幼兒園收費(fèi)與政府職能
——關(guān)于學(xué)前教育收費(fèi)問題的思考

李 靜

(淄博師范高等專科學(xué)校 學(xué)前教育學(xué)院，山東 淄博 255130)

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學(xué)前教育研究

幼兒園收費(fèi)與政府職能
——關(guān)于學(xué)前教育收費(fèi)問題的思考

李 靜

(淄博師范高等?？茖W(xué)校 學(xué)前教育學(xué)院，山東 淄博 255130)

幼兒園收費(fèi)是我國學(xué)前教育今后一段時間的發(fā)展趨勢。學(xué)前教育收費(fèi)問題的實(shí)質(zhì)是學(xué)前教育成本分擔(dān)，即政府、社會、家庭等利益主體合理分擔(dān)學(xué)前教育成本。幼兒園亂收費(fèi)問題是一個系統(tǒng)問題，它并非源于學(xué)前教育系統(tǒng)內(nèi)部，而是社會結(jié)構(gòu)失衡在學(xué)前教育領(lǐng)域的體現(xiàn)。解決學(xué)前教育亂收費(fèi)問題不能僅靠政策的出臺，更需從以下三方面明確政府責(zé)任：加大政府經(jīng)費(fèi)投入，資源合理配置；加強(qiáng)學(xué)前立法保障，規(guī)范收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)；加強(qiáng)市場監(jiān)管力度，政府主導(dǎo)學(xué)前教育。

學(xué)前教育；政府職能；幼兒園亂收費(fèi)

為加強(qiáng)幼兒園收費(fèi)管理與監(jiān)督，規(guī)范收費(fèi)行為，保障幼兒、家長和幼兒園的合法權(quán)益，2012年，我國發(fā)改委、教育部與財政部聯(lián)合制定《幼兒園收費(fèi)管理暫行辦法》，對我國境內(nèi)合法幼兒園的收費(fèi)項(xiàng)目、收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)、收費(fèi)方式、收費(fèi)程序、列支項(xiàng)目、具體監(jiān)管等做出了具體規(guī)定。同時，《幼兒園收費(fèi)管理暫行辦法》要求“各省、自治區(qū)、直轄市人民政府價格、教育、行政部門要根據(jù)本辦法制定具體實(shí)施細(xì)則”。很明顯，各省、自治區(qū)、直轄市人民政府在細(xì)化實(shí)施細(xì)則時，要考慮學(xué)前教育發(fā)展的多元化狀態(tài)，根據(jù)不同幼兒園的具體發(fā)展情境制定政策，必然出現(xiàn)幼兒園收費(fèi)管理辦法的多元化。同時，收費(fèi)辦法雖然強(qiáng)調(diào)了對幼兒園的收費(fèi)管理，但尚沒有深入分析幼兒園亂收費(fèi)現(xiàn)象產(chǎn)生的根本原因。[1]幼兒園亂收費(fèi)問題的治理，顯然不能僅寄希望于政策的出臺，而是首先要對其產(chǎn)生原因進(jìn)行透徹分析，才能從源頭上遏制收費(fèi)問題的產(chǎn)生，從而切實(shí)落實(shí)國家政策精神。

一、幼兒園的收費(fèi)內(nèi)容

幼兒園收費(fèi)指幼兒園向入園幼兒家長收取的保教費(fèi)，以及對住宿幼兒收取的住宿費(fèi)。其本質(zhì)是政府、社會、家庭等利益主體合理分擔(dān)學(xué)前教育成本。

幼兒園收費(fèi)問題主要集中在贊助費(fèi)、捐資助學(xué)、興趣班等亂收費(fèi)現(xiàn)象上。家長和幼兒園兩方對此費(fèi)用有明顯不同的態(tài)度。一方面，家長對幼兒園的高收費(fèi)憂心忡忡。2008年5月，新華網(wǎng)發(fā)表報道《某些幼兒園收費(fèi)為何遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過大學(xué)》，披露某些幼兒園的收費(fèi)遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過大學(xué)，普遍存在幼兒入園難、入好園更難的現(xiàn)象。上大學(xué)每年學(xué)費(fèi)4200～7000多元，而要想把孩子送到條件較好的幼兒園，每年要花5000～8000元。在青島等地，一些幼兒園的年收費(fèi)動輒上萬元，有的甚至超過兩萬。南京更是出現(xiàn)了10萬元天價幼兒園。在幼兒園的收費(fèi)中，最受爭議的是公立幼兒園的贊助費(fèi)。北京市部分幼兒園的贊助費(fèi)最低為每年3000元，最高達(dá)10萬元。2011年，國家發(fā)展和改革委員會對全國20多個大中城市學(xué)前教育收費(fèi)情況進(jìn)行調(diào)研，結(jié)果表明，城市學(xué)前教育收費(fèi)名目繁多，收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)居高不下，已將一些低收入家庭的子女拒之門外。[2]另一方面，幼兒園稱入不敷出，影響發(fā)展空間，要求漲價。2009年4月，南京60多家公立幼兒園聯(lián)合提出漲價申請，因?yàn)閲医o公立幼兒園制定的收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)偏低，收不抵支，要求漲價。[3]即使在2011年《幼兒園收費(fèi)管理暫行辦法》提出：“幼兒園不得以任何名義向幼兒家長收取與入園掛鉤的贊助費(fèi)、建校費(fèi)、教育成本補(bǔ)償費(fèi)等費(fèi)用”，[4]2012年秋季的幼兒園報名中，仍有“公辦幼兒園對外取消贊助費(fèi)，但其實(shí)還要收的”報道。[5]

二、學(xué)前教育收費(fèi)問題凸顯的原因

學(xué)前教育亂收費(fèi)問題是一個系統(tǒng)問題，它并非源于學(xué)前教育系統(tǒng)內(nèi)部，而是社會結(jié)構(gòu)失衡在學(xué)前教育領(lǐng)域的集中體現(xiàn)。在學(xué)前教育發(fā)展史上，學(xué)前教育處于雙重邊緣的地位：處在社會生活的邊緣，處在教育領(lǐng)域的邊緣。[6](P68)

(一)學(xué)前教育公共經(jīng)費(fèi)投入不足

學(xué)前教育收費(fèi)問題的凸顯和學(xué)前教育公共經(jīng)費(fèi)投入不足有很大關(guān)系。學(xué)前教育公共經(jīng)費(fèi)投入是指由國家財政預(yù)算內(nèi)的教育撥款中，給予對學(xué)前教育投入的專項(xiàng)資金。[7]學(xué)前教育公共投入經(jīng)費(fèi)占GDP的比例、占總教育經(jīng)費(fèi)的百分比，是衡量政府對學(xué)前教育財政投入力度的依據(jù)。

長期以來，我國學(xué)前教育公共經(jīng)費(fèi)投入水平不僅遠(yuǎn)低于西方發(fā)達(dá)國家，而且低于一些經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)國家。作為國際學(xué)前教育領(lǐng)頭羊狀態(tài)的美國和英國的學(xué)前教育公共經(jīng)費(fèi)投入分別占國家GDP的0.4%和0.47%，同是亞洲國家的泰國、老撾、馬來西亞，其學(xué)前教育公共經(jīng)費(fèi)占國家GDP的0.45%、0.09%、0.06%。我國政府對學(xué)前教育的投人極其有限，每年投向?qū)W前教育的經(jīng)費(fèi)僅占GDP的0.035%。[7]

發(fā)達(dá)國家用于學(xué)前教育的公共經(jīng)費(fèi)占國家教育總經(jīng)費(fèi)預(yù)算的比例也遠(yuǎn)高于我國。法國、匈牙利、捷克等超過10%，英國、德國等國家在8～10%，亞洲國家中學(xué)前教育公共投入占教育經(jīng)費(fèi)百分比最高的是泰國16.4%。[8]長期以來，我國學(xué)前教育經(jīng)費(fèi)僅占全國教育經(jīng)費(fèi)總投入的1.3%，低于國際平均水平3.8%。[9]

從學(xué)前教育的生均經(jīng)費(fèi)及生均經(jīng)費(fèi)中公共經(jīng)費(fèi)投入所占比重看，許多國家學(xué)前教育生均經(jīng)費(fèi)的公共經(jīng)費(fèi)投入超越了私人經(jīng)費(fèi)的投入。學(xué)前教育發(fā)達(dá)國家美國、英國的學(xué)前教育生均經(jīng)費(fèi)占國家GDP的0.5%和0.47%，其中公共經(jīng)費(fèi)投入占0.39%、0.45%，私人經(jīng)費(fèi)投入占0.11%、0.02%，法國、德國、丹麥、瑞典等國家學(xué)前教育生均經(jīng)費(fèi)呈現(xiàn)出公共經(jīng)費(fèi)投入為主的現(xiàn)狀。[7]在我國，社會中存在一種錯誤認(rèn)識：認(rèn)為學(xué)前教育應(yīng)當(dāng)屬于私人投入為主的范疇。據(jù)鄭益樂2011年的研究顯示：我國一些地區(qū)的幼兒園收費(fèi)已接近甚至超過了當(dāng)?shù)鼐用竦娜司芍涫杖牖蚣兪杖?。[8]

由于學(xué)前教育公共經(jīng)費(fèi)投入不足，政府投入不能滿足幼兒園的教育成本，且政府撥款和家長繳納的學(xué)費(fèi)是幼兒園經(jīng)費(fèi)的主要來源。當(dāng)政府撥款不能滿足幼兒園的正常運(yùn)轉(zhuǎn)需求時，為保證教育質(zhì)量，幼兒園只能寄希望于家長分擔(dān)更多的教育成本。這必然加重了家長特別是低收入家庭的經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)，學(xué)前教育收費(fèi)問題也隨之產(chǎn)生。

(二)學(xué)前教育法律體系建設(shè)不完善

學(xué)前教育收費(fèi)問題是學(xué)前教育法律體系建設(shè)不完善的結(jié)果。學(xué)前教育法律體系建設(shè)是解決學(xué)前教育收費(fèi)問題的重要保障。在我國沒有專門的學(xué)前教育法，《教育法》《教師法》等教育法律中也缺乏對學(xué)前教育制度的具體規(guī)定，政府及相關(guān)職能部門的義務(wù)和責(zé)任的規(guī)定散見于《幼兒園管理?xiàng)l例》《幼兒園工作規(guī)程》等行政規(guī)章、地方性法規(guī)和相關(guān)規(guī)范中。[10]

建國以來，我國中央政府(含部委及其以上級別)共出臺58部有關(guān)幼兒教育的專門文件，其中23部是部門法規(guī)(23部中有12部標(biāo)注著“草案”“試行”)，其他多數(shù)只是沒有長久效力的意見、通知或工作部署，沒有1部法律。[11]這些學(xué)前教育立法的法律位階不高、效力層次低、范圍窄；缺少對責(zé)任主體相關(guān)義務(wù)和法律責(zé)任的規(guī)定。直到《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要(2010-2020年)》頒布前，我國一直提倡兩條腿走路的辦園方針。其中，各級政府并不明確自己在學(xué)前教育發(fā)展中的主導(dǎo)地位，導(dǎo)致學(xué)前教育在管理體制和財政投入體制等方面相對混亂。[12]

從學(xué)前教育的管理體制看，我國實(shí)行“地方負(fù)責(zé)，分級管理”的管理體制?！皩?shí)權(quán)在地方”的管理體制，使得中央政府缺少對地方政府的約束和監(jiān)督機(jī)制?？梢?，學(xué)前教育的舉辦取決于地方政府甚至是長官的認(rèn)識。[12]就學(xué)前教育財政投入體制而言，一直以來，我國政府沒有對學(xué)前教育經(jīng)費(fèi)的專項(xiàng)投入，可見政府投入嚴(yán)重不足。而有限的財政投入約69.3%用在了少數(shù)政府和教育部門的辦園上，占幼兒園總數(shù)70%的其他幼兒園享受不到。[13]管理體制的混亂和財政經(jīng)費(fèi)投入的缺乏，必然導(dǎo)致學(xué)前教育收費(fèi)問題的進(jìn)一步凸顯。

(三)學(xué)前教育體制改革的消極影響

學(xué)前教育收費(fèi)并不是當(dāng)前社會獨(dú)有的問題。建國以來，學(xué)前教育一直收費(fèi)。

從建國到上世紀(jì)80年代末，我國學(xué)前教育以國家和地方政府的投入為主，幼兒園附屬于企事業(yè)單位，具有明顯的“福利性”。 更多的是將幼兒園視為非盈利、福利性質(zhì)的機(jī)構(gòu)，忽視了辦學(xué)中的成本因素，形成了以單位為主體的分散化經(jīng)費(fèi)投入體制。90年代后，隨著國有企事業(yè)單位改革的深入，推行學(xué)前教育民營化，幼兒園進(jìn)入市場，倡導(dǎo)市場辦園。市場辦園，從辦園主體看，就是政府不用辦園。從辦園方式看，按照市場規(guī)律辦園。其結(jié)果是公辦幼兒園數(shù)量銳減，社會力量辦園成主導(dǎo)。2000年我國幼兒園總量中，集體辦園占主導(dǎo)地位，民辦幼兒園僅占25.20%。到2008年，全國民辦幼兒園占到幼兒園總數(shù)的62.16%，而集體辦園僅占13.78%。[14]公辦幼兒園的定位是普惠性的，辦園經(jīng)費(fèi)來自公共財政經(jīng)費(fèi)，收費(fèi)是低廉或免費(fèi)的；而民辦幼兒園重在特色和高端，其經(jīng)費(fèi)主要來自公共財政性經(jīng)費(fèi)之外的收費(fèi)。[15]與公辦園相比，民辦園往往收費(fèi)更高，同時因缺少有關(guān)部門的監(jiān)管，受到利益的驅(qū)動，盈利便成為其堂而皇之的目的?？梢姡瑢W(xué)前教育收費(fèi)問題的展現(xiàn)不是學(xué)前教育的內(nèi)部問題，而是社會體制改革引發(fā)的結(jié)構(gòu)性問題在學(xué)前領(lǐng)域產(chǎn)生的消極影響的體現(xiàn)。

三、解決學(xué)前教育收費(fèi)問題的政府職責(zé)

學(xué)前教育是重要的社會公益事業(yè)，關(guān)系著億萬兒童的健康成長、千家萬戶的切身利益和國家民族的未來。解決收費(fèi)問題，保障學(xué)前教育的公益性，是政府在學(xué)前教育發(fā)展中的重要職責(zé)。

(一)加大政府經(jīng)費(fèi)投入，資源合理配置

經(jīng)費(fèi)投入問題是制約當(dāng)前我國學(xué)前教育發(fā)展的決定性因素之一。學(xué)前教育發(fā)展中諸多核心問題的解決需要政府積極、長效、理性的財政投入。

加大政府財政投入，意味著：學(xué)前教育所需經(jīng)費(fèi)按列入政府財政預(yù)算，并在同級教育經(jīng)費(fèi)中占合理的比例；學(xué)前教育設(shè)立專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)，?？顚Ｓ茫恍略鼋逃?jīng)費(fèi)要向?qū)W前教育傾斜，未來三年要有明顯提高。對于學(xué)前教育收費(fèi)問題的出現(xiàn)，與幼兒園資金來源的單一性有關(guān)。特別是民辦幼兒園的經(jīng)費(fèi)，多是自收自支，缺乏政府的持續(xù)性資金投入，資金缺口就只能轉(zhuǎn)嫁到家長身上。在這種情形下，政府應(yīng)承擔(dān)起主要責(zé)任，加大財政投入的力度，從根本上解決學(xué)前教育發(fā)展中的資金不足問題。

加大政府財政投入，意味著：政府要關(guān)注學(xué)前教育發(fā)展中存在的問題和困難，針對學(xué)前教育發(fā)展中的薄弱環(huán)節(jié)，做到有選擇地投入。當(dāng)前，學(xué)前教育的政府財政投入主要集中在公立幼兒園，而且相對集中在教育部門開辦的幼兒園和機(jī)關(guān)幼兒園。有限的教育資源被處于有利地位的社會優(yōu)勢群體享受，處境不利兒童被排除在外。加大財政投入，要充分體現(xiàn)學(xué)前教育的補(bǔ)償作用，對弱勢群體優(yōu)先扶持，真正實(shí)現(xiàn)優(yōu)質(zhì)資源的共享，促進(jìn)學(xué)前教育的均衡發(fā)展。

(二)加強(qiáng)學(xué)前教育立法保障，規(guī)范收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)

目前，我國的學(xué)前教育立法層次偏低，現(xiàn)有最高層次的學(xué)前教育立法是部門規(guī)章，位于我國法律體系中的第四層次。違規(guī)和違法是兩個性質(zhì)完全不同的范疇。在法制社會發(fā)展背景下，靠幾個部門規(guī)章來規(guī)范學(xué)前教育，立法力度明顯不足。所以，我們認(rèn)為學(xué)前教育的發(fā)展需要強(qiáng)有力的法律保障。

基于學(xué)前教育由于缺乏立法保障，在管理體制、辦學(xué)模式、經(jīng)費(fèi)投入等方面出現(xiàn)了諸多矛盾和問題，已經(jīng)嚴(yán)重制約了學(xué)前教育的發(fā)展。以幼兒園收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)為例，《幼兒園收費(fèi)管理暫行辦法》第五條規(guī)定：“公辦幼兒園保教費(fèi)收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，由省級教育行政部門根據(jù)當(dāng)?shù)爻青l(xiāng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、辦園成本和群眾承受能力等實(shí)際情況提出意見?！钡诰艞l：“民辦幼兒園保教費(fèi)、住宿費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，由幼兒園按照《民辦教育促進(jìn)法》及實(shí)施條例規(guī)定，根據(jù)保育教育和住宿成本合理確定?！薄跋碛姓斦a(bǔ)貼的民辦幼兒園，可由當(dāng)?shù)厝嗣裾嘘P(guān)部門以合同約定等方式確定最高收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，由民辦幼兒園在最高標(biāo)準(zhǔn)范圍內(nèi)指定具體的收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)”。[4]不難看出，《幼兒園收費(fèi)管理暫行辦法》中的收費(fèi)規(guī)定相對比較籠統(tǒng)，對大多數(shù)幼兒園的收費(fèi)缺乏指導(dǎo)監(jiān)督意義。而且，收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)基本上都是針對公辦幼兒園，對于民辦園的收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)則沒有做出明確的解釋。大多由各民辦幼兒園根據(jù)自己的辦園成本自行制定，在物價局備案即可。這就為很多民辦園的高收費(fèi)提供了合法的依據(jù)，為規(guī)范幼兒教育收費(fèi)增設(shè)了障礙。因此，通過立法，從法律層面明確政府在學(xué)前教育發(fā)展中的職責(zé)，規(guī)范學(xué)前教育與社會各方面以及學(xué)前教育內(nèi)部各方面的關(guān)系，才能真正實(shí)現(xiàn)學(xué)前教育健康、有序的長足發(fā)展。

(三)加強(qiáng)市場監(jiān)管力度，政府主導(dǎo)學(xué)前教育

經(jīng)濟(jì)體制改革背景下，伴隨國有企事業(yè)單位改革，一大批幼兒園轉(zhuǎn)制走向市場。學(xué)前教育市場化過程中，在政府經(jīng)費(fèi)投入短缺的情況下，幼兒教育過度依賴市場。市場以生產(chǎn)利潤和盈利為目的，這與我國學(xué)前教育不以營利為目的的辦園宗旨不相符。目前，從幼兒園園所數(shù)量上看，民辦幼兒園已成為我國幼兒園主體，其中近80%的民辦幼兒園的舉辦者是公民個人，民間團(tuán)體舉辦的幼兒園數(shù)量很少，尤其是非營利組織舉辦的幼兒園幾乎沒有。它們大都按市場方式運(yùn)營，普遍以營利為主要目的，甚至有些地區(qū)還給幼兒園限定了百萬元以上的一次性前期注冊費(fèi)用，提出了每年上繳高比例的企業(yè)所得稅或營業(yè)稅。[16]

學(xué)教前育發(fā)展過程中，并不排斥市場經(jīng)濟(jì)手段的采用，如額外需求需要額外支出、按質(zhì)論價等。但學(xué)前教育不能完全依賴市場，政府主導(dǎo)，市場和社會共同參與才能防止市場失靈產(chǎn)生的危害。學(xué)前教育收費(fèi)問題的解決，不能單靠學(xué)前教育機(jī)構(gòu)自身或社會、市場單方面來解決，必須借助政府第一責(zé)任人的力量。學(xué)前教育中的政府主導(dǎo)，就是實(shí)現(xiàn)公辦幼兒園的主導(dǎo)地位，借助占優(yōu)勢比例的公辦幼兒園來調(diào)控、引導(dǎo)和平抑價格。

學(xué)前教育水平發(fā)達(dá)國家的學(xué)前教育發(fā)展的歷史和我國學(xué)前教育發(fā)展的現(xiàn)實(shí)表明，落實(shí)政府在學(xué)前教育發(fā)展中的主導(dǎo)作用，堅持學(xué)前教育的教育性和公益性是促進(jìn)學(xué)前教育健康持續(xù)發(fā)展的關(guān)鍵。

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[16]劉占蘭.學(xué)前教育必須保持教育性和公益性.教育研究,2009,(5).

(責(zé)任編輯：李志紅)

Charged kindergarten is a trend in China’s preschool education development. Its essence lies in cost sharing of preschool education, namely, in what percentage should the government, society and family bear respectively. The fact of unregulated fees in some kindergartens is a systematic problem which reflects the imbalance of social structure but not deriving from preschool education itself. To solve this problem，we cannot only count on government to introduce new policies but need to define government responsibilities from three aspects：to increase government funding greatly and allocate education resources reasonably; to strengthen the preschool legislation, formulate a scientific and reasonable charging standard; to strengthen market supervision and promote government leading.

Preschool education; governmental function; overcharge of kindergartens

2015-01-24

李靜(1981-)，女，山東淄博人，碩士，淄博師范高等?？茖W(xué)校學(xué)前教育學(xué)院講師，主要從事學(xué)前教育研究。

注： 本文系山東省2011年軟科學(xué)研究計劃項(xiàng)目“山東省學(xué)前教育成本與收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)的實(shí)證研究”[2011KGB7090]的階段性研究成果。

G617

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(2015)02-0008-04