基層公共服務(wù)供給機(jī)制與方式的研究

唐跟利，盧彥伶

(西華師范大學(xué)管理學(xué)院，四川南充637002)

基層公共服務(wù)供給機(jī)制與方式的研究

唐跟利，盧彥伶

(西華師范大學(xué)管理學(xué)院，四川南充637002)

公共服務(wù)職能是我國政府的基本職能之一，是維護(hù)社會穩(wěn)定的基礎(chǔ)，它的有效實(shí)現(xiàn)程度影響社會矛盾的緩解程度。農(nóng)村公共服務(wù)有效實(shí)現(xiàn)路徑的重要一方面就是公共服務(wù)供給機(jī)制與方式。因此，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在提升公共服務(wù)能力過程中，要著重優(yōu)化公共服務(wù)供給機(jī)制與方式。

鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府;公共服務(wù)能力;供給機(jī)制;供給方式

2015年3月5日，李克強(qiáng)同志在第十二屆全國人民代表大會第三次會議向大會作了《2015年國務(wù)院政府工作報(bào)告》，報(bào)告指出:“堅(jiān)持創(chuàng)新管理，強(qiáng)化服務(wù)，著力提高政府效能?！保?］再次強(qiáng)調(diào)要建設(shè)服務(wù)型政府，強(qiáng)化公共服務(wù)職能。

優(yōu)化政府的公共服務(wù)供給機(jī)制與方式，不僅能促進(jìn)政府自身功能的均衡與完善，更利于社會主義和諧社會的建設(shè)和全面小康社會的推進(jìn)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在我國政府層次中起到承上啟下作用，直接面對群眾，履行政府的基本職能，發(fā)揮著管理和服務(wù)效能。農(nóng)村公共服務(wù)實(shí)現(xiàn)的有效性最能凸顯鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府公共服務(wù)能力的強(qiáng)弱。公共服務(wù)供給機(jī)制與方式是影響公共服務(wù)實(shí)現(xiàn)有效性的重要一個(gè)方面。

目前，基層公共服務(wù)供給機(jī)制與方式主要有以下幾種途徑:一是政府傳統(tǒng)提供方式，二是供給市場化，三是志愿性供給方式，這些基層公共服務(wù)供給機(jī)制和方式各自還是存在著一定缺陷和不足，嚴(yán)重制約著鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府公共服務(wù)能力，因此，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在提升公共服務(wù)能力過程中，要分析這些影響鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府公共服務(wù)供給能力的供給機(jī)制與方式因素，并提出優(yōu)化基層公共服務(wù)供給機(jī)制與方式的路徑。

一、基層公共服務(wù)供給機(jī)制與方式的問題分析

經(jīng)過多年發(fā)展，政府職能的轉(zhuǎn)變伴隨著政府經(jīng)濟(jì)體制改革和行政體制改革的進(jìn)程，取得了顯著的成果。然而，相對于經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)、市場監(jiān)管、社會管理來說，公共服務(wù)供給相對薄弱，這其中原因的重中之重就是公共服務(wù)供給機(jī)制和方式不合理，基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)公共服務(wù)的供給機(jī)制和方式起步更晚，起點(diǎn)更低。

(一)政府傳統(tǒng)公共服務(wù)供給機(jī)制與方式的缺陷

鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在自我角色定位中一直注重管理這一職能，著重于對社會的控制與管制，政府職能轉(zhuǎn)變沒有真正向服務(wù)方面落實(shí)。同時(shí)，政府本身的行為也有其內(nèi)在的局限性，政府同樣會失敗，一旦政府失靈就會以“失敗的政府”去服務(wù)“失敗的市場”，必然是敗上加敗，這就會給社會帶來更大的災(zāi)難，造成更大的資源浪費(fèi)。

根據(jù)美國著名經(jīng)濟(jì)學(xué)家詹姆斯·布坎南的公共選擇理論，政府同樣具有經(jīng)濟(jì)人的特性，也就是說，政府在公共服務(wù)供給方面，也存在自利的行為，而不是真正“大公無私”的。另外一方面，農(nóng)村公共服務(wù)供給主要是由鄉(xiāng)鎮(zhèn)級政府提供的，由于政府地位，在公共服務(wù)供給過程中，這壟斷性供給會受到政府保護(hù)，從而產(chǎn)生公共服務(wù)低效率配置和資源浪費(fèi)。這種存在缺陷型的政府公共服務(wù)供給方式和機(jī)制必然會造成鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的公共服務(wù)能力的衰弱。

(二)鄉(xiāng)鎮(zhèn)公共服務(wù)市場化造成的現(xiàn)實(shí)危機(jī)

公共服務(wù)的市場化是公共服務(wù)供給機(jī)制的一個(gè)重要途徑，甚至可以說是當(dāng)前全球性的公共服務(wù)供給機(jī)制的主流，其優(yōu)點(diǎn)多，但對其爭議也多。

在我國，市場引入教育、文化、醫(yī)療、司法等公共服務(wù)領(lǐng)域后出現(xiàn)了這樣那樣的問題，尤其鄉(xiāng)鎮(zhèn)級公共服務(wù)出現(xiàn)好多難以解決的問題，最明顯的就是公平的問題，公平是公共服務(wù)的一大原則，而市場會造成鄉(xiāng)鎮(zhèn)基本公共服務(wù)不均等化的問題，如城鄉(xiāng)不均等化、區(qū)域不均等化等問題。市場化的核心是競爭機(jī)制，市場供應(yīng)者往往由少數(shù)資本雄厚者所支配，缺乏適度競爭在很大程度上抵消了市場化所存在的優(yōu)點(diǎn)。以利潤為導(dǎo)向的私人組織對于不具有很高經(jīng)濟(jì)效益的公共服務(wù)取巧規(guī)避，往往只挑選利潤高、易執(zhí)行的項(xiàng)目，而不易執(zhí)行的項(xiàng)目仍留待政府處理，這樣，鄉(xiāng)鎮(zhèn)公共服務(wù)交由市場機(jī)制操作后，公共服務(wù)有效性的責(zé)任和控制角色承擔(dān)者也成了疑問。并非完全意義上的公共服務(wù)供給市場化嚴(yán)重阻礙了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府公共服務(wù)能力。

(三)第三部門公共服務(wù)供給的困境

第三部門①的組織結(jié)構(gòu)相對松散，自身存在不足的非正式部門組織在沒有政府主導(dǎo)的情況下，盲目地提供公共服務(wù)極易產(chǎn)生混亂;而對于官辦的第三部門受行政干預(yù)過多，工作辦法帶有濃厚的行政化傾向，運(yùn)行效率低下，缺乏主動性、創(chuàng)造性和進(jìn)取精神，沒有服務(wù)意識，缺乏應(yīng)變能力。同時(shí)，第三部門的經(jīng)費(fèi)有限，資金來源主要依賴慈善捐款;控制著慈善資源的出資人或發(fā)起人又會以個(gè)人偏好代替社會偏好，造成窮人真正需要的服務(wù)供給不足，特定社會群體在獲取公共服務(wù)時(shí)存在不均衡現(xiàn)象。

另外，公共服務(wù)提供方式較為單一，主要表現(xiàn)為散錢救貧、慈善救濟(jì)等直接志愿服務(wù)的方式，這樣也會因公共服務(wù)的公開性和非排他性的特點(diǎn)不可避免地產(chǎn)生搭便車現(xiàn)象。

二、優(yōu)化當(dāng)前基層公共服務(wù)供給機(jī)制與方式的意義

當(dāng)前我國基層社會面臨一系列較為突出的社會問題，集中體現(xiàn)在公眾對公共服務(wù)的需求無法得到有效的滿足，阻礙了社會公平與正義。期望通過優(yōu)化基層公共服務(wù)供給機(jī)制與方式，強(qiáng)化基層公共服務(wù)的能力，提高基層公共服務(wù)的質(zhì)量，促進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)和社會可持續(xù)發(fā)展，推動鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府改革與治理和推進(jìn)社會主義和諧社會和新農(nóng)村的建設(shè)。

(一)優(yōu)化基層公共服務(wù)供給機(jī)制與方式是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府改革與治理的必然要求

我國一直注重加強(qiáng)政府自身建設(shè)，政府角色重新定位與職能體系的完善也是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府改革與治理的重點(diǎn)和難點(diǎn)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府改革與治理需要鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府加快自身職能轉(zhuǎn)變和完善全方面的體制、機(jī)制。實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能的轉(zhuǎn)變，要強(qiáng)調(diào)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府公共服務(wù)職能，建立服務(wù)型政府。健全鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府全方面體制、機(jī)制，要關(guān)注公共服務(wù)的供給機(jī)制與方式，解決鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府公共服務(wù)指揮關(guān)系、合理劃分各相關(guān)部門職責(zé)、服務(wù)流程、服務(wù)責(zé)任等核心問題。因此，優(yōu)化基層公共服務(wù)供給機(jī)制與方式有利于推動鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府改革與治理的進(jìn)程。

(二)優(yōu)化基層公共服務(wù)供給機(jī)制與方式是建設(shè)我國社會主義和諧社會的本質(zhì)要求

在構(gòu)建和諧社會這個(gè)大背景下，農(nóng)村和諧建設(shè)是全國社會和諧建設(shè)的關(guān)鍵部位，是全國社會和諧這一全盤重要一棋?；鶎庸卜?wù)供給機(jī)制與方式影響著我國和諧社會構(gòu)建的進(jìn)度。有學(xué)者認(rèn)為當(dāng)前我國社會是一個(gè)“斷裂的社會”，［2］(P1～14)城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)導(dǎo)致貧富差距擴(kuò)大，如果基層公共服務(wù)供給機(jī)制與方式優(yōu)化不到位，那么素質(zhì)整體偏低，人口密度小的農(nóng)村面臨的矛盾將會日益突出，影響著農(nóng)村社會的和諧穩(wěn)定。長期得不到解決的話，將會嚴(yán)重阻滯我國社會主義和諧社會的建設(shè)。因此，優(yōu)化基層公共服務(wù)供給機(jī)制與方式是建設(shè)我國社會主義和諧社會的本質(zhì)要求。

(三)優(yōu)化基層公共服務(wù)供給機(jī)制與方式是建設(shè)我國社會主義新農(nóng)村的客觀要求

2015年中央一號文件，全稱《中共中央國務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步深化農(nóng)村改革加快推進(jìn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的若干意見》，提出繁榮農(nóng)村，必須堅(jiān)持不懈推進(jìn)社會主義新農(nóng)村建設(shè)。要強(qiáng)化規(guī)劃引領(lǐng)作用，加快提升農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施水平，推進(jìn)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化，讓農(nóng)村成為農(nóng)民安居樂業(yè)的美麗家園。這不僅要求我們要加強(qiáng)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)建設(shè)、政治建設(shè)、文化建設(shè)等，還要求我們要加強(qiáng)農(nóng)村公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，發(fā)展農(nóng)村教育、科技、衛(wèi)生、體育、司法等公共事業(yè)，提升農(nóng)村公共服務(wù)水平。優(yōu)化基層公共服務(wù)供給機(jī)制與方式成為我國社會主義新農(nóng)村建設(shè)的客觀要求，因此提升我國基層公共服務(wù)能力，強(qiáng)調(diào)基層服務(wù)性，實(shí)現(xiàn)基層公共服務(wù)的有效供給，有利于推進(jìn)社會主義新農(nóng)村的整體建設(shè)。

三、優(yōu)化基層公共服務(wù)供給機(jī)制與方式的對策

目前，我國基層社會對公共服務(wù)的需求已經(jīng)進(jìn)入高速增長時(shí)期，而鄉(xiāng)鎮(zhèn)公共服務(wù)的制度改革仍明顯滯后于社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)程。這就要求我們合理選擇和創(chuàng)新公共服務(wù)的供給機(jī)制和方式，推進(jìn)對多樣化公共服務(wù)供給與分類管理，強(qiáng)化政府對供給機(jī)制與方式的引導(dǎo)和規(guī)范能力，推進(jìn)基層公共服務(wù)機(jī)制與方式法治化，構(gòu)建高效、公平和有效的公共服務(wù)供給模式。

(一)努力提高市場、第三部門的公共服務(wù)份額

李克強(qiáng)同志在《2015年國務(wù)院政府工作報(bào)告》中提出:“提供基本公共服務(wù)盡量采用購買服務(wù)方式，第三方可提供的事務(wù)性管理服務(wù)交給市場或社會去辦?！保?］所以我們要鼓勵(lì)市場和新興的第三部門積極參與基層公共服務(wù)，和鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府形成“一主多元”的供給模式。

放寬市場準(zhǔn)入，引入競爭機(jī)制，允許非公有資本進(jìn)入法律法規(guī)未禁入的公用事業(yè)領(lǐng)域;積極推動高校、工會、共青團(tuán)、婦聯(lián)等社會團(tuán)體規(guī)范地開展基層公共服務(wù)工作。市場的存在能夠改善基層公共服務(wù)提供的質(zhì)量和效率，提高鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府公共服務(wù)供給的能力，彌補(bǔ)政府失靈的缺陷;第三部門基于其提供公共服務(wù)的多樣性、草根性、及時(shí)性和非利潤分配、公益使命的特點(diǎn)，使之成為了政府部門彌補(bǔ)市場自由主義缺陷的重要途徑。

(二)實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能轉(zhuǎn)變，強(qiáng)化政府對供給機(jī)制與方式的引導(dǎo)和規(guī)范能力

重新認(rèn)識和界定鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能，明確政府管理的范疇和邊界，實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能轉(zhuǎn)變，使全能型、發(fā)展型和管理型的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府變成真正的有限型、監(jiān)管型和服務(wù)型鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府。

明確自己作為一級基層政權(quán)該管什么，在為基層大眾提供公共服務(wù)的機(jī)制與方式方面，也要盡快轉(zhuǎn)變角色，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在公共服務(wù)供給方面，既是提供主體又是其他提供主體的監(jiān)督者和管理者。政府的引導(dǎo)和規(guī)范是市場和第三部門提供公共服務(wù)的有效保障線，強(qiáng)化政府對供給機(jī)制與方式的引導(dǎo)和規(guī)范能力，并不是管制，而是要決策和執(zhí)行分開，即政府更多的是“掌舵”，而不是“劃槳”。凈化和完善市場的公平競爭機(jī)制，引導(dǎo)市場傾向鄉(xiāng)鎮(zhèn)基本公共服務(wù)薄弱的領(lǐng)域提供，避免出現(xiàn)不均等化問題;對第三部門的組織機(jī)構(gòu)和供給方式進(jìn)行規(guī)范，資金上進(jìn)行支持，在基層公共服務(wù)供給上也能夠成為一個(gè)服務(wù)者的形象，推動基層公共服務(wù)能力的提升。

(三)根據(jù)公共服務(wù)分類對應(yīng)所屬機(jī)構(gòu)，專業(yè)提供

當(dāng)前我國正處于經(jīng)濟(jì)和社會加快發(fā)展和即將轉(zhuǎn)型的關(guān)鍵時(shí)期，同時(shí)我國改革正處于深水區(qū)和攻堅(jiān)階段，在公共服務(wù)體制改革上要極力避免出現(xiàn)“帕金森定律”。一個(gè)合理的公共服務(wù)供給體制應(yīng)該是服務(wù)機(jī)構(gòu)設(shè)置合理、權(quán)責(zé)明確、相互協(xié)調(diào)、有序運(yùn)轉(zhuǎn)、各部門能各守其位，各盡其職、效率高的體制。

“一主多元”的供給模式說法較為寬泛、簡單化，因?yàn)樵趯?shí)踐中，公共服務(wù)提供機(jī)制與方式的選擇與服務(wù)本身的類型、社會經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)等因素有著千絲萬縷的關(guān)系。比如，對于國防、外交、立法、司法、警察、國家財(cái)政等涉及國家政權(quán)的公共服務(wù)必須要由政府提供。而對于教育、社會保障、公共醫(yī)療衛(wèi)生、文化體育、環(huán)境保護(hù)，基礎(chǔ)設(shè)施等公共服務(wù)領(lǐng)域就可以交給市場，交給政府的“合作伙伴”——第三部門，如:工會、共青團(tuán)、婦聯(lián)等社會團(tuán)體。各種公共服務(wù)有了所屬部門，就能職責(zé)分工，權(quán)責(zé)明晰，這樣公共服務(wù)就能覆蓋了全社會。

(四)推進(jìn)基層公共服務(wù)機(jī)制與方式法治化

當(dāng)前基層公共服務(wù)迅速發(fā)展，公共服務(wù)供給市場化、公共服務(wù)供給主體多元化等新的狀況不斷出現(xiàn)，但“傳統(tǒng)的法律制度像年齡越來越大的保姆，看著數(shù)量逐漸增加同時(shí)又快速成長的孩子，越來越力不從心”。［3］(P184～185)中國共產(chǎn)黨第十八屆中央委員會第四次全體會議確定了要建設(shè)社會主義法治國家，法治建設(shè)重點(diǎn)在農(nóng)村，所以在現(xiàn)在基層社會中通過公共服務(wù)機(jī)制與方式法治化途徑來規(guī)范公共服務(wù)的發(fā)展無疑是最有效、最具有可行性的路徑。

但基層公共服務(wù)機(jī)制與方式法治化是個(gè)復(fù)雜、系統(tǒng)的工程體系，這就要在結(jié)合我國社會實(shí)際情況和借鑒他國有益經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，在宏觀層面上完善公共服務(wù)法律規(guī)范體系，然后再具體明晰基層公共服務(wù)供給機(jī)制與方式。

注釋

①第三部門指非政府、非營利組織，可以是家庭、親朋、鄰居等非正式部門，也可以是正式部門:社區(qū)組織、公益團(tuán)體等志愿組織.

［1］新華網(wǎng).李克強(qiáng)在十二屆人大三次會議上所作政府工作報(bào)告［R］.http://news.xinhuanet.com，2015，(3).

［2］孫立平.斷裂:20世紀(jì)90年代以來的中國社會［M］.北京:社會科學(xué)文獻(xiàn)出版社，2003.

［3］敖雙紅.公共行政民營化法律問題研究［M］.北京:法律出版社，2007.

［責(zé)任編輯:張昌林］

The Study of Supply Mechanism and Method of the Basic Public Service

TANG Gen－li，LU Yan－ling
(Department of Management，China West Normal University，Nanchong 637002，China)

Public service function is one of the basic functions of our government，it is the basis of maintaining social stability，its effective implementation degree affect the degree of ease of social contradictions.An important aspect of rural public service effective paths is public service supply mechanism and method.Therefore，the township government should optimize the supply mechanism and method of public service in the process of improving the capacity of public service.

Township－government;Governmental public service ability;Supply mechanism;Supply method

D035.5

A

1004－7077(2015)04－0096－04

2007－05－19

2015年四川省省級大學(xué)生創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)訓(xùn)練計(jì)劃項(xiàng)目(項(xiàng)目編號:201510638062).

唐跟利(1989－)，男，江蘇徐州人，西華師范大學(xué)管理學(xué)院2014級碩士研究生，主要從事行政管理研究;盧彥伶(1990－)，女，四川廣安人，西華師范大學(xué)管理學(xué)院2014級碩士研究生，主要從事行政管理研究。