百億進(jìn)場 如何多贏——重慶試水土地一級開發(fā)整治PPP

◎《中國國土資源報(bào)》記者 謝必如 通訊員 白文起

去年以來，重慶市試水土地一級開發(fā)整治PPP 投融資模式，開創(chuàng)了該市土地整治工作的先河，引起社會(huì)廣泛關(guān)注。

“目前，重慶已啟動(dòng)廣陽灣國際生態(tài)智慧城和釣魚嘴半島兩個(gè)土地一級開發(fā)整治PPP項(xiàng)目，總面積418.46公頃，投資總額95.17億元?！敝貞c市國土房管局有關(guān)負(fù)責(zé)人說。7月14日，記者從重慶市土地和礦業(yè)權(quán)交易中心了解到，各PPP項(xiàng)目基礎(chǔ)工作正在穩(wěn)步推進(jìn)。

創(chuàng)新機(jī)制，引入社會(huì)資本

5月27日，重慶市釣魚嘴南部片區(qū)土地一級開發(fā)整治PPP(混合所有制改革)項(xiàng)目，在市土地和礦業(yè)權(quán)交易中心第一交易大廳招標(biāo)成功。該項(xiàng)目吸引了各金融類企業(yè)積極參與，其中兩家機(jī)構(gòu)同時(shí)擊中標(biāo)底，現(xiàn)場競爭一度白熱化。最終，民生加銀資產(chǎn)管理有限公司以年化固定收益率8.24%中標(biāo)。4月份，廣陽灣國際生態(tài)智慧城項(xiàng)目也已經(jīng)完成招標(biāo)。

早在2014年，重慶市委就將PPP 投融資模式改革納入了25項(xiàng)重點(diǎn)改革專項(xiàng)工作。當(dāng)年，重慶陸續(xù)啟動(dòng)的13個(gè)PPP項(xiàng)目，以交通、市政和土地整治為主，投資總金額約1300億元。

重慶市國土房管局負(fù)責(zé)人介紹，土地一級開發(fā)整治PPP投融資模式，采取土地整治移交的方式實(shí)施。由政府授權(quán)的土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)（投融資平臺(tái)）作為項(xiàng)目招標(biāo)人，在交易平臺(tái)通過公開招標(biāo)確定投資人。由投資人依法對新增建設(shè)用地、舊城改造等土地按規(guī)劃實(shí)施成片整治，整治完畢經(jīng)驗(yàn)收合格，將土地移交給土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)（投融資平臺(tái)）后，按市場機(jī)制和合同約定享受利潤回報(bào)。

采用PPP 模式啟動(dòng)的廣陽灣國際生態(tài)智慧城土地一級開發(fā)整治項(xiàng)目，位于重慶經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)廣陽灣片區(qū)，總用地面積144.46公頃，投資總額29.27億元。整治工程包括實(shí)施平場建設(shè)、市政道路建設(shè)、地下綜合管廊建設(shè)，公園、綠化建設(shè)，前期設(shè)計(jì)及監(jiān)理等。項(xiàng)目招標(biāo)人為重慶經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)土地儲(chǔ)備中心。根據(jù)招標(biāo)公告，項(xiàng)目需投資的總額約為12億元，投資價(jià)款由投資人按約定分期投入，投資期限為3+1年，設(shè)定年化投資收益率上限為10%。

據(jù)了解，與廣陽灣項(xiàng)目不同，釣魚嘴南部片區(qū)項(xiàng)目以股權(quán)投資方式實(shí)施土地整治，即中標(biāo)投資人與招標(biāo)人下屬公司以股權(quán)投資方式共同組建項(xiàng)目公司實(shí)施土地一級開發(fā)整治。中標(biāo)人享受股權(quán)投資收益，不分享土地出讓增值收益。

釣魚嘴位于大渡口區(qū)東南部，是重慶主城區(qū)唯一未開發(fā)的半島，建成后將成為重慶市新地標(biāo)。本次以PPP 模式整治的南部片區(qū)土地面積274公頃，可出讓建設(shè)用地面積119公頃，項(xiàng)目招標(biāo)人為重慶市地產(chǎn)集團(tuán)。根據(jù)公告，項(xiàng)目計(jì)劃合作期最短為3年，最長不超過5年，預(yù)計(jì)總投資約72億元，需籌集資金53億元。

記者獲悉，釣魚嘴PPP項(xiàng)目正在加緊實(shí)施前的準(zhǔn)備工作。重慶市地產(chǎn)集團(tuán)及下屬釣魚嘴公司、地產(chǎn)基金管理公司與社會(huì)投資人(民生加銀)之間的相關(guān)合同協(xié)議文本正在簽訂。目前，已由中介公司完成對地產(chǎn)基金管理公司的審計(jì)與資產(chǎn)評估工作，重慶市地產(chǎn)集團(tuán)已完成重慶市釣魚嘴開發(fā)投資有限公司成立工作。此外，重慶民生加銀地產(chǎn)股權(quán)投資基金合伙企業(yè)已成立，正上報(bào)相關(guān)部門備案及完善工商核準(zhǔn)。

規(guī)范程序，嚴(yán)格管理

根據(jù)重慶市國土房管局提出的試點(diǎn)方案，土地一級開發(fā)整治時(shí)不區(qū)分用地性質(zhì)，主要通過征地動(dòng)遷和“三平一通”等達(dá)到土地招拍掛出讓條件，但不得進(jìn)行土地產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)移，土地一級開發(fā)整治權(quán)利和國有建設(shè)用地使用權(quán)相分離，包括土地一級開發(fā)整治主體在內(nèi)的任何市場主體均須通過招拍掛出讓方式取得國有建設(shè)用地使用權(quán)。

土地一級開發(fā)整治PPP項(xiàng)目以整治總成本與收益之和最低為中標(biāo)條件，通過招投標(biāo)確定中標(biāo)人。對于征收拆遷補(bǔ)償安置事宜，由中標(biāo)人將征收資金交給土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)(投融資平臺(tái))，由政府依法組織實(shí)施;對于整治工程事宜，由中標(biāo)人按程序依法實(shí)施。拆遷完成、工程竣工驗(yàn)收合格后，中標(biāo)人將整治后的土地移交給土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)(投融資平臺(tái))。

“為確保土地一級開發(fā)整治順利推進(jìn)，提高資金使用效率，要建立獎(jiǎng)罰機(jī)制?！毕嚓P(guān)負(fù)責(zé)人解釋，中標(biāo)人在約定的時(shí)間完成整治的，按節(jié)約的資金成本一定比例給予中標(biāo)人獎(jiǎng)勵(lì);中標(biāo)人未按約定時(shí)間完成整治的，其延期對應(yīng)收益視不可抗力、政府原因或企業(yè)自身原因等情況差別化確定。具體事宜通過合同約定。

試點(diǎn)方案明確，區(qū)政府和市財(cái)政等單位和部門、土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)(投融資平臺(tái))要協(xié)調(diào)中標(biāo)人合理調(diào)度、提高效率，合理控制資金實(shí)際占用時(shí)間，并登記建賬。

重慶市國土房管局有關(guān)負(fù)責(zé)人稱，推進(jìn)PPP 改革，搞好土地一級開發(fā)整治，一定要把握好四個(gè)基本原則。

——收益共享。要建立政府、土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)(投融資平臺(tái))以及市場主體共同參與整治的機(jī)制，按合同約定依法享有各自收益。其中，土地一級開發(fā)整治項(xiàng)目年化收益率上限根據(jù)金融形勢、社會(huì)資金成本水平逐年確定。投標(biāo)人中標(biāo)后，以中標(biāo)的年化收益率確定回報(bào)。

——風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)。中標(biāo)人依法承擔(dān)項(xiàng)目實(shí)施的金融風(fēng)險(xiǎn)、市場風(fēng)險(xiǎn)及違約責(zé)任;土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)(投融資平臺(tái))按項(xiàng)目的實(shí)際進(jìn)度明確資金需求量和計(jì)劃，防止出現(xiàn)財(cái)務(wù)成本不可控風(fēng)險(xiǎn)。政府不得以財(cái)政性收入為土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)(投融資平臺(tái))融資行為提供擔(dān)保，同時(shí)應(yīng)科學(xué)研判土地市場和房地產(chǎn)市場走向，有序推進(jìn)征地(收)拆遷補(bǔ)償安置和土地供應(yīng)，實(shí)現(xiàn)土地收支平衡。政府不得承擔(dān)項(xiàng)目建設(shè)運(yùn)營的兜底責(zé)任。

——交易公平。包括土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)(投融資平臺(tái))通過要約等方式成立的項(xiàng)目公司在內(nèi)的投標(biāo)人，均應(yīng)在市土地和礦業(yè)權(quán)交易中心通過公開交易取得土地一級開發(fā)整治權(quán)利。只有一家投標(biāo)人投標(biāo)且投標(biāo)文件符合招標(biāo)要求的，可確定其中標(biāo)。

——誠實(shí)守信。各方主體均應(yīng)按合同全面履約，享受相應(yīng)權(quán)利，承擔(dān)相應(yīng)義務(wù)。任何一方違反合同約定致使合同無法履行的，違約方應(yīng)向守約方承擔(dān)賠償責(zé)任;合同能夠繼續(xù)履行的，違約方除承擔(dān)賠償責(zé)任外，還應(yīng)繼續(xù)履行合同義務(wù)。

“在土地一級開發(fā)整治PPP 投融資模式改革試點(diǎn)中，一定要扎實(shí)推進(jìn)，規(guī)范操作，加強(qiáng)監(jiān)管。審計(jì)部門要切實(shí)履行職責(zé)，加強(qiáng)對項(xiàng)目實(shí)施中征地拆遷、招投標(biāo)管理、收益分配等各個(gè)環(huán)節(jié)的審計(jì)監(jiān)督，防止違規(guī)和腐敗行為發(fā)生?！痹撠?fù)責(zé)人強(qiáng)調(diào)。

利益共享，風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)

重慶市市長黃奇帆表示，PPP 投融資模式改革，是充分發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用和更好發(fā)揮政府作用的關(guān)鍵措施。

土地一級開發(fā)整治PPP 投融資模式改革意義何在?

對此，重慶市國土房管局有關(guān)負(fù)責(zé)人表示，土地一級開發(fā)整治PPP 可以充分發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用。這種“全程合作”可以使政府的財(cái)政負(fù)擔(dān)減輕，社會(huì)主體的投資風(fēng)險(xiǎn)減輕，突破城市發(fā)展資金瓶頸，加快城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。土地一級開發(fā)整治PPP項(xiàng)目投資主體可以是國企、民企或公私合營企業(yè)，投資主體的多元化促進(jìn)了投融資體制改革。

同時(shí)，土地一級開發(fā)整治PPP 能發(fā)揮政府和企業(yè)的各自優(yōu)勢，為公眾提供高質(zhì)量服務(wù)。參與的優(yōu)質(zhì)企業(yè)可以發(fā)揮資金和服務(wù)技能優(yōu)勢，推動(dòng)項(xiàng)目在設(shè)計(jì)、施工、設(shè)施管理過程等方面的革新，引進(jìn)最佳管理理念和經(jīng)驗(yàn)。政府可以從過去的基礎(chǔ)設(shè)施公共服務(wù)的提供者變成一個(gè)監(jiān)管的角色，確保工程質(zhì)量，為公眾提供高質(zhì)量的服務(wù)。

此外，PPP 模式可以提高效率和降低工程造價(jià)。研究表明，與傳統(tǒng)的融資模式相比，PPP項(xiàng)目平均為政府部門節(jié)約17%的費(fèi)用，并且建設(shè)工期能得到保證。

釣魚嘴南部片區(qū)PPP項(xiàng)目也是重慶市地產(chǎn)集團(tuán)在混合所有制改革方面的破冰之作。重慶市地產(chǎn)集團(tuán)負(fù)責(zé)人表示，土地整治PPP 模式是對地產(chǎn)集團(tuán)原有貸款和專項(xiàng)債券融資模式的創(chuàng)新，能有效降低地產(chǎn)集團(tuán)資金壓力，同時(shí)為后續(xù)土地整治項(xiàng)目提供可借鑒的路徑設(shè)計(jì)。同時(shí)，土地整治PPP 也是地產(chǎn)集團(tuán)轉(zhuǎn)型的重要路徑，有利于提升資本化運(yùn)作項(xiàng)目能力。

隨著釣魚嘴南部片區(qū)土地一級開發(fā)整治PPP項(xiàng)目的落地，重慶市地產(chǎn)集團(tuán)將陸續(xù)啟動(dòng)6個(gè)PPP項(xiàng)目，土地總面積約1.7萬畝，預(yù)計(jì)總投資額將超過430億元。

據(jù)悉，重慶市將于近期召開2015年度PPP項(xiàng)目簽約發(fā)布會(huì)，再策劃提出一批高速公路、軌道交通、橋隧、市政、水庫、社會(huì)事業(yè)、土地整治等行業(yè)領(lǐng)域的重大項(xiàng)目。 （原載《中國國土資源報(bào)》）