對(duì)《中華人民共和國(guó)立法法》第十六條的思考

李軍勇

(華東政法大學(xué) 研究生教育院，上海 200050 )

對(duì)《中華人民共和國(guó)立法法》第十六條的思考

李軍勇

(華東政法大學(xué) 研究生教育院，上海 200050 )

2015年3月15日第十二屆全國(guó)人民代表大會(huì)第三次會(huì)議通過(guò)了《關(guān)于修改〈中華人民共和國(guó)立法法〉的決定》，新法第十六條之規(guī)定，無(wú)疑拓寬了廣大人民參與立法的途徑，發(fā)揮了人大代表在立法中的作用，推進(jìn)了科學(xué)立法、民主立法的新進(jìn)程。但究其條文本身卻存在某些不足，通過(guò)對(duì)該條款的利弊分析，并運(yùn)用統(tǒng)計(jì)學(xué)、經(jīng)濟(jì)學(xué)相關(guān)知識(shí)，提出該條款在具體法律實(shí)踐中的一些個(gè)人看法。

《中華人民共和國(guó)立法法》；科學(xué)立法；民主立法

2000年公布的《中華人民共和國(guó)立法法》(以下簡(jiǎn)稱(chēng)《立法法》)，是關(guān)于國(guó)家立法制度的一部重要法律。隨著社會(huì)的發(fā)展和全面深化改革的推進(jìn)，在立法工作中遇到了一些新情況、新問(wèn)題，這對(duì)加強(qiáng)和改進(jìn)立法工作提出了新要求?；诖耍?015年3月15日第十二屆全國(guó)人民代表大會(huì)第三會(huì)議對(duì)《立法法》進(jìn)行了修正。筆者在閱讀新《立法法》全文之后，針對(duì)其第十六條之規(guī)定作如下思考。

1 原《立法法》第十四條修正為新法第十六條的動(dòng)因

1) 向全國(guó)人民代表大會(huì)提出的法律案，在全國(guó)人民代表大會(huì)閉會(huì)期間，可以先向常務(wù)委員會(huì)提出，由常務(wù)委員會(huì)會(huì)議審議并決定是否提交全國(guó)人民代表大會(huì)審議，程序較為單一，審議人員較為固定，作出的決議不具有廣泛性。在全國(guó)人民代表大會(huì)閉會(huì)期間，常務(wù)委員會(huì)審議法律案，成員基本不變，盡管今天出席的是這些委員，明天出席的是另一些委員，表面上看審議人員發(fā)生了變化，但就其本質(zhì)而言還是常務(wù)委員會(huì)那些成員，沒(méi)有發(fā)生什么變化。另外，該法律案的審議僅僅經(jīng)由常務(wù)委員會(huì)會(huì)議進(jìn)行審議，程序較為單一，外界的聲音較難進(jìn)入其中，且缺乏外界監(jiān)督。

2) 常務(wù)委員會(huì)會(huì)議審議法律案缺乏內(nèi)外博弈機(jī)制。這里所說(shuō)的“內(nèi)”是指常務(wù)委員會(huì)會(huì)議成員，“外”則是指廣大人民(本文特指全國(guó)人民代表大會(huì)代表)。一部高質(zhì)量的法必須兼顧多方面，是多方妥協(xié)的產(chǎn)物，而該法的起點(diǎn)則是法律案的提出，如果一部法律在提案期間就被否決，根本就不可能再有表決的機(jī)會(huì)，那么就算這即將是一部很好的法律，也會(huì)被扼殺在搖籃之中。向人大常委會(huì)提出的法律案，僅由常務(wù)委員會(huì)審議，也就是由“內(nèi)”人審議，而無(wú)“外”人參與，缺乏“外”人與“內(nèi)”人博弈的機(jī)制。

3) 開(kāi)門(mén)立法的通道尚未完全打開(kāi)。一旦程序啟動(dòng)，立法幾乎就成了部門(mén)間利益的博弈，反反復(fù)復(fù)之間，不外是權(quán)利的平衡默契及相互妥協(xié)可接受的尺度判斷，以“平衡”的程度作為法律案是否成熟的標(biāo)準(zhǔn)，就是把“官”與“官”的博弈置換了本該最需看重的“民”與“官”的博弈。民意表達(dá)的通道少而窄，在基層群眾看來(lái)一些具有實(shí)際價(jià)值，最有必要用法規(guī)形式加以規(guī)范的問(wèn)題，很難進(jìn)入立法程序，或因“尚不成熟”被擱置起來(lái)，長(zhǎng)時(shí)期塵封，甚至再無(wú)人過(guò)問(wèn)。如此“不接地氣”的立法過(guò)程，自然缺乏民意基礎(chǔ)，怎么能讓人增強(qiáng)法治意識(shí)呢？[1]

4) 常務(wù)委員會(huì)成員的法律水平有限，也并非是法律案針對(duì)情況的當(dāng)事人，因而對(duì)實(shí)際情況并不一定了解，可能會(huì)作出片面的甚至錯(cuò)誤的決定。全國(guó)人民代表大會(huì)閉會(huì)期間，向人大常委會(huì)提出的法律案往往是現(xiàn)實(shí)中普遍存在的問(wèn)題，也是廣大人民群眾密切關(guān)注的問(wèn)題，這些問(wèn)題來(lái)源于群眾，而人大常委會(huì)成員往往都身居要職，工作非常繁忙，對(duì)外界發(fā)生的事情通常是間接了解，在較短的時(shí)間內(nèi)很難有全面的認(rèn)識(shí)；同時(shí)，在常務(wù)委員會(huì)這一特定的范圍人群中，其法律水平相對(duì)有限，這些因素往往都會(huì)導(dǎo)致常務(wù)委員會(huì)在審議提案時(shí)可能會(huì)出現(xiàn)這樣或那樣的疏漏。

2 新《立法法》第十六條產(chǎn)生的積極作用

1) 將全國(guó)人大代表引入常務(wù)委員會(huì)議程中，促進(jìn)了民主立法，開(kāi)門(mén)立法，讓更多人參與立法，使立法的通道進(jìn)一步暢通。“草案上述規(guī)定很好?！绷_清泉委員說(shuō)，這既是民主立法的重要內(nèi)容，也有利于全國(guó)人大代表提高履職能力[2]。立法關(guān)系到每一位社會(huì)成員的權(quán)益，可以說(shuō)是一項(xiàng)最為廣泛的社會(huì)組織動(dòng)員和理性規(guī)則設(shè)計(jì)，要求選擇精準(zhǔn)，具有普遍遵循的意義，這就決定了立法必須堅(jiān)持走好群眾路線，堅(jiān)持傾聽(tīng)群眾呼聲，堅(jiān)持尊重群眾意愿。只有當(dāng)群眾真正成為立法的參與者而不是“局外人”，法才會(huì)深入人心，遵法護(hù)法才會(huì)成為自覺(jué)行動(dòng)，依法治國(guó)的目標(biāo)才能得以實(shí)現(xiàn)[1]。修正后的《立法法》第十六條，使全國(guó)人大代表參與立法的環(huán)節(jié)不僅僅停留在提交議案和表決上，在常務(wù)委員會(huì)審議法律提案過(guò)程中，人大代表也有權(quán)參與其中，這似乎把民眾參與立法的權(quán)限擴(kuò)大了，或者說(shuō)是提前了。民主原則要求立法程序民主和決策民主，堅(jiān)持兩者對(duì)確保立法正確方向，確保制定出的法律、法規(guī)的質(zhì)量，具有重要作用和意義[3]。

2) 將全國(guó)人大代表引入常務(wù)委員會(huì)議程中，無(wú)形之中形成了一種立法監(jiān)督，其實(shí)質(zhì)乃是對(duì)立法權(quán)的監(jiān)督和控制，具體則表現(xiàn)為對(duì)立法過(guò)程的動(dòng)態(tài)監(jiān)督以及對(duì)立法結(jié)果的靜態(tài)監(jiān)督[4]，因而對(duì)常務(wù)委員會(huì)的權(quán)限起到了約束作用。全國(guó)人大常委會(huì)審議向其提交的法律案的程序單一，人員組成固定，很可能形成一人武斷的局面，這在前面已經(jīng)論述。為了避免出現(xiàn)這一局面，引入全國(guó)人大代表，其必要性顯而易見(jiàn)。比如，在常務(wù)委員會(huì)組成人員、召集程序、表決方式上不合乎法律規(guī)定時(shí)，因?yàn)橛腥舜蟠磉@一外界因素的介入，在上述違法違規(guī)過(guò)程中可以提出糾正意見(jiàn)，可以促進(jìn)審議的公正有序；另外，由于常委會(huì)作為一個(gè)集體，若沒(méi)有相關(guān)的外部機(jī)制對(duì)其權(quán)限予以約束，很容易形成擅權(quán)。因此，引入全國(guó)人大代表后，能夠?qū)ΤＮ瘯?huì)審議權(quán)限起到制約作用。

3) 將全國(guó)人大代表引入常務(wù)委員會(huì)議程中，將會(huì)使作出的決定更貼近現(xiàn)實(shí)，符合民意。法律案的提出源自社會(huì)生活，源自群眾，其往往是對(duì)社會(huì)中普遍存在的問(wèn)題的解決方案。常委會(huì)組成人員作為公職人員，不可能對(duì)每一項(xiàng)法律提案都進(jìn)行實(shí)地調(diào)研，這樣難免會(huì)對(duì)某些法律案的認(rèn)識(shí)缺乏現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)，進(jìn)而導(dǎo)致作出的決議不能充分體現(xiàn)民意。此時(shí)引入全國(guó)人大代表，他們作為民眾的代表，對(duì)現(xiàn)實(shí)中存在的普遍性問(wèn)題掌握著第一手材料，對(duì)問(wèn)題有深入地了解。在聆聽(tīng)人大代表的意見(jiàn)或者闡述之后，常委會(huì)組成人員對(duì)現(xiàn)實(shí)問(wèn)題也會(huì)有較全面的認(rèn)識(shí)，再加上與民意代表之間的博弈，對(duì)審議決定的正確作出起到了良好的促進(jìn)作用，更重要的是能體現(xiàn)民眾的意愿。

3 新《立法法》第十六條仍存在的不足

1) 將全國(guó)人大代表引入常務(wù)委員會(huì)議程中，其代表人選如何確定，并未提及，值得商榷。在考慮代表人選時(shí)，需要考慮三方面因素：地域、法律水平和特殊技能。地域因素主要是考慮沿海發(fā)達(dá)城市和中西部經(jīng)濟(jì)水平相對(duì)落后的城市之間，省、直轄市、自治區(qū)和香港、澳門(mén)特別行政區(qū)之間。法律水平因素主要考慮立法是由特定的主體依據(jù)一定的職權(quán)和程序，運(yùn)用一定的技術(shù)，制定、認(rèn)可和變動(dòng)法這種特定規(guī)范的活動(dòng)。立法者需擁有一定的法律水平、法律素養(yǎng)，能夠運(yùn)用一定的立法技術(shù)，所謂的立法技術(shù)是指開(kāi)展立法活動(dòng)的方法和技巧的總和[5],或者是制定和變動(dòng)規(guī)范性文件活動(dòng)中所遵循的方法和操作技巧的總稱(chēng)[6]。特殊技能因素主要是考慮針對(duì)一些刑事犯罪、經(jīng)濟(jì)偵查手段等有高技能要求的特殊領(lǐng)域，需要立法者能夠具備或者了解這方面的技術(shù)。

2) 從統(tǒng)計(jì)學(xué)角度看，一個(gè)很重要的因素就是人大代表這一樣本數(shù)量的確定。抽取的樣本數(shù)越多，得出的結(jié)果就越接近實(shí)際，越具合理性，但在實(shí)踐中不可能這么做。首先，全國(guó)人大代表近3 000人，面對(duì)這么龐大的群體，常務(wù)委員會(huì)不可能一一去征求他們的意見(jiàn)；其次，倘若能夠征求到所有人大代表的意見(jiàn)，其相當(dāng)于在常務(wù)委員會(huì)召集下提前開(kāi)了一場(chǎng)全國(guó)人民代表大會(huì)；再次，全國(guó)人大代表人數(shù)的多少難免會(huì)對(duì)常務(wù)委員會(huì)決議程序造成影響，這些都是亟待解決的問(wèn)題。

3) 將全國(guó)人大代表引入常務(wù)委員會(huì)議程中，將使這些代表比其他人大代表提早接觸到法律案，是否會(huì)形成先入為主的觀念，對(duì)繼而召開(kāi)的全國(guó)人民代表大會(huì)的表決產(chǎn)生影響呢？

4) 從經(jīng)濟(jì)效益角度看，相關(guān)的費(fèi)用是否必要，將質(zhì)疑全國(guó)人大代表被引入常務(wù)委員會(huì)議程中。全國(guó)人大代表來(lái)自全國(guó)各地，其交通、住宿、飲食等相關(guān)費(fèi)用無(wú)疑是一筆巨大支出(這是必須發(fā)生的，由我國(guó)的政體所決定)，這些支出雖然由國(guó)家財(cái)政承擔(dān)，但本質(zhì)上仍由納稅人承擔(dān)。倘若人大常委會(huì)需要征求全國(guó)人大代表的意見(jiàn)，其重要性非比尋常。因此，面對(duì)面的交涉途徑屬常態(tài)，這樣的話，人大代表前往常委會(huì)發(fā)表意見(jiàn)，其伴隨的相關(guān)費(fèi)用也將產(chǎn)生。同一個(gè)法律提案在常務(wù)委員會(huì)審議階段產(chǎn)生了一次人大代表費(fèi)用，在全國(guó)人民代表大會(huì)召開(kāi)期間又將產(chǎn)生人大代表費(fèi)用，試問(wèn)：前一項(xiàng)的費(fèi)用支出是否必要，進(jìn)而質(zhì)疑新《立法法》第十六條之規(guī)定的必要性。

5) 若全國(guó)人大代表的意見(jiàn)與常務(wù)委員會(huì)意見(jiàn)不一致時(shí)，又該如何決議呢？新《立法法》未作出明示。

6) 修正后的《立法法》第十六條用“應(yīng)當(dāng)”，則表明必須有全國(guó)人大代表的意見(jiàn)，這是否會(huì)影響常務(wù)委員會(huì)審議法律提案的效率呢？全國(guó)人大常委會(huì)每?jī)蓚€(gè)月召開(kāi)一次，在審議法律提案過(guò)程中，要求必須征求全國(guó)人大代表的意見(jiàn)，而有些人大代表的法律水平有限，難以給出意見(jiàn)，或者出于其他原因?qū)е虏荒芗皶r(shí)聯(lián)系或者聯(lián)系不上人大代表等，這些因素都會(huì)給常委會(huì)工作帶來(lái)不便，影響效率。

4 解決方案或建議

針對(duì)新《立法法》存在的不足，提出解決方案或建議：

1) 在發(fā)表意見(jiàn)的全國(guó)人大代表的數(shù)量上，筆者覺(jué)得不宜過(guò)多，也不宜過(guò)少，比例為全國(guó)人大常委會(huì)人數(shù)的1/2以上，最多不得超過(guò)全國(guó)人大常委會(huì)人數(shù)。將人大代表人數(shù)上限定格在與常委會(huì)成員人數(shù)持平，主要是基于法律提案的審議是“內(nèi)”“外”雙方博弈后的結(jié)果，倘若雙方人數(shù)不一樣，一多一少，難免會(huì)有些不公平，所以把人數(shù)定格在與常務(wù)委員會(huì)人員持平狀態(tài)以達(dá)到最大限度的公平。盡管如此，法律提案的審議終究是新《立法法》第十六條賦予全國(guó)人大常委會(huì)的一項(xiàng)職能，人大代表不能喧賓奪主，占據(jù)主導(dǎo)地位，故其人數(shù)不能超過(guò)常務(wù)委員會(huì)人數(shù)。另外，人大代表發(fā)表意見(jiàn)的作用是要能影響常務(wù)委員會(huì)的決議，這就必須要有一定的數(shù)量，筆者認(rèn)為把下限定格在1/2較為妥當(dāng)。常務(wù)委員會(huì)人數(shù)的1/2以上的人大代表形成的意見(jiàn)類(lèi)比于常務(wù)委員會(huì)成員一半以上的意見(jiàn)，故可稱(chēng)為絕大多數(shù)人的意見(jiàn)，能足夠引起常務(wù)委員會(huì)的重視，對(duì)其審議過(guò)程也會(huì)起到一定的影響作用。

2) 在全國(guó)人大代表的人選上，筆者認(rèn)為必須綜合考慮地域、法律水平和特殊技能這三方面因素。向全國(guó)人民代表大會(huì)提出的法律案，在全國(guó)人民代表大會(huì)閉會(huì)期間，可以先向常務(wù)委員會(huì)提出，這些提案都是人民反映最為強(qiáng)烈的問(wèn)題。在征求人大代表意見(jiàn)時(shí)，筆者建議，在地域上兼顧沿海發(fā)達(dá)城市和經(jīng)濟(jì)發(fā)展相對(duì)落后的城市，分別征求一定數(shù)量人大代表的意見(jiàn)；若該法律案關(guān)乎省、直轄市、自治區(qū)和香港、澳門(mén)特別行政區(qū)時(shí)，則需分別征求兩地一定數(shù)量代表的意見(jiàn)。同時(shí)，在被征求意見(jiàn)的人大代表中，最好有法律背景或者從事與法律相關(guān)工作的人大代表，這么做能夠提高審議的質(zhì)量和效率。另外，特殊技能這一因素唯有在涉及相關(guān)領(lǐng)域時(shí)才予以考慮，需要時(shí)可以直接在具備特殊技能的人大代表中選出。

3) 費(fèi)用支出和先入為主兩個(gè)方面均是對(duì)新《立法法》第十六條的挑戰(zhàn)。在費(fèi)用支出上，筆者認(rèn)為需在價(jià)格與價(jià)值之間進(jìn)行權(quán)衡。當(dāng)一項(xiàng)法律提案關(guān)乎民生卻被常務(wù)委員會(huì)成員忽視時(shí)，作為廣大民意的代表提出自己的意見(jiàn)后或許能夠引起常委會(huì)的注意，若該項(xiàng)提案最終成為法律，其價(jià)值是無(wú)法估量的；當(dāng)然，有時(shí)人大代表的意見(jiàn)并不會(huì)改變?cè)擁?xiàng)提案的命運(yùn)，但至少針對(duì)該提案的意見(jiàn)被提出來(lái)了，也是有價(jià)值的。與之相對(duì)應(yīng)的是征求代表意見(jiàn)時(shí)支出的費(fèi)用，在此，上文已經(jīng)論述了人大代表的數(shù)量為常委會(huì)成員的1/2以上，不得超過(guò)常委會(huì)成員數(shù)量，而且擁有法律背景的人大代表優(yōu)先，足以提高審議效率，也會(huì)間接降低費(fèi)用。另外，法規(guī)的經(jīng)濟(jì)收益，其具體內(nèi)容包括：法規(guī)能夠節(jié)約交易費(fèi)用，法規(guī)能夠?yàn)槿藗儚氖律鐣?huì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)提供一個(gè)行為框架，法規(guī)可以引導(dǎo)人們消除或減少經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中的“搭便車(chē)”行為，法規(guī)可以減少不確定性等[7]。通過(guò)以上對(duì)比分析，我們可以清晰地看到價(jià)格與價(jià)值之間我們應(yīng)該追求價(jià)值，價(jià)格我們可以通過(guò)多種方式去降低。至于先入為主觀念，可以在會(huì)后通過(guò)對(duì)人大代表進(jìn)行法律素質(zhì)方面的培養(yǎng)或者學(xué)習(xí)予以改變。

4) 人大代表的意見(jiàn)與常務(wù)委員會(huì)的意見(jiàn)不一致時(shí)的解決方案。良好的立法決策本身不僅要真實(shí)地反映各相關(guān)主體的利益要求，在各種相互沖突的利益需求中構(gòu)造多數(shù)認(rèn)可的平衡[8]。筆者建議采取類(lèi)似一人一票的投票制度。人大代表和常務(wù)委員會(huì)成員視為各有一個(gè)投票權(quán)，持反對(duì)意見(jiàn)的為反對(duì)通過(guò)票，持同意意見(jiàn)的為同意通過(guò)票。通過(guò)對(duì)意見(jiàn)的統(tǒng)計(jì)，最終人數(shù)多者的意見(jiàn)即為最終決議。另外，當(dāng)出現(xiàn)持同意意見(jiàn)和相反意見(jiàn)的人數(shù)相同的局面時(shí)，建議最終作出審議通過(guò)的決議。因?yàn)殡p方爭(zhēng)議如此之激烈，說(shuō)明該法律案頗具爭(zhēng)議，少部分人難以駕馭，所以需要由全國(guó)人民代表大會(huì)來(lái)進(jìn)行審議更為妥當(dāng)。作出同意通過(guò)的決議，由全國(guó)人大常委會(huì)向全國(guó)人民代表大會(huì)提出，讓全國(guó)人民代表大會(huì)來(lái)審議。

5) 建立全國(guó)人大代表提出意見(jiàn)后的反饋機(jī)制。常務(wù)委員會(huì)在審議法律提案過(guò)程中，征求了全國(guó)人大代表的意見(jiàn)，但最終的決定權(quán)在常務(wù)委員會(huì)手上，因此，是否采納該意見(jiàn)需要給人大代表以交代，否則，征求意見(jiàn)這一程序只會(huì)流于形式，而不會(huì)起到實(shí)際作用。至于通過(guò)什么形式予以反饋，在上文提到通過(guò)對(duì)各方所持意見(jiàn)的人數(shù)多少來(lái)決定是否通過(guò)的表決方式，因而可以制作一份各方意見(jiàn)的人數(shù)統(tǒng)計(jì)報(bào)告并交給提出意見(jiàn)的人大代表；或者由常務(wù)委員會(huì)直接向該人大代表說(shuō)明決議過(guò)程以及意見(jiàn)采納情況。

綜上，僅僅是筆者個(gè)人針對(duì)新《立法法》第十六條之規(guī)定所進(jìn)行的思考，其規(guī)定既有亮點(diǎn)也有不足，但從整體上看，能夠起到促進(jìn)民主立法，提高立法質(zhì)量的效果，對(duì)于我國(guó)法律案的審議程序是一次有益的嘗試。究其伴隨的不足，筆者堅(jiān)信在日后法律實(shí)踐中，立法機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)、行政機(jī)關(guān)以及廣大人民群眾定會(huì)通過(guò)各種方式去彌補(bǔ)修正，使其更加完善。

[1] 高進(jìn)進(jìn). 提高地方立法質(zhì)量有賴(lài)充分發(fā)揚(yáng)民主[N]. 重慶日?qǐng)?bào), 2014-11-06(13).

[2] 陳麗平. 全國(guó)人大常委會(huì)委員建議大力推進(jìn)民主立法：進(jìn)一步完善公眾參與立法機(jī)制[N]. 法制日?qǐng)?bào),2014-11-15(3).

[3] 李培傳. 論立法[M].北京:中國(guó)法制出版社,2004:50-51.

[4] 曹海晶. 中外立法制度比較[M]. 北京: 商務(wù)印書(shū)館,2004:416.

[5] 周旺生,張建華. 立法技術(shù)手冊(cè)[M]. 北京: 中國(guó)法制出版社,1999(1):1.

[6] 郭道暉. 當(dāng)代中國(guó)立法(下)[M]. 北京: 中國(guó)民主法制出版社,1998:1108.

[7] 汪全勝. 立法效益研究：以當(dāng)代中國(guó)立法為視角[M]. 北京:中國(guó)法制出版社,2003:102-104.

[8] 于兆波. 立法決策論[M]. 北京: 北京大學(xué)出版社, 2005: 72.

〔責(zé)任編輯： 張 敏〕

ReflectionsontheArticle16oftheLegislationLawofPRC

LIJun-yong

(School of Postgraduate Education, East China University of Political Science and Law, Shanghai 200050, China )

Decision on the Amendment of the Legislation Law of PRC was approved at the Third Session of the 12th National People’s Congress on March 15th,2015. The Article 16 of the new Legislation Law will undoubtedly open up the way the majority of the people are involved in legislation, exerting a huge influence of representatives of people and promoting the process of scientific legislation and democratic legislation. But the provisions themselves have some defects or deficiencies. This thesis analyzes the advantages and disadvantages of the new provisions through the methods of statistics and economics and proposes some of my personal views about the new provisions in the specific legal practices.

the Legislation Law of PRC; scientific legislation; democratic legislation

2014-12-04

李軍勇(1992—)，男，江西景德鎮(zhèn)人，碩士生，主要從事法律與金融研究。

D920.4

： C

：1008-8148(2015)02-0071-04