嚴(yán)格管控是前提 適時(shí)變更須依法
——國(guó)外城市土地用途變更管理的經(jīng)驗(yàn)做法

◎盧為民 張琳薇

嚴(yán)格管控是前提 適時(shí)變更須依法
——國(guó)外城市土地用途變更管理的經(jīng)驗(yàn)做法

◎盧為民 張琳薇

土地用途管制是國(guó)際上加強(qiáng)城市土地利用管理的一項(xiàng)通行做法。然而，為了適應(yīng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)、市民生活方式轉(zhuǎn)換，以及城市轉(zhuǎn)型發(fā)展等，又需要經(jīng)常改變土地用途。如何既加強(qiáng)土地用途管制，又適時(shí)合理地進(jìn)行用途變更，是當(dāng)前我國(guó)城市土地管理中面臨的新問(wèn)題。為此，本文總結(jié)了新加坡、日本、美國(guó)、韓國(guó)、加拿大、英國(guó)在土地用途變更方面的經(jīng)驗(yàn)做法，以供參考借鑒。

對(duì)擅自變更土地用途的行為，實(shí)施嚴(yán)厲的處罰措施

土地用途管制在發(fā)達(dá)國(guó)家和地區(qū)是一項(xiàng)法律制度。對(duì)于擅自變更土地用途的行為，將實(shí)施嚴(yán)厲的處罰措施。一般的程序是，對(duì)擅自改變土地用途的用地者先提出行政勸告，責(zé)令其限期改正，恢復(fù)土地原狀；對(duì)限期不改正的，再處以罰款、拘役判刑或收回土地，也有的是直接處以罰金或征收處罰性稅收。

韓國(guó)：先提出行政勸告，對(duì)勸告無(wú)效的，處以拘役判刑或罰款。韓國(guó)《國(guó)土利用管理法》中規(guī)定“中央行政機(jī)關(guān)長(zhǎng)官或道知事對(duì)于不能完全履行規(guī)定的土地利用義務(wù)的土地所有者，可向其提出按照該用途地域的指定目的恰當(dāng)?shù)厥褂闷渫恋氐膭窀妗保皩?duì)違反規(guī)定進(jìn)行用途變更者，處以一年以下的徒刑或者100萬(wàn)元以下的罰款”。

新加坡：責(zé)令限期恢復(fù)原狀，限期不改正的，直接收回土地。新加坡對(duì)于發(fā)現(xiàn)土地使用者擅自改變用途的情況，都責(zé)令其在規(guī)定時(shí)間內(nèi)恢復(fù)土地的原定用途。對(duì)于限期不恢復(fù)土地原定用途的，可直接收回土地。新加坡設(shè)立國(guó)家土地管理與監(jiān)督署，負(fù)責(zé)對(duì)全國(guó)34個(gè)地區(qū)、30個(gè)鎮(zhèn)區(qū)土地進(jìn)行定期巡查，以便及時(shí)發(fā)現(xiàn)違法用地的情況。

日本：直接處以罰金。日本《建筑標(biāo)準(zhǔn)法》中規(guī)定，在居住用地、商業(yè)用地、工業(yè)用地等各類(lèi)用地上不允許修建的建筑物類(lèi)別，不得建設(shè)，若有違規(guī)定，處罰10萬(wàn)日元以下罰金。

美國(guó)：征收處罰性稅收，限期不交納的，直接收回土地。美國(guó)新罕布什爾州專(zhuān)門(mén)設(shè)有土地用途變更稅，它是一種針對(duì)擅自改變當(dāng)前土地利用的嚴(yán)厲懲罰性稅收，按占用時(shí)點(diǎn)土地市場(chǎng)價(jià)值的10%征收。土地所有者必須在收到納稅通知單30日內(nèi)及時(shí)交納，否則該土地將直接過(guò)戶(hù)到市政府名下。

在特定區(qū)域范圍內(nèi)或符合相關(guān)條件的，允許土地用途變更

為促進(jìn)城市功能提升、產(chǎn)業(yè)升級(jí)以及土地利用效率提高，發(fā)達(dá)國(guó)家和地區(qū)政府允許特定區(qū)域范圍內(nèi)的土地進(jìn)行用途變更。具體有三種做法：

一是為促進(jìn)產(chǎn)業(yè)升級(jí)，允許工業(yè)區(qū)內(nèi)的土地有一定比例的用途變更彈性，即增加土地使用的彈性和規(guī)劃調(diào)整的適應(yīng)性。允許工業(yè)區(qū)內(nèi)的生產(chǎn)事業(yè)用地、相關(guān)產(chǎn)業(yè)用地、社區(qū)用地、公共設(shè)施用地相互之間的比例關(guān)系在一定幅度內(nèi)進(jìn)行調(diào)整。允許工業(yè)區(qū)內(nèi)原生產(chǎn)事業(yè)用地變更為相關(guān)產(chǎn)業(yè)用地，作為批發(fā)零售、運(yùn)輸倉(cāng)儲(chǔ)、餐飲、通信、工商服務(wù)、社會(huì)與個(gè)人服務(wù)、金融、保險(xiǎn)等產(chǎn)業(yè)使用，使工業(yè)區(qū)土地使用更具彈性。同時(shí)，用途變更的比例受到嚴(yán)格控制，不少地方都規(guī)定了土地用途變更的上限或下限。

二是在劃定的特定范圍內(nèi)，允許自由變更土地用途。新加坡為促進(jìn)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)，允許在“白色地帶”和“商務(wù)地帶”內(nèi)，隨時(shí)變更土地用途，以更好地適應(yīng)市場(chǎng)需要?！鞍咨貛А庇?jì)劃規(guī)定，在政府劃定的特定地塊，允許包括商業(yè)、居住、旅館業(yè)或其他無(wú)污染用途的項(xiàng)目在該地帶內(nèi)混合發(fā)展，發(fā)展商也可以改變混合的比例以適應(yīng)市場(chǎng)的需要，在項(xiàng)目周期內(nèi)改變用途時(shí)，無(wú)需繳納額外費(fèi)用?！吧虅?wù)地帶”計(jì)劃是“以影響為基礎(chǔ)”的規(guī)劃方式，允許商務(wù)落戶(hù)于不同用途的建筑物內(nèi)，改變用途不需再重新申請(qǐng)，并且同一棟建筑物內(nèi)也允許具有不同的用途，以增加土地用途變更的靈活性。

三是在一定條件下，允許將空置的工業(yè)（倉(cāng)儲(chǔ)）大廈改變?yōu)樯虡I(yè)樓宇。例如，在保證工業(yè)大廈房屋安全的前提下，通過(guò)履行相關(guān)手續(xù)，允許將空置的倉(cāng)庫(kù)大廈轉(zhuǎn)為住宅、辦公。

土地用途變更，需要履行相關(guān)手續(xù)

如果企業(yè)確需改變土地用途，必須滿(mǎn)足一定條件，并且履行相關(guān)手續(xù)，具體做法主要有以下幾種：

美國(guó)和英國(guó)：用途變更前，企業(yè)需提出申請(qǐng)，在獲得規(guī)劃部門(mén)許可并繳清相關(guān)費(fèi)用后，方可變更。例如，美國(guó)紐約市規(guī)定，對(duì)于一定條件下的土地使用變更，須向規(guī)劃部門(mén)提出申請(qǐng)，獲得許可，并收取一定費(fèi)用后，方能變更。英國(guó)土地開(kāi)發(fā)制度也規(guī)定，土地用途變更必須獲得土地開(kāi)發(fā)許可。對(duì)土地、建筑物任何使用上的實(shí)質(zhì)變更，都必須向地方規(guī)劃?rùn)C(jī)關(guān)申請(qǐng)土地開(kāi)發(fā)許可，并繳納部分對(duì)土地用途變更得到的規(guī)劃利益。而地方規(guī)劃?rùn)C(jī)關(guān)對(duì)于開(kāi)發(fā)申請(qǐng)案，可予以附帶條件（即規(guī)劃得益）的準(zhǔn)許開(kāi)發(fā)，或者不許開(kāi)發(fā)。

日本：用途變更的程序與用途決定的程序相同。在日本，要進(jìn)行土地用途變更須給出用途變更后的新規(guī)劃，而且新規(guī)劃的提出要建立在準(zhǔn)確、科學(xué)的資料之上，再由各方專(zhuān)家反復(fù)科學(xué)地論證，并直接聽(tīng)取市民意見(jiàn)，最后再經(jīng)過(guò)各種審批程序才能予以公布。這些程序與當(dāng)初土地用途的決定過(guò)程無(wú)異。

土地用途變更，必須繳納一定稅費(fèi)

在土地用途變更時(shí)，發(fā)達(dá)國(guó)家和地區(qū)規(guī)定，除需要履行相關(guān)手續(xù)外，還必須補(bǔ)交一定稅費(fèi)。大致有兩類(lèi)：一類(lèi)是對(duì)于不同用途的土地實(shí)行差別化稅率政策；另一類(lèi)是針對(duì)土地用途變更行為，收取一定的用途變更稅（費(fèi)）。

大多數(shù)國(guó)家對(duì)不同用途的土地采用不同稅率。一般來(lái)說(shuō)，農(nóng)業(yè)用地低于城市用地；工業(yè)用地低于商業(yè)用地；住宅用地低于經(jīng)營(yíng)性用地；宗教、社會(huì)福利、教育、體育用地低于其他用途的土地。從城市中常見(jiàn)的不動(dòng)產(chǎn)稅情況看，主要有兩種情形：一種是居住房地產(chǎn)通常要比工業(yè)和商業(yè)房地產(chǎn)的稅率低。英國(guó)的不動(dòng)產(chǎn)稅對(duì)居住性不動(dòng)產(chǎn)稅實(shí)行累退稅制，依據(jù)不動(dòng)產(chǎn)評(píng)估價(jià)值規(guī)定8個(gè)級(jí)次的應(yīng)納稅額；經(jīng)營(yíng)性不動(dòng)產(chǎn)稅實(shí)行比例稅率，同時(shí)因房屋使用用途不同而有所差別，如工業(yè)用房與商業(yè)用房適用不同稅率。在加拿大不列顛哥倫比亞省，房地產(chǎn)被劃分為住宅、公共設(shè)施、福利住房、重工業(yè)、輕工業(yè)、商業(yè)、林地、休閑及非營(yíng)利組織九類(lèi)，根據(jù)地方政府支出的規(guī)模分別確定相應(yīng)的稅率。其中，對(duì)公共設(shè)施、工業(yè)和商業(yè)制定的稅率比較高，對(duì)住宅制定的稅率比較低。

另一種是自住房地產(chǎn)通常要比出租房地產(chǎn)稅率低。例如，在卡拉奇自住房地產(chǎn)的稅率要比類(lèi)似的租用房地產(chǎn)稅率低25%。另外，在評(píng)估方式上也對(duì)自住房有優(yōu)惠政策。例如，在安曼租用房地產(chǎn)是根據(jù)實(shí)際的租金進(jìn)行評(píng)估的，而自住房地產(chǎn)是根據(jù)公式來(lái)評(píng)估，通常會(huì)低估價(jià)值。

此外，不同城市的土地，稅率也不相同。美國(guó)不僅各州稅率不一樣，同一個(gè)州內(nèi)大城市與中小城市稅率也不一樣，如紐約、芝加哥等地的稅率比其他地區(qū)要高。丹麥則依據(jù)土地位置的不同，將稅率定為1%～5.5%，首都哥本哈根的稅率最高。

有的國(guó)家還采取針對(duì)土地用途變更行為，收取一定的變更用途稅（費(fèi)）的做法。主要包括以下幾種稅費(fèi)：

城市規(guī)劃稅。日本的城市規(guī)劃稅對(duì)再次規(guī)劃開(kāi)發(fā)的城市區(qū)域內(nèi)的土地保有者征收，自城市規(guī)劃公布實(shí)施起每年征收。征稅標(biāo)準(zhǔn)為：城市規(guī)劃稅額＝交稅標(biāo)準(zhǔn)×0.3%；稅額以每三年一次改訂的固定資產(chǎn)稅評(píng)價(jià)額為基礎(chǔ)，由市區(qū)町村計(jì)算并通知；基準(zhǔn)稅率為0.3%，各市町村可根據(jù)自身情況自行設(shè)定稅率。市町村政府每年3月份發(fā)放納稅通知書(shū)，要求納稅人一次性交納稅款或分4次交納，固定資產(chǎn)稅和城市規(guī)劃稅通常捆綁交納。

規(guī)劃得益（費(fèi)）。英國(guó)設(shè)有專(zhuān)門(mén)的規(guī)劃得益，是指地方規(guī)劃部門(mén)在授予規(guī)劃許可的過(guò)程中，從規(guī)劃申請(qǐng)人（通常是開(kāi)發(fā)商）身上尋求的，在規(guī)劃條款中規(guī)定義務(wù)以外的利益。規(guī)劃得益的形式可以是實(shí)物、現(xiàn)金的支付，或是某種權(quán)益。實(shí)物的形式是指開(kāi)發(fā)商負(fù)責(zé)自行建造一些基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目；現(xiàn)金方式是指開(kāi)發(fā)商直接支付資金，由地方規(guī)劃部門(mén)組織基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)；權(quán)益的方式如允許社區(qū)居民使用其宗地內(nèi)設(shè)施的一些權(quán)利。開(kāi)發(fā)商支付規(guī)劃得益是其獲得規(guī)劃許可的必要條件。

土地開(kāi)發(fā)收益稅。丹麥征收一種專(zhuān)門(mén)的土地開(kāi)發(fā)收益稅，對(duì)由于規(guī)劃用途變更而產(chǎn)生的增值征收約50%的稅，這些收益在中央政府與市政府之間分配。

（作者單位：上海市土地交易事務(wù)中心 摘自《中國(guó)國(guó)土資源報(bào)》）