城鄉(xiāng)統(tǒng)籌背景下的教師有序流動(dòng)

李 江

（重慶第二師范學(xué)院繼續(xù)教育學(xué)院，重慶 400065）

近年來“通過中小學(xué)教師流動(dòng)，優(yōu)化師資配置，已經(jīng)成為我國(guó)各級(jí)政府和教育行政部門縮小教育差距、促進(jìn)教育均衡發(fā)展的主要政策工具之一”[1]，也越發(fā)引起理論界、實(shí)踐界的關(guān)注。教師流動(dòng)即“一名教師在一所學(xué)校連續(xù)任教幾年后，由教育行政主管部門安排其到其他學(xué)校任教”[2]。這種基于縣域內(nèi)教育均衡發(fā)展的教師流動(dòng)模式已經(jīng)成為促進(jìn)教育均衡的重要手段，其內(nèi)蘊(yùn)的意義至少體現(xiàn)為：扭轉(zhuǎn)教師一味涌向重點(diǎn)中小學(xué)或在市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)中處于優(yōu)勢(shì)地位的學(xué)校的局面，由此帶來教師教育信念的改觀；提升師資薄弱學(xué)校的教師力量，由此推動(dòng)教育公共性的逐步實(shí)現(xiàn)；破解教師流動(dòng)有量無質(zhì)的難題，由此實(shí)現(xiàn)教師流動(dòng)的有序發(fā)展。故此，深入探索教師流動(dòng)在實(shí)踐過程中的現(xiàn)實(shí)問題，尋求完善和改進(jìn)的可能對(duì)策，既有助于進(jìn)一步推動(dòng)相關(guān)政策的制定，也有助于更深層次地推動(dòng)教育均衡發(fā)展。

一、教師有序流動(dòng)：教育均衡發(fā)展的著力點(diǎn)

一般而言，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)下的教師流動(dòng)都有其存在的合理性，但存在的合理性并不能說明流動(dòng)的合理性。合理的教師流動(dòng)是能夠促進(jìn)社會(huì)良性運(yùn)行、能夠促進(jìn)教育均衡發(fā)展的有序流動(dòng)。教育公平是社會(huì)公平的重要基礎(chǔ)，包括教育權(quán)利平等和教育機(jī)會(huì)均等兩個(gè)方面內(nèi)涵?！捌降鹊胤峙涔步逃Y源”就成為教育均衡發(fā)展、保障學(xué)生起點(diǎn)公平和機(jī)會(huì)均等的最根本要求，這里的“資源”涵蓋了經(jīng)費(fèi)投入、師資力量配置和教育資源管理與監(jiān)督等幾方面。新《義務(wù)教育法》頒布實(shí)施多年以來，各地各級(jí)政府努力改善和縮小了校際之間的辦學(xué)條件差距，中央和省級(jí)財(cái)政專項(xiàng)幫扶政策也在不同程度上縮小了經(jīng)費(fèi)方面的差距，所以說“在基本完成上述資源均衡配置之后師資配置的均衡便成為義務(wù)教育資源均衡的核心內(nèi)容”[3]。

有專家指出，“均衡發(fā)展的實(shí)質(zhì)在于——維護(hù)平等、促進(jìn)義務(wù)教育的整體發(fā)展?；A(chǔ)教育均衡發(fā)展的根本宗旨在于擴(kuò)充優(yōu)質(zhì)教育資源的總量、提高基礎(chǔ)教育的整體發(fā)展水平，從而為所有就學(xué)兒童、少年提供平等而高質(zhì)量的教育條件。均衡發(fā)展具有相對(duì)性、過程性和動(dòng)態(tài)性特征，絕對(duì)的均衡是不現(xiàn)實(shí)的，均衡的本身并不是目的，真正的目的是推動(dòng)教育發(fā)展”[4]。“教師流動(dòng)作為教育資源再分配的一種有力形式，可以促進(jìn)師資的合理配置，保證教育的均衡發(fā)展，最終實(shí)現(xiàn)教育公平?！盵5]故此合理的教師流動(dòng)應(yīng)該是有序的、多維的，是“下向流動(dòng)與上向流動(dòng)結(jié)合、量的合理性流動(dòng)與質(zhì)的合理性流動(dòng)整合、普適性流動(dòng)與自獲性流動(dòng)一體運(yùn)作、區(qū)域內(nèi)流動(dòng)為主與區(qū)域間流動(dòng)相輔”[6]的流動(dòng)。

二、城鄉(xiāng)教師有序流動(dòng)過程中的現(xiàn)實(shí)困境

城鄉(xiāng)教師流動(dòng)在實(shí)踐過程中面臨著諸多問題，筆者試圖從城鄉(xiāng)教師交流的政策執(zhí)行、交流的公益性及其相關(guān)配套制度視角審視其在實(shí)踐過程中所遭遇的現(xiàn)實(shí)困境。

（一）政策理解不同導(dǎo)致執(zhí)行不力

1999年，中共中央國(guó)務(wù)院頒發(fā)《關(guān)于深化教育改革 全面推進(jìn)素質(zhì)教育的決定》（以下簡(jiǎn)稱《決定》），文件指出：“各地要制定政策，鼓勵(lì)大中城市骨干教師到農(nóng)村基礎(chǔ)薄弱學(xué)校任教或兼職，中小城市（鎮(zhèn)）學(xué)校教師以各種方式到農(nóng)村缺編學(xué)校任教?！薄稕Q定》的頒發(fā)意味著城鄉(xiāng)教師的交流開始得到國(guó)家政策層面上的支持。2002年出臺(tái)的《中小學(xué)教師隊(duì)伍建設(shè)“十五”規(guī)劃》和2003年的《國(guó)務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)農(nóng)村教育工作的決定》中首次明確使用“教師交流制度”，在一定程度上實(shí)現(xiàn)了城鄉(xiāng)教師合理流動(dòng)的“制度化”。

然而，十幾年的城鄉(xiāng)教師流動(dòng)實(shí)踐中卻出現(xiàn)了政策執(zhí)行力低下的傾向。這種傾向一方面表現(xiàn)為縣教育局在推行城鄉(xiāng)教師有序流動(dòng)時(shí)監(jiān)管不力，推行時(shí)常有積極響應(yīng)卻行動(dòng)緩慢、重視文件傳達(dá)而忽視實(shí)踐操作、重視理論宣傳而忽視具體落實(shí)等不良現(xiàn)象。這期間雖然也有縣級(jí)層面對(duì)于如何落實(shí)更符合本縣實(shí)際的討論或?qū)徸h，但其結(jié)果終究擠兌了縣域內(nèi)學(xué)校間基于自身?xiàng)l件探索相關(guān)工作的空間與必要，進(jìn)而遺忘了對(duì)縣域內(nèi)師資現(xiàn)狀的分析以及尋求逐步提升整體教學(xué)效果的思考。另一方面，由于一些政府人員具有經(jīng)濟(jì)人的特征和官本位的思想，教師交流政策在執(zhí)行過程中會(huì)陷入片面追求個(gè)人利益和政府政績(jī)的風(fēng)氣，政府的政策調(diào)控在一定程度上是失效的。[7]這期間，雖然有政府或?qū)W校的調(diào)研與政策文件，但不難發(fā)現(xiàn)，城鄉(xiāng)教師交流實(shí)踐往往演變成了政府某些領(lǐng)導(dǎo)尋求個(gè)人政績(jī)的手段。在自上而下行政化、權(quán)威性取向推進(jìn)的進(jìn)程中忽視了縣域內(nèi)教育均衡發(fā)展的根本目標(biāo)。城鄉(xiāng)教師交流政策的理解性差異導(dǎo)致政策執(zhí)行過程中的失衡，或演變?yōu)檎賳T謀求個(gè)人經(jīng)濟(jì)利益及個(gè)人政績(jī)的手段。

政策執(zhí)行的不力在忽視、擠兌地方實(shí)際的同時(shí)也在不斷排斥個(gè)性化、獨(dú)特性、地方性的政策解讀。更有甚者，政府“對(duì)城市重點(diǎn)中小學(xué)挖掘人才不但不加以限制，反而在政策上提供了種種便利，實(shí)行政策保護(hù)，這是錯(cuò)位?？梢哉f農(nóng)村教師不斷流失與城市擇校風(fēng)潮是同一性質(zhì)的問題，從一定程度上講是政策調(diào)控失效造成的”[8]。

（二）利益主體不同導(dǎo)致公益性缺失

從政策的執(zhí)行與實(shí)施看來，城鄉(xiāng)教師交流在實(shí)踐中出現(xiàn)了政策公益性缺失的傾向，這種傾向集中體現(xiàn)在城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)以及部分利益集團(tuán)因利益受損而采取的“消極執(zhí)行或變相抵制”。

首先，城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)加劇了教師無序流動(dòng)的惡性循環(huán)。由于城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的束縛，教師的流動(dòng)始終無法擺脫“城市中心”的困境。對(duì)經(jīng)濟(jì)相對(duì)比較落后的農(nóng)村地區(qū)而言，師資隊(duì)伍長(zhǎng)期處于單向流出的窘境——教師學(xué)歷、年齡、職稱結(jié)構(gòu)非常不合理，這些無形中影響了農(nóng)村地區(qū)教育的發(fā)展，更進(jìn)一步減弱學(xué)校組織文化、增加不安定因素。潛在的差距刺激了條件較好的家庭，為了下一代著想將孩子送到城鎮(zhèn)學(xué)校，農(nóng)村學(xué)校生源減少，形成惡性循環(huán)。

其次，城市中小學(xué)及其教師利益受損觸發(fā)了對(duì)流動(dòng)的“消極執(zhí)行或變相抵制”。城鄉(xiāng)教師流動(dòng)制度是一種“非帕累托改進(jìn)式”的制度設(shè)計(jì)，即新的制度安排會(huì)導(dǎo)致學(xué)校一部分人或一部分利益集團(tuán)受到損害。[9]從學(xué)校的角度看，城市學(xué)校認(rèn)為骨干教師離開自然會(huì)降低學(xué)校的競(jìng)爭(zhēng)力和教學(xué)水平，這種無法短時(shí)間內(nèi)恢復(fù)的弊端使得“有的學(xué)校為了完成交流任務(wù)，就把一些自動(dòng)離職、調(diào)入外區(qū)的教師報(bào)上去，算做交流了”[10]。從教師的角度看，城市在醫(yī)療、生活水平甚至子女受教育方面等均有優(yōu)勢(shì)，并且城市更容易接觸到具有挑戰(zhàn)性的工作，以最大限度地提升其業(yè)務(wù)能力、發(fā)揮個(gè)人價(jià)值。也就是說，“如果農(nóng)村地區(qū)的學(xué)校不能提供有競(jìng)爭(zhēng)性、有刺激性的特殊條件，則很難留住這部分教師”[11]。

（三）配套機(jī)制不健全導(dǎo)致流動(dòng)的動(dòng)力不足

城鄉(xiāng)教師有序流動(dòng)的配套機(jī)制不健全主要體現(xiàn)在以下兩個(gè)方面：一是硬件配套不達(dá)標(biāo)——農(nóng)村學(xué)校沒有多媒體設(shè)備、沒有網(wǎng)絡(luò)、沒有先進(jìn)的教學(xué)器具或現(xiàn)代化的教學(xué)設(shè)備，有些農(nóng)村學(xué)校甚至無法滿足交流來的教師的交通與住宿要求。有的教師在交流后感嘆，初到農(nóng)村學(xué)校時(shí)簡(jiǎn)直是“不知所措”，腦子里在驚訝“落后”的同時(shí)卻又“不知道怎么辦”。二是教師心理難以適應(yīng)——由于相應(yīng)的評(píng)價(jià)、考核等政策上的限制，農(nóng)村學(xué)校對(duì)城市教師固有的“高期待”帶給交流教師的只有高負(fù)荷工作，美其名曰“發(fā)揮優(yōu)秀教師的示范作用”只不過是對(duì)交流教師的超負(fù)荷使用罷了；反過來講，農(nóng)村教師交流到城市學(xué)校以后難以融入新的群體，學(xué)校領(lǐng)導(dǎo)和其他教師的輕視無形中加大了其備課壓力和授課時(shí)的自卑感。

三、城鄉(xiāng)教師有序流動(dòng)的可能對(duì)策

城鄉(xiāng)統(tǒng)籌并不是簡(jiǎn)單的“均貧富”，而是在兼顧公平與效率的基礎(chǔ)上實(shí)現(xiàn)城市居民和鄉(xiāng)鎮(zhèn)居民的全面發(fā)展。對(duì)基礎(chǔ)教育而言，最具有能動(dòng)性的師資配置的均衡直接關(guān)系著義務(wù)教育能否均衡發(fā)展，而教師的有序流動(dòng)則是師資配置合理化的重要保證。針對(duì)上述教師有序流動(dòng)中的各種問題，有必要結(jié)合城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的背景，從教師有序流動(dòng)的價(jià)值引導(dǎo)、政策制定與實(shí)施以及配套機(jī)制的建構(gòu)與落實(shí)等重要環(huán)節(jié)展開思考與探索。

（一）培養(yǎng)正確的職業(yè)導(dǎo)向是教師有序流動(dòng)的基礎(chǔ)

城鄉(xiāng)教師有序流動(dòng)的基礎(chǔ)工作在于提升教師的交流意愿、強(qiáng)化職業(yè)引導(dǎo)。許多教師把教師職業(yè)當(dāng)作謀生手段，而忘記了其根本內(nèi)涵——教師工作不僅要求精湛的專業(yè)知識(shí)、卓越的教學(xué)技能，還要有服務(wù)社會(huì)的責(zé)任感。正如美國(guó)教育心理學(xué)家舒爾曼（Lee S.Shulman）所說：“專業(yè)工作者應(yīng)是那些接受了教育并且利用其知識(shí)和技能為不具備這些知識(shí)和技能的大眾服務(wù)的人。他們內(nèi)心要有為大眾提供服務(wù)的傾向，有義務(wù)以道德理解為起點(diǎn)來運(yùn)用復(fù)雜的知識(shí)和技能，并通過提供實(shí)際工作以表現(xiàn)出公正、責(zé)任感和美德來。”[12]也就是說，只有幫助教師轉(zhuǎn)變“被動(dòng)交流”“支教大輪崗”等誤區(qū)，激發(fā)教師的職業(yè)使命感和參與熱情，認(rèn)識(shí)到“交流”的本質(zhì)，才能實(shí)現(xiàn)教師交流的有序、自愿。

（二）設(shè)計(jì)合理的流動(dòng)制度是教師有序流動(dòng)的保障

教師有序流動(dòng)的制度設(shè)計(jì)重點(diǎn)在于激勵(lì)城市教師參與交流，吸引優(yōu)秀城市教師流動(dòng)到農(nóng)村學(xué)校工作。有學(xué)者強(qiáng)調(diào)：“城鄉(xiāng)教師交流政策目標(biāo)的達(dá)成在很大程度上取決于交流教師對(duì)該項(xiàng)政策的認(rèn)同和教學(xué)效能的發(fā)揮?！盵13]也就是說“政策實(shí)施者不太可能支持他們認(rèn)為與其自身利益對(duì)立的政策。如果可能威脅其工作保障、晉升機(jī)會(huì)和現(xiàn)狀，新政策必定會(huì)遭到政策實(shí)施者的反對(duì)?！盵14]所以，制訂合理的管理與流動(dòng)制度，從政策上彌補(bǔ)教師有序流動(dòng)工作開展的缺陷（如明確交流教師的水平、交流教師的工作量以及交流時(shí)間等核心問題），是賦予交流教師歸屬感、促進(jìn)教師流動(dòng)穩(wěn)定發(fā)展的保障。

（三）完善科學(xué)的配套機(jī)制是教師有序流動(dòng)的關(guān)鍵

科學(xué)的配套機(jī)制是教師有序流動(dòng)順利開展的關(guān)鍵。首先，要在積極建立和完善教師有序流動(dòng)制度的基礎(chǔ)上完善硬件配套。結(jié)合交流教師的特點(diǎn)盡量安排與其專業(yè)和專長(zhǎng)對(duì)應(yīng)的崗位，同時(shí)考慮學(xué)校條件，在交通、住宿和辦公條件等方面為交流教師提供便利。如日本實(shí)行的“偏遠(yuǎn)地區(qū)津貼”“寒冷地區(qū)津貼”等方式給予交流教師更高的經(jīng)濟(jì)待遇，以促進(jìn)教師向偏遠(yuǎn)地區(qū)的流動(dòng)。其次，建立一套科學(xué)的考評(píng)標(biāo)準(zhǔn)和約束機(jī)制，才能全面客觀地反映教師的日常教學(xué)價(jià)值和交流價(jià)值。更進(jìn)一步講，為促進(jìn)教師的有序流動(dòng)必須探索和制訂科學(xué)的考評(píng)激勵(lì)機(jī)制、跟蹤約束機(jī)制，既全面評(píng)價(jià)交流教師的教學(xué)計(jì)劃與備課、聽課、評(píng)課等日常教學(xué)情況，又要對(duì)課堂教學(xué)的創(chuàng)新、教學(xué)質(zhì)量的改變等進(jìn)行量化考核；同時(shí)，推進(jìn)任教學(xué)校評(píng)定、學(xué)生評(píng)定和教師自評(píng)三方聯(lián)合考評(píng)，以最大限度地實(shí)現(xiàn)教師個(gè)人發(fā)展、集體發(fā)展與區(qū)域教育發(fā)展的整體提升?！?/p>

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