林業(yè)系統(tǒng)職務(wù)犯罪的預(yù)防——基于赫章縣查辦該類案件的調(diào)查與思考

文◎廖顯東　郭正元

林業(yè)系統(tǒng)職務(wù)犯罪的預(yù)防——基于赫章縣查辦該類案件的調(diào)查與思考

文◎廖顯東*貴州省畢節(jié)市人民檢察院副檢察長(zhǎng)［551700］郭正元**貴州省赫章縣人民檢察院副檢察長(zhǎng)［553200］

摘要：內(nèi)容近年來(lái)，由于教育不扎實(shí)、監(jiān)督不到位、制度不完善等方面的原因，基層林業(yè)系統(tǒng)工作人員利用職務(wù)便利，截留、騙取、侵吞涉林惠民資金等職務(wù)犯罪時(shí)有發(fā)生，呈現(xiàn)出發(fā)案主體集中、作案手段單一、法律意識(shí)淡薄等明顯態(tài)勢(shì)。為此，進(jìn)一步加強(qiáng)對(duì)涉林系統(tǒng)職務(wù)犯罪預(yù)防，強(qiáng)化對(duì)林業(yè)工作人員的教育、管理和監(jiān)督，對(duì)于推進(jìn)涉林項(xiàng)目資金安全、推動(dòng)強(qiáng)農(nóng)惠民政策落實(shí)、優(yōu)化地方生態(tài)環(huán)境建設(shè)意義重大。

關(guān)鍵詞：林業(yè)系統(tǒng)職務(wù)犯罪預(yù)防調(diào)查

生態(tài)文明建設(shè)關(guān)系人民福祉、關(guān)乎民族未來(lái)。近年來(lái)，隨著國(guó)家對(duì)生態(tài)建設(shè)項(xiàng)目資金投入的不斷加大，各個(gè)地方生態(tài)環(huán)境建設(shè)取得了一定成效。然而，由于監(jiān)督、教育、管理和制度缺失等方面的原因，一些基層林業(yè)部門工作人員職務(wù)犯罪時(shí)有發(fā)生，嚴(yán)重影響和阻礙了地方生態(tài)環(huán)境建設(shè)，群眾反映強(qiáng)烈。2015年以來(lái)，赫章縣人民檢察院認(rèn)真貫徹省院關(guān)于開展生態(tài)環(huán)境保護(hù)專項(xiàng)行動(dòng)的重要部署，立足本地實(shí)際，依法立案查辦林業(yè)系統(tǒng)貪污窩案4件10人，通過(guò)對(duì)該系統(tǒng)發(fā)案的特點(diǎn)、原因進(jìn)行分析，進(jìn)而提出相應(yīng)的預(yù)防對(duì)策建議。

一、赫章縣林業(yè)系統(tǒng)職務(wù)犯罪案件的特點(diǎn)

2015年1至8月，赫章縣人民檢察院共在本地林業(yè)系統(tǒng)查辦貪污窩案4件10人，均為大案，涉及科級(jí)干部1人、工作人員7人、基層林業(yè)站長(zhǎng)2人,涉案總金額120余萬(wàn)元。

［案例一］2011年至2013年,赫章林業(yè)局石漠化辦公室主任孫某、工作員葉某在組織實(shí)施國(guó)家石漠化治理封山育林項(xiàng)目、荒山造林工程過(guò)程中，伙同單位營(yíng)林站職工黃某等人共謀，利用組織實(shí)施項(xiàng)目和管理資金撥付的職務(wù)之便，采取冒名簽訂合同，降低合同單價(jià)、隱瞞真實(shí)單價(jià)等方式，截留提取涉林專項(xiàng)資金71萬(wàn)元進(jìn)行私分，其中孫某分贓16萬(wàn)元、葉某分贓24.6萬(wàn)元。

［案例二］2010年至2013年，赫章縣林業(yè)局營(yíng)林站負(fù)責(zé)人黃某在組織實(shí)施國(guó)家鞏固退耕還林補(bǔ)植補(bǔ)造項(xiàng)目和石漠化封山育林、荒山造林等項(xiàng)目過(guò)程中，與站內(nèi)職工姜某、朱某、曹某、葛某相互勾結(jié)，共謀采取冒用各自親戚名義簽訂合同，然后以下達(dá)指標(biāo)任務(wù)為名指令鄉(xiāng)鎮(zhèn)林業(yè)站發(fā)動(dòng)群眾實(shí)施，向群眾隱瞞有實(shí)施費(fèi)的事實(shí)，項(xiàng)目經(jīng)驗(yàn)收合格后，黃某等5人與結(jié)構(gòu)鄉(xiāng)林業(yè)站胡某將截留下來(lái)的專項(xiàng)資金47萬(wàn)元共同侵吞。

［案例三］2012年，赫章縣興發(fā)鄉(xiāng)林業(yè)站負(fù)責(zé)人王某在組織實(shí)施國(guó)家鞏固退耕還林補(bǔ)植補(bǔ)造項(xiàng)目過(guò)程中，與赫章縣林業(yè)局技術(shù)員沈某相勾結(jié)，采取項(xiàng)目由林業(yè)站發(fā)動(dòng)村組群眾義務(wù)實(shí)施、進(jìn)而隱瞞項(xiàng)目實(shí)施有勞務(wù)補(bǔ)助等方式，截留涉林項(xiàng)目資金6.5萬(wàn)元進(jìn)行私分。

通過(guò)分析，發(fā)現(xiàn)上述案件呈現(xiàn)以下特點(diǎn)：

1.發(fā)案主體相對(duì)集中。上述三個(gè)案例涉及部門均為林業(yè)局營(yíng)林站、石漠化辦的工作人員，大部分系技術(shù)業(yè)務(wù)骨干，幾乎站（所）內(nèi)部人員均有參與作案，分贓金額大小不同，同時(shí)牽涉項(xiàng)目實(shí)施地林業(yè)站（所）的個(gè)別人員。

2.作案手段相對(duì)單一。辦案發(fā)現(xiàn)，林業(yè)局營(yíng)林站、石漠化辦工作人員與鄉(xiāng)鎮(zhèn)林業(yè)站相互勾結(jié)、沆瀣一氣，“黃金搭檔”共同作案，利用組織實(shí)施林業(yè)項(xiàng)目、經(jīng)手管理專項(xiàng)資金的職務(wù)之便，形成截留侵吞專項(xiàng)資金的共識(shí)后，相互分工，各自從本人聯(lián)系和組織實(shí)施的項(xiàng)目中截留提取資金后一起私分。案例二中,涉及的營(yíng)林站有9名職工參與作案,分工各有不同，一些負(fù)責(zé)簽訂合同、一些負(fù)責(zé)編造資料、一些負(fù)責(zé)保管資金、一些負(fù)責(zé)檢查驗(yàn)收，形成了作案同盟。

3.發(fā)案環(huán)節(jié)相對(duì)集中。涉案項(xiàng)目均為國(guó)家鞏固退耕還林成果專項(xiàng)資金，主要包括退耕還林補(bǔ)植補(bǔ)造、石漠化治理封山育林、荒山造林、天保林項(xiàng)目資金。發(fā)案環(huán)節(jié)集中在合同簽訂弄虛作假、欺騙隱瞞專項(xiàng)資金真相、截留提取專項(xiàng)資金進(jìn)行私分、監(jiān)督驗(yàn)收流于形式。案例一中，涉案對(duì)象采取冒用親屬之名簽訂合同，以下達(dá)指標(biāo)任務(wù)方式指令鄉(xiāng)鎮(zhèn)林業(yè)站發(fā)動(dòng)群眾義務(wù)性無(wú)償實(shí)施，或以降低合同單價(jià)、隱瞞真實(shí)單價(jià)截留部分資金私分，或向群眾隱瞞有勞務(wù)補(bǔ)助的事實(shí)真相、欺上瞞下將所有專項(xiàng)資金截留私分。

4.整體文化素質(zhì)偏低。上述三個(gè)案例中，涉案人員有8人系中專以下文化水平，2人為大專以上文憑，法律意識(shí)普遍淡薄，對(duì)相關(guān)涉林政策法律法規(guī)知之甚少，鉆法律“空子”、打政策“擦邊球”，80%以上到案后仍存在“截留分取專項(xiàng)資金系正當(dāng)勞務(wù)報(bào)酬、僅違反政策規(guī)定、并未觸犯刑律”等錯(cuò)誤認(rèn)識(shí)。

二、林業(yè)系統(tǒng)職務(wù)犯罪發(fā)案的成因

1.教育不夠扎實(shí)。一方面基層林業(yè)部門平時(shí)對(duì)干部職工的教育流于形式，開會(huì)學(xué)習(xí)停留在傳達(dá)文件，缺乏強(qiáng)有力的保障措施，導(dǎo)致林業(yè)干部對(duì)業(yè)務(wù)知識(shí)的學(xué)習(xí)不深、對(duì)相關(guān)法律政策規(guī)定了解不透，對(duì)制度的執(zhí)行打折扣，尤其對(duì)什么是違紀(jì)、什么是違法等缺乏深刻認(rèn)識(shí)，法律意識(shí)較為淡薄。如案例二中黃某等人到案后，均存在“大家都參與、法不責(zé)眾”等錯(cuò)誤意識(shí)，對(duì)自己參與侵吞私分不以為然、習(xí)以為常。另一方面，貪欲作祟，將黨紀(jì)國(guó)法拋之腦后。如案例一中的孫某作為單位黨組成員兼石漠化辦主任，多年來(lái)對(duì)“手莫伸，伸手必被抓”的警示何嘗不是耳熟能詳，但在巨大的金錢誘惑面前，不惜鋌而走險(xiǎn)，以身試法。加之存有僥幸心理，嘗到甜頭后作案次數(shù)越來(lái)越多，涉案金額越來(lái)越大，思想放松改造，價(jià)值觀扭曲，最終滑向犯罪深淵。

2.監(jiān)督流于形式。一方面內(nèi)部監(jiān)督不到位，上級(jí)下?lián)苌媪猪?xiàng)目資金后，林業(yè)局下放權(quán)力，明確單位的營(yíng)林站和石漠化辦組織實(shí)施，而作案人利用組織實(shí)施的職務(wù)之便，欺上瞞下，自己組織實(shí)施、自己管理資金、自己組織驗(yàn)收，而局領(lǐng)導(dǎo)和上級(jí)林業(yè)部門對(duì)下檢查監(jiān)督不到位。查辦的所有案件均為作案人自行冒用他人之名簽訂合同后，卻以下達(dá)指標(biāo)任務(wù)方式指令鄉(xiāng)鎮(zhèn)林業(yè)站動(dòng)員群眾實(shí)施，同時(shí)隱瞞應(yīng)支付勞務(wù)費(fèi)的事實(shí)真相；有的項(xiàng)目以鄉(xiāng)林業(yè)站名義簽訂合同后，上下勾結(jié)弄虛作假，即“你實(shí)施我驗(yàn)收，我實(shí)施你驗(yàn)收，最后大家都有份”。另一方面外部監(jiān)督缺失，項(xiàng)目實(shí)施前，對(duì)退耕還林補(bǔ)植補(bǔ)造、封山育林等法律政策不宣傳，社會(huì)群眾不知曉，承包項(xiàng)目的自然人不了解真實(shí)價(jià)格，使得涉案人員采取降低合同單價(jià)、隱瞞真實(shí)價(jià)款截留專項(xiàng)資金私分提供了空間。

3.制度執(zhí)行不力。一方面，基層林業(yè)部門對(duì)涉林項(xiàng)目資金的管理配套制度不健全，流程規(guī)章不完善，即使建有制度，也只是掛在墻上、停留在口號(hào)上、卻未落實(shí)在行動(dòng)上，從而為犯罪的發(fā)生埋下了隱患。另一方面，對(duì)國(guó)家、省、市下發(fā)的涉林項(xiàng)目資金管理規(guī)定、法律政策制度執(zhí)行不力，打折扣，搞變通，鉆空子、踩邊線。上述三個(gè)案例中，涉案人員均存在“國(guó)家鼓勵(lì)干部職工參與植樹造林，誰(shuí)造林誰(shuí)受益，其參與組織實(shí)施造林項(xiàng)目，提供了技術(shù)指導(dǎo)和監(jiān)督檢查的勞務(wù)付出，結(jié)余資金應(yīng)歸自己所有”的錯(cuò)誤認(rèn)識(shí)。

4.職責(zé)待遇不對(duì)等。從發(fā)案來(lái)看，大多數(shù)涉案人員年齡在40周歲以上，他們既要涉林項(xiàng)目的業(yè)務(wù)技術(shù)指導(dǎo)，還要組織完成各自聯(lián)系的轄區(qū)補(bǔ)植補(bǔ)造、封山育林項(xiàng)目，工作量較大，而月收入又不高，且站里的經(jīng)費(fèi)經(jīng)常短缺，付出與收入的落差使得部分林業(yè)干部心理失

去平衡，滿腹牢騷，甚至消極對(duì)待工作，能少做就絕不多做，還走歪門邪道想法子賺取非法收入。如案例二中黃某等人作為單位的技術(shù)骨干，平時(shí)各自所聯(lián)系鄉(xiāng)鎮(zhèn)的造林任務(wù)較重，由于工資收入相對(duì)較低，心理失衡導(dǎo)致鋌而走險(xiǎn)。

三、防范林業(yè)系統(tǒng)職務(wù)犯罪的對(duì)策和建議

1.加強(qiáng)教育警示。要把廉政教育、法治教育作為一項(xiàng)常規(guī)性工作常抓不懈，使廉政意識(shí)和法治意識(shí)深入人心。以法治講座、警示教育、典型案例剖析教育等多種形式，使林業(yè)工作人員特別是各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部學(xué)法、懂法、守法，增強(qiáng)法律意識(shí)，提高防腐抗變的能力。定期舉辦干部退耕還林工程建設(shè)職務(wù)犯罪預(yù)防和法制培訓(xùn)班,有針對(duì)性地宣講國(guó)家法規(guī)政策、退耕還林工程建設(shè)中林業(yè)部門和有關(guān)工作人員的職責(zé)、資金管理、項(xiàng)目實(shí)施、質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)、驗(yàn)收程序等的規(guī)定，重點(diǎn)加強(qiáng)對(duì)違法違紀(jì)以及構(gòu)成犯罪后應(yīng)承擔(dān)的行政、法律責(zé)任的宣講，提高干部防微杜漸、廉潔自律、勤政敬業(yè)的意識(shí)，增強(qiáng)法制觀念和政策水平。進(jìn)一步加強(qiáng)法規(guī)政策宣傳，充分調(diào)動(dòng)廣大農(nóng)民的積極性，讓人民群眾監(jiān)督退耕還林工程建設(shè)。

2.完善管理制度。對(duì)現(xiàn)有的規(guī)章制度進(jìn)行梳理和修訂，針對(duì)退耕還林實(shí)施過(guò)程中出現(xiàn)的問(wèn)題，從項(xiàng)目合同簽訂、組織實(shí)施權(quán)限、資金管理?yè)芨?、業(yè)務(wù)技術(shù)指導(dǎo)、監(jiān)督檢查驗(yàn)收等方面進(jìn)一步完善細(xì)化相關(guān)配套制度，把預(yù)防關(guān)口前移，有針對(duì)性地加強(qiáng)對(duì)相關(guān)法律法規(guī)政策的學(xué)習(xí)，有效杜絕退耕還林中的職務(wù)犯罪隱患。建立首問(wèn)責(zé)任制度，對(duì)植樹造林、退耕還林工程實(shí)施過(guò)程中,虛報(bào)冒領(lǐng)、違規(guī)使用資金而給農(nóng)民群眾造成損失的，成活率達(dá)不到標(biāo)準(zhǔn)的，堅(jiān)決追究各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)和相關(guān)直接責(zé)任人的責(zé)任，真正形成一級(jí)抓一級(jí)、層層抓落實(shí)的工作措施，健全上下監(jiān)督、群眾監(jiān)督的有效機(jī)制。落實(shí)恢復(fù)性司法制度，加強(qiáng)檢察機(jī)關(guān)與林業(yè)部門的溝通協(xié)作，聯(lián)合組織力量對(duì)所有涉案林業(yè)項(xiàng)目進(jìn)行摸底排查和再度復(fù)查，對(duì)實(shí)施面積不足、成活率不高、質(zhì)量達(dá)不到標(biāo)準(zhǔn)的，及時(shí)開展補(bǔ)植補(bǔ)造，確保涉林項(xiàng)目資金真正落到實(shí)處，推進(jìn)地方生態(tài)環(huán)境建設(shè)。

3.強(qiáng)化內(nèi)外監(jiān)督。一是提升項(xiàng)目資金透明度。推進(jìn)林務(wù)公開工作，加大對(duì)國(guó)家、省、市、縣相關(guān)涉林政策的宣傳力度，及時(shí)將涉林項(xiàng)目資金、實(shí)施地點(diǎn)范圍、實(shí)施方式、實(shí)施種類數(shù)量、檢查驗(yàn)收結(jié)果等向社會(huì)公示，讓干部群眾知曉，全方位接受社會(huì)監(jiān)督，杜絕暗箱操作空間。二是加強(qiáng)內(nèi)部監(jiān)督，加大上級(jí)部門對(duì)下監(jiān)督檢查力度，對(duì)擬實(shí)施的項(xiàng)目全程跟蹤，從實(shí)施主體、質(zhì)量、資金管理?yè)芨?、?xiàng)目檢查驗(yàn)收、后續(xù)管理維護(hù)等方面進(jìn)行監(jiān)督，發(fā)現(xiàn)問(wèn)題及時(shí)通報(bào)整改并堅(jiān)決問(wèn)責(zé)；同時(shí)落實(shí)項(xiàng)目責(zé)任人制度，對(duì)擬實(shí)施的項(xiàng)目每名局領(lǐng)導(dǎo)要牽頭負(fù)責(zé)到底，分管領(lǐng)導(dǎo)要加強(qiáng)跟蹤檢查，時(shí)刻提醒打招呼，杜絕犯罪發(fā)生的隱患，確保項(xiàng)目?jī)?yōu)質(zhì)、資金安全、干部?jī)?yōu)秀。三是加強(qiáng)審計(jì)監(jiān)督，每年度審計(jì)部門與林業(yè)系統(tǒng)紀(jì)檢部門要強(qiáng)化對(duì)已實(shí)施項(xiàng)目資金進(jìn)行審計(jì)，對(duì)存在的苗頭性、傾向性問(wèn)題及時(shí)預(yù)警打招呼，堅(jiān)決果斷進(jìn)行糾正，對(duì)涉嫌犯罪的要依法移交司法機(jī)關(guān)查處，決不姑息遷就。

4.推行預(yù)防聯(lián)席會(huì)議。定期或不定期召開聯(lián)席會(huì)議，林業(yè)主管行政部門主動(dòng)通報(bào)情況，加強(qiáng)同檢察機(jī)關(guān)的聯(lián)系，使檢察機(jī)關(guān)對(duì)林業(yè)系統(tǒng)的工作情況、管理情況、國(guó)家撥付轉(zhuǎn)項(xiàng)資金情況了解到位，及時(shí)發(fā)現(xiàn)情況堵塞漏洞；適時(shí)對(duì)職務(wù)犯罪與違法違紀(jì)案件的原因進(jìn)行分析，找出發(fā)生的特點(diǎn)和規(guī)律，有針對(duì)性制訂預(yù)防對(duì)策和措施，使專項(xiàng)預(yù)防成為常態(tài)。要加強(qiáng)兩法銜接，建立案件通報(bào)和線索移送制度，林業(yè)系統(tǒng)主管部門收到群眾舉報(bào)涉林職務(wù)犯罪線索后，及時(shí)移交檢察機(jī)關(guān)，主動(dòng)配合查處；檢察機(jī)關(guān)要嚴(yán)格依法辦案，加大打擊力度，使打擊成為一種特殊的預(yù)防手段，以打促防，形成威懾，營(yíng)造“不愿為、不敢為、不能為”的思想防線。

5.提高整體素質(zhì)。針對(duì)當(dāng)前基層林業(yè)工作人員的文化水平等各方面素質(zhì)不高的問(wèn)題，相關(guān)部門應(yīng)當(dāng)予以高度的重視，及時(shí)出臺(tái)措施，鼓勵(lì)學(xué)歷和業(yè)務(wù)水平較高的人才加入到林業(yè)工作之中，并對(duì)在職的林業(yè)工作人員進(jìn)行定期培訓(xùn)，提高隊(duì)伍的整體素質(zhì)。加強(qiáng)對(duì)涉林重點(diǎn)崗位、重要人員的針對(duì)性教育，讓相關(guān)涉林政策規(guī)定入腦入心。適當(dāng)提高林業(yè)工作人員的待遇，增強(qiáng)其工作積極性，從物質(zhì)保障入手，提高基層林業(yè)干部各方面的待遇，在工作、生活方面予以關(guān)心、照顧，以促進(jìn)隊(duì)伍廉潔奉公。