區(qū)域宏觀審慎管理框架構(gòu)建：基于國際經(jīng)驗與中國實踐

陳濤

摘 要：本文通過回顧“宏觀審慎管理”的演變過程，總結(jié)了目前國際組織及各國在構(gòu)建宏觀審慎管理框架方面的做法。從中央銀行分支機構(gòu)視角看，構(gòu)建區(qū)域宏觀審慎管理框架，應(yīng)重點關(guān)注區(qū)域經(jīng)濟金融監(jiān)測分析和評估、區(qū)域信貸結(jié)構(gòu)優(yōu)化和融資結(jié)構(gòu)改善、區(qū)域系統(tǒng)性重要金融機構(gòu)管理、區(qū)域金融穩(wěn)定協(xié)調(diào)機制、區(qū)域法人機構(gòu)改革、金融消費者權(quán)益保護等方面。

關(guān)鍵詞：金融穩(wěn)定；宏觀審慎管理

中圖分類號：F830.31 文獻標(biāo)識碼：B 文章編號：1674-0017-2014（1）-0058-05

2008年爆發(fā)的國際金融危機至今余波未平，世界主要國家尚未從由這場危機帶來的經(jīng)濟衰退中實現(xiàn)穩(wěn)定的復(fù)蘇。各國金融監(jiān)管部門以及金融學(xué)界對這場二戰(zhàn)以來最為嚴(yán)重的衰退的成因和發(fā)展進行了深刻反思，并就2008年國際金融危機的成因達成了基本共識，即金融體系的順周期性和金融監(jiān)管的順周期性共同作用，加之系統(tǒng)性重要金融機構(gòu)之間出現(xiàn)風(fēng)險傳染，最終導(dǎo)致這場危機的爆發(fā)。通過對金融危機的反思，“宏觀審慎管理”這一理念逐步深入人心，世界主要經(jīng)濟體和金融管理組織對宏觀審慎進行了深入研究，形成了涵蓋機構(gòu)設(shè)置、風(fēng)險識別與評估、宏觀審慎工具體系、政策協(xié)調(diào)、危機救助等的基本政策框架。中國的金融管理機構(gòu)在宏觀審慎管理建設(shè)的過程中，在統(tǒng)計體系的規(guī)范化、新型政策工具設(shè)立、壓力測試、差別化信貸政策、存款保險制度和金融消費者權(quán)益保護等方面進行了有益的探索與實踐，逐步構(gòu)建起中國宏觀審慎管理的基本框架。

一、宏觀審慎管理框架的基本構(gòu)成及國際借鑒

（一）宏觀審慎管理的演變。從現(xiàn)有文獻看，“宏觀審慎”這一概念可能最早出現(xiàn)于1979 年，庫克委員會（巴塞爾委員會的前身）首次使用了“宏觀審慎”一詞，1986 年，國際清算銀行指出，“金融監(jiān)管當(dāng)局應(yīng)有宏觀審慎意識”。1998年亞洲金融危機后，國際貨幣基金組織首次提出將宏觀審慎理念應(yīng)用于金融監(jiān)管體系，并于 2000 年開始設(shè)計宏觀審慎管理指標(biāo)，還與世界銀行共同發(fā)起了進行金融穩(wěn)定評估規(guī)劃（FSAP）。BIS行長Andrew Crockett（2000）提出了宏觀審慎性監(jiān)管的兩個維度，一是時間維度，即風(fēng)險如何隨時間的推移而不斷演變，后來被總結(jié)為金融系統(tǒng)的“順周期性”，二是截面維度，即風(fēng)險在金融體系內(nèi)部是如何分布，可稱之為金融體系的系統(tǒng)性風(fēng)險。歐洲中央銀行（2005）設(shè)計了一套較為詳細的宏觀審慎監(jiān)管指標(biāo)體系，并認為金融市場的快速發(fā)展，加之銀行與非銀行間聯(lián)系不斷加大，此時貨幣與新興金融市場的流動性風(fēng)險將遠大于傳統(tǒng)金融市場，歐洲中央銀行的判斷一定程度上預(yù)言了2008年的金融危機。

2008年爆發(fā)的國際金融危機真正使“宏觀審慎”成為銀行監(jiān)管機構(gòu)和學(xué)術(shù)界關(guān)注的重點和熱點，各國中央銀行及國際組織對“宏觀審慎”管理框架進行了深入系統(tǒng)的研究。2009 年，IMF 在《全球金融穩(wěn)定報告》中指出，全球金融監(jiān)管機構(gòu)應(yīng)當(dāng)采取宏觀審慎方法，并制定宏觀審慎監(jiān)管框架，用以減輕系統(tǒng)性風(fēng)險的積累，降低再次發(fā)生金融危機的可能性。2009年9 月G20 匹茲堡峰會形成的會議文件中使用了“宏觀審慎管理”和“宏觀審慎政策”的提法，2010年5月BIS全球金融體系委員會總結(jié)了宏觀審慎政策框架構(gòu)建及工具運用的初步經(jīng)驗，2010 年11 月G20 首爾峰會進一步形成了宏觀審慎管理的基礎(chǔ)性框架，并提出了最主要的宏觀審慎管理政策，2011年2月FSB向G20財長和央行行長提供了名為《宏觀審慎政策工具和框架》的報告，總結(jié)了國際及各國構(gòu)建宏觀審慎政策框架的最新進展。

（二）宏觀審慎管理框架的構(gòu)成。宏觀審慎管理框架是一個完整的體系，并與宏觀審慎管理的內(nèi)涵緊密相連。從宏觀審慎的兩個維度看，宏觀審慎應(yīng)主要是采用逆周期的調(diào)控政策，防范系統(tǒng)性的金融體系風(fēng)險，維護國際或各國的金融總體穩(wěn)定。宏觀審慎主要目標(biāo)應(yīng)主要是強化金融主體對經(jīng)濟下滑和其他負面沖擊的恢復(fù)能力，以及限制金融風(fēng)險的累積，以此降低金融危機的可能性或強度，因此宏觀審慎政策框架應(yīng)包括宏觀審慎政策目標(biāo)與宏觀審慎政策工具以及工具的運用。FSB（2011）認為宏觀審慎政策主要是運用宏觀審慎工具防范系統(tǒng)系金融風(fēng)險，由此防止可能對實體經(jīng)濟造成危害的關(guān)鍵金融服務(wù)領(lǐng)域的動蕩，主要政策框架包括識別和衡量系統(tǒng)性風(fēng)險、時間維度政策工具、跨行業(yè)維度政策工具、宏觀政策實施的治理框架（包括機構(gòu)、政策協(xié)調(diào)）等。我國《金融業(yè)發(fā)展和改革“十二五”規(guī)劃》指出，宏觀審慎政策是指以防范系統(tǒng)性金融風(fēng)險為目標(biāo)，主要采用審慎工具，以必要的治理架構(gòu)為支持的相關(guān)政策。

從宏觀審慎的主要內(nèi)涵及對宏觀審慎管理框架的研究基本可以總結(jié)出，一個較為完善的宏觀審慎管理框架應(yīng)主要包括：宏觀審慎管理機構(gòu)、對系統(tǒng)風(fēng)險的識別和評估、宏觀審慎工具體系、管理部門的協(xié)調(diào)，基于2008年金融危機的教訓(xùn)，宏觀審慎管理框架還應(yīng)包括發(fā)生危機后的響應(yīng)與救助。

（三）宏觀審慎管理框架的國際借鑒。2008年金融危機過后，各國及國際組織在反思中加快了構(gòu)建逆周期宏觀審慎管理框架的步伐和探索，中央銀行或新成立的機構(gòu)被賦予實施宏觀審慎管理的職能，以巴塞爾協(xié)議Ⅲ為代表的宏觀審慎管理工具及指標(biāo)不斷被加強，世界各主要國際金融管理組織開展了多層次的金融體系風(fēng)險評估與壓力測試，各國均加強了宏觀審慎政策、貨幣政策、財政政策等的協(xié)調(diào)，以美聯(lián)儲為代表的發(fā)達經(jīng)濟體中央銀行在2008年金融危機后承擔(dān)最后貸款人職責(zé)采取的各類救助措施，顯著拓展了逆周期政策的范圍和空間。

指定中央銀行或成立新機構(gòu)負責(zé)對系統(tǒng)性金融風(fēng)險的監(jiān)管。美國將系統(tǒng)性風(fēng)險監(jiān)管職責(zé)賦予美聯(lián)儲，并將美聯(lián)儲的監(jiān)管權(quán)力從商業(yè)銀行擴大至所有具有系統(tǒng)重要性的金融機構(gòu)，包括投資銀行、保險公司、對沖基金以及金融控股公司等，尤其是加強了對大型金融機構(gòu)的監(jiān)管。英國將金融監(jiān)管權(quán)從金融服務(wù)管理局重新移交給英格蘭銀行，并在英格蘭銀行下設(shè)立金融穩(wěn)定委員會，負責(zé)國家金融穩(wěn)定。歐盟新設(shè)了歐洲系統(tǒng)風(fēng)險委員會，歐洲議會賦予其對歐盟內(nèi)金融體系進行宏觀審慎管理及防范和減少歐盟金融穩(wěn)定系統(tǒng)性風(fēng)險的職責(zé)。韓國擴大了中央銀行職權(quán)，進一步強化了韓國銀行的宏觀審慎管理職能；日本亦將宏觀審慎的職責(zé)賦予了日本銀行。

創(chuàng)建或加強逆周期監(jiān)管要求。2008年金融危機對原有監(jiān)管體系帶來的最大改變即應(yīng)創(chuàng)建或加強對金融機構(gòu)的逆周期監(jiān)管要求。巴塞爾協(xié)議Ⅲ成為金融危機后國家金融管理組織在逆周期監(jiān)管方面的最大成果。巴塞爾協(xié)議Ⅲ提出的逆周期資本緩沖及永久資本留存緩沖成為宏觀審慎時間維度上最重要的管理要求，在防范行業(yè)維度層面的風(fēng)險上，目前正處于初步探索階段，G20于2010年簽署了關(guān)于解決系統(tǒng)性重要金融機構(gòu)道德風(fēng)險和外部風(fēng)險的政策框架，巴塞爾協(xié)議Ⅲ部分條款通過提高高風(fēng)險業(yè)務(wù)的資本要求和流動性要求來降低機構(gòu)層面的風(fēng)險，從而一定程度上解決系統(tǒng)性風(fēng)險和金融機構(gòu)之間的關(guān)聯(lián)性。

開展金融體系風(fēng)險監(jiān)測、評估與壓力測試。2008年金融危機后，對金融體系的系統(tǒng)性風(fēng)險的監(jiān)測和壓力測試更加受到重視。根據(jù) G20倫敦峰會的要求，金融穩(wěn)定理事會成立了金融脆弱性評估常務(wù)委員會，定期對全球金融體系的脆弱性進行評估，BIS 和全球金融系統(tǒng)委員會已開發(fā)出了一系列宏觀審慎監(jiān)管指標(biāo)，IMF 在 2009年 4 月的《全球金融穩(wěn)定報告》中，重點介紹了四種評估金融機構(gòu)風(fēng)險關(guān)聯(lián)性的定量模型。截至2011年3月，歐洲銀行業(yè)監(jiān)管局、歐洲系統(tǒng)性風(fēng)險委員會和歐洲中央銀行會同各國監(jiān)管當(dāng)局已經(jīng)開展了三次銀行業(yè)壓力測試。2011年7月，美國金融穩(wěn)定監(jiān)督委員會發(fā)布了首份年報，從宏觀經(jīng)濟環(huán)境、金融業(yè)發(fā)展、監(jiān)管改革等方面對美國金融穩(wěn)定狀況進行了分析評估。

建立跨部門協(xié)調(diào)機制。宏觀審慎作為最新出現(xiàn)的政策取向，其政策制定、實施必然存在與貨幣政策、財稅政策之間的協(xié)調(diào)，這種政策的協(xié)調(diào)通過部門或機構(gòu)之間往往不能達到目的，因此需要建立跨部門的協(xié)調(diào)機制。美國成立了金融穩(wěn)定監(jiān)督委員會，該委員會由美國財政部、美聯(lián)儲以及聯(lián)邦存款保險公司等其他市場參與方或管理部門等多個機構(gòu)組成，負責(zé)監(jiān)測跨部門系統(tǒng)性風(fēng)險，統(tǒng)一監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)，協(xié)調(diào)監(jiān)管沖突等；英國成立了由財政部、英格蘭銀行、金融服務(wù)管理局參與的金融穩(wěn)定理事會，負責(zé)監(jiān)測和評估金融體系系統(tǒng)性風(fēng)險；歐盟系統(tǒng)風(fēng)險委員會要求歐洲中央銀行、歐洲銀行業(yè)監(jiān)管局、歐洲證券和市場監(jiān)管局、歐洲保險和職業(yè)養(yǎng)老金監(jiān)管局等機構(gòu)定期向其提供數(shù)據(jù)，以便其開展系統(tǒng)性風(fēng)險監(jiān)測和評估，并將可能產(chǎn)生系統(tǒng)性風(fēng)險或威脅金融體系穩(wěn)定的風(fēng)險通過預(yù)警方式傳遞給歐盟金融監(jiān)管體系。

對產(chǎn)生危機的金融機構(gòu)的救助。中央銀行的最后貸款人職責(zé)在維系金融穩(wěn)定中起到核心作用，對產(chǎn)生危機的機構(gòu)的救助在宏觀審慎管理框架中仍應(yīng)是不可或缺的。金融危機以來，發(fā)達經(jīng)濟體中央銀行采取大量創(chuàng)新性的政策工具對金融機構(gòu)開展救助，顯著拓展了宏觀審慎政策工具逆周期操作的廣度和深度。美聯(lián)儲創(chuàng)設(shè)了包括定期拍賣工具、定期證券借貸工具、一級交易商信貸工具、商業(yè)票據(jù)信貸工具、定期資產(chǎn)支持證券信貸工具、資產(chǎn)抵押證券貸款工具等大量最后貸款人操作工具，這些政策工具的創(chuàng)設(shè)，有效補充了金融市場流動性，對于應(yīng)對金融危機起到了重要作用。

二、中國建立宏觀審慎管理框架的實踐

我國《金融業(yè)發(fā)展和改革“十二五”規(guī)劃》指出，“借鑒國際經(jīng)驗并結(jié)合我國國情，進一步構(gòu)建和完善逆周期的宏觀審慎政策框架，有效防范系統(tǒng)性金融風(fēng)險，保持經(jīng)濟金融平穩(wěn)較快發(fā)展?！敝袊鹑诠芾聿块T在完善金融統(tǒng)計指標(biāo)體系、創(chuàng)設(shè)宏觀審慎政策工具、開展系統(tǒng)性風(fēng)險評估、加強逆周期宏觀監(jiān)管、健全存款保險和金融消費者保護框架等方面進行了探索與實踐。

（一）完善金融統(tǒng)計指標(biāo)體系。2011年，人民銀行推出了“社會融資規(guī)?！边@一衡量實體經(jīng)濟融資總量的新指標(biāo)，社會融資規(guī)?；竞w了整個金融體系，能夠更準(zhǔn)確、全面地反映全社會的融資狀況和流動性水平，同時還能反映金融風(fēng)險在不同金融機構(gòu)、不同金融市場之間的傳導(dǎo)。社會融資規(guī)模指標(biāo)對于強化對系統(tǒng)重要性金融機構(gòu)、市場和工具的監(jiān)管，加強金融體系穩(wěn)健性監(jiān)測分析與評估，實施逆周期的宏觀審慎管理和維護金融穩(wěn)定具有重要意義。同時，在總結(jié)國際金融危機教訓(xùn)的基礎(chǔ)上，人民銀行推動了金融統(tǒng)計標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)，統(tǒng)一金融機構(gòu)、金融工具和金融產(chǎn)品的分類標(biāo)準(zhǔn)與計量方法，成為維護金融穩(wěn)定的重要舉措。

（二）創(chuàng)設(shè)宏觀審慎政策工具。2011年人民銀行創(chuàng)設(shè)立了差別準(zhǔn)備金動態(tài)調(diào)整工具，差別準(zhǔn)備金動態(tài)調(diào)整結(jié)合了流動性總量管理與構(gòu)建宏觀審慎政策框架，基于銀行信貸偏離經(jīng)濟增長加物價漲幅的程度，同時考慮各金融機構(gòu)對整體偏離的影響及各自系統(tǒng)重要性程度和穩(wěn)健性狀況，重在引導(dǎo)金融機構(gòu)按照宏觀審慎要求充實資本、管理風(fēng)險資產(chǎn)、主動調(diào)整并合理安排貸款投放，保持穩(wěn)健經(jīng)營。差別準(zhǔn)備金動態(tài)調(diào)整措施與利率、公開市場操作、存款準(zhǔn)備金率等傳統(tǒng)貨幣政策工具相配合，對于引導(dǎo)貨幣信貸及時回歸常態(tài)，提升了金融機構(gòu)的穩(wěn)健性起到了重要作用。

（三）開展金融體系系統(tǒng)性風(fēng)險評估和壓力測試。2008年金融危機的爆發(fā)凸顯了對一國金融體系進行全面評估的重要性。2009年8月，我國經(jīng)與IMF、世界銀行協(xié)商，正式啟動了FSAP評估。國際基金組織、世界銀行中國FSAP評估團分別于2010年6月、12月進行了兩次現(xiàn)場評估，2011年11月，中國FSAP順利結(jié)束。該評估涵蓋了中國宏觀金融風(fēng)險和金融體系脆弱性、金融監(jiān)管環(huán)境、系統(tǒng)流動性和金融穩(wěn)定、金融市場基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、金融發(fā)展和金融服務(wù)可獲得性、應(yīng)急預(yù)案和危機管理安排等六方面內(nèi)容。FSAP評估從國際視角客觀評價了中國金融體系，肯定了近年來中國金融改革和發(fā)展的成就，對潛在風(fēng)險及其對宏觀金融穩(wěn)定的影響進行了系統(tǒng)分析，并提出了有益建議，對中國提升金融體系穩(wěn)健性具有一定參考價值。

2011 年底，為識別和評估金融體系的潛在風(fēng)險，人民銀行組織17家商業(yè)銀行開展了金融穩(wěn)定壓力測試。此次測試主要針對商業(yè)銀行信用風(fēng)險，包含“整體及重點領(lǐng)域信用風(fēng)險敏感性壓力測試”和“宏觀經(jīng)濟情景壓力測試”。敏感性和情景壓力測試結(jié)果表明，我國商業(yè)銀行資產(chǎn)質(zhì)量和資本充足水平較高，以17 家商業(yè)銀行為代表的銀行體系對宏觀經(jīng)濟沖擊的緩釋能力較強，總體運行穩(wěn)健。

（四）加強對金融機構(gòu)的逆周期宏觀監(jiān)管。2011 年，人民銀行會同相關(guān)部門研究了我國系統(tǒng)重要性金融機構(gòu)評估方法，加強了對我國系統(tǒng)重要性金融機構(gòu)的宏觀審慎管理，探索建立我國系統(tǒng)重要性金融機構(gòu)的風(fēng)險處置機制和清算安排。中國銀監(jiān)會按照巴塞爾協(xié)議Ⅲ的要求，制定了針對中國銀行業(yè)機構(gòu)的新的監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)，2012年6月正式出臺了《商業(yè)銀行資本管理辦法（試行）》，全面引入了巴塞爾協(xié)議Ⅲ確立的資本質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)及資本監(jiān)管最新要求，在宏觀審慎監(jiān)管上，將系統(tǒng)性風(fēng)險納入資本監(jiān)管框架，設(shè)立了逆周期資本要求和系統(tǒng)重要性銀行附加資本要求，還提高了傳染性較強的銀行體系內(nèi)部交易的風(fēng)險權(quán)重，并推動金融機構(gòu)建立流動性風(fēng)險內(nèi)部監(jiān)控指標(biāo)體系。在2012年11月美國和歐盟先后宣布或考慮一定條件下無限期推遲巴塞爾協(xié)議Ⅲ的生效時間的背景下，中國仍將在2013年起實施新的監(jiān)管辦法，體現(xiàn)了中國貫徹宏觀審慎管理理念的決心和信心。

（五）健全存款保險和金融消費者保護框架。加快存款保險制度出臺。在借鑒國際金融危機中各國風(fēng)險處置經(jīng)驗基礎(chǔ)上，人民銀行推進建立存款保險制度，起草《存款保險條例》，目前我國推出存款保險制度的時機已經(jīng)基本成熟，存款保險制度的設(shè)立，將對保持金融市場公平競爭、推動利率市場化、促進金融機構(gòu)穩(wěn)健經(jīng)營起到基礎(chǔ)性作用。

成立金融消費者保護機構(gòu)。金融消費者保護通常被作為微觀監(jiān)管的最終目標(biāo)，但金融危機的爆發(fā)使各國金融管理當(dāng)局意識到，忽視對消費者利益的保護，會破壞金融業(yè)賴以發(fā)展的基礎(chǔ)，金融消費者保護缺失，客觀上推動和加劇了市場失靈，為金融危機的孕育和最終爆發(fā)提供了最適宜的土壤，加強金融消費者權(quán)益保護成為后金融危機時期各國金融管理當(dāng)局反思和改革的重要內(nèi)容。2011年10月，中國保監(jiān)會首先成立了保險消費者保護局。2012年1月，證監(jiān)會成立了投資者保護局。2012年下半年，人民銀行和銀監(jiān)會分別成立了金融消費者保護局，中國主要金融管理部門均建立起專門維護金融消費者權(quán)益的專門機構(gòu)。

三、構(gòu)建區(qū)域宏觀審慎管理框架的重點

（一）加強對區(qū)域經(jīng)濟金融的監(jiān)測分析和評估。對區(qū)域經(jīng)濟金融運行進行監(jiān)測分析和評估一直以來都是人民銀行分支機構(gòu)的重要工作之一。宏觀審慎管理框架的基礎(chǔ)和出發(fā)點即識別和預(yù)警系統(tǒng)性風(fēng)險，特別是在當(dāng)前金融體系不斷完善、經(jīng)濟結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型不斷深化的背景下，金融風(fēng)險的暴露往往呈現(xiàn)突發(fā)性、快速傳染的特點。人民銀行分支機構(gòu)應(yīng)加快建設(shè)區(qū)域經(jīng)濟金融風(fēng)險識別和評估指標(biāo)體系，提高對系統(tǒng)性風(fēng)險初期暴露的監(jiān)測能力。2012年我國各地不斷出現(xiàn)的民間借貸資金鏈斷裂、房地產(chǎn)價格快速下滑、鋼貿(mào)企業(yè)貸款不良上升等情況，說明在區(qū)域?qū)用?，系統(tǒng)性風(fēng)險的產(chǎn)生往往與區(qū)域經(jīng)濟結(jié)構(gòu)密切相關(guān)，在經(jīng)濟下滑的背景下，區(qū)域系統(tǒng)性風(fēng)險點與區(qū)域產(chǎn)業(yè)集中、經(jīng)營模式等存在較大關(guān)聯(lián)性，因此，對當(dāng)?shù)睾诵暮椭еa(chǎn)業(yè)的經(jīng)營狀況監(jiān)測分析和評估應(yīng)是研判風(fēng)險的核心，特別是對信貸投放快速增加和集中的行業(yè)與企業(yè)更應(yīng)重點關(guān)注。

（二）推動區(qū)域信貸結(jié)構(gòu)優(yōu)化和融資結(jié)構(gòu)改善。2008年金融危機的爆發(fā)，集體失誤是促使危機形成的重要內(nèi)在原因和邏輯鏈條，減少金融機構(gòu)間的“羊群效應(yīng)”，推動金融機構(gòu)差異化經(jīng)營應(yīng)是降低金融體系系統(tǒng)性風(fēng)險的重要措施。從區(qū)域金融體系發(fā)展來看，銀行體系融資較多的集中在大企業(yè)、優(yōu)質(zhì)行業(yè)，融資體系較多的集中于銀行系統(tǒng)，不利于風(fēng)險的緩釋和金融體系整體穩(wěn)定。人民銀行分支機構(gòu)應(yīng)加強對區(qū)域信貸投向結(jié)構(gòu)的指引，降低集中度，同時提高金融體系包容性，加大對縣域、小微企業(yè)的支持力度，鼓勵金融機構(gòu)開發(fā)適合區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展實際和特點的信貸產(chǎn)品；同時促進區(qū)域融資結(jié)構(gòu)改善，提高直接融資在社會融資規(guī)模中的占比，建設(shè)多元化的融資體系，降低對銀行系統(tǒng)的依賴度。

（三）加強對區(qū)域系統(tǒng)性重要金融機構(gòu)的管理。對系統(tǒng)性重要金融機構(gòu)實施更為嚴(yán)格的監(jiān)管和資本要求是宏觀審慎管理框架的重要內(nèi)容。從人民銀行分支機構(gòu)角度看，應(yīng)加強對區(qū)域內(nèi)重要法人機構(gòu)的管理。區(qū)域法人金融機構(gòu)由于在發(fā)展策略、業(yè)務(wù)方向、經(jīng)營決策等方面具有自主性，與處在同一區(qū)域的其他非法人機構(gòu)具有一定差異性。特別是在縣域和農(nóng)村地區(qū)，法人機構(gòu)承擔(dān)了支持三農(nóng)和小微企業(yè)的主要任務(wù)，呈現(xiàn)“壟斷經(jīng)營”的狀態(tài)，同時法人機構(gòu)一般還存在治理結(jié)構(gòu)不完善，內(nèi)控制度不健全，管理較為粗放等問題，一旦某區(qū)域法人機構(gòu)經(jīng)營出現(xiàn)較大風(fēng)險，將立刻引致區(qū)域金融動蕩。應(yīng)對區(qū)域內(nèi)具有系統(tǒng)重要性的法人機構(gòu)予以重點關(guān)注，應(yīng)督促法人機構(gòu)完善治理結(jié)構(gòu)，規(guī)范管理制度，提高資本實力，防范信貸風(fēng)險，探索區(qū)域金融穩(wěn)定協(xié)調(diào)機制。目前區(qū)域金融管理部門呈現(xiàn)“一辦一行三局”的態(tài)勢，代表當(dāng)?shù)卣慕鹑谵k以及作為派出機構(gòu)的人民銀行、銀監(jiān)局、證監(jiān)局、保監(jiān)局共同承擔(dān)對區(qū)域內(nèi)各類金融機構(gòu)的管理職責(zé)，特別是地方政府金融辦在小額貸款公司、融資性擔(dān)保公司等非正規(guī)金融體系的監(jiān)管上承擔(dān)重要責(zé)任。在維護區(qū)域金融穩(wěn)定方面，人民銀行分支機構(gòu)應(yīng)加強與其他金融管理部門在各類機構(gòu)信息、監(jiān)管信息方面的對接和共享，促進宏觀審慎監(jiān)管信息與微觀監(jiān)管信息的及時溝通，探索維護區(qū)域金融穩(wěn)定的協(xié)調(diào)機制，特別在“影子銀行”體系監(jiān)測和風(fēng)險評估、系統(tǒng)性風(fēng)險預(yù)警和處置、困境機構(gòu)救助等方面更應(yīng)加強機構(gòu)間的協(xié)調(diào)與配合。

（四）推進區(qū)域法人機構(gòu)進一步改革。近10年以來，中國的金融改革取得了顯著的進展，國有商業(yè)銀行基本建立起現(xiàn)代銀行業(yè)管理制度，但在區(qū)域法人金融層面，2003年開始的農(nóng)村信用社改革已基本結(jié)束，區(qū)域法人金融機構(gòu)基本走出了困境，人民銀行“花錢買機制”效果較為顯著。區(qū)域法人機構(gòu)下一步改革仍需進一步探索，人民銀行分支機構(gòu)應(yīng)在科學(xué)分析區(qū)域法人金融機構(gòu)自身條件、經(jīng)營環(huán)境的基礎(chǔ)上，弱化對法人機構(gòu)的行政干預(yù)，強化資本和產(chǎn)權(quán)的基礎(chǔ)性作用，分類推進區(qū)域法人機構(gòu)的進一步改革。對于資本水平較高，風(fēng)險控制能力較強的法人機構(gòu)鼓勵其向農(nóng)村商業(yè)銀行、農(nóng)村合作銀行改制；推動城區(qū)農(nóng)村信用社業(yè)務(wù)轉(zhuǎn)型發(fā)展，從支持三農(nóng)轉(zhuǎn)向支持小微企業(yè)及民生領(lǐng)域；對于處于同一區(qū)域、經(jīng)營水平相當(dāng)、業(yè)務(wù)范圍相似的機構(gòu)，在自愿協(xié)商的基礎(chǔ)上，可重組、聯(lián)合，增強機構(gòu)實力，但應(yīng)保持大多數(shù)縣域法人機構(gòu)的主體地位。

（五）做好金融消費者權(quán)益保護工作。忽視金融消費者權(quán)益的模式引致的金融過度創(chuàng)新是導(dǎo)致此次金融危機的重要原因，加強對金融消費者權(quán)益的保護有助于金融環(huán)境的優(yōu)化和公平競爭市場形成。人民銀行分支機構(gòu)履行金融消費者保護職責(zé)，對于區(qū)域金融穩(wěn)定具有積極意義。人民銀行分支機構(gòu)在征信、銀行卡、結(jié)算賬戶、人民幣流通等金融領(lǐng)域負有管理職責(zé)，而現(xiàn)階段這些領(lǐng)域又是產(chǎn)生金融消費權(quán)益爭端較多的地方，并且部分領(lǐng)域的爭端呈現(xiàn)傾向性、系統(tǒng)性的特點，人民銀行分支機構(gòu)應(yīng)加大對金融消費者保護的宣傳力度，強化監(jiān)督管理，穩(wěn)步推進金融消費者權(quán)益保護工作，維護區(qū)域金融穩(wěn)定。

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Building the Regional Macro-prudential Management Framework：Based on the International Experience and Chinas Practice

CHEN Tao

（Xian Branch PBC， Xian Shaanxi 710075）

Abstract：The paper reviews the macro-prudential management evolution and sums up the practices applied by the countries and the international organizations in building a framework of macro-prudential management. From the perspective of the central bank branches， when building the regional macro-prudential management framework， the focus should be placed on the monitoring analysis and assessment of the regional economy and finance， the structure optimization and financing structure improvement of the regional credit， the management of the regional systemically important financial institutions， the coordination mechanism for the regional financial stability， the reform of the regional legal person institution and the financial consumers rights and interests protection and so on.

Keywords：financial stability； macro-prudential management

責(zé)任編輯、校對：楊振峰