職業(yè)教育集團(tuán)治理結(jié)構(gòu)建設(shè)的理性思考

張俊青 彭朝暉

一、問題的提出

我國職業(yè)教育集團(tuán)化辦學(xué)模式萌芽于20世紀(jì)90年代，它的主要優(yōu)勢在于實現(xiàn)資源集約和功能整合，將技術(shù)技能人才培養(yǎng)和使用的各個環(huán)節(jié)有機聯(lián)結(jié)和動態(tài)組合，促進(jìn)教育資源、政策資源、技術(shù)資源和人力資源的社會化、產(chǎn)業(yè)化和效益化。截止2014年底，全國組建職業(yè)教育集團(tuán)大概700個，覆蓋100多個行業(yè)部門、2萬家企業(yè)、700多個科研機構(gòu)、70%的中職院校和90%的高職院校。面對全國范圍內(nèi)職教集團(tuán)的組建浪潮，我們需要冷靜地思考：處于中國經(jīng)濟社會發(fā)展關(guān)鍵轉(zhuǎn)型期的職業(yè)教育集團(tuán)面臨什么樣的外部環(huán)境，當(dāng)前制約職教集團(tuán)科學(xué)定位和發(fā)展空間的難點或瓶頸是什么，需要構(gòu)建一個什么樣的治理結(jié)構(gòu)，使得職教集團(tuán)在市場經(jīng)濟條件下既能成為靈活應(yīng)對環(huán)境變化的有效載體，又能全面發(fā)揮促進(jìn)產(chǎn)教對接和廣泛開展工學(xué)結(jié)合的中觀組織功能。

2015年7月9日教育部發(fā)布了 《教育部關(guān)于深入推進(jìn)職業(yè)教育集團(tuán)化辦學(xué)的意見》（教職成[2015]4號），提出規(guī)范完善職業(yè)教育集團(tuán)治理結(jié)構(gòu)的指導(dǎo)意見：職業(yè)教育集團(tuán)要建立聯(lián)席會、理事會或董事會等，健全工作章程、管理制度、工作程序，設(shè)立秘書處等內(nèi)部工作和協(xié)調(diào)機構(gòu)；完善決策、執(zhí)行、協(xié)商、投入、考核、監(jiān)督等日常工作機制；探索集團(tuán)通過土地、房舍、資產(chǎn)、資本、設(shè)備、技術(shù)等使用權(quán)租賃、托管、轉(zhuǎn)讓等形式登記企業(yè)法人等[1]。從整體上分析職業(yè)教育集團(tuán)治理結(jié)構(gòu)建設(shè)將主要完成兩大任務(wù)，一是對自身所處的如經(jīng)濟制度、政治制度、文化制度等重大制度所構(gòu)成的制度環(huán)境的認(rèn)識，分析制度環(huán)境對職業(yè)教育集團(tuán)治理結(jié)構(gòu)建設(shè)的有利因素和不利因素，因為所有的具體制度都會受到外部制度環(huán)境的影響和制約；二是對職業(yè)教育集團(tuán)組織機構(gòu)、工作機制、決策機制和運行機制等具體制度的設(shè)計和安排，尤其是在既定的制度環(huán)境中，職業(yè)教育集團(tuán)治理結(jié)構(gòu)建設(shè)所面臨的發(fā)展瓶頸和發(fā)展對策分析。

二、我國職業(yè)教育集團(tuán)治理結(jié)構(gòu)建設(shè)的制度環(huán)境

（一）市場經(jīng)濟體制機制建設(shè)不夠成熟

當(dāng)前中國經(jīng)濟社會發(fā)展面臨三大轉(zhuǎn)型：從傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)國向現(xiàn)代工業(yè)國轉(zhuǎn)型，從計劃經(jīng)濟向市場經(jīng)濟轉(zhuǎn)型，從集權(quán)社會向公民社會轉(zhuǎn)型。學(xué)者馬慶發(fā)指出，以上三種轉(zhuǎn)型都不夠徹底，都存在相當(dāng)程度的“非典型狀態(tài)”，比如一個成熟的市場經(jīng)濟所需要的市場和政府的分離以及市場、政府和獨立法治之間“三位一體”的關(guān)系并未在今天的中國真正確立起來[2]。對于職業(yè)教育的產(chǎn)品屬性目前還存在諸多爭議，但在學(xué)校職業(yè)教育部分，即中職教育和高職教育的產(chǎn)品同屬于具有競爭性的準(zhǔn)公共產(chǎn)品類型則取得一致認(rèn)同。在市場經(jīng)濟體制下，職業(yè)教育產(chǎn)品同樣處于供給與需求的矛盾關(guān)系中，是在職業(yè)教育生產(chǎn)過程中由政府、企業(yè)、個人以及其他社會組織通過投資、管理、教學(xué)和考核等一系列生產(chǎn)活動得以產(chǎn)生的。從技術(shù)技能人才的培養(yǎng)規(guī)律分析，行業(yè)、企業(yè)才是職業(yè)教育產(chǎn)品生產(chǎn)過程的主體，因為行業(yè)、企業(yè)既是技術(shù)型人才需求的主體，同時也是職業(yè)資格與技術(shù)技能人才標(biāo)準(zhǔn)的制定者；而職業(yè)院校則是各種類型、各類層次技術(shù)型技能人才的供給方和培養(yǎng)機構(gòu)。市場經(jīng)濟體制機制的不成熟導(dǎo)致職業(yè)教育利益相關(guān)者之間矛盾交織，都從各自的利益出發(fā)考慮問題而忽視他方的利益。盡管目前大力倡導(dǎo)“政府主導(dǎo)、行業(yè)指導(dǎo)、學(xué)校主體、社會參與”的職業(yè)教育辦學(xué)機制，但是具體應(yīng)該“主導(dǎo)什么”、“如何指導(dǎo)”等關(guān)鍵性問題在理論和實踐上并沒有突破性進(jìn)展。

（二）民主社會體制機制建設(shè)不夠健全

一個繁榮昌盛的民主社會能夠做到鼓勵不同創(chuàng)新資源的出現(xiàn)，創(chuàng)造代表不同利益的組織和網(wǎng)絡(luò)，促使個體和群體自由組織起來開展形式多樣的創(chuàng)新活動，形成既包括自上而下也包括自下而上的創(chuàng)新基礎(chǔ)。民主社會的發(fā)展程度在高校組織內(nèi)表現(xiàn)為權(quán)力的配置和運行狀態(tài)，即在不同利益主體之間建立科學(xué)合理的權(quán)力配置和運行機制。長期以來，我國政府基本上是集舉辦者、管理者和辦學(xué)者于一身，高校包括高職院校在內(nèi)其內(nèi)部權(quán)力配置存在明顯失衡，行政權(quán)力泛化，學(xué)術(shù)權(quán)力不足。一方面政府對職業(yè)教育內(nèi)部管理事務(wù)干涉過多，包括招生自主權(quán)、專業(yè)調(diào)整自主權(quán)、機構(gòu)設(shè)置自主權(quán)、干部任免權(quán)、職稱評定權(quán)等，導(dǎo)致學(xué)校缺乏應(yīng)有的自主權(quán)。另一方面真正需要政府發(fā)揮作用的地方卻沒有做好，比如代表政府管理職業(yè)教育的教育行政部門、人力資源和社會保障部門、行業(yè)主管部門等之間嚴(yán)重缺乏必要的溝通、協(xié)調(diào)和合作，導(dǎo)致職業(yè)教育多元辦學(xué)體制和投入體制難以形成。職業(yè)教育運行機制還屬于權(quán)威性行政管理模式，企業(yè)和其他社會力量參與職業(yè)教育辦學(xué)的比例較低，學(xué)校對外部環(huán)境變化的反應(yīng)能力較弱[3]。

（三）職業(yè)教育體制機制建設(shè)普遍薄弱

職業(yè)教育集團(tuán)治理結(jié)構(gòu)建設(shè)所遭遇的最大困難之一就是國家層面的職業(yè)教育立法和制度供給不足，尤其是關(guān)于基于產(chǎn)教融合、校企合作的技術(shù)技能人才培養(yǎng)制度缺失。教育部副部長魯昕在“全國高等職業(yè)院校校長專題研修班上的講話”時強調(diào)要健全國家職業(yè)教育制度。技術(shù)技能人才培養(yǎng)規(guī)律決定了職業(yè)教育必須是開放教育，其辦學(xué)模式必須完成從學(xué)校教育到合作教育的轉(zhuǎn)型，校企合作不僅是職業(yè)教育生存和發(fā)展的必然選擇，也是職教集團(tuán)生存與發(fā)展的制度基礎(chǔ)。由于職業(yè)教育制度體系不健全必然會出現(xiàn)制約職業(yè)教育發(fā)展的法律真空和體制性障礙，從而造成現(xiàn)階段職業(yè)教育校企合作中企業(yè)主體地位的缺失，以及在校企合作博弈過程中企業(yè)選擇不合作策略的重要原因，不少企業(yè)甚至認(rèn)為參與校企合作是一種額外負(fù)擔(dān)，而不是培養(yǎng)技術(shù)技能人才的應(yīng)盡職責(zé)。同時，作為國家層面的法律和制度的強制性效力自然會對地方實施產(chǎn)生導(dǎo)向和指引作用，但是如果缺少國家層面的相關(guān)制度和機構(gòu)安排，必然會造成地方管理的低效甚至無效。最明顯的例子，不少省市關(guān)于高職院校生均定額撥款制度和生均經(jīng)費標(biāo)準(zhǔn)到目前為止仍然沒有出臺，更沒有校企合作專項資金，使校企合作長效運行機制的建立缺乏經(jīng)費支持和制度約束。

三、職業(yè)教育集團(tuán)治理結(jié)構(gòu)建設(shè)的發(fā)展瓶頸

（一）職業(yè)教育集團(tuán)還不具有法人地位，其深入改革與發(fā)展缺乏制度支持

現(xiàn)有職教集團(tuán)基本上不具備獨立法人資格，其功能大多停留在指導(dǎo)與咨詢、協(xié)助與支持的層面，對于重大事項的決策作用發(fā)揮有限。由于職教集團(tuán)的產(chǎn)權(quán)制度不清晰、管理人員不到位以及集團(tuán)成員責(zé)、權(quán)、利不明確，導(dǎo)致職教集團(tuán)“集而不團(tuán)、團(tuán)而無力”的現(xiàn)狀，集團(tuán)化辦學(xué)主體之間大多僅靠情感、信任和契約維系，無法實現(xiàn)資源的有效配置和統(tǒng)籌各主體協(xié)同工作的利益鏈，造成職教集團(tuán)成員在人財物等方面的融合度不高，各主體無法按比例或約定科學(xué)地分配合理收益辦學(xué)積累[4]。因此，在政府主導(dǎo)、行業(yè)指導(dǎo)、學(xué)院主體、企業(yè)主動、科技支持、社會參與等各個環(huán)節(jié)之間缺乏有效溝通，促進(jìn)利益鏈、產(chǎn)業(yè)鏈、教學(xué)鏈“三鏈融合”的運行機制，缺少制度支持。

（二）政府、學(xué)校與其他社會機構(gòu)之間界線牢固，難以形成職業(yè)教育共同體

職業(yè)教育產(chǎn)教融合、校企合作的領(lǐng)域可分為三個層面，在宏觀層面，推動國家和區(qū)域職業(yè)教育與經(jīng)濟社會發(fā)展、產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級、城鎮(zhèn)化同步規(guī)劃；在中觀層面，充分發(fā)揮職業(yè)教育行業(yè)教學(xué)指導(dǎo)委員會的作用，并發(fā)展由地方政府、行業(yè)、企業(yè)、科研機構(gòu)和職業(yè)院校共同建設(shè)的職業(yè)教育集團(tuán)；在微觀層面，發(fā)揮企業(yè)作為職業(yè)教育辦學(xué)主體的作用，支持企業(yè)積極參與職業(yè)院校治理，全面進(jìn)入職業(yè)教育人才培養(yǎng)過程[5]。只有當(dāng)宏觀層面政府主導(dǎo)的制度環(huán)境建設(shè)、中觀層面行業(yè)指導(dǎo)的集團(tuán)化辦學(xué)機制和微觀層面企業(yè)主導(dǎo)的職業(yè)教育教學(xué)活動三者之間形成良性循環(huán)和相互作用時，系統(tǒng)培養(yǎng)技術(shù)技能人才的“職業(yè)教育共同體”才能最終形成。當(dāng)前職業(yè)教育校企合作實踐和研究未提升到 “職業(yè)教育共同體”層面，政府、學(xué)校、產(chǎn)業(yè)組織與其他社會機構(gòu)之間組織界線牢固，很難產(chǎn)生相互作用。

（三）基于校企合作的現(xiàn)代職業(yè)院校治理結(jié)構(gòu)還處于建設(shè)初期

《現(xiàn)代職業(yè)教育體系建設(shè)規(guī)劃（2014-2020年）》強調(diào)完善校企合作的現(xiàn)代職業(yè)院校治理結(jié)構(gòu)，推動行業(yè)、企業(yè)和社區(qū)參與職業(yè)院校治理。目前職業(yè)教育校企合作大多以學(xué)校為主導(dǎo)，而學(xué)校往往從教育的角度出發(fā)，希望或要求企業(yè)來“主動合作”，在強調(diào)校企合作重要性的同時漠視企業(yè)的需求和利益，所以職業(yè)教育校企合作長效運行機制很難建立。比如高職院校內(nèi)部其治理結(jié)構(gòu)是以“黨委領(lǐng)導(dǎo)下的校長或院長負(fù)責(zé)制”的法律形式確立的，其中，黨的政治權(quán)力是核心，校長的行政權(quán)力是執(zhí)行權(quán)，學(xué)術(shù)權(quán)力則沒有明確表述。黨委領(lǐng)導(dǎo)下的校長負(fù)責(zé)制也不能真正說明高職院校的治理結(jié)構(gòu)，其黨委書記對于學(xué)校的發(fā)展目標(biāo)和任務(wù)、教育經(jīng)費的數(shù)量、學(xué)校的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等治理事項沒有最終決定權(quán)，在職業(yè)教育集團(tuán)化辦學(xué)中這些問題同樣會成為其創(chuàng)建治理結(jié)構(gòu)的難點。所以，在職業(yè)教育辦學(xué)過程中企業(yè)的缺位、政府的越位和職業(yè)院校自主權(quán)不足，不僅是建立和完善現(xiàn)代職業(yè)院校治理結(jié)構(gòu)的主要難題，也是職教集團(tuán)組織結(jié)構(gòu)和運行機制建設(shè)面臨的主要瓶頸。

四、職業(yè)教育集團(tuán)治理結(jié)構(gòu)建設(shè)的對策研究

（一）充分發(fā)揮市場機制在集團(tuán)化辦學(xué)過程中的決定性作用

美國職業(yè)教育專家唐納德認(rèn)為，真正的強者是市場，市場更有決定權(quán)。學(xué)校培養(yǎng)的人才不是市場需要的，就會影響到學(xué)校的生存。職業(yè)教育產(chǎn)品作為一種準(zhǔn)公共產(chǎn)品，潛在地存在一個生源市場、技術(shù)市場、資金市場、勞動力市場等所構(gòu)成的職業(yè)教育鏈。在職業(yè)教育鏈中，行業(yè)、企業(yè)同時作為技術(shù)技能人才的“生產(chǎn)”主體和“消費”主體。所以首先明確企業(yè)在職業(yè)教育體系中的辦學(xué)主體地位，讓市場機制在職業(yè)教育資源配置過程中起決定性作用，這是構(gòu)建職業(yè)教育治理結(jié)構(gòu)的一條重要邏輯。發(fā)揮市場機制在職業(yè)教育集團(tuán)化辦學(xué)過程中的決定性作用，不僅有利于促進(jìn)職業(yè)教育與經(jīng)濟就業(yè)更加緊密地結(jié)合，有效解決人才供需的錯位問題，而且通過多元辦學(xué)主體的利益訴求和對話協(xié)商，有助于形成具有競爭性的制度環(huán)境和公共參與職業(yè)教育辦學(xué)的制度框架，緊密依靠行業(yè)企業(yè)大力提高職業(yè)教育辦學(xué)的專業(yè)化水平，改變外行管理內(nèi)行的現(xiàn)象。

（二）正確發(fā)揮創(chuàng)新型政府在集團(tuán)化辦學(xué)過程中的最適作用

西方發(fā)達(dá)國家的實踐證明，市場經(jīng)濟體制下不可避免地存在著“市場失靈”現(xiàn)象，而市場失靈的地方往往是需要政府發(fā)揮作用的地方。政府在集團(tuán)化辦學(xué)過程中的最適作用主要用在由于壟斷、公共物品、外部性和信息不完全或不對稱等使得市場難以解決資源配置效率問題的領(lǐng)域，比如支持小微企業(yè)參與職教集團(tuán)或校企合作的利益機制。對于實施市場經(jīng)濟導(dǎo)向的國家來說，小微企業(yè)是一個國家當(dāng)前和未來發(fā)展的經(jīng)濟基礎(chǔ)。由于小微企業(yè)所急需的中高級技術(shù)技能人才與職業(yè)教育的人才培養(yǎng)層次和規(guī)格相符合，潛在地成為職業(yè)教育的消費主體。但是大多數(shù)小微企業(yè)由于自身規(guī)模小不能為職業(yè)院校提供充裕的學(xué)生實習(xí)崗位和足夠的實習(xí)指導(dǎo)教師，很難與職業(yè)院校開展長期的、全面的和深度的合作，同時由于職業(yè)院校的專業(yè)設(shè)置與小微企業(yè)的人才需求結(jié)構(gòu)之間也缺乏有效對接，導(dǎo)致雙方合作的意愿和積極性都不高。在這種情況下尤其需要政府發(fā)揮和強化政策引導(dǎo)和公共管理的行政職能，通過制定相關(guān)的法律法規(guī)，構(gòu)建針對小微企業(yè)的校企合作制度支持體系，積極引導(dǎo)職業(yè)院校在專業(yè)設(shè)置、聯(lián)合招生、校企合作等方面進(jìn)行創(chuàng)新，為小微企業(yè)參與技術(shù)技能人才培養(yǎng)創(chuàng)造更多機會。

（三）加快建設(shè)以校企合作為基礎(chǔ)的現(xiàn)代職業(yè)院校制度

在市場經(jīng)濟環(huán)境中“利益”是一個無法回避的話題，沒有“利益”可言的校企合作只能是一種短期行為。建設(shè)以校企合作為基礎(chǔ)的職教集團(tuán)內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)，一是加快對職業(yè)教育的利益規(guī)律、利益關(guān)系、利益格局、利益矛盾、利益主體、利益群體、利益協(xié)調(diào)和利益結(jié)構(gòu)的理論研究和實踐探索，找到破解校企合作的難題和瓶頸的有效途徑。二是科學(xué)制定職教集團(tuán)章程。關(guān)鍵要落實職業(yè)院校已有的辦學(xué)自主權(quán)規(guī)定，包括招生自主權(quán)、專業(yè)調(diào)整自主權(quán)、機構(gòu)設(shè)置自主權(quán)、干部任免權(quán)、經(jīng)費使用權(quán)、學(xué)術(shù)交流區(qū)、職稱評定權(quán)、法人權(quán)力等，賦予職業(yè)院校充分的辦學(xué)自主權(quán)，這是建立現(xiàn)代職業(yè)院校制度的基本前提，也是建立職教集團(tuán)內(nèi)部組織結(jié)構(gòu)的制度基礎(chǔ)。三是探索職教集團(tuán)產(chǎn)權(quán)制度改革的有效途徑。目前絕大多數(shù)職教集團(tuán)屬于以協(xié)議、合同、集團(tuán)章程等契約形式為紐帶進(jìn)行聯(lián)結(jié)的契約型組織，實質(zhì)上是一個松散的聯(lián)合體，集團(tuán)運行隨意性大，運作效率低。產(chǎn)權(quán)改革是建設(shè)職教集團(tuán)治理結(jié)構(gòu)的戰(zhàn)略突破口，不僅可以轉(zhuǎn)變目前職業(yè)教育集團(tuán)的粗放運行模式，而且通過賦予職教集團(tuán)以獨立的法人資格使其成為具有自我負(fù)責(zé)能力的法人，同時通過產(chǎn)權(quán)配置高效整合職業(yè)教育資源，實現(xiàn)利益鏈、教學(xué)鏈與產(chǎn)業(yè)鏈的深度融合[6]。

（四）正確處理政府、學(xué)校與產(chǎn)業(yè)的關(guān)系，創(chuàng)建職教集團(tuán)治理結(jié)構(gòu)

由于我國的行業(yè)協(xié)會沒有很好地發(fā)揮對地方職業(yè)教育的中觀組織職能，所以建立職教集團(tuán)的目的之一是試圖減少政府宏觀調(diào)控的幅度和難度，解決職業(yè)教育條塊分割、多部門管理的體制弊端。通過建立校校聯(lián)合和校企合作的機制，解決招生就業(yè)和布局結(jié)構(gòu)調(diào)整等問題，實現(xiàn)教育資源的合理配置。通過充分發(fā)揮職教集團(tuán)的組織功能，努力把學(xué)校與行業(yè)、企業(yè)、科研機構(gòu)和其他社會力量有效地組織起來，在一定行業(yè)或區(qū)域范圍內(nèi)促進(jìn)職業(yè)院校與企業(yè)開展工學(xué)結(jié)合，更好地滿足區(qū)域經(jīng)濟社會對技術(shù)技能人才的需求。建立科學(xué)合理的職教集團(tuán)治理結(jié)構(gòu)是促進(jìn)學(xué)校和企業(yè)在更大空間或范圍內(nèi)進(jìn)行合作的組織保障，一是要明晰職教集團(tuán)的組織使命、權(quán)力分配和功能定位，以及集團(tuán)化辦學(xué)的基本制度安排；二是要創(chuàng)建職教集團(tuán)的內(nèi)部組織機構(gòu)，完善內(nèi)部治理組織架構(gòu)，主要包括決策層、管理層和監(jiān)督層；三是要健全職教集團(tuán)運行機制，主要包括日常運行與決策機制、項目運行機制、利益協(xié)調(diào)與共享機制、政府引導(dǎo)與宏觀管理機制、監(jiān)督和績效評價機制等[7]。

[1]教育部關(guān)于深入推進(jìn)職業(yè)教育集團(tuán)化辦學(xué)的意見[IE/OL].http://www.moe.edu.cn/srcsite/A07/s3059/201507/t20150714_193833.html,2015-7-14.

[2]馬慶發(fā).職業(yè)教育發(fā)展的若干深層次問題[J].江蘇教育，2014（1）：29.

[3]董仁忠.教育全球化背景下的我國職業(yè)教育發(fā)展[J].河北師范大學(xué)學(xué)報，2007（7）:112.

[4]胡勇.以產(chǎn)權(quán)制度革新破解職教集團(tuán)化辦學(xué)瓶頸[N].光明日報，2013-10-1.

[5]魯昕.把加快發(fā)展現(xiàn)代職業(yè)教育擺在更加突出的位置[J].求是，2015（2）.

[6]郭靜,馬元興.以產(chǎn)權(quán)改革優(yōu)化職教集團(tuán)體制機制[N].中國教育報，2013-3-19.

[7]尹偉民,馬萬全.集團(tuán)化辦學(xué)需要怎樣的治理結(jié)構(gòu)[N].中國教育報，2013-3-12.