dòng)作用。其一，法官具有法律專(zhuān)業(yè)知識(shí)，程序法中的回避、審級(jí)監(jiān)督等制度設(shè)計(jì)最大限度地確保了司法的中立性，司法裁判具有的強(qiáng)制執(zhí)行力也有效保障了裁判結(jié)果的執(zhí)行，法院在社會(huì)糾紛化解中的制度性?xún)?yōu)勢(shì)，為各類(lèi)非訴訟糾紛解決機(jī)制起到良好的示范作用。其二，隨著司法體制改革各項(xiàng)措施的落實(shí)，司法逐步全面回歸司法屬性，法院的社會(huì)功能也將進(jìn)一步優(yōu)化，通過(guò)制度改革和程序創(chuàng)新，法院在激活其他解紛資源、構(gòu)建解紛體系方面將會(huì)發(fā)揮越來(lái)越重要的作用。其三，法院通過(guò)整合糾紛解決和司法服務(wù)資源，積極促進(jìn)多元化糾紛解決機(jī)制的完善，能夠逐步增強(qiáng)社會(huì)對(duì)多元化糾紛解決機(jī)制的支持和認(rèn)同，推動(dòng)自主性糾紛解決方式向合理化方向發(fā)展，促進(jìn)形成友好協(xié)商、互諒和解的糾紛解決觀念。

(作者單位：滕州市人民法院)

責(zé)任編校：王文斌