青島西海岸新區(qū)綜合行政執(zhí)法改革實(shí)踐

● 青島市黃島區(qū)編辦

青島西海岸新區(qū)是國(guó)家級(jí)新區(qū)，地處膠州灣西岸，包括青島市黃島區(qū)全部行政區(qū)域，陸域面積2096平方公里，海域面積5000平方公里、海岸線282公里，轄27個(gè)街鎮(zhèn)、1221個(gè)村居，總?cè)丝?71萬(wàn)。作為全國(guó)改革創(chuàng)新的試驗(yàn)田，2014年6月，青島西海岸新區(qū)啟動(dòng)綜合行政執(zhí)法改革，組建了綜合行政執(zhí)法局，推進(jìn)跨部門綜合執(zhí)法，著力解決行政執(zhí)法中權(quán)責(zé)交叉、多頭執(zhí)法等問題，已逐步建立起權(quán)責(zé)統(tǒng)一、權(quán)威高效的行政執(zhí)法體制，提升了行政執(zhí)法效率和水平。

一、綜合行政執(zhí)法改革的探索

1.調(diào)整管理體制，由“事權(quán)分散”向“相對(duì)集中”轉(zhuǎn)變。制定出臺(tái)《關(guān)于推進(jìn)綜合行政執(zhí)法改革的意見》，明確了改革的指導(dǎo)思想、改革步驟、管理體制、運(yùn)行機(jī)制和保障措施。一是整合執(zhí)法職能。成立了綜合行政執(zhí)法局，為區(qū)政府工作部門，將原分散在各部門的城市管理、國(guó)土資源、文化市場(chǎng)、海洋漁業(yè)、交通運(yùn)輸、環(huán)境保護(hù)六大領(lǐng)域的全部或部分行政執(zhí)法權(quán)，由綜合行政執(zhí)法局集中行使，共計(jì)42類1402項(xiàng)執(zhí)法權(quán)限；原執(zhí)法部門刻制行政執(zhí)法專用章，交由綜合行政執(zhí)法局管理使用。二是整合執(zhí)法機(jī)構(gòu)。同步將城市管理行政執(zhí)法大隊(duì)、文化市場(chǎng)行政執(zhí)法大隊(duì)、交通稽查大隊(duì)、國(guó)土資源執(zhí)法監(jiān)察大隊(duì)、海監(jiān)大隊(duì)等，整建制劃入綜合行政執(zhí)法局。他們?cè)谪?fù)責(zé)各自領(lǐng)域?qū)I(yè)執(zhí)法工作的同時(shí)，加強(qiáng)內(nèi)部調(diào)度、開展集中行動(dòng)。三是推進(jìn)綜合執(zhí)法。將新區(qū)27個(gè)街鎮(zhèn)劃分為5大區(qū)域，按照相對(duì)集中、重心下移、覆蓋城鄉(xiāng)的原則，對(duì)各專業(yè)執(zhí)法隊(duì)伍進(jìn)行重組構(gòu)建，并按區(qū)域分片設(shè)置5個(gè)綜合行政執(zhí)法大隊(duì)，每個(gè)大隊(duì)負(fù)責(zé)分工區(qū)域內(nèi)的六大領(lǐng)域綜合執(zhí)法工作，以區(qū)域內(nèi)一個(gè)中心街鎮(zhèn)為駐點(diǎn)，執(zhí)法范圍輻射周邊5-6個(gè)街鎮(zhèn)園區(qū)，推進(jìn)綜合執(zhí)法向區(qū)域和街鎮(zhèn)延伸，做到“一專多能”，實(shí)現(xiàn)跨部門、跨領(lǐng)域綜合執(zhí)法。

2.優(yōu)化運(yùn)行機(jī)制，由“各自為戰(zhàn)”向“協(xié)同作戰(zhàn)”轉(zhuǎn)變。一是厘清權(quán)責(zé)邊界。結(jié)合制定部門審批目錄和權(quán)力清單，明確綜合行政執(zhí)法局與政府職能部門、街鎮(zhèn)和功能區(qū)之間的職責(zé)分工。綜合行政執(zhí)法局主要行使納入綜合執(zhí)法范圍的行政處罰權(quán)、監(jiān)督檢查權(quán)和行政強(qiáng)制權(quán)等，并按照責(zé)權(quán)匹配原則承擔(dān)相關(guān)法律責(zé)任；職能部門主要承擔(dān)行業(yè)政策制定、行政許可等管理職能，履行違法行為查處的后續(xù)管理工作；各大功能區(qū)和街鎮(zhèn)履行屬地管理職責(zé)。二是推進(jìn)一體聯(lián)動(dòng)。綜合行政執(zhí)法局對(duì)違法行為作出的行政處理決定，自作出決定起3日內(nèi)，告知或抄送職能部門；各大功能區(qū)和職能部門行政許可涉及綜合執(zhí)法事項(xiàng)的，自作出決定之日起3日內(nèi)，將行政許可決定和相關(guān)資料告知或抄送綜合行政執(zhí)法局；社會(huì)治理信息中心收集的與綜合執(zhí)法有關(guān)信息，即時(shí)轉(zhuǎn)交綜合行政執(zhí)法局，綜合行政執(zhí)法局3個(gè)工作日內(nèi)，將辦理情況反饋社會(huì)治理辦公室。三是實(shí)行信息共享。依托區(qū)級(jí)政務(wù)服務(wù)網(wǎng)，統(tǒng)一信息技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，區(qū)綜合行政執(zhí)法局與各職能部門之間實(shí)時(shí)共享有關(guān)業(yè)務(wù)信息和工作平臺(tái)，實(shí)現(xiàn)互聯(lián)互通、有效銜接。四是實(shí)施聯(lián)席會(huì)商。建立區(qū)綜合行政執(zhí)法聯(lián)席會(huì)議制度，加強(qiáng)綜合行政執(zhí)法局與各職能部門及各街鎮(zhèn)之間的綜合執(zhí)法協(xié)調(diào)工作，定期研究解決綜合執(zhí)法過程中的重大問題或爭(zhēng)議事項(xiàng)，形成了相互支撐、合力攻堅(jiān)的改革新局面。

3.規(guī)范執(zhí)法行為，由“粗放執(zhí)法”向“精細(xì)執(zhí)法”轉(zhuǎn)變。一是執(zhí)法統(tǒng)一化。對(duì)各綜合執(zhí)法大隊(duì)和派駐中隊(duì)進(jìn)行統(tǒng)一管理、指揮和調(diào)度，做到管理制度、執(zhí)法程序、法律文書、執(zhí)法服裝、車輛裝備“五個(gè)統(tǒng)一”。二是執(zhí)法程序化。進(jìn)行流程再造，制定了《綜合執(zhí)法辦案規(guī)程》，首次將行政處罰、行政強(qiáng)制、行政復(fù)議和行政訴訟四類程序有機(jī)銜接，全面融入行政執(zhí)法責(zé)任制、權(quán)力清單、案件審查、重大案件集體討論等制度。三是執(zhí)法系統(tǒng)化。提出“連貫執(zhí)法”、“組合執(zhí)法”等方式強(qiáng)化事中事后監(jiān)管思路?！斑B貫執(zhí)法”，即把各綜合執(zhí)法大隊(duì)和派駐街鎮(zhèn)中隊(duì)并聯(lián)一起，先發(fā)現(xiàn)先立案，再根據(jù)職責(zé)分工進(jìn)行移交；“組合執(zhí)法”，即同一案件涉及多個(gè)違法行為的，依據(jù)同組證據(jù)材料一并作出處理決定，既提高了執(zhí)法效率，又避免了重復(fù)執(zhí)法。四是執(zhí)法信息化。研發(fā)使用“執(zhí)法辦案管理軟件、案件審批手機(jī)APP終端、移動(dòng)執(zhí)法終端、移動(dòng)辦公室”四位一體的辦案智能系統(tǒng)，壓縮了辦案時(shí)間，提升了執(zhí)法效能。五是執(zhí)法透明化。建立區(qū)級(jí)執(zhí)法監(jiān)督平臺(tái)、內(nèi)部考核體系、多元參與評(píng)價(jià)等機(jī)制，對(duì)案件從立案到結(jié)案全程監(jiān)督，嚴(yán)格落實(shí)執(zhí)法巡查、錯(cuò)案追究、評(píng)議考核等制度，確保執(zhí)法公平公正。

二、改革成效分析

1.“一支隊(duì)伍管全部”，解決了“都管都不管”的問題。改革前，一些部門之間執(zhí)法邊界不清，執(zhí)法部門往往“依法”互相“踢皮球”，有利的事?lián)屩?，沒利的事沒人管。以海岸帶保護(hù)為例，以往國(guó)土和海洋部門對(duì)海岸帶的監(jiān)管以高潮線為執(zhí)法邊界，潮汐一變化，就會(huì)發(fā)生兩個(gè)部門執(zhí)法邊界不清、推諉扯皮的問題。而對(duì)于海岸帶違法建筑的查處、污染撒漏的排查，城管、國(guó)土、交通等部門又存在著執(zhí)法重疊，一攤事情幾個(gè)部門管，結(jié)果是誰(shuí)也管不了、誰(shuí)也管不好。改革后，將職能交叉執(zhí)法事項(xiàng)集中由一個(gè)部門行使，在建設(shè)、交通運(yùn)輸、環(huán)境保護(hù)、城市管理等重點(diǎn)領(lǐng)域，實(shí)現(xiàn)了“一支隊(duì)伍管全部”。特別是海岸帶保護(hù)工作，由綜合行政執(zhí)法局集中負(fù)責(zé)后，實(shí)現(xiàn)了陸海綜合管理，先后查處海岸帶違法建設(shè)行為128起，拆除違建面積30207.9平方米，查處盜采海砂案件41起，查處海邊傾倒垃圾案件53起，清理違法堆積垃圾約3000立方米，徹底解決了海岸帶存在的違法建設(shè)、盜采海砂等問題。

2.解決了“力量分散、人員不足”的問題。改革前，原國(guó)土、交通、海洋、文化等領(lǐng)域缺乏專業(yè)執(zhí)法隊(duì)員，面對(duì)新區(qū)較大的區(qū)域面積、較為繁重的執(zhí)法任務(wù)，執(zhí)法力量難以及時(shí)、有效地覆蓋。以文化執(zhí)法為例，原新區(qū)文化執(zhí)法大隊(duì)30多個(gè)人負(fù)責(zé)全區(qū)，而分散在各處的網(wǎng)吧、娛樂場(chǎng)所等就有400余家，能解決的問題也有限。改革后，將原有的專業(yè)執(zhí)法力量進(jìn)行整合后，綜合執(zhí)法隊(duì)員和相關(guān)輔助人員達(dá)800余人，將新區(qū)劃分5個(gè)片區(qū)，向27個(gè)街鎮(zhèn)派駐執(zhí)法中隊(duì)，既消除了執(zhí)法盲區(qū)和死角，實(shí)現(xiàn)了無(wú)縫隙覆蓋，又可以集中力量辦大事。綜合行政執(zhí)法局組建半年來，共辦理國(guó)土、文化、交通、海監(jiān)、環(huán)保等領(lǐng)域簡(jiǎn)易程序案件4300余件、一般程序案件521件，案件查辦數(shù)量總和超出原劃轉(zhuǎn)部門同期總和的11%，新增違法建設(shè)行為的查處和整改率達(dá)到98%，重復(fù)投訴舉報(bào)案件每月環(huán)比下降0.4個(gè)百分點(diǎn)，占路經(jīng)營(yíng)、揚(yáng)塵污染、偷沙盜土、違法建設(shè)、超載超限、非法侵占海岸線等熱點(diǎn)難點(diǎn)問題得到快速解決。

3.將綜合執(zhí)法與社會(huì)治理體系捆綁。改革前，各執(zhí)法部門相對(duì)獨(dú)立，單純是執(zhí)法，重事后懲處、輕事前規(guī)范和教育指導(dǎo)，考慮執(zhí)法的法律效果較多，考慮執(zhí)法的社會(huì)效果偏少。改革后，通過執(zhí)法重心向基層和一線下沉，完善綜合行政執(zhí)法巡察機(jī)制，建立綜合執(zhí)法信息平臺(tái)，將綜合執(zhí)法與社會(huì)治理體系捆綁在一起，將執(zhí)法辦案智能管理軟件、移動(dòng)執(zhí)法終端與社會(huì)治理“大數(shù)據(jù)”中心實(shí)時(shí)聯(lián)動(dòng)，寓執(zhí)法于治理，更加注重協(xié)商對(duì)話和雙向互動(dòng)，及時(shí)發(fā)現(xiàn)、排查和處置各類問題，把隱患化解在萌芽之中，構(gòu)建起“大安全、大城管、大信訪、大穩(wěn)定、大調(diào)解、大服務(wù)”的社會(huì)治理體系。2014年，新區(qū)安全生產(chǎn)事故同比下降66%，群眾越級(jí)上訪數(shù)量同比下降25%，信訪積案化解率達(dá)85%。