財政性職業(yè)教育經費投入方式解析

□朱愛國

財政性職業(yè)教育經費投入方式解析

□朱愛國

為適應財稅體制改革要求，切實簡政放權、激發(fā)活力，加快構建現代職業(yè)教育體系，從2013年起，中央財政改變了職業(yè)教育經費投入方式，由以往的具體項目投入改為“以獎代補”，實行分省匡算、總量包干、一次性撥付。由此帶來職業(yè)教育發(fā)展方式的變革，引發(fā)了一系列效應。文章通過分析這種投入方式的內涵、背景、利弊，提出相應的政策建議，對建立完善與現代職業(yè)教育體系相適應的經費投入體系、加強職業(yè)教育經費保障具有重要意義。

職業(yè)教育；財政性經費；以獎代補；省級統(tǒng)籌

職業(yè)教育經費投入是職業(yè)教育事業(yè)發(fā)展的前提和物質基礎。衡量一個國家職業(yè)教育的經費投入水平，可以考量四個維度，即規(guī)模、結構、效益和方式［1］。規(guī)模維度主要考量一定時期內職業(yè)教育經費投入的總量、在教育經費總額中的占比以及生均經費水平；結構維度主要考量一定時期內職業(yè)教育經費投入的構成及經費在各領域、各地區(qū)的分配狀況；效益維度主要考量一定時期內職業(yè)教育經費投入的相對水平和效果；方式維度主要考量一定時期內職業(yè)教育經費投入的形式以及由此產生的政策導向。新世紀以來，在黨中央、國務院的高度重視和各級政府的大力推動下，我國職業(yè)教育經費總量逐年增加，尤其是國家財政性教育經費增幅較大，以政府投入為主、受教育者合理分擔，行業(yè)、企業(yè)、社會等其他多渠道籌措的經費投入機制已經形成，有效推進了我國職業(yè)教育快速發(fā)展，為實現高等教育大眾化、提高勞動者素質作出了重要貢獻。優(yōu)化職業(yè)教育經費投入方式尤其是財政性職業(yè)教育經費投入方式，提高職業(yè)教育經費使用效益，成為新形勢下亟待解決的問題。

一、我國職業(yè)教育財政性經費投入方式的演變

職業(yè)教育經費由國家財政性教育經費、社會團體和個人辦學經費、社會捐贈、事業(yè)收入以及其他收入構成。其中，國家財政性教育經費是職業(yè)教育經費的主要組成部分，占比最大。2013年，職業(yè)教育經費總投入中，財政性經費所占比例達到74%［2］。這充分體現了政府是職業(yè)教育的投資主體，財政在職業(yè)教育投入中起主導作用。縱觀我國職業(yè)教育經費投入政策，職業(yè)教育財政性經費投入方式有如下軌跡：

1952年7月12日教育部頒布的《中等技術學校暫行實施辦法》規(guī)定：中等技術學校的經費，按財政制度由各主管業(yè)務部門分別編入各部門的預算內開支報銷；私立中等技術學校中辦學成績好而經費確實有困難者，各級人民政府及其所屬業(yè)務主管部門應予以適當的補助，此項補助經費應按財政制度一并編入預算內。

1963年9月20日頒布的《教育部、勞動部、財政部關于職業(yè)學校經費、編制的暫行規(guī)定》要求：中央和地方部門舉辦的職業(yè)學校（包括委托廠礦企業(yè)舉辦的職業(yè)學校）所需經費，和中等技術學校一樣，列入各部門的教育事業(yè)費預算。

1980年10月17日，國務院轉批教育部、國家勞動總局《關于中等教育結構改革的報告》規(guī)定：職業(yè)教育應有專項經費開支。

1986年6月23日頒布的 《關于職業(yè)中學經費問題的補充規(guī)定》要求：職業(yè)教育經費應列入地方教育事業(yè)費預算和各級人民政府的地方支出指標中。

1991年10月17日頒布的 《國務院關于大力發(fā)展職業(yè)技術教育的決定》要求：各級各類職業(yè)技術學校的業(yè)務主管部門要根據財力可能和事業(yè)發(fā)展的需要，會商同級財政部門制定本地區(qū)、本部門（行業(yè)）職業(yè)技術學校的生均經費標準。

1992年7月14日頒布的《勞動部、財政部關于調整技工學校經費標準的通知》要求：技工學校生均經費標準由各省、自治區(qū)、直轄市勞動部門和財政部門，根據目前技工學校的實際需要和國家財力可能負責制定，在本?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）范圍內統(tǒng)一執(zhí)行。

2002年8月24日頒布的《國務院關于大力推進職業(yè)教育改革與發(fā)展的決定》要求：省級人民政府要制定本地區(qū)職業(yè)學校生均經費標準，并依法督促各類職業(yè)學校舉辦者足額撥付職業(yè)教育經費。城市教育費附加安排用于職業(yè)教育的比例不低于15%，已經普及九年義務教育的地區(qū)不低于20%。中央財政增加職業(yè)教育專項經費，重點用于補助農村和中西部地區(qū)加強職業(yè)教育師資培訓、課程教材開發(fā)和多媒體教育資源建設以及骨干和示范職業(yè)學校建設。地方人民政府也要增加職業(yè)教育專項經費。

2005年10月28日頒布的 《國務院關于大力發(fā)展職業(yè)教育的決定》要求：各級財政安排的職業(yè)教育專項經費，重點支持技能型緊缺人才專業(yè)建設、職業(yè)教育師資培養(yǎng)培訓、農業(yè)和地礦等艱苦行業(yè)、中西部農村地區(qū)和少數民族地區(qū)的職業(yè)教育及成人教育發(fā)展。從2006年起，城市教育費附加安排用于職業(yè)教育的比例，一般地區(qū)不低于20%，已經普及九年義務教育的地區(qū)不低于30%。

2014年5月2日頒布的 《國務院關于加快發(fā)展現代職業(yè)教育的決定》要求：各級人民政府要建立與辦學規(guī)模和培養(yǎng)要求相適應的財政投入制度，地方人民政府要依法制定并落實職業(yè)院校生均經費標準或公用經費標準，改善職業(yè)院?；巨k學條件。地方教育附加費用于職業(yè)教育的比例不低于30%。

從以上職業(yè)教育財政性經費投入方式演變軌跡可以看出，我國職業(yè)教育財政性經費投入方式主要有三種：一是綜合定額標準，包括生均公共財政預算教育事業(yè)費支出和生均公共財政預算公用經費支出，這是衡量職業(yè)教育投入的重要指標；二是專項補助，包括對各級各類職業(yè)院校實訓基地的扶持，對技能型緊缺人才專業(yè)的建設，對農業(yè)和地礦等艱苦行業(yè)、中西部農村地區(qū)和少數民族地區(qū)的職業(yè)教育發(fā)展的推動等；三是國家根據財力安排一定數量的一次性補助。這三種撥款方式，有的在一定歷史時期占主導地位，有時同時并存，各具特色和作用。

二、中央財政職業(yè)教育經費投入方式的改變

從2013年起，中央財政改變以往項目管理的方式，采用“以獎代補”的形式，一次性下撥職業(yè)教育補助資金（目前學生資助資金另行下達），具體分配使用由各省統(tǒng)籌。這種投入方式，是基于國家全面深化財稅體制改革和教育領域綜合改革大背景下實施的，具有其獨特的內涵和意義。

（一）分配方式的改變

按照“總量控制、突出重點、動態(tài)調整、包干使用”的原則，中央財政采用因素法，分省匡算、突出績效、綜合平衡、逐年核定，不再根據具體項目類別確定資金額度和比例。這種分配方式通俗地講就是“切塊包干”。分配因素主要包括：①基礎因素。主要涵蓋各省職業(yè)教育基本情況、財力狀況、投入情況和事業(yè)發(fā)展情況等。②績效因素。主要涵蓋各省對職業(yè)教育事業(yè)的重視和努力程度、資金管理水平、資金使用效益等。③調整因素。主要考慮政策導向，酌情考慮特殊困難和突出問題。這些指標所用數據，均來源于國家法定的事業(yè)統(tǒng)計和經費統(tǒng)計，以及財政部、教育部對相關工作的監(jiān)測信息。分配因素及權重，依據實際情況及時調整。

（二）撥款方式的改變

中央財政職業(yè)教育專項資金不再根據具體項目計劃和實施進度安排，而是采取“以獎代補”的方式，將一個總額一次性撥付給各省，實行“中央財政提前告知、省級財政統(tǒng)籌分配、項目單位集中使用”的撥付流程。中央財政每年年底前，提前告知各省下一年度職業(yè)教育專項資金控制數，以便省級財政統(tǒng)籌安排年度計劃；各省統(tǒng)籌中央和省級資金，確定、下達各項目單位當年預算控制數；各項目單位根據控制數，按照輕重緩急和項目成熟度，遴選、申報年度項目；省級財政、教育部門進行合規(guī)性審核后，批復各項目單位當年預算和項目，同時抄報財政部、教育部備案。

（三）使用方式的改變

中央財政職業(yè)教育“以獎代補”專項資金切塊包干下達各省后，各省根據中央財政下達的預算，結合本地實際自主確定支持項目，然后將資金安排使用情況和項目建設管理情況報財政部、教育部備案。打個比方說，以前是吃定制餐，吃什么、怎么吃、吃多少，都由中央定?，F在是吃自助餐，中央定一個總額標準，列好菜譜；吃什么菜，由各省自選；怎么吃，由各省統(tǒng)籌；吃的效果怎么樣，中央要監(jiān)管，要進行績效考核和責任追究。

（四）監(jiān)管方式的改變

改變過去中央對職業(yè)教育資金 “一竿子插到底”的項目管理方式，實行“中央引導、省級統(tǒng)籌、分級負責、績效評估”的目標管理方式。中央著眼宏觀，重在頂層設計，堅持抓大放小，做好制訂政策、統(tǒng)籌協(xié)調、強化監(jiān)管等工作，對各省實行目標管理。各省統(tǒng)籌安排中央和省專項資金，及時、足額撥付資金并加強監(jiān)管，主要實行項目管理。財政部和教育部對各省職業(yè)教育專項資金目標完成情況進行績效評價，評價結果作為下年度劃撥職業(yè)教育專項資金的主要依據。

三、中央財政職業(yè)教育經費投入方式改變的背景

在國民教育體系中，職業(yè)教育與經濟社會發(fā)展關系最為緊密、最為直接。具有一定特質的職業(yè)教育經費投入方式是經濟社會發(fā)展到一定歷史階段的產物，是國家政策設計和經濟社會的要求在教育領域的反映，并隨著經濟社會的發(fā)展而變化。中央財政實行職業(yè)教育經費“切塊包干”的投入方式有著其特殊的歷史背景。

（一）適應財稅體制改革的需要

財政是國家治理的基礎和重要支柱。從某種意義上講，作為政治體制改革和經濟體制改革交匯點的財稅體制改革具有“牽一發(fā)動全身”的效應。教育作為一項重要的社會公益事業(yè)和重大的民生工程，對財政的依賴程度是最大的，財政改革歷來是教育改革的風向標。啟動于21世紀初的農村稅費改革，在減輕農民負擔的同時，取消了作為農村義務教育重要收入來源的農村教育附加費和教育集資，使得農村義務教育發(fā)展面臨諸多現實困境，由此催生了農村義務教育經費保障機制改革。職業(yè)教育特別是高等職業(yè)教育作為國民教育的新類型，其發(fā)展的歷史不長，發(fā)育還不很健全，更容易受到財稅體制改革的影響和沖擊。財稅體制改革的核心是建立公平的分配機制和理順中央與地方的財政分配關系。完善職業(yè)教育財政性經費投入方式，按因素法分配職業(yè)教育經費，是促進教育公平、建立中央與地方在財權與事權方面的動態(tài)協(xié)調機制的重要措施，順應了國家財稅體制改革的要求，符合改革的大方向。

（二）適應中央簡政放權的需要

黨的十八屆三中全會明確提出，推進教育管辦評分離改革，政府和學校在發(fā)展中各歸其位，實現政府宏觀管理、學校自主辦學。為此，教育部加大簡政放權力度，2014年取消國家重點學科等10項審批，下放13項職責，轉移、委托50項職責［3］。發(fā)展職業(yè)教育是轉方式、調結構、惠民生、促就業(yè)的重要戰(zhàn)略舉措，更應處理好中央和地方、政府和學校之間關系，擴大和落實省級政府教育統(tǒng)籌權及職業(yè)院校辦學自主權。這就需要政府特別是中央政府轉變管理方式，從直接管理轉向間接管理，從微觀管理轉向宏觀管理，把該放的放掉，該管的管好。與之相適應，職業(yè)教育財政撥款方式也必須改革，在供給型財政撥款的基礎上，探索需求型財政撥款，由大包大攬轉為地方自主，由專項轉為生均，由部門掌管轉為學校掌握［4］。

（三）適應中央清理規(guī)范專項轉移支付的需要

近年來，隨著財稅體制改革和教育領域綜合改革的推進，中央財政轉移支付更加規(guī)范，其核心就是“增加一般，減少專項，提高績效”，職業(yè)教育從專項突破性的快速發(fā)展轉為強化一般性發(fā)展［5］。按照《國務院關于加快發(fā)展現代職業(yè)教育的決定》要求，從2014年開始，職業(yè)教育原則上只有“現代職業(yè)教育質量提升計劃”一個專項，中央確定大的資金投向，具體實施由各省統(tǒng)籌。今后大的趨勢是一類教育只有一個項目，逐步形成“一類教育、一個項目、一筆資金、一個管理辦法、一次性撥付”的管理模式。這樣，中央財政對職業(yè)教育的投入方式必須發(fā)生改變，由原先按項目分配和管理資金，改為按因素分配資金、按目標管理資金。

（四）適應建立職業(yè)教育生均撥款制度的需要

生均撥款標準是公共財政向職業(yè)教育投入的基本依據，是衡量職業(yè)教育財政投入水平的重要指標，體現著多重的政策意義。早在1996年頒布的《職業(yè)教育法》就明確規(guī)定：“省、自治區(qū)、直轄市人民政府應當制定本地區(qū)職業(yè)學校學生人數平均經費標準”。《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010-2020年）》、《國務院關于大力推進職業(yè)教育改革與發(fā)展的決定》（2002）、《國務院關于大力發(fā)展職業(yè)教育的決定》（2005）都明確要求省級人民政府制定和實施職業(yè)院校生均經費政策，并依法督促各類職業(yè)學校舉辦者足額撥付職業(yè)教育經費。然而截至2012年底，全國僅有遼寧、上海、江蘇、浙江、福建、河南、湖南、海南、重慶、新疆等10個省份制定了職業(yè)院校生均經費標準，大多數省份還處于標準缺失狀態(tài)［6］；已出臺生均標準的省份普遍存在覆蓋面較窄、標準較低、資金落實不到位等問題。隨著義務教育經費保障機制的建立、中等職業(yè)教育免學費政策的實施和地方普通本科高校生均撥款水平的提高，社會各界對制定職業(yè)院校生均撥款標準、提高職業(yè)教育財政保障水平的呼聲特別高。2014年頒布的 《國務院關于加快發(fā)展現代職業(yè)教育的決定》明確要求：“地方人民政府要依法制定并落實職業(yè)院校生均經費標準或公用經費標準”；《現代職業(yè)教育體系建設規(guī)劃 （2014-2020年）》明確要求：“2015年底前，各地依法出臺職業(yè)院校生均經費標準或公用經費標準。”為此，中央財政改變以往項目投入方式，實行“分省框算、總量包干”，由各省統(tǒng)籌規(guī)劃，集中財力，在一定年限內建立起職業(yè)教育生均撥款制度。

四、中央財政職業(yè)教育經費“切塊包干”投入方式的利弊

中央財政實行職業(yè)教育經費“切塊包干”的投入方式，將所有資金“打包”、一次性“以獎代補”，是國家全面深化改革的大勢所趨，是中央財政解放思想、簡政放權、消除包辦、提升績效的具體體現，其有利因素是占主導的，受到了地方的普遍歡迎。但也存在或潛在一定的不利因素和問題，應辯證地看待。

（一）有利因素和成效

1.有利于減輕中央管理上的壓力，形成正確的導向。先前中央對職業(yè)教育資金實行項目管理，每一個項目都有一個具體的管理辦法，要建立項目庫和數據臺賬，采取月報、情況通報、召開現場會、倒排工期、專項檢查等綜合性措施，要組織、消耗大量的人力和物力。實行新的投入方式后，中央的主要職責是制定政策、制度和標準，具體任務是分錢、備案、監(jiān)測、檢查和考核；資金的使用和管理由各省統(tǒng)籌。這樣，中央從繁雜的事務中解放出來，能集中精力進行政策研究和制度設計，也逐步消除了“跑部錢進”等問題帶來的不良影響。另外，這種投入方式是真正的簡政放權，體現了中央深化改革的決心和態(tài)度。長期以來，職業(yè)教育經費核撥中“綜合定額＋專項補助”被公認為是一種相對科學的管理方法，但這種補助的性質是純粹調劑性的、機動性的?，F在中央將職業(yè)教育專項資金全額下放地方后，這種補助的性質是獎勵性的、開放的，對地方是一種信任，也是一種激勵。

2.有利于省級政府集中財力辦大事。中央將職業(yè)教育資金分配到省一級，由省級政府統(tǒng)籌資金的用途和方向。這樣，省級政府擁有更多的發(fā)展資源可靈活掌握，有針對性地集中財力辦大事，解決關鍵領域和薄弱環(huán)節(jié)問題；可統(tǒng)籌使用，促進不同區(qū)域、不同類型職業(yè)教育的協(xié)調發(fā)展，促進職業(yè)教育與產業(yè)、行業(yè)和企業(yè)深度融合，解決各層次職業(yè)教育之間斷層、脫節(jié)或重復的問題，解決職業(yè)教育人才培養(yǎng)和社會需求“兩張皮”的問題。職業(yè)教育投入方式和結構正在實現“三個轉變”、“三個打通”。“三個轉變”，即以專項投入為主向經常性投入為主轉變，以分項投入為主向學校整體投入為主轉變，以硬件投入為主向以軟件投入為主轉變；“三個打通”，即打通生均公用經費與經常性專項經費，打通中央專項經費與地方內涵建設經費，打通各類工程項目經費。而且實行“切塊包干”和“以獎代補”投入方式后，中央對地方投入沒有明確額度和比例要求，把地方從層層配套和“假配套”的壓力中解放出來，地方根據自身財力發(fā)展職業(yè)教育，可以“跳一跳”就能“摘到桃子”。

3.有利于落實學校辦學自主權。下好職業(yè)教育這盤大棋，要靠政府及教育部門主導推進，也要把相關利益主體的積極性充分調動起來，真正賦予職業(yè)院校辦學的自主權。實行新的經費投入方式后職業(yè)學校可自由支配的“活錢”明顯多了，可以集中財力解決突出問題和特殊困難，提升治理能力?！耙郧笆钦训案馇泻昧朔纸o我們，從今往后，我們要自己分蛋糕了，就可以辦以前想辦而不能辦的事了?！毙ｉL們高興地說。過去，經常性經費比例較低而且一個個項目規(guī)定得非常細，一個“籃子”的錢絕不能搬到另一個“籃子”去用。有時學校想集中精力辦一件事，往往因為財政預算上的一些原因辦不成。為了獲得更多經費支持，各?！罢崎T人”不得不在申請專項經費上下功夫，有校長坦率地說：“花了很多時間和精力去編故事、講故事、圓故事，誰的故事動聽，拿的錢就多一點。”中央財政實行“切塊包干”投入方式，地方政府減少了對學校微觀事務的管理和干預，學校經常性經費投入比例大大提升可以根據發(fā)展規(guī)劃和實際需要，自主安排使用，獲得更大的辦學自主權。

4.有利于職業(yè)教育生均撥款制度的建立。生均撥款標準是落實職業(yè)教育經費法定增長的 “牛鼻子”，標準缺失是導致地方財政職業(yè)教育投入波動較大、數額較低的主要原因。從2013年起，財政部、教育部聯合成立課題組，專題研究高職院校生均撥款標準，經過反復研討和論證，到2014年11月，兩部門聯合印發(fā)了《關于建立完善以改革和績效為導向的高職院校生均撥款制度加快發(fā)展現代高等職業(yè)教育的意見》（財教〔2014〕352號），主要精神是：省級政府統(tǒng)籌制定，中央綜合獎補，2017年高職院校生均撥款達到12000元。同時，2013年、2014年中央財政分別安排職業(yè)教育“以獎代補”專項資金64.3億元、104億元，都明確要求重點用于建立職業(yè)教育生均撥款制度，并作為重要指標和任務予以績效考核。在中央政策引領和資金拉動下，各地積極探索建立職業(yè)教育生均撥款制度。到2014年底，全國已有22個省份出臺高職院校生均撥款標準，15個省份出臺中職學校生均撥款標準；預計2015年全國范圍內基本可以建立職業(yè)院校生均撥款制度，實現職業(yè)教育經費制度性保障。

5.有利于促進職業(yè)院校轉變發(fā)展方式。中央財政建立“以獎代補”機制，按因素法分配資金，其中一項重要因素就是績效，參照事業(yè)指標，重點支持改革成效明顯、創(chuàng)新特色鮮明、資金管理規(guī)范的省份。這樣在激勵各地加大投入的同時，注重改革導向和績效導向，有利于促進地方加大改革力度、強化績效管理、提升綜合實力。各地按照中央的導向，在資金分配和項目遴選上，向改革力度大、辦學效益好、就業(yè)質量高、校企合作緊密的學校傾斜，向當地產業(yè)轉型升級亟需的專業(yè)傾斜，防止出現吃“大鍋飯”和盲目擴招的問題，引導和促進各職業(yè)院校合理定位，辦出特色和水平。各職業(yè)院校以學生規(guī)模存量調整為重點，切實加強內涵建設，逐步實現“三大轉變”，即從主要依靠招生規(guī)模的擴張向依靠教育質量的提高上轉變，從主要依靠政策項目的推動向依靠學校內生動力的拉動上轉變，從主要依靠物質條件的改善向依靠教育內容、手段的優(yōu)化和管理體制機制的創(chuàng)新上轉變，不斷提高人才培養(yǎng)質量。

（二）不利因素和問題

1.有可能產生上進下退的“擠出效應”。近年來，中央財政職業(yè)教育經費“切塊包干”交給地方且做到了逐年增長。地方政府自由裁量權增大了，其中有多少錢用在職業(yè)教育？地方各級政府又有多少錢投入職業(yè)教育？會不會出現“擠出效應”，產生平挪中央財政職業(yè)教育專項資金，甚至抵頂地方投入的現象？這些問題從中央到地方十分擔心和關注。從2013年、2014年教育部、財政部組織的專項檢查來看，由于財政性教育經費占GDP4%的硬性要求、建立生均撥款制度的推動和全國職業(yè)教育工作會議的感召，大部分省份加大了對職業(yè)教育的投入，保持了對職業(yè)教育投入的強度，但也有少部分省份對職業(yè)教育的投入呈逐年萎縮之勢。

2.給地方政府和職業(yè)學校經費使用提出了更高要求。以前，中央以專項的形式撥付職業(yè)教育資金，錢怎么花、花在什么地方，都有明確的規(guī)劃和規(guī)定，地方政府和學校按部就班、按圖索驥就行了，是一種比較典型的“政府扶著學校走”的發(fā)展模式?，F在是中央只給一塊“蛋糕”，怎么分、怎么用？地方政府和學校得動腦子，得做好規(guī)劃和方案，設計可考核的任務書、可操作的路線圖和可實現的時間表，確保取得“看得見”“摸得著”的效果，是“政府引（看）著學校走”的新模式。因為中央監(jiān)督和考核的重要依據之一就是地方和學校的實施方案和實際效果，并作為年度資金分配的重要因素。這就給地方政府和職業(yè)學校更多自主權和施展空間的同時，也增加了責任和壓力，提出了更高的要求，有些地方政府和學校能從容應對，有些地方政府和學校則不知所措、無所適從。

3.中央一“放權”，一些地方資金的使用就“任性”。中央將職業(yè)教育資金使用權下放到地方后，一些地方自由裁量權增大了，花錢的隨意性也增大，陷入“一放就亂、一管就死”的怪圈。從教育部2014年底對天津、山東、湖南、湖北、貴州和陜西等6個省市2013年中央財政職業(yè)教育“以獎代補”專項資金使用管理檢查反饋的情況來看，有少數省份資金分配較為分散，存在“碎片化”和“撒胡椒面”現象。其中某省有26所中職學校獲得“以獎代補”資金低于10萬元，有2所學校獲得1萬元；個別省份未將“以獎代補”資金落實到具體項目上，中央財政職業(yè)教育資金成了部分學校的“零花錢”，有一所財經學校將80萬元“以獎代補”資金用于種植草皮、工會活動室裝修和校門工程尾款等46項零散支出；有的地方資金撥付不及時，2013年中央財政職業(yè)教育資金是當年11月份下達各省的，有的地方拖到2014年12月才撥付，滯撥時間1年［7］。

4.難以形成有明顯資金效益的國家品牌。進入新世紀以來，為促進職業(yè)教育快速發(fā)展，國家先后實施了職業(yè)教育實訓基地建設計劃、職業(yè)院校教師素質提高計劃、高等職業(yè)學校提升專業(yè)服務產業(yè)能力建設等基礎能力建設項目和中職、高職示范（骨干）學校建設等示范引領項目，不僅改善了職業(yè)院校辦學條件，提升了職業(yè)教育基礎能力和人才培養(yǎng)質量，帶動了整個職業(yè)教育發(fā)展，而且形成了許多國家品牌，起到了較好的示范和引領作用。很多職業(yè)院校以擁有國家基地、國家示范等品牌為榮，在招生、就業(yè)、對外宣傳等方面，是一塊招牌。中央財政職業(yè)教育經費一古腦兒交給地方，則國家層面難以形成有影響的職業(yè)教育品牌，不利于國家戰(zhàn)略的實施，職業(yè)院校難以參與國際競爭，不利于擴大國際影響力。

5.部門協(xié)調、聯動機制要加強。長期以來，我國職業(yè)教育經費撥款制度是一種高度集權的管理體制。教育部門負責事業(yè)發(fā)展規(guī)劃，教育經費分配權由財政和計劃部門掌握，財權、事權的分離，造成教育事業(yè)發(fā)展和經費供給相脫節(jié)?，F實中，由于財政和計劃部門在資金分配、項目安排上起主導作用，教育部門難以發(fā)揮作用。少數地方中央財政下達的職業(yè)教育“以獎代補”資金由財政部門一家下達，教育部門竟然不知情。中央財政職業(yè)教育經費投入方式改變后，如何督促和指導地方建立部門會商、聯動機制，形成工作合力，確保有限資金用在刀刃上、發(fā)揮最大效益十分重要。

五、完善財政性職業(yè)教育經費投入方式的政策建議

進入新世紀以來，國務院先后三次召開全國職業(yè)教育工作會議，下發(fā)了三個大力發(fā)展職業(yè)教育的《決定》，為加大職業(yè)教育投入提供了政策保障。據統(tǒng)計分析，2005-2013年，財政性職業(yè)教育經費年均增長25%；全國財政性職業(yè)教育經費占國家財政性教育經費的比例在10%左右，總體上呈逐年上升態(tài)勢［8］?？梢哉f現在是發(fā)展職業(yè)教育最佳機遇期。在職業(yè)教育經費蛋糕不斷做大的前提下，科學合理地劃分蛋糕十分關鍵。因而對現行財政性職業(yè)教育經費投入方式進行完善十分必要。

（一）加大中央宏觀調控力度

1.完善分配方式。中央財政在保持職業(yè)教育經費投入強度的同時，應進一步完善職業(yè)教育經費的分配方式，在拉平補齊、體現公平的基礎上，扶強扶特、突出績效。一方面，保基本、補短板，重點支持中西部省份和東部困難地區(qū)，向農村、邊遠、貧困和少數民族地區(qū)傾斜。另一方面，促改革、強績效，對地方增加的職業(yè)教育經費逐年采取競爭性撥款方式充分發(fā)揮中央財政資金的“藥引子”作用，推動地方政府加大職業(yè)教育投入，對職業(yè)教育發(fā)展好、資金投入增幅高的省份給予獎補，形成正確的導向機制和激勵約束機制，并提供專業(yè)的指導和幫助，推動各地職業(yè)教育規(guī)模與經費投入水平相匹配。

2.明確資金投向。中央財政職業(yè)教育資金“切塊包干”給地方后，對資金的具體使用不作干預，但必須根據《國務院關于加快發(fā)展現代職業(yè)教育的決定》（2014）和《現代職業(yè)教育體系建設規(guī)劃（2014 2020年）》等政策法規(guī)對資金投向做出引領，做到與時俱進，避免中央財政職業(yè)教育專項資金成為一些地方和學校的“零花錢”。中央財政職業(yè)教育專項資金可以分為 “基本保障”、“內涵建設”、“目標引導”三個方面?；颈Ｕ项?，重點支持各省建立完善以改革和績效為導向的職業(yè)教育生均撥款制度以及動態(tài)調整機制，保證職業(yè)院校正常運轉；內涵建設類，重點支持校企合作，促進技術技能積累與創(chuàng)新，提高教師實踐水平和技術服務能力，共建共享優(yōu)質教學資源，傳承與創(chuàng)新民族傳統(tǒng)文化等，激活辦學活力，提高人才培養(yǎng)水平；目標引導類，主要用于支持國家戰(zhàn)略發(fā)展，提升國家核心能力和國際競爭力，實現中央特定引導目標。

3.實施重大專項。實踐證明，實施有財政資金支持的重大職業(yè)教育項目，是解決職業(yè)教育突出問題和主要矛盾的有效途徑，是推動職業(yè)教育改革和發(fā)展的重要抓手。中央應在“現代職業(yè)教育質量提升計劃”的總體框架下，繼續(xù)牽頭組織實施一些重大國家項目，完善職業(yè)教育重大專項投入制度，支持一批本科高等學校轉型發(fā)展為應用技術類型高等學校，支持一批職業(yè)院校爭創(chuàng)國際先進水平［9］，建設世界一流的優(yōu)質職業(yè)院校和骨干專業(yè)，增強職業(yè)教育服務國家戰(zhàn)略的能力，形成具有國際競爭力的職教品牌。這些項目由中央直接掌控，與地方共建

4.制定中職生均標準。目前國家層面，中小學和大學都有生均經費標準，唯獨中職學校沒有。因為沒有標準，一些地方政府在撥款時長期“忽略”中職學校，導致中職投入一直處于低迷狀態(tài)。在加快發(fā)展現代職業(yè)教育的大潮中，作為基礎的中職教育比以往任何時候都需要各級政府的大力支持和經費保障。盡快制定中職生均經費標準，成為一項刻不容緩的“國家任務”。國家層面可以根據我國東部和中西部經濟社會發(fā)展水平和中等職業(yè)教育培養(yǎng)成本，規(guī)定中等職業(yè)學校生均經費標準的構成內容，提出中等職業(yè)學校生均經費全國最低標準和達標時限，督促和指導省級政府制定并落實中等職業(yè)學校生均財政撥款基本標準，為中等職業(yè)教育投入提供科學依據，為中等職業(yè)教育可持續(xù)發(fā)展創(chuàng)造條件。

（二）加大省級統(tǒng)籌力度

在我國現行教育管理體制中，省級政府具有獨特地位和優(yōu)勢，相對于中央而言具有貼近基層、就近管理的優(yōu)勢，相對于市縣而言具有較強的財政統(tǒng)籌和行政調控能力。中央財政實行新的職業(yè)教育經費投入方式后，省級政府作為聯接中央和市縣的橋梁紐帶，其地位和作用更加凸顯，責任更加重大，任務更加艱巨，必須進一步擴大和落實省級教育統(tǒng)籌權。

1.統(tǒng)籌制定現代職業(yè)教育發(fā)展規(guī)劃。事業(yè)發(fā)展，規(guī)劃先行。沒有一個科學的規(guī)劃，就只能頭痛醫(yī)頭、腳痛醫(yī)腳，按下葫蘆浮起瓢。中央財政改變職業(yè)教育經費投入方式后，為什么有的省份分配職業(yè)教育經費時會出現撒胡椒面現象？根本原因是沒有一個科學的規(guī)劃，習慣于以往項目管理的方式，有點措手不及，只好平均分配，“你有、我有、大家有”。因此省級政府和教育、財政部門要從根本上轉變“衣來伸手、飯來張口”的傳統(tǒng)觀念，對如何做好中央和地方資金統(tǒng)籌工作進行深入研究，特別是要依據國家《現代職業(yè)教育體系建設規(guī)劃（2014-2020年）》，科學制定本省現代職業(yè)教育體系建設規(guī)劃和年度計劃，科學布局，整合資源，編制項目庫，將資金落實到具體事項和項目上；同時加強制度設計，形成全方位支持職業(yè)教育改革發(fā)展的政策體系，保障規(guī)劃和項目分步分期實施到位。

2.統(tǒng)籌建立職業(yè)教育生均撥款制度。由省級政府統(tǒng)籌制定職業(yè)院校生均經費基本標準和生均財政撥款標準，建立動態(tài)調整機制，形成與辦學規(guī)模和培養(yǎng)要求相適應的財政投入制度，逐步提高保障水平。高職院校生均標準既要考慮普通高等教育的因素又要考慮職業(yè)教育的特點，按照《財政部、教育部關于建立完善以改革和績效為導向的高職院校生均撥款制度加快發(fā)展現代高等職業(yè)教育的意見》（財教〔2014〕352號）規(guī)定的時限和標準盡快落實，為高等職業(yè)教育的改革創(chuàng)新提供剛性制度保障。中等職業(yè)學校生均預算內經費應不低于當地普通高中標準的兩倍［10］，逐步將中等職業(yè)學校的經費納入政府全面保障范圍。各省在制定職業(yè)院校生均撥款標準時，應充分考慮轄區(qū)內各級政府舉辦的職業(yè)院校的辦學需求，充分調動行業(yè)、企業(yè)、民辦等不同辦學主體完善經費投入機制的積極性；充分考慮不同專業(yè)辦學成本差異，對農、林、水、地、礦、油等艱苦行業(yè)專業(yè)給予傾斜，合理引導職業(yè)院校開設與經濟社會發(fā)展相適應的專業(yè)，培養(yǎng)國家亟需的產業(yè)人才。

3.統(tǒng)籌各類職業(yè)教育資金的分配使用。省級政府和教育、財政部門既要統(tǒng)籌中央、省級職業(yè)教育專項資金的使用，統(tǒng)籌確定省級及以下資金分擔比例和落實辦法，加大對貧困地區(qū)、民族地區(qū)、農村地區(qū)職業(yè)學校的轉移支付力度，促進區(qū)域內職業(yè)教育協(xié)調發(fā)展；又要統(tǒng)籌各類職業(yè)教育培訓資金，包括企業(yè)提取的職工工資總額1.5%－2.5%的教育培訓經費、失業(yè)保險費中用于轉業(yè)訓練的費用、就業(yè)經費中用于就業(yè)訓練的資金、農村技術推廣資金中的農村職業(yè)培訓經費、扶貧及移民資金的職業(yè)教育經費等多種途徑用于職業(yè)教育的經費，形成“一元（生均經費）保障、多元投入”的穩(wěn)定增長機制。在資金分配使用中，省級教育、財政部門需積極配合、統(tǒng)籌規(guī)劃，理順并優(yōu)化資金下達流程，確保資金及時、足額撥付到資金使用單位，取得明顯的資金效益。

4.統(tǒng)籌各類職業(yè)教育項目的實施?？刹扇　白韵露稀被颉白陨隙隆钡姆绞?，確定職業(yè)教育項目和項目實施原則、辦法?！白韵露稀保饕扇÷殬I(yè)學校申報，主管部門層層審核的方式，這樣更具針對性，能滿足實際需要?！白陨隙隆保墒〖壗逃块T會商財政等部門，依據本省職業(yè)教育發(fā)展規(guī)劃，將資金用于擬建設的重點項目和重點建設的學校，這樣能集中財力辦大事，形成品牌效應。無論采取什么方式，都應結合經濟社會實際和職業(yè)教育發(fā)展特點，找準支持重點，采取靈活高效的支持方式，著力解決職業(yè)教育關鍵領域和薄弱環(huán)節(jié)的問題，推動職業(yè)院校特色發(fā)展、內涵發(fā)展，避免項目資金使用零碎籠統(tǒng)、隨意性大等問題。所有項目資金分配的方案和結果都要進行公示，接受社會監(jiān)督，確保取得實實在在的成效，讓群眾得到看得見的實惠。

（三）加大監(jiān)督檢查力度

中央財政職業(yè)教育專項資金“切塊包干”給地方并做到逐年增長后，這些錢如何使用？效益如何？各級領導高度重視，社會各界特別關注。必須切實加強監(jiān)督檢查，杜絕從省到縣將資金分配和管理責任層層下放，層層當“甩手掌柜”，搞平均主義和“吃大鍋飯”，導致有限的財政資金分散、流失，不能充分發(fā)揮效益。

1.完善管理規(guī)章。國家層面應盡快研究出臺中央財政職業(yè)教育專項資金管理辦法，明確各級政府和部門職責，明確資金投向，明確績效考評方式。各地要完善預算績效管理制度，建立以績效目標為導向，以績效評價為手段，以結果應用為保障，以優(yōu)化資源配置、提升教育質量和服務水平為目的的預算績效管理體系。各職業(yè)學校要有針對性地制定資金使用規(guī)劃，建立各部門、各單位的經濟責任制，健全重大經濟活動專家咨詢、集體決策、群眾監(jiān)督和責任追究制度，全面推進內部控制體系建設，提高內部監(jiān)管的有效性。

2.創(chuàng)新監(jiān)管手段。國家層面應盡快研究建立中央財政職業(yè)教育專項資金使用管理信息化平臺，從生均撥款制度的建立與完善、預算安排、項目實施、資金效益等方面，加強對各地職業(yè)教育投入情況的監(jiān)測，對大額資金活動進行動態(tài)管理和實時監(jiān)控。各地要充分利用現有的信息平臺和財政軟件系統(tǒng)，建立“橫向到邊、縱向到底”的監(jiān)測體系，建立動態(tài)調整的項目庫，確保職業(yè)教育專項資金可檢查、可監(jiān)控、可考核、可持續(xù)；大力推行收支兩條線管理，所有收支行為都在網上通過規(guī)范的國庫集中支付進行，使資金始終處于透明的監(jiān)管之下，從技術上避免財政性職業(yè)教育資金被挪用、被擠占的可能，不斷推動職業(yè)教育經費管理科學化、精細化。

3.強化督導檢查。中央要加大對省級職業(yè)教育資金分配使用的督查和指導，建立監(jiān)測和績效評估體系，并以全國教育經費統(tǒng)計相關成果為抓手，嚴防省級財政將中央資金作為自有資金，抵頂本級投入，出現“擠出效應”和平挪專項資金現象。省級政府教育、財政等部門要加大對市縣及職業(yè)學校的督查和指導，加快資金撥付進度，加快工程建設進度，提高工程質量和使用效益；同時，建立完善以改革和績效為導向的資金分配機制，促進師資、專業(yè)和品牌建設，引導職業(yè)學?？茖W定位、辦出特色。從中央到地方應定期或不定期地對職業(yè)教育專項資金使用管理情況進行專項檢查，確保職業(yè)教育專項資金使用規(guī)范、安全、高效。

4.注重績效評估。將績效理念貫穿于職業(yè)教育資金使用和管理的全過程。中央財政依據監(jiān)測數據和相關統(tǒng)計資料，選取體現改革績效導向的因素分配職業(yè)教育資金，并適當向職業(yè)教育改革成效顯著的省份傾斜，向高職院校生均撥款水平率先達到12000元且穩(wěn)定投入的省份傾斜。縣級以上政府要建立職業(yè)教育經費績效評價制度、審計監(jiān)督公告制度、預決算公開制度，實現績效目標全覆蓋和運行過程全監(jiān)控，將績效評價的結果作為教育預算和項目安排的重要依據。職業(yè)學校所有財政性項目都要編報績效目標，定期采集績效運行信息，自行開展和積極配合上級主管部門開展績效評估，確保資金使用效益。

當前，我國經濟發(fā)展進入新常態(tài)，邁向中高端水平，人才供給首先要實現中高端。職業(yè)教育的重要使命就是培養(yǎng)中高端技術技能人才。為適應我國產業(yè)結構轉型升級和大眾創(chuàng)業(yè)、萬眾創(chuàng)新的要求必須持續(xù)加大職業(yè)教育投入，完善職業(yè)教育經費投入方式，加快發(fā)展現代職業(yè)教育，讓更多的改革紅利惠及國計民生，讓更多的孩子擁有人生出彩的機會。

［1］韓永強.職業(yè)教育經費投入及其國際比較 ［J］.職業(yè)技術教育，2014（28）：48-54.

［2］［8］宗河.十年1.2萬億：助推職業(yè)教育健康發(fā)展［N］.中國教育報，2014-07-01（3）.

［3］袁貴仁部長在2015年全國教育工作會議上的講 話 ［EB/OL］.http：//news.yjb.cn/china/gnxw/201502 t20150212-613156.html.

［4］胡衛(wèi).發(fā)展職業(yè)教育需擴大職業(yè)院校辦學自主權［EB/OL］.http：//edu.chia.com.cn/2015-03/03/content＿34935050.htm.

［5］馬樹超.從示范向優(yōu)質的轉型之路 ［J］.中國職業(yè)技術教育，2014（34）：46-47.

［6］葛道凱.教育部2013年第一次新聞發(fā)布會：介紹職業(yè)教育改革創(chuàng)新進展情況［EB/OL］.http：//www moe.edu.cn/，2013-02-20.

［7］教育部經費監(jiān)管事務中心.2013年中央財政職業(yè)教育“以獎代補”專項資金使用管理情況專項檢查報告［R］.2015－01-14.

［9］魯昕.習近平總書記重要指示和全國職業(yè)教育工作會議精神宣講［Z］.2014.

［10］蘇敏.我國職業(yè)教育經費投入的成績、問題和政策建議［J］.職教論壇，2013（25）：4-8.

責任編輯韓云鵬

朱愛國（1968-），男，湖北武穴人，武漢交通職業(yè)學院副教授，研究方向為教育投入政策和財務管理。

湖北省教育科學“十二五”規(guī)劃課題“高職院校生均撥款政策效應及保障模式”（編號：2014B405），主持人：朱愛國。

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1001-7518（2015）10-0004-08