職業(yè)教育政策執(zhí)行：一個亟需厘清的概念

□孫翠香

職業(yè)教育政策執(zhí)行：一個亟需厘清的概念

□孫翠香

“職業(yè)教育政策執(zhí)行”是將職業(yè)教育政策理想轉(zhuǎn)化為職業(yè)教育政策現(xiàn)實、職業(yè)教育政策目標(biāo)轉(zhuǎn)化為職業(yè)教育政策效益的唯一途徑，直接事關(guān)職業(yè)教育政策的成與敗，而“職業(yè)教育政策執(zhí)行”的內(nèi)涵并不是一個不言自明的問題?；凇白陨隙隆焙汀白韵露稀眱删S視角，對“職業(yè)教育政策執(zhí)行”的內(nèi)涵進(jìn)行了重新厘定，可以為職業(yè)教育政策研究及政策實踐提供一定的依據(jù)。

職業(yè)教育政策執(zhí)行；自上而下；自下而上

2014年6月22日，國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于加快發(fā)展現(xiàn)代職業(yè)教育的決定》，進(jìn)一步加快了我國現(xiàn)代職業(yè)教育變革的節(jié)奏，但任何的職業(yè)教育政策都必須落地生根，才能從根本上實現(xiàn)政策初衷。職業(yè)教育政策執(zhí)行是將職業(yè)教育政策理想轉(zhuǎn)化為職業(yè)教育政策現(xiàn)實、職業(yè)教育政策目標(biāo)轉(zhuǎn)化為職業(yè)教育政策效益的唯一途徑，可以說，職業(yè)教育政策執(zhí)行是職業(yè)教育政策生命周期中最重要的環(huán)節(jié)之一，直接事關(guān)某項職業(yè)教育政策的成與敗，正如美國學(xué)者艾利森所言，“在實現(xiàn)政策目標(biāo)的過程中，方案確定的功能只占10%，而其余的90%取決于有效的執(zhí)行?！盵1]基于此，加強職業(yè)教育政策執(zhí)行的研究已成為當(dāng)前學(xué)界一個重要的使命，明晰職業(yè)教育政策執(zhí)行的內(nèi)涵，是開展職業(yè)教育政策執(zhí)行研究的前提。

一、“政策執(zhí)行”的內(nèi)涵分析

關(guān)于何為“政策執(zhí)行”，學(xué)界有著諸多不同的觀點。從整體上來看，主要有如下幾種不同的觀點。

一種觀點認(rèn)為，“政策執(zhí)行”是對某一項公共政策所要采取的各種各樣的“行動”或“活動”。因此，政策執(zhí)行者的一系列的“行動”或“活動”是政策執(zhí)行的關(guān)鍵，“政策執(zhí)行”的本質(zhì)就是一個系統(tǒng)的行動的過程。根據(jù)這種觀點，這些“行動”具有如下表征：“權(quán)威性的行動”，是說政策執(zhí)行行為是經(jīng)過合法授權(quán)的；“目的性行動”，是說評判這些行為的價值標(biāo)準(zhǔn)是以這些行動是否最大限度實現(xiàn)政策目標(biāo)為最高評判標(biāo)準(zhǔn)；“組織性行動”，即這些行動并非是官員的個人行為，而是合法組織采取的行動，它通過組建機(jī)構(gòu)、召集人員并獲取必要的授權(quán)方式形成組織特有的力量，進(jìn)而依靠組織的力量實現(xiàn)政策目標(biāo)；“公益性行動”，即這些行動是面向、動員、組織公眾，為公共利益的行動；“持續(xù)性行動”，是說這些行動是一系列相互關(guān)聯(lián)的、持續(xù)性的行動，因為政策目標(biāo)需要在政策執(zhí)行的過程中通過有步驟、分階段的行動來實現(xiàn)；“創(chuàng)造性行動”，即這些行動體現(xiàn)出政策執(zhí)行者的創(chuàng)造性，執(zhí)行者要根據(jù)其經(jīng)驗、資源以及環(huán)境變化，創(chuàng)造性地將政策目標(biāo)變?yōu)楝F(xiàn)實。

在政策學(xué)領(lǐng)域，有許多政策學(xué)者持上述觀點，他們把“政策執(zhí)行”界定為一系列的“行動”或“活動”。美國學(xué)者范霍恩和范米特合著的《政府間的政策執(zhí)行》、《政策執(zhí)行過程：一個概念性的框架》，愛德華三世所著的《執(zhí)行公共政策》，以及查爾斯·瓊斯的《公共政策研究導(dǎo)論》等著作均是上述觀點的支持者。例如：美國學(xué)者查爾斯·瓊斯在其著作《公共政策研究導(dǎo)論》（第二版）中提出，“政策執(zhí)行乃是將一項政策付諸實施的各種活動。在諸多活動中，又以解釋、組織和實施最為重要。所謂解釋(inter-pretation)活動，是把政策內(nèi)容轉(zhuǎn)化為民眾能理解且接受的東西；所謂組織(organization)活動，乃是設(shè)立政策執(zhí)行機(jī)構(gòu)，用以擬定執(zhí)行的辦法和落實政策；所謂實施（application）活動，是由政策執(zhí)行機(jī)構(gòu)提供例行性的服務(wù)與設(shè)備，支付各種費用，進(jìn)而完成政策目標(biāo)?！盵2]在其《公共政策研究導(dǎo)論》（第三版）中，瓊斯又進(jìn)一步提出，“執(zhí)行是一系列指向使一個項目生效的行動，其中尤以組織（資源、機(jī)構(gòu)和使項目生效的方法的建立或重新安排）、解釋（將項目語言轉(zhuǎn)變成可接受和可行的計劃和指示）和應(yīng)用（服務(wù)、款項、工具等的日常供應(yīng)）三種活動為要?！盵3]再如：美國學(xué)者范霍恩和范米特認(rèn)為，“政策執(zhí)行指公私個體和團(tuán)體為了實現(xiàn)政策目標(biāo)所采取的各項行動。這些行動一方面包括政策方案要求的具體化，另一方面包括連續(xù)地努力去實現(xiàn)政策方案要求的目標(biāo)。 ”[4]

另外一種觀點可以稱之為“組織”論，該觀點重視“組織”在政策執(zhí)行中的特點與作用，認(rèn)為“組織”是政策執(zhí)行的關(guān)鍵，任何政策都必須經(jīng)由一定的組織得以執(zhí)行，沒有一定的組織為依托，沒有一定的組織化的努力，任何政策目標(biāo)只能停留在政策構(gòu)想階段。持這種觀點的論者認(rèn)為，“組織”是政策執(zhí)行的主體，任何政策都是通過一定的“組織”得以執(zhí)行的，“組織”內(nèi)部的分工與整合、“組織”的規(guī)范程序與變通、“組織”的人力資源與文化、“組織”的運作方式與環(huán)境等因素直接決定著政策的執(zhí)行效果與成敗，并且，只有“組織”才能從根本上揭示政策執(zhí)行過程，其本質(zhì)就是一種“政治”的過程。艾爾莫爾的《社會規(guī)劃執(zhí)行的組織模式》、羅克的《官僚、政治和公共政策》、蒙太和歐托爾合著的《政策執(zhí)行的有關(guān)理論：組織觀念》等，均提出了政策執(zhí)行的“組織”論觀點。例如：艾爾莫爾提出，“任何一項觀念轉(zhuǎn)變?yōu)樾袆?，都要涉及重要的具體工作，組織是從事具體工作的主體。其處理問題的方法，是將問題分成具體的管理項目，再將這些項目分配給專業(yè)化機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)執(zhí)行。因此，只有了解組織的運作，才能認(rèn)清原初政策設(shè)計是否在執(zhí)行中被修正或附加新意。”[5]羅克也提出，“負(fù)責(zé)執(zhí)行的組織，其正式與非正式的屬性，往往影響到該組織執(zhí)行政策達(dá)到目標(biāo)的能力。”[6]斯諾（C.P.Snow）和特里林（L.Trilling）也認(rèn)為，任何一項化觀念為行動的行為都涉及某種簡化工作，而組織機(jī)構(gòu)正是這種簡化工作的主體；是它們把問題解剖成具體可以管理的工作項目，再將這些項目分配給專業(yè)化的機(jī)構(gòu)去執(zhí)行。于是，只有了解組織是怎樣工作的，才能理解所要執(zhí)行的政策，也才能知道它在執(zhí)行中是如何被調(diào)整和塑造的。[7]

如果上述兩種觀點是從“靜態(tài)”的視角對“政策執(zhí)行”做了界定，那么，強調(diào)政策執(zhí)行是一個“動態(tài)的過程”，則是基于“動態(tài)”視角對“政策執(zhí)行”的界定和解讀。持這種觀點的論者大都認(rèn)為，“政策執(zhí)行”從本質(zhì)上來講是一個“過程”，例如，美國學(xué)者保羅·A·薩巴蒂爾（Paul A.Sabatier）和丹尼爾·A·馬茲曼尼安（Daniel A.Mazmanian）認(rèn)為，可以將政策執(zhí)行視為這樣一種過程：即用法律、法院決定、行政命令，或用議會決定、內(nèi)閣政令的形式，實施一種基本政策決定的過程。[8]這兩位政策學(xué)者關(guān)于“政策執(zhí)行”的界定也是學(xué)界最有影響的界定之一，正如他們對政策執(zhí)行的解釋，“執(zhí)行是貫徹基本的政策決定。一般說來，這樣的政策決定體現(xiàn)在法規(guī)、條例或法令中，也可采取行政命令或法院決定的形式。從理論上來說，這樣的決定界定所提出的問題，確立要實現(xiàn)的目標(biāo)，并以多種方式建構(gòu)執(zhí)行的過程。這一過程通常經(jīng)由一系列階段——始于基本的法令或法規(guī)的通過；然后是執(zhí)行機(jī)構(gòu)的政策 （決定）輸出；目標(biāo)群體對政策的依從；這些政策輸出產(chǎn)生包括預(yù)期的和未曾預(yù)料的實際影響；政策執(zhí)行機(jī)構(gòu)認(rèn)知感知政策的效果；以及最后，對基本的法令或法規(guī)的重要修正（或試圖修正）?！盵9]除此之外，普雷斯曼和韋達(dá)夫斯基也認(rèn)為，政策執(zhí)行是目標(biāo)的確立和適應(yīng)與取得這些目標(biāo)的行動之間的一種相互作用過程。[10]盡管持有“過程”觀的學(xué)者都強調(diào)政策執(zhí)行是一個“過程”，但不同的論者也提出了略有差異的“過程”觀，其中，有論者強調(diào)這一“過程”的“動態(tài)性”，例如：學(xué)者林水波、張世賢認(rèn)為，政策執(zhí)行可謂為一種動態(tài)的過程，在整個過程中，負(fù)責(zé)執(zhí)行的機(jī)關(guān)與人員組合各種必要的要素，采取各項行動，扮演管理的角色，進(jìn)行適當(dāng)?shù)牟昧浚⒑侠砜尚械囊?guī)則，培塑目標(biāo)共識與激勵士氣，應(yīng)用協(xié)商化解沖突，期以成就某特殊的政策目標(biāo)。[11]除此之外，另外一些論者則強調(diào)這一“過程”的“互動性”，并提出政策執(zhí)行是一個“博弈的過程”。例如：美國學(xué)者巴爾達(dá)赫提出，可以將政策執(zhí)行過程視為一種賽局，包括競賽者 （政策執(zhí)行人員和相關(guān)人員）、利害關(guān)系（競賽可能的原因）、競賽的資源（包括策略與技術(shù)等軟資源和財經(jīng)、權(quán)威等硬資源）、競賽的規(guī)則（競賽獲勝的標(biāo)準(zhǔn)或條件）、競賽者之間信息溝通性質(zhì)、所得結(jié)果的不穩(wěn)定程度等。政策執(zhí)行的成功與否，取決于參加者的競爭策略。[12]可以看出，該觀點把政策執(zhí)行看作是一個政治上討價還價的博弈（或交易）過程，也就是說，政策執(zhí)行者與政策對象之間通過不同方式的博弈（或交易），在各種力量的互動過程中，達(dá)成某種妥協(xié)、退讓或默契。總之，從“動態(tài)”的視角審視、解讀和界定“政策執(zhí)行”這一復(fù)雜的現(xiàn)象，為我們更全面、更客觀地理解“政策執(zhí)行”提供了依據(jù)。

二、“職業(yè)教育政策執(zhí)行”：基于兩維視角的概念界定

“職業(yè)教育政策執(zhí)行”作為公共政策執(zhí)行的一個下位概念，其內(nèi)涵必然要契合上述關(guān)于公共政策執(zhí)行的內(nèi)涵，同時還要體現(xiàn)職業(yè)教育政策執(zhí)行的特殊性。關(guān)于“職業(yè)教育政策執(zhí)行”的內(nèi)涵，目前學(xué)界相關(guān)研究不多，也尚未提出具有創(chuàng)建性的觀點?；凇奥殬I(yè)教育政策執(zhí)行”屬于“教育政策執(zhí)行”的下位概念，因此，本文以“教育政策執(zhí)行”的內(nèi)涵分析為切入點。

關(guān)于“教育政策執(zhí)行”的內(nèi)涵，目前學(xué)界的觀點相互之間還存在一定的差異，但總體上來說，大多數(shù)研究者將教育政策執(zhí)行界定為一個 “動態(tài)的活動/行動過程”，例如：有研究者將其界定為“動態(tài)的行動過程”，“教育政策執(zhí)行是指政策的執(zhí)行者依據(jù)政策的指示和要求,為實現(xiàn)政策目標(biāo)、取得預(yù)期效果,不斷采取積極措施的動態(tài)行動過程?！盵13]也有研究者將其界定為 “教育實踐過程”，“教育政策執(zhí)行應(yīng)是廣義的,是指教育政策在教育實踐活動中得以貫徹、落實和推行、實施的全過程,教育政策執(zhí)行是一種實踐性、綜合性、具體性和靈活性比較強的教育實踐過程?！盵14]還有研究者將其界定為“將教育政策內(nèi)容轉(zhuǎn)變?yōu)榻逃F(xiàn)實的過程”，“所謂教育政策執(zhí)行,就是政策的執(zhí)行者依據(jù)政策的指示和要求,為實現(xiàn)教育政策目標(biāo),取得預(yù)期效果,將教育政策內(nèi)容轉(zhuǎn)變?yōu)榻逃F(xiàn)實的過程?！盵15]當(dāng)然，也有研究者將其界定為 “動態(tài)復(fù)雜的過程”，“教育政策執(zhí)行是教育政策執(zhí)行主體在教育政策頒布和付諸實施以后，借助積極的、具體的、靈活的策略實現(xiàn)教育政策內(nèi)容，達(dá)成教育政策目標(biāo)的動態(tài)復(fù)雜的過程。”[16]筆者認(rèn)為，盡管上述諸多“教育政策執(zhí)行”的內(nèi)涵界定確實在動態(tài)視角上揭示了政策執(zhí)行的“過程性”特征，但由于職業(yè)教育政策執(zhí)行過程涉及的因素繁雜多樣，職業(yè)教育政策執(zhí)行實踐也千差萬別，因此，單純從動態(tài)視角來界定“職業(yè)教育政策執(zhí)行”，尚不能全面、客觀地揭示“職業(yè)教育政策執(zhí)行”的本質(zhì)?；诖耍疚膰L試從兩維視角以及“動靜結(jié)合”的角度來界定“職業(yè)教育政策執(zhí)行”的內(nèi)涵。

（一）“自上而下”視角下的“職業(yè)教育政策執(zhí)行”

1.“自上而下”視角下的“職業(yè)教育政策執(zhí)行”內(nèi)涵分析?！白陨隙隆币暯窍碌摹奥殬I(yè)教育政策執(zhí)行”主要針對那些由中央政府及教育行政機(jī)構(gòu)頒布的、具有管制性的或再分配性的職業(yè)教育政策，“管制性政策是指政府設(shè)定一致性的管制規(guī)劃和規(guī)范，以指導(dǎo)政府機(jī)關(guān)和目標(biāo)團(tuán)體從事某種活動和處理不同利益的政策類型，這種政策是通過制約、禁止政策對象行為來實現(xiàn)的?！盵17]西奧多·洛伊（Theodore Lowi）、金斯伯格（Benjamin Ginsberg，1994）將這類政策稱之為 “規(guī)范性政策”，“是指運用一般通用的術(shù)語表達(dá)的正式規(guī)則，它適用于許多人群，這些規(guī)則依靠政府強制性地實施，包括對違反規(guī)則的人員的罰則、減少或者增加那些受到規(guī)范的人群可以利用的選擇機(jī)會等。絕大多數(shù)的規(guī)范性政策的形式是法律和政府行政機(jī)關(guān)的規(guī)則，其主要內(nèi)容是要求或禁止某種行為。一種獨特的規(guī)范性政策是規(guī)范性特許證書，這種類型的規(guī)范性政策規(guī)定，除非具備政府規(guī)定的具體條件，否則，從事某種職業(yè)就是違法。教師資格證書和教育管理證書就是規(guī)范性政策?！盵18]根據(jù)這種解釋，我國職業(yè)教育教師資格證書、職業(yè)教育經(jīng)費使用細(xì)則、職業(yè)教育招生及就業(yè)政策等均屬此類政策。而“再分配性政策是指那些使資源或權(quán)力從一種社會團(tuán)體轉(zhuǎn)移至另一社會團(tuán)體的政策，在轉(zhuǎn)移資源和權(quán)力的過程中，政府努力控制人們的行為，這種控制是通過改變行為的條件或操縱環(huán)境實現(xiàn)的，因而具有間接性。這一類政策的目標(biāo)可能是經(jīng)濟(jì)性的，諸如將收入轉(zhuǎn)向中產(chǎn)階級，以增加中產(chǎn)階級的收入，從而刺激消費；也可能是政治性或社會性的，諸如向無業(yè)人士提供最低收入，以保證社會相對穩(wěn)定，避免釀成社會危機(jī)。”[19]再分配性政策大量存在于教育領(lǐng)域，例如：各種資助性規(guī)劃項目、美國的教育券計劃、廢除種族隔離教育政策、美國初等和中等教育法案等，我國職業(yè)教育領(lǐng)域的家庭經(jīng)濟(jì)困難學(xué)生資助政策、免費教育政策等也屬于此類政策，也就是說，再分配性政策使資源和權(quán)力從居社會主導(dǎo)地位的團(tuán)體移向那些實際上的或感覺上的社會弱勢團(tuán)體。目前，再分配性的教育政策主要在教育制度內(nèi)部實行權(quán)力轉(zhuǎn)移，諸如美國的教育券政策主要是分配各州政府進(jìn)行教育撥款的權(quán)力，使其從由學(xué)校管理者掌握轉(zhuǎn)為由學(xué)生家長掌握。

概括而言，具有管制性的或再分配性的教育政策所涉及的公共教育事務(wù)具有全國一致性的特質(zhì)，地方政府不宜各自為政，只有充分貫徹中央政府及教育行政部門的公權(quán)力與公信力，才能發(fā)揮教育政策的管制與再分配效果。在該視角下，“職業(yè)教育政策執(zhí)行”是指對于某種權(quán)威性的、特別是由中央政府或教育行政機(jī)構(gòu)頒布的決議、決定、計劃、方案、意見等，經(jīng)由官僚體系的組織與分工、職業(yè)教育政策執(zhí)行主體的貫徹與落實，來實現(xiàn)職業(yè)教育政策目標(biāo)的一系列行動及其動態(tài)過程。這一視角充分肯定職業(yè)教育政策制定者設(shè)定明確教育政策目標(biāo)的權(quán)威與能力，目的在于形成完美的職業(yè)教育政策執(zhí)行行為及過程。

2.“自上而下”視角下的“職業(yè)教育政策執(zhí)行”的適用條件。“自上而下”視角下“職業(yè)教育政策執(zhí)行”的適用條件有三個：首先，行政組織的結(jié)構(gòu)是集權(quán)的、層級制的官僚體系，它強調(diào)不同層級之間的指揮命令關(guān)系，在職業(yè)教育政策執(zhí)行過程中，往往注重上級政府對于下級政府的政策指揮、監(jiān)督與控制的角色與責(zé)任，并且，某些由中央及教育行政組織控制的因素對于地方職業(yè)教育政策執(zhí)行的影響優(yōu)于其他因素。其次，由上述行政組織結(jié)構(gòu)決定的，在該政治組織體系中，政治家（或教育行政組織的領(lǐng)導(dǎo)）負(fù)責(zé)制定職業(yè)教育政策，行政人員及其他人員負(fù)責(zé)執(zhí)行職業(yè)教育政策，即制定職業(yè)教育政策與執(zhí)行職業(yè)教育政策的這兩個群體是相分離的。進(jìn)一步說，中央政府及其官員確定職業(yè)教育政策目標(biāo)，形成職業(yè)教育政策偏好，基層政府及其官員以及其他政策執(zhí)行主體執(zhí)行職業(yè)教育政策內(nèi)容，落實相關(guān)教育措施，達(dá)成職業(yè)教育政策目標(biāo)。最后，強調(diào)職業(yè)教育政策的效果與效率，即追求職業(yè)教育政策執(zhí)行的效率是該視角下政策執(zhí)行的一個基本價值取向，換句話說，它以最大限度地實現(xiàn)職業(yè)教育政策目標(biāo)為最高的價值判斷標(biāo)準(zhǔn)，同時，追求職業(yè)教育政策執(zhí)行效率也是自上而下視角的一個重要特征。

3.“自上而下”視角下的“職業(yè)教育政策執(zhí)行”的弊端。當(dāng)然，“自上而下”的視角來界定職業(yè)教育政策執(zhí)行既然存在一定的適用條件，這本身就說明了這種視角下的職業(yè)教育政策執(zhí)行界定存在無法克服的弊端：首先，這一概念界定過多地關(guān)注中央或高層教育決策者的目標(biāo)與策略，認(rèn)為職業(yè)教育政策制定者是職業(yè)教育政策執(zhí)行的關(guān)鍵人物，而基層官員、地方政府、社會團(tuán)體等其他行動者在職業(yè)教育政策執(zhí)行過程中的角色被忽視，特別是職業(yè)教育政策執(zhí)行主體的創(chuàng)造性作用被忽視。其次，當(dāng)“完美執(zhí)行”的假設(shè)遭遇現(xiàn)實條件的局限時，達(dá)成職業(yè)教育政策目標(biāo)則面臨巨大挑戰(zhàn)。具體而言，“自上而下”視角下的職業(yè)教育政策執(zhí)行存在一個前提假設(shè)，即只要職業(yè)教育政策制定者具備設(shè)定明確政策目標(biāo)的權(quán)威和能力，職業(yè)教育政策就能被完美地執(zhí)行，就能達(dá)成職業(yè)教育政策目標(biāo)，但實際上，職業(yè)教育政策“完美執(zhí)行”的下述條件在現(xiàn)實中似乎很難具備：明確一貫的職業(yè)教育政策目標(biāo)、職業(yè)教育政策執(zhí)行機(jī)構(gòu)的合法性并且不受干擾、具備豐富執(zhí)行技術(shù)的職業(yè)教育政策執(zhí)行者、依法建立的職業(yè)教育政策執(zhí)行程序、充足的職業(yè)教育政策執(zhí)行資源，以及職業(yè)教育政策目標(biāo)的完全理解和認(rèn)可、職業(yè)教育政策過程中的良好溝通和協(xié)調(diào)、職業(yè)教育政策執(zhí)行者的良好權(quán)威和執(zhí)行對象的絕對服從、利益團(tuán)體的支持等。假如上述條件中的任何一個或幾個條件不具備時，那么，“自上而下”這一職業(yè)教育政策執(zhí)行鏈條就會因其中某一鏈條的“卡殼”而導(dǎo)致整個政策執(zhí)行的低效甚至是失敗。綜上所述，如果“自上而下”視角下的職業(yè)教育政策執(zhí)行能達(dá)成最終的政策目標(biāo)的話，那么，就需要一個近乎“完美”的條件配備，但從實踐來看，要達(dá)到“完美”條件太難了，因為沒有任何一個單一的組織可以壟斷所需要的全部資源，因此，從這個意義上來說，“完美的政策執(zhí)行不是一種烏托邦，就是一種夢魘?！盵20]再次，“自上而下”視角下的職業(yè)教育政策執(zhí)行只存在于理論研究之中，無法完全契合職業(yè)教育政策執(zhí)行的實踐。由于“自上而下”視角下的職業(yè)教育政策執(zhí)行將職業(yè)教育政策制定與職業(yè)教育政策執(zhí)行做了界限分明的區(qū)分，認(rèn)為二者有明確的分工和任務(wù)，并且假定職業(yè)教育政策是由上層規(guī)劃或制定的，然后再被具體化為各種指示，再由下層行政官員依照指示來執(zhí)行，但從職業(yè)教育政策執(zhí)行的實踐來反觀上述觀點和假設(shè)時，不難發(fā)現(xiàn)，它只存在于理論研究或應(yīng)然狀態(tài)之中，根本無法完全契合職業(yè)教育政策實踐現(xiàn)實狀態(tài)，在職業(yè)教育政策執(zhí)行的實踐中，往往是職業(yè)教育政策制定中有執(zhí)行，職業(yè)教育政策執(zhí)行中有制定?！罢咴趫?zhí)行中建構(gòu)，也在建構(gòu)中執(zhí)行?！盵21]從這個角度上講，將職業(yè)教育政策制定與職業(yè)教育政策執(zhí)行之間進(jìn)行區(qū)分是不必要的，也是無意義的。最后，“自上而下”的視角容易低估基層政府及其教育行政管理部門以及政策目標(biāo)團(tuán)體等在政策執(zhí)行過程中的各種對抗行為、對抗能力，也就是說容易忽視政策執(zhí)行者基于自身利益考量而對職業(yè)教育政策產(chǎn)生的負(fù)面效果。

盡管前文列舉了“自上而下”視角下職業(yè)教育政策執(zhí)行的諸多弊端，但我們不得不面對這樣一個事實：受我國政治管理體制影響，在我國職業(yè)教育政策執(zhí)行領(lǐng)域，該取向的職業(yè)教育政策執(zhí)行實踐還大有市場，還存在大量的職業(yè)教育政策執(zhí)行實踐遵循或沿襲了“自上而下”執(zhí)行的范式，因此，從該視角認(rèn)識和理解我國“職業(yè)教育政策執(zhí)行”依然不可或缺。

（二）“自下而上”視角下的“職業(yè)教育政策執(zhí)行”

1.“自下而上”視角下的“職業(yè)教育政策執(zhí)行”內(nèi)涵分析。“自下而上”視角的“職業(yè)教育政策執(zhí)行”主要針對那些自我管制性（self-regulatory）的或分配性政策（distributive policy），“自我管制性政策是指政府并未設(shè)定嚴(yán)格的、一致性的管制規(guī)劃和規(guī)范，而僅僅設(shè)定原則性的游戲規(guī)則，由各政府機(jī)關(guān)和目標(biāo)團(tuán)體自行決定采取何種行動，而政府不加干預(yù)的政策類型?！盵22]“分配性政策是指通過給予政策對象某些權(quán)利使其獲取社會利益的政策。該類政策是一種進(jìn)行公共服務(wù)和公共利益分配的政策，其分配對象往往是部分特定群體，這一群體可能是多數(shù)人，也可能是少數(shù)人?！盵23]正如弗朗西斯·C·福勒所認(rèn)為的，教育領(lǐng)域中的分配性政策很多，諸如：以“津貼”形式存在的眾多專業(yè)發(fā)展項目、各州的學(xué)校交通補貼、學(xué)校午餐和牛奶項目、學(xué)校部分項目經(jīng)費、各州劃撥經(jīng)費的其它方式等；以“合同”方式存在的各州政府或?qū)W區(qū)與教材出版公司簽訂的合同、各州政府或?qū)W區(qū)與考試機(jī)構(gòu)簽訂的合同、設(shè)計和建設(shè)學(xué)校設(shè)施的合同等；以“非限制性特許”方式存在的教職工停車許可、學(xué)校圖書館面向社區(qū)居民發(fā)放借書證等。[24]具體到我國職業(yè)教育領(lǐng)域，諸如“國家中等職業(yè)教育改革發(fā)展示范學(xué)校建設(shè)計劃”“國家職業(yè)教育改革實驗區(qū)（示范區(qū)）政策”“中等職業(yè)教育教師素質(zhì)提高計劃”等均屬此類政策。

概括而言，自我管制性職業(yè)教育政策與分配性職業(yè)教育政策的本質(zhì)在于強調(diào)地方特色，因此，中央政府希望能授予基層政府及其官員充分的自主權(quán)，賦予政策目標(biāo)團(tuán)體更多自由活動的空間，中央政府過度地介入這類職業(yè)教育政策，反而會失去該類職業(yè)教育政策的本質(zhì)?；诖耍谠撘暯窍?，“職業(yè)教育政策執(zhí)行”是指對于某些自我管制性職業(yè)教育政策或分配性職業(yè)教育政策，即那些涉及地方政府及教育行政機(jī)構(gòu)更多自由裁量權(quán)、更多自主空間的職業(yè)教育政策，以及那些涉及特定群體可以通過以特定方式獲得公共利益的職業(yè)教育政策，由參與職業(yè)教育政策實施的所有行動者，包括地方政府或教育行政機(jī)構(gòu)及其官員、行業(yè)（企業(yè)）、社會團(tuán)體、私人組織、利益團(tuán)體等，通過擴(kuò)大并行使他們在政策實施過程中的自由裁量權(quán)，以及多元行動者之間通過形成具有自組織性質(zhì)的執(zhí)行政策結(jié)構(gòu)體，最終達(dá)成對某些職業(yè)教育公共利益的討價還價、博弈和妥協(xié)的一系列行動及其動態(tài)過程。

2.“自下而上”視角下的“職業(yè)教育政策執(zhí)行”的核心。對于“自下而上”視角下的職業(yè)教育政策執(zhí)行而言，其核心要點主要有兩個：

首先，要充分賦予地方政府及教育行政部門在職業(yè)教育政策執(zhí)行過程中的“自由裁量權(quán)”?！白杂刹昧繖?quán)，是指稅務(wù)機(jī)關(guān)或其他行政機(jī)關(guān)及其工作人員在法律事實要件確定的情況下，在法律授權(quán)范圍內(nèi)，依據(jù)立法目的和公正、合理原則，自行判斷行為條件、自行選擇行為方式和自由做出行政決定的權(quán)力，其實質(zhì)是行政機(jī)關(guān)依據(jù)一定的制度標(biāo)準(zhǔn)和價值取向進(jìn)行行為選擇的一個過程?！盵25]也就是說，“自下而上”視角的職業(yè)教育政策執(zhí)行強調(diào)的是賦予所有參與政策執(zhí)行的行動者一定的權(quán)力，以使多元化的參與者之間更好地進(jìn)行討價還價，特別是要賦予基層地方政府及教育行政部門充分的 “自由裁量權(quán)”，使其能更好地應(yīng)對復(fù)雜的職業(yè)教育政策環(huán)境，發(fā)揮其政策執(zhí)行過程中的自主性和創(chuàng)造性，提高職業(yè)教育政策執(zhí)行效率。對此，著名的政策學(xué)家埃爾莫爾（Richard F.Elmore）提出，“有效的政策執(zhí)行取決于執(zhí)行機(jī)構(gòu)間的過程與產(chǎn)出，而非政策制定者的意圖與雄心；有效的政策執(zhí)行是多元行動者復(fù)雜的互動結(jié)果，而非單一機(jī)構(gòu)貫徹政策目標(biāo)的行動結(jié)果；有效的政策執(zhí)行基于基層官員或地方政府的自由裁量權(quán)，而非層級結(jié)構(gòu)的指揮命令、監(jiān)督控制系統(tǒng)；有效的政策執(zhí)行必然涉及妥協(xié)、交易或聯(lián)盟等活動，因此互惠性遠(yuǎn)比監(jiān)督性功能重要?！盵26]

其次，職業(yè)教育政策執(zhí)行過程中的“多元行動者”以及他們之間形成的復(fù)雜的“執(zhí)行結(jié)構(gòu)”，是“自下而上”視角下職業(yè)教育政策執(zhí)行的一個核心所在。之所以提出“多元行動者”，主要是針對之前政策執(zhí)行只關(guān)注單一的行政組織結(jié)構(gòu)而提出的，當(dāng)然，“多元行動者”提出的背景之一還在于社會結(jié)構(gòu)的迅速變化，其中一種變化即是社會組織的數(shù)目日益增長，與此同時，公共組織與私人組織之間的關(guān)系也日益密切，“組織社會”日益形成。這一現(xiàn)象對職業(yè)教育政策執(zhí)行產(chǎn)生了重要影響：一方面，許多私人組織和社會組織都掌握著大量的社會資源，它們極有意愿、又有能力和政府組織一起從事公共物品、公共服務(wù)的提供，因此，可以結(jié)為良好的公私合作伙伴關(guān)系；另一方面，如前所述，沒有任何一個單一的政府組織或官員能夠掌握職業(yè)教育政策執(zhí)行所需要的全部資源，職業(yè)教育政策執(zhí)行需要諸多組織和行動者的共同合作，由此，多元行動者參與職業(yè)教育政策執(zhí)行過程便成為可能和必須。而所謂“執(zhí)行結(jié)構(gòu)”，按照約恩和波特的觀點，“執(zhí)行結(jié)構(gòu)并不完全是一種組織，它固然包含許多組織群，但它所包含的組織是由許多計劃所組成的；它也不是行政實體，因為它的組成不必然與政府機(jī)構(gòu)的命令發(fā)生直接關(guān)系，而是基于執(zhí)行計劃的需要而自動集結(jié)的結(jié)構(gòu)體。因此，執(zhí)行結(jié)構(gòu)是指潛在地或?qū)嶋H地介入計劃或政策的官方或非官方結(jié)構(gòu)?！盵27]值得關(guān)注的是，這種“執(zhí)行結(jié)構(gòu)”并不是基于行政命令而形成的，而是基于要完成的政策目標(biāo)由多元行動者按照“自組織”系統(tǒng)的原則自發(fā)形成的，是多元行動者自我選擇的一個結(jié)果。因此，在這種具有“自組織”特征的“執(zhí)行結(jié)構(gòu)”中，多元行動者之間的權(quán)威關(guān)系是以行動者的專業(yè)地位、協(xié)調(diào)能力、潛在或?qū)嶋H的權(quán)力以及資源控制情況為核心來形成的，當(dāng)然，在這種由多元行動者自主參與形成的或帶有穩(wěn)定性的“網(wǎng)絡(luò)關(guān)系”或帶有暫時性的“臨時組織關(guān)系”中，不同參與者的參與動機(jī)與利益訴求是不同的，這也就形成了多樣化的政策目標(biāo)與動機(jī)，因此，職業(yè)教育政策執(zhí)行的過程從本質(zhì)上更像是一個多元行動者之間“利益博弈”的過程。

可以看出，“自下而上”視角下的職業(yè)教育政策執(zhí)行不僅將關(guān)注的切入點放在職業(yè)教育政策執(zhí)行的基層實際情況或問題，而且還將關(guān)注重點放在具體職業(yè)教育政策執(zhí)行過程中執(zhí)行者的 “自由裁量權(quán)”以及執(zhí)行者之間的多元互動，客觀地說，這些都與教育政策執(zhí)行的現(xiàn)實情況相吻合。因此，與“自上而下”的視角相比，這一視角促使我們重新審視和正視政策執(zhí)行過程中多元執(zhí)行主體之間的互動以及基層執(zhí)行機(jī)構(gòu)的權(quán)力問題，可以說，這一視角是對“自上而下”視角的有益補充，可以使我們更為全面地認(rèn)識職業(yè)教育政策執(zhí)行這一復(fù)雜的行動及過程。

3.“自下而上”視角下的“職業(yè)教育政策執(zhí)行”的弊端。但正如同任何單一視角必然存在片面性和盲區(qū)一樣，“自下而上”視角的職業(yè)教育政策執(zhí)行也存在無法解釋或無法克服的弊端。首先，關(guān)于“自由裁量權(quán)”的問題，一方面，至目前為止，尚未有明確的理論或研究能說明“自由裁量權(quán)”與職業(yè)教育政策執(zhí)行效率之間的復(fù)雜關(guān)系，“自由裁量權(quán)的大小與政策執(zhí)行效率的高低是否具有必然的內(nèi)在聯(lián)系，絕不是一個自明的問題。”[28]；另一方面，“自由裁量權(quán)”本身也存在一個“邊界”的問題，即基層政策執(zhí)行者既要受制于法律、法規(guī)、組織制度等的約束，又要受民主政治系統(tǒng)中的政策領(lǐng)導(dǎo)與政治責(zé)任歸屬等問題的制約，因此，基層政策執(zhí)行者的“自由裁量權(quán)”的“邊界”問題就顯得特別重要。其次，正如同“自上而下”視角過分重視“中心”一樣，“自下而上”視角則過分重視 “邊緣”，一定程度上忽略了 “中心”，對此，研究者李允杰、丘昌泰提出，“正如由上而下模式過分重視中心而忽略邊緣一樣，由下而上模式的缺點則是過分重視邊緣而忽略中心?！盵29]最后，“自下而上”視角的職業(yè)教育政策執(zhí)行更適用于“分權(quán)”的政策環(huán)境，也就意味著該視角下職業(yè)教育政策執(zhí)行的概念界定不太適用于中央集權(quán)制度的政策環(huán)境。當(dāng)然，需要說明的是，絕對的中央集權(quán)制度或絕對的分權(quán)制度是不可能存在的。

總之，本文僅從兩維視角對“職業(yè)教育政策執(zhí)行”的內(nèi)涵做了嘗試性的建構(gòu)和分析。眾所周知，職業(yè)教育政策執(zhí)行是一個非常復(fù)雜的過程，關(guān)涉多種變量，存在多種適用情境，因此，純粹的“自上而下”或“自下而上”的職業(yè)教育政策執(zhí)行并不多見，實踐中的“職業(yè)教育政策執(zhí)行”多以兩種模式的混合或整合狀態(tài)呈現(xiàn)。因此，在研究和分析職業(yè)教育政策執(zhí)行時應(yīng)堅持以一種復(fù)雜的、動態(tài)的、情境化的思維去審視這種復(fù)雜的實踐活動。

[1]陳振明.政策科學(xué)——公共政策分析導(dǎo)論（第二版）[M].北京：中國人民大學(xué)出版社，2003：260.

[2]Charles.O.Jones.An Introduction to the Study of Public Policy （2nd ed.）.North Scituate， Mass:Duxbury Press，1977，p.139.

[3]Charles O.Jones.An Introduction to the Study of Public Policy （3rd ed.）.Monterey， California:Brooks/Coles Publishing Company，1984.p.166.

[4]C.E.Van Horn，D.S.Meter.The Implementation of Intergovernmental.In C.O.Jones （ed.）.Public Policy Making in Federal System.Beverly Hills，Sage Publications，1976.p.45.

[5]Richard F.Elmore.Organizational Models of Social Program Implementation.Public Policy，Vol.26，No.2，Spring 1978.pp.185-187.

[6]F.E.Rouke.Bureaucracy，Politics and Public Policy.Boston， Little Brown and Co.，1967.

[7]R.F.Elmore.Organizational Models of Social Program Implementation.Public Policy.Vol.26，No.2.Spring，1978.pp.185，187.

[8][美]斯圖亞特·S·那格爾.政策研究百科全書[M].北京：科學(xué)技術(shù)文獻(xiàn)出版社，1990：112.

[9]Mazmanian， D.A.， Sabatier， P.A.Implementation and Public Policy.Glenview， Ⅲ .:Scott，F(xiàn)oresman.1983:20-21.

[10]Jeffrey L.Pressman，Aaron B.Widavsky.Implementation （2nd ed）.Berkeley:University of California Press，1979.pp.XX-XXI.

[11]林水波，張世賢.公共政策[M].臺灣:五南圖書出版公司，2001：264.

[12]EUGENE Bardach.Implementation Game:What Happens After a Bill Becomes a Law，Cambridge， MT:MIT Press，1977.

[13]吳志宏，陳韶峰，湯林春.教育政策與教育法規(guī)[M].上海：華東師范大學(xué)出版社，2003：57.

[14]孫綿濤.教育政策學(xué)[M].武漢：武漢工業(yè)大學(xué)出版社，1997:145.

[15]袁振國.教育政策學(xué)[M].南京：江蘇教育出版社，1998：179.

[16]范國睿，等.教育政策的理論與實踐[M].上海：上海教育出版社，2011：8.

[17]管制性政策[EB/OL].http://baike.baidu.com/link?url=BE4Zg8oydRXAiih6IVDA8zhhYjKyFkm61lo dOGtLUraMSoL8m_TybyE0KRIbbYABLgTee8TZ qa1qEXwT_5Oss_.

[18][19][24][美]弗朗西斯·C·福勒.教育政策學(xué)導(dǎo)論（第二版）[M].許慶豫譯.南京：江蘇教育出版社，2007：223，224，221.

[20]李允杰，丘昌泰.政策執(zhí)行與評估[M].北京：北京大學(xué)出版社，2008:131.

[21]Anderson，J.E.Publici Policy-Making.New York:Praeger.1975:79.

[22]張成福.公共管理學(xué)筆記和考研真題詳解（修訂版）[M].北京：中國石化出版社，2011:1.

[23]周曉紅.公共管理學(xué)概論（第 2 版）[M].北京：中央廣播電視大學(xué)出版社，2009：7.

[25]自由裁量權(quán)[EB/OL].http://baike.baidu.com/link?url=KLog8Xz6eAQfu0pZEzVB8ltx7bF6CZaat8bw M3_4TUeoxO3ong4GrAT16DUHURtwjBiILn5Nq eWVA8Zq5avDXq.

[26]Richard F.Elmore.Backward Mapping:Implementation Research and Policy Decisions.New Jersey:Walter Williams Chatham House Publishers，Inc Chatham.1982:601-616.

[27]陳慶云.公共政策分析[M].北京：中國經(jīng)濟(jì)出版社，1996：162.

[28]張金馬.公共政策分析：概念、過程、方法[M].北京：人民出版社，2004:402.

[29]李允杰，丘昌泰.政策執(zhí)行與評估[M].北京：北京大學(xué)出版社，2008:66.

G710

A

1001－7518（2015）34-0007-07

孫翠香（1975-），女，天津職業(yè)技術(shù)師范大學(xué)教授，碩士生導(dǎo)師，教育學(xué)博士，研究方向為職業(yè)教育基本理論與政策。

天津市2013年度哲學(xué)社會科學(xué)規(guī)劃課題“職業(yè)教育政策執(zhí)行的監(jiān)測與評估體系研究”（編號：TJJX13-031），主持人：孫翠香。

責(zé)任編輯 韓云鵬