高校預(yù)算編制主要業(yè)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)及其控制

（江蘇師范大學(xué)計(jì)劃財(cái)務(wù)處 江蘇徐州221116）

一、高校預(yù)算編制主要業(yè)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)

（一）對(duì)預(yù)算編制工作認(rèn)識(shí)存在偏差。主要表現(xiàn)為：部分學(xué)校領(lǐng)導(dǎo)認(rèn)為預(yù)算編制工作是財(cái)務(wù)部門(mén)的事情，與其他部門(mén)關(guān)系不大，沒(méi)有把預(yù)算編制工作置于學(xué)校財(cái)務(wù)管理工作之中，而是將其視為財(cái)務(wù)部門(mén)行為，“過(guò)分”強(qiáng)調(diào)財(cái)務(wù)部門(mén)的職責(zé)，讓財(cái)務(wù)部門(mén)“閉門(mén)造車”，導(dǎo)致高校預(yù)算編制具有隨意性、盲目性，預(yù)算的計(jì)劃性、預(yù)見(jiàn)性、連續(xù)性不強(qiáng)，科學(xué)化、精細(xì)化水平不高，無(wú)法保障預(yù)算資源配置、經(jīng)濟(jì)監(jiān)督、指導(dǎo)控制等職能的發(fā)揮。

（二）預(yù)算編制部門(mén)參與不夠。主要表現(xiàn)為：預(yù)算編制責(zé)任意識(shí)淡薄，受“預(yù)算只是財(cái)務(wù)部門(mén)的事”的偏見(jiàn)以及部門(mén)院系預(yù)算申請(qǐng)數(shù)與學(xué)校最終下達(dá)指標(biāo)差距較大等因素的影響，部門(mén)院系參與度較低，橫向、縱向信息溝通不暢，相互銜接配合不夠，預(yù)算項(xiàng)目之間缺乏整合，有時(shí)雖有一些職能部門(mén)參與，但熱情不高，甚至產(chǎn)生抵觸情緒，導(dǎo)致預(yù)算編制與預(yù)算執(zhí)行、預(yù)算管理與資產(chǎn)管理、政府采購(gòu)與建設(shè)項(xiàng)目等經(jīng)濟(jì)活動(dòng)脫節(jié)。

（三）預(yù)算編制依據(jù)信息不足。主要表現(xiàn)為：高校對(duì)財(cái)政預(yù)算編制政策掌握不全面，理解不透徹，缺乏財(cái)政預(yù)算編制政策信息;編制預(yù)算依據(jù)的人、財(cái)、物等基礎(chǔ)數(shù)據(jù)不準(zhǔn)確，家底不清;將可行性研究不充分、不具備實(shí)施條件的項(xiàng)目納入預(yù)算，夸大項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)預(yù)算，虛報(bào)、加大預(yù)算資金總量，造成“小項(xiàng)目大預(yù)算”;項(xiàng)目支出預(yù)算不夠細(xì)化，未落實(shí)到具體經(jīng)濟(jì)科目或具體實(shí)施部門(mén);對(duì)定額支出標(biāo)準(zhǔn)的核定，沒(méi)有經(jīng)過(guò)充分調(diào)研、計(jì)算和測(cè)試，缺乏科學(xué)認(rèn)證等，導(dǎo)致學(xué)校預(yù)算與政策法規(guī)、學(xué)校年度目標(biāo)與實(shí)際工作相脫離，影響預(yù)算編制準(zhǔn)確率。

（四）預(yù)算編制方法不科學(xué)。高校預(yù)算編制方法選用不當(dāng)，或強(qiáng)調(diào)采用單一的方法，使得預(yù)算可能成為不合理費(fèi)用的“保護(hù)傘”，缺乏科學(xué)性、合理性和可行性。長(zhǎng)期以來(lái)，受技術(shù)、人力和利益驅(qū)動(dòng)等主觀因素的影響，多數(shù)高校預(yù)算編制仍舊沒(méi)有擺脫過(guò)去粗放型觀念，仍然沿用傳統(tǒng)的增量預(yù)算法，即“基數(shù)加增長(zhǎng)”的方法，固化了預(yù)算資金的分配格局，注重量的變化，忽略了定額和標(biāo)準(zhǔn)的變化，不利于支出結(jié)構(gòu)的優(yōu)化。在編制項(xiàng)目支出時(shí)，相當(dāng)一部分項(xiàng)目支出缺乏科學(xué)認(rèn)證，主觀性強(qiáng)，隨意性大，“領(lǐng)導(dǎo)定項(xiàng)目、部門(mén)爭(zhēng)項(xiàng)目”的現(xiàn)象比較嚴(yán)重，資金分配有失公平。導(dǎo)致學(xué)校預(yù)算脫離實(shí)際需求，大量資金閑置或浪費(fèi)，影響學(xué)校合理安排預(yù)算。

（五）預(yù)算編制內(nèi)容不全面。主要表現(xiàn)為：收入預(yù)算不完整，應(yīng)納入預(yù)算管理的預(yù)算外資金收入、經(jīng)營(yíng)收入等正常收入未納入或未全部納入預(yù)算，少報(bào)、漏報(bào)、瞞報(bào)、不報(bào)一些常年保持在一定水平甚至逐年增加的預(yù)算外收入，造成大量“不可預(yù)見(jiàn)”經(jīng)費(fèi)游離于財(cái)政預(yù)算控制之外;動(dòng)用以往年度結(jié)余資金安排本年支出未納入預(yù)算進(jìn)行管理;對(duì)高校事業(yè)支出只重視控制開(kāi)支標(biāo)準(zhǔn)，忽略了資金使用績(jī)效評(píng)價(jià)，未編制績(jī)效預(yù)算;對(duì)應(yīng)納入政府采購(gòu)的項(xiàng)目支出未按照規(guī)定編制政府采購(gòu)預(yù)算，存在不編、少編、漏編政府采購(gòu)預(yù)算現(xiàn)象;非財(cái)政性資金與財(cái)政性資金脫節(jié)，導(dǎo)致大量資金 “體外循環(huán)”，逃避財(cái)政監(jiān)督，極易誘發(fā)嚴(yán)重的違法違規(guī)問(wèn)題，同時(shí)，也不能全面反映學(xué)校的收支狀況。

（六）預(yù)算編制存在“兩張皮”現(xiàn)象。主要表現(xiàn)為：“一張皮”是財(cái)政部門(mén)或上級(jí)主管部門(mén)批復(fù)的粗線條預(yù)算，即部門(mén)預(yù)算，從布置編制預(yù)算到預(yù)算指標(biāo)批復(fù)下達(dá)，歷經(jīng)“兩上兩下”程序，一般從上年的9月份開(kāi)始，到預(yù)算年度的2月份下達(dá)，時(shí)間跨度長(zhǎng)達(dá)6個(gè)月，但留給預(yù)算編制單位的時(shí)間卻不多，“一上”的編制時(shí)間約20天，“二上”的編制時(shí)間約10天，兩次總計(jì)不到1個(gè)月，對(duì)規(guī)模較大的學(xué)校，編制過(guò)程短、時(shí)間倉(cāng)促;“另一張皮”是高校內(nèi)部可執(zhí)行的詳細(xì)預(yù)算，即校級(jí)預(yù)算，一般在預(yù)算年度的3—4月份編制下達(dá)?！皟杀绢A(yù)算”之間資金配置脫節(jié)，預(yù)算金額不一致，內(nèi)容有差異，口徑不統(tǒng)一，導(dǎo)致部門(mén)預(yù)算與學(xué)校預(yù)算、執(zhí)行預(yù)算相脫節(jié)，有損部門(mén)預(yù)算的嚴(yán)肅性和權(quán)威性。

二、高校預(yù)算編制主要業(yè)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的控制

（一）以高校預(yù)算編制為起點(diǎn),突出預(yù)算編制重要控制。預(yù)算編制是預(yù)算管理的首要環(huán)節(jié)，是一項(xiàng)政策性強(qiáng)、要求高、復(fù)雜細(xì)致的專業(yè)工作，是高校實(shí)施預(yù)算管理的起點(diǎn)。加強(qiáng)和做好預(yù)算編制控制環(huán)節(jié)的工作，對(duì)預(yù)算執(zhí)行具有指導(dǎo)作用，對(duì)于發(fā)揮預(yù)算控制的作用至關(guān)重要，為評(píng)價(jià)各部門(mén)的工作業(yè)績(jī)提供客觀標(biāo)準(zhǔn)。高校預(yù)算編制質(zhì)量的高低影響著預(yù)算職能作用的發(fā)揮，直接關(guān)系到預(yù)算管理工作績(jī)效。因此，高校要高度重視預(yù)算編制工作，提高對(duì)預(yù)算編制工作的重要性認(rèn)識(shí)，主管財(cái)務(wù)工作的校領(lǐng)導(dǎo)要親自抓、抓具體，組織好年度預(yù)算編制工作，加強(qiáng)對(duì)預(yù)算編制主要業(yè)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的控制。

（二）以高校戰(zhàn)略目標(biāo)為導(dǎo)向，明確預(yù)算編制目的控制。高校戰(zhàn)略目標(biāo)是對(duì)學(xué)校遠(yuǎn)景的描述和實(shí)現(xiàn)過(guò)程的規(guī)劃，不同類型的學(xué)校，其發(fā)展戰(zhàn)略目標(biāo)不同。預(yù)算編制是將學(xué)校戰(zhàn)略目標(biāo)轉(zhuǎn)化為短期的、具體的、可行的、可量化的預(yù)算目標(biāo)及指標(biāo)體系的過(guò)程。高校中長(zhǎng)期發(fā)展規(guī)劃作為實(shí)現(xiàn)戰(zhàn)略目標(biāo)的階段性計(jì)劃，引領(lǐng)一定時(shí)期包括財(cái)務(wù)工作在內(nèi)的學(xué)校工作方向，財(cái)務(wù)部門(mén)應(yīng)當(dāng)建立與之相適應(yīng)的一套完整、延續(xù)的中長(zhǎng)期財(cái)務(wù)規(guī)劃。被尊稱為“現(xiàn)代管理學(xué)之父”的美國(guó)管理學(xué)“大師的大師”彼得·德魯克認(rèn)為“預(yù)算不是一場(chǎng)數(shù)字游戲，而是圍繞戰(zhàn)略目標(biāo)的設(shè)立而進(jìn)行思考的一個(gè)過(guò)程。”所以，高校應(yīng)以學(xué)校戰(zhàn)略目標(biāo)為方向，采用“長(zhǎng)計(jì)劃，短安排”方式，統(tǒng)籌考慮預(yù)算年度的事業(yè)活動(dòng)，放眼長(zhǎng)遠(yuǎn)，從長(zhǎng)計(jì)議，編制滾動(dòng)預(yù)算，避免短期行為，將學(xué)校年度預(yù)算與中長(zhǎng)期財(cái)務(wù)規(guī)劃有機(jī)地結(jié)合起來(lái)，使預(yù)算具有全局性、長(zhǎng)遠(yuǎn)性和系統(tǒng)性，促進(jìn)高校穩(wěn)定、健康和持續(xù)發(fā)展，增強(qiáng)高校核心競(jìng)爭(zhēng)力。

（三）以業(yè)務(wù)工作計(jì)劃為前提，加強(qiáng)預(yù)算內(nèi)容完整控制。高校預(yù)算是學(xué)校根據(jù)長(zhǎng)期發(fā)展目標(biāo)和預(yù)算年度工作任務(wù)編制的具有法律效力的年度財(cái)務(wù)收支計(jì)劃，它既是學(xué)校開(kāi)展業(yè)務(wù)活動(dòng)的基本依據(jù)，又為完成預(yù)算年度工作任務(wù)提供了財(cái)務(wù)支持，體現(xiàn)學(xué)校工作重點(diǎn)和資金投入范圍、方向。高校應(yīng)明確各部門(mén)院系的預(yù)算編制責(zé)任，結(jié)合預(yù)算年度工作目標(biāo)、自身業(yè)務(wù)性質(zhì)和履行工作職能，將各部門(mén)院系的收支業(yè)務(wù)、政府采購(gòu)、建設(shè)項(xiàng)目等各項(xiàng)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)納入預(yù)算的編制范圍，加強(qiáng)財(cái)政性資金的統(tǒng)籌安排，綜合平衡，根據(jù)政府預(yù)算收支分類科目，編制反映學(xué)校各項(xiàng)收入、支出和政府采購(gòu)的全口徑預(yù)算，保證學(xué)校預(yù)算編制的完整性。

（四）以現(xiàn)有資源為基礎(chǔ)，優(yōu)化教育資源配置控制。高校預(yù)算從本質(zhì)上說(shuō)是高校進(jìn)行資源配置的手段或工具，預(yù)算編制過(guò)程同時(shí)也是資源的配置過(guò)程?，F(xiàn)階段，高校事業(yè)發(fā)展與資金供給、學(xué)校利益與部門(mén)利益、短期發(fā)展與長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展、人員經(jīng)費(fèi)支出與公用經(jīng)費(fèi)支出、基本支出與項(xiàng)目支出、硬件支出與軟件支出等諸多矛盾突出，財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)不斷增加，現(xiàn)有財(cái)力顯然不可能滿足各方需求。因此，高校預(yù)算編制過(guò)程中，應(yīng)把預(yù)算管理與資產(chǎn)管理相結(jié)合，價(jià)值管理與實(shí)物管理相結(jié)合，摸清家底，掌握現(xiàn)有資源分布情況，重視對(duì)現(xiàn)有資源的有效利用，綜合分析學(xué)校內(nèi)部各學(xué)院教學(xué)、科研效益，以提高效益為中心，適當(dāng)引入市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，盤(pán)活存量，優(yōu)化增量，積極推進(jìn)績(jī)效預(yù)算，合理進(jìn)行資金分配，建立起與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)相適應(yīng)的預(yù)算管理新模式，從財(cái)力上促進(jìn)資源的深度融合、優(yōu)化配置和共享開(kāi)放，實(shí)現(xiàn)最佳組合，實(shí)行最佳運(yùn)行，提高教育資源的配置效率。

（五）注重收集基礎(chǔ)信息，增強(qiáng)預(yù)算編制準(zhǔn)確控制。高校基礎(chǔ)信息資料是預(yù)算編制的主要依據(jù)，基礎(chǔ)信息的準(zhǔn)確與否與預(yù)算的編制質(zhì)量密切相關(guān)，沒(méi)有全面準(zhǔn)確的信息，就無(wú)法編制科學(xué)的預(yù)算?；A(chǔ)信息的收集要靠學(xué)校相關(guān)部門(mén)的長(zhǎng)期積累，需要耗費(fèi)大量的人力、物力和時(shí)間，不能臨時(shí)估計(jì)或大約預(yù)計(jì)。為此，高校應(yīng)建立基礎(chǔ)信息數(shù)據(jù)庫(kù)動(dòng)態(tài)管理系統(tǒng)，如：人事部門(mén)的在職教職工信息，離休、退休人員信息，長(zhǎng)期聘用人員信息等，教務(wù)部門(mén)的本科生學(xué)生信息，研究生管理部門(mén)的研究生信息，后勤管理部門(mén)的房產(chǎn)信息，圖書(shū)館的圖書(shū)資料信息，設(shè)備管理部門(mén)的專用設(shè)備、一般設(shè)備信息等，財(cái)務(wù)部門(mén)近年預(yù)算執(zhí)行情況分析等。只有夯實(shí)各項(xiàng)基礎(chǔ)性工作，認(rèn)真統(tǒng)計(jì)整理并仔細(xì)審核分析預(yù)算編制所需基礎(chǔ)性數(shù)據(jù)信息，才能不斷提高預(yù)算編制的科學(xué)化精細(xì)化水平，防范可能出現(xiàn)的各類風(fēng)險(xiǎn)。

（六）綜合運(yùn)用預(yù)算編制方法，提高預(yù)算編制質(zhì)量控制。改進(jìn)高校財(cái)務(wù)預(yù)算編制方法，是預(yù)算管理創(chuàng)新的基礎(chǔ)。預(yù)算編制有增量預(yù)算、彈性預(yù)算、滾動(dòng)預(yù)算、零基預(yù)算、復(fù)式預(yù)算等方法。高校要改變過(guò)去單純的“基數(shù)加增長(zhǎng)”的預(yù)算編制方法，從注重資金投入的預(yù)算轉(zhuǎn)向注重對(duì)支出效果的預(yù)算，以“零基預(yù)算法”為基礎(chǔ)，綜合運(yùn)用預(yù)算編制方法，統(tǒng)籌財(cái)政教育經(jīng)費(fèi)撥款、專戶管理事業(yè)收入和學(xué)校自有資金以及以前年度結(jié)余資金，加大資金整合力度，集中財(cái)力辦大事，發(fā)揮資金的聚集效應(yīng)和整體效益。遵循“穩(wěn)妥可靠、量入為出、收支平衡”的原則，對(duì)工資福利支出和對(duì)個(gè)人和家庭的補(bǔ)助支出，應(yīng)根據(jù)在職教職工、離休人員、退休人員的實(shí)有人數(shù)和國(guó)家相關(guān)政策規(guī)定據(jù)實(shí)編制;對(duì)商品和服務(wù)支出，應(yīng)區(qū)分教學(xué)部門(mén)和非教學(xué)部門(mén)，運(yùn)用數(shù)理統(tǒng)計(jì)分析方法，分別制定定額，統(tǒng)一編制口徑，按定額編制，同時(shí)，積極探索實(shí)物費(fèi)用定額制度，逐步構(gòu)建預(yù)算定額管理體系;對(duì)項(xiàng)目支出，應(yīng)堅(jiān)持審慎原則，建立健全項(xiàng)目立項(xiàng)論證和預(yù)算審計(jì)制度，細(xì)化支出內(nèi)容，實(shí)行一事一議，對(duì)通過(guò)論證項(xiàng)目按輕重緩急進(jìn)行排序，視資本性支出和非資本性支出，實(shí)行專項(xiàng)項(xiàng)目滾動(dòng)預(yù)算。高校應(yīng)正確處理好“吃飯”和“建設(shè)”的關(guān)系，優(yōu)先保證人員經(jīng)費(fèi)等剛性支出，保證業(yè)務(wù)正常運(yùn)轉(zhuǎn)的經(jīng)常性公用支出。然后根據(jù)財(cái)力情況，優(yōu)化支出結(jié)構(gòu)，合理安排學(xué)校項(xiàng)目支出。

（七）全面掌握相關(guān)政策，保證預(yù)算編制政策控制。為了規(guī)范指導(dǎo)預(yù)算編制工作，國(guó)家頒發(fā)了一系列法律法規(guī)或政策規(guī)定，如：《中華人民共和國(guó)預(yù)算法》《中華人民共和國(guó)預(yù)算法實(shí)施條例》《事業(yè)單位財(cái)務(wù)規(guī)則》《高等學(xué)校財(cái)務(wù)制度》等。高校預(yù)算編制人員應(yīng)認(rèn)真學(xué)習(xí)編制預(yù)算的有關(guān)政策規(guī)定，深刻領(lǐng)會(huì)編制預(yù)算的有關(guān)精神，全面掌握相關(guān)政策內(nèi)容，準(zhǔn)確理解與把握預(yù)算編制的具體要求，熟悉預(yù)算收支科目和預(yù)算表格，在預(yù)算編制過(guò)程中充分體現(xiàn)國(guó)家有關(guān)方針、政策。收入預(yù)算要按照國(guó)家有關(guān)部門(mén)的收費(fèi)項(xiàng)目和收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，結(jié)合收入渠道的增減變化進(jìn)行測(cè)算，做到應(yīng)報(bào)盡報(bào);支出預(yù)算中的人員福利支出要符合各項(xiàng)政策規(guī)定，項(xiàng)目支出要符合國(guó)家政策導(dǎo)向和宏觀管理的要求，體現(xiàn)保證重點(diǎn)、統(tǒng)籌兼顧、勤儉節(jié)約的原則。

（八）樹(shù)立全員參與意識(shí)，強(qiáng)化預(yù)算編制參與控制。高校年度預(yù)算的編制涉及到學(xué)校的教育教學(xué)、科學(xué)研究、行政管理、后勤保障、黨組織建設(shè)等方方面面，關(guān)系到整個(gè)學(xué)校預(yù)算年度的工作。為此，高校應(yīng)建立健全預(yù)算編制的前饋控制機(jī)制，包括增強(qiáng)部門(mén)院系參與責(zé)任意識(shí)，推進(jìn)全員預(yù)算管理理念，構(gòu)建預(yù)算編制的組織架構(gòu)，設(shè)置預(yù)算編制的職能部門(mén)，明確預(yù)算編制的工作職責(zé)，完善預(yù)算編制的工作制度，宣傳預(yù)算管理的相關(guān)政策，培訓(xùn)校內(nèi)基層預(yù)算編制人員，調(diào)動(dòng)部門(mén)院系參與預(yù)算編制工作的主動(dòng)性和積極性，發(fā)動(dòng)全員參與預(yù)算管理。

（九）提高編制人員綜合素質(zhì)，提升預(yù)算編制水平控制。高校預(yù)算編制過(guò)程中，預(yù)算編制人員不僅指財(cái)務(wù)部門(mén)具體編制者，還包括學(xué)校內(nèi)部部門(mén)院系申請(qǐng)預(yù)算資料填報(bào)人員和學(xué)校預(yù)算審批者。部門(mén)院系申請(qǐng)預(yù)算資料填報(bào)人員作為預(yù)算編制參與者，熟悉本部門(mén)教育教學(xué)過(guò)程或科學(xué)研究過(guò)程等業(yè)務(wù)活動(dòng)的現(xiàn)實(shí)需要，了解未來(lái)發(fā)展趨勢(shì)，但缺乏財(cái)會(huì)、經(jīng)濟(jì)、金融等方面的知識(shí)，對(duì)預(yù)算編制的相關(guān)政策了解不多，其預(yù)算申報(bào)資料是高校預(yù)算編制的第一手資料，預(yù)算指標(biāo)最大化是其追求的目標(biāo);編制預(yù)算的財(cái)務(wù)人員正好相反，熟悉財(cái)會(huì)、經(jīng)濟(jì)、金融等業(yè)務(wù)知識(shí)，但對(duì)教育教學(xué)過(guò)程或科學(xué)研究過(guò)程等工作知之甚少，在匯總校內(nèi)申報(bào)資料的基礎(chǔ)上，力求收支平衡是其追求的目標(biāo);學(xué)校預(yù)算審批者中既熟悉教育教學(xué)業(yè)務(wù)或科學(xué)研究業(yè)務(wù)，又知曉財(cái)會(huì)、經(jīng)濟(jì)、金融等知識(shí)的則更少，統(tǒng)籌全局，綜合平衡，保證預(yù)算編制的合理性、全面性、完整性是其追求的目標(biāo)。因此，高校應(yīng)針對(duì)預(yù)算編制人員進(jìn)行專門(mén)的“補(bǔ)缺”培訓(xùn)，普及預(yù)算管理知識(shí)，提高預(yù)算編制技能，全面提高預(yù)算編制人員的綜合素質(zhì)。