當前公安涉法信訪的困境與出路探析

□王鋼濤，章錫莉

(1.紹興市公安局上虞區(qū)分局，浙江 紹興 312300）（2.浙江工商大學，浙江 杭州 310012)

伴隨經濟社會的快速發(fā)展，更多深層次的社會矛盾逐漸顯現出來。在社會矛盾多發(fā)的背景下，信訪問題是回避不了的。胡錦濤同志曾經指出：“信訪工作是為人民群眾排憂解難的工作，也是構建社會主義和諧社會的基礎性工作，必須堅持不懈地抓下去?！睘榇耍矙C關在2005年開始實行“開門接訪”，通過全國各級公安機關的不懈努力，公安涉法信訪的形勢得以逐步改善，取得了明顯的成效。但就目前情況而言，總量多、處理難等問題仍舊困擾著公安機關各項工作的順利開展，如何從根本上解決這些難題，仍然是各級公安機關必須正視的重要課題。

一、公安涉法信訪的特點

（一）信訪訴求明確。由于群眾法律意識和維權意識不斷增強，越來越多的人選擇信訪的方式來表達自己的訴求。隨著上訪時間、次數和經驗的累積，信訪者深刻認識到，想要引起公安機關相關負責人的重視，也為了使自己的訴求盡快得以實現，必須在信訪中清晰地表明自己的訴求目的，例如明確要求盡快偵破案件、追捕違法犯罪嫌疑人、解決賠償或補償問題等。不僅如此，他們通過深入鉆研相關法律、政策，從而提出越來越多的不同方面的訴求。這也從一個側面反映出多數信訪者的訴求是緊迫而合理的，公安機關應予以更多的重視。此外，“在信訪訴求方面，還呈現出訴求領域擴大化的表現，從以告人為主逐步轉變?yōu)橐哉埱蠼鉀Q相關問題為主，范圍則包括了公安機關職權的各個方面?！雹?/p>

（二）信訪形式多樣。大量的信訪案件表明，信訪的效力與群眾的期望存在較大的差距。個別信訪者在多次信訪未果后，往往將原因歸咎于缺少領導的督促，辦案機關敷衍了事，于是便出現無序信訪等現象。無序信訪的主要表現有：（1）越級信訪。中國百姓中的“臣民”思想、“唯上唯大”思想自古有之。在這些封建思想的支配下，人們過度迷信領導，認為只要引起領導的重視，事情很快就能解決，所以，不少信訪者都選擇越級信訪，甚至選擇在有重大國事活動期間信訪；（2）一事多訪。不少群眾由于不了解政府職權的分配情況，就實行一事多告、全面開花的策略，不僅寫信給公安機關，還到黨委、政府、紀委、人大、政協等部門信訪，試圖通過這種廣撒網的方式來引起相關部門的重視；（3）重復信訪。由于信訪案件較多，辦案壓力大，某些群眾的信訪訴求無法得到及時回應，或者案件處理結果與信訪者預期存在較大差距，于是信訪者就一而再、再而三地重復信訪，從而使得信訪案件總量常年居高不下，增加了公安機關的辦案壓力。

（三）非正常信訪行為突出。信訪者通常都是具有急迫訴求的群眾，這類人員往往較不理性，甚至出現心理偏激，抱著“大鬧大解決、小鬧小解決”的心理，采取靜坐、扯標語、打白旗、堵截領導車輛、阻礙交通，甚至跳樓、自焚等方式，試圖引發(fā)社會輿論來向公安機關施壓。由于警力有限、辦案壓力大等原因，某些信訪者的訴求未能得到及時、合理的解決，這在一定程度上激化了信訪群眾與地方公安機關之間的矛盾，導致不少纏訪、鬧訪行為。這不僅對信訪資源造成極大的浪費，也對社會造成不良的影響。此外，部分群眾在多次上訪后認識到個體勢單力薄的道理，于是越來越多的上訪者就聯合起來，集體上訪、串聯上訪，給公安機關信訪處置帶來很大的困擾。

二、當前公安涉法信訪面臨的困境

（一）公安涉法信訪的體制困境。

1.制度落實難。首先，在我國法律法規(guī)體系中，有關公安機關信訪的法律規(guī)定主要存在于《信訪條例》《公安機關信訪工作規(guī)定》以及《刑法》《刑事訴訟法》《行政法》和《人民警察法》等法律法規(guī)當中。此外，在傷情鑒定標準、行政執(zhí)行程序規(guī)定等部門規(guī)章中也可查見，這足以顯現出公安信訪制度法律淵源的廣泛，同時也表明這一制度太過分散，缺乏系統(tǒng)性，沒有形成以信訪為主線的體例系統(tǒng)。其次，《信訪條例》規(guī)定，信訪工作采用“三級終結”制度，即一個信訪案件在經過第一次處理，上一級機關的復核，以及復核機關的上一級機關的再次復核后，即使信訪者對處理結果仍不滿意，也不會被再次受理（基于同一事實和理由）?！暗牵@一制度并沒有在信訪工作的實踐中得到真正落實，主要原因是上下級公安機關工作對接機制不統(tǒng)一。”②上級機關為了減緩接訪壓力而不論是否是終結信訪案件，都進行登記、受理，然后通報給下級機關，向下施壓。而下級機關則想方設法息訪、終訪，反而造成威信缺失的后果。此外，信訪制度本身就缺少強制執(zhí)行力、約束力，群眾不會因為這一制度的設立就主動放棄表達訴權的機會。

2.職責履行難。對于信訪，公安機關內部通常都會有一個部門來負責接待和處理。這個部門在省公安廳一級，通常被單設為正處級的信訪處，歸屬辦公室或法制部門合署辦公。在地（市）一級公安機關內部，信訪部門的定位比較多樣，主要可歸屬于信訪部門、紀檢部門和法制部門。在縣級公安局，通常都設有信訪科來負責處理信訪案件。然而實際情況是，信訪科往往與紀檢監(jiān)察甚至辦公室等科室聯合辦公，導致一名警員身兼數職，信訪科徒有虛名成為空架子。由此可見，正是公安信訪工作的職責定位不一致，與其他職能部門聯合辦公等困境，最終導致了信訪工作面臨諸多難題。

3.程序規(guī)范難。如前所述，由于有關信訪工作的法律規(guī)定比較零散，在程序設計上也沒有集中統(tǒng)一的法律規(guī)范，導致信訪程序存在一些缺漏。例如信訪與行政復議、行政訴訟之間是否需要前置的問題，法律就沒有明確的規(guī)定。此外，“三級終結”制度中的終訪程序缺少法理依據的支撐。從另一方面來說，信訪是公民申訴權的表達，是公民享有的一項基本權利，雖然信訪人的申訴請求已經過了復查、復核程序，但并不表明公民失去了申訴權。正是基于這一原因，信訪者即使違反終訪程序也不會受到法律的制裁，終訪效力逐步消失，終訪機制最后只能成為一個擺設。

（二）公安涉法信訪的實踐困境。

1.管轄范圍把握難?！缎旁L條例》和《公安機關信訪工作規(guī)定》都對公安機關的信訪管轄范圍作出規(guī)定。按照規(guī)定來看，可以說除了非“法定途徑”這條限制性規(guī)定外，幾乎所有與公安機關有關的事務都屬于其管轄范圍，也就是說，公安機關要像一個“社會信訪管家”一樣承擔非常繁重的信訪處理工作，對大量的信訪案件進行篩選，對信訪者進行說服、引導，而這些瑣碎的工作在矛盾化解上的效果卻差強人意。此外，在級別管轄方面，上級機關以及人大、政協等其他機關也都把信訪案件轉移至公安機關，其中不免有重復案件和非公安機關管轄案件，這大大增加了公安機關的業(yè)務壓力，管轄范圍更是無從把握。

2.疑難案件息訴難。由于基層公安機關偵查手段有限，要及時偵破一些殺人、搶劫等重大疑難案件相對比較困難，而案件受害人因訴求比較迫切，就會進行無理纏訪，通過各種方式上訪，制造輿論向公安機關施加壓力。此外，對于一些賠償、補償案件，案結不息訪等現象較為多見。上訪者要求過高，不接受公安機關的復核結論堅持上訪，即使人民法院或行政機關已經作出合理的賠償裁判，也無法終結上訪。

3.違法鬧訪處理難。首先，信訪人的訴求多數都是合理、合法的，但是部分信訪人的的信訪方式卻存在偏差?！靶旁L人的違法行為往往與其合理訴求相交織，公安機關在處理上顧慮重重，經常面臨巨大的輿論壓力。”③一些公安機關對于這類信訪者能避則避、能忍則忍，將其視為“麻煩制造者”，抱著不壓制、不處理的態(tài)度，逃避責任。其次，對于這些上訪者違法行為的處罰，公安機關也處于較為尷尬的境地。從立法上看，對于處罰的規(guī)定散見于《刑法》《治安管理處罰法》等法律中，各地公安機關沒有形成統(tǒng)一的適用和處理意見。最后，這類信訪者的違法行為具有突發(fā)性，且多發(fā)生在外地，這對公安機關調查取證是很大的考驗。

三、公安涉法信訪案件的成因分析

（一）公安機關方面的因素。

1.執(zhí)法不公，難以服眾。執(zhí)法不公是群眾信訪的最大誘因。據報道，有將近九成的信訪是由執(zhí)法不公導致的。由于公安隊伍中部分人員執(zhí)法為民意識淡薄，沒有群眾意識和大局意識，在執(zhí)法過程中盲目執(zhí)法，甚至存在索賄受賄、貪污腐敗等違法犯罪行為，對公民的合法權益置若罔聞，對自身的工作職責推諉扯皮、敷衍塞責，致使群眾對公安民警的信任度降低，也使得整個公安隊伍的公信力受到損害。為了維護自身的合法權益，越來越多的群眾只得選擇信訪甚至越級上訪來行使申訴權，表達自身訴求。

2.破案率低，難以息訪。如前所述，我國基層公安機關偵查手段有限，對于一些重大疑難案件的偵破率比較低。抓不到犯罪嫌疑人，或者犯罪嫌疑人未能被定罪量刑受到應有的懲罰，被害人及其家屬的冤屈就得不到伸張。當案件長期拖延難結，檔案被迫封存時，信訪無疑是被害人引起社會公眾關注，迫使公安機關開檔重新偵查的最優(yōu)選擇。信訪者往往大肆宣揚其信訪案由和方式，引導輿論，借助輿論導向逼迫公安機關作出回應。如果案件一直無法偵破，信訪就會接連不斷，難以平息。如紹興市上虞區(qū)顧某某涉法信訪案，其女兒于2001年春節(jié)被人故意殺害，案件一直未能偵破，顧某某在近10年里無數次信訪、上訪，直至2010年10月犯罪嫌疑人被抓獲歸案，信訪才得到平息。

3.職業(yè)素養(yǎng)較低，激化矛盾。公安民警是與廣大信訪者直接接觸的基層公務人員。就目前狀況而言，公安民警中部分人員職業(yè)素養(yǎng)較低，在與公眾的接觸中，存在接待態(tài)度差、說話難聽、對案件處理不當等現象，激化了公安與公眾之間的矛盾，導致信訪數量增多。另外，不少公安民警執(zhí)法能力較低，對信訪案件簡單處理，只重視形式上或程序上結案，而忽視當事人的個人情緒問題，對當事人的疑問敷衍了事。這種案了事未了式的執(zhí)法，使本來簡單的案件復雜化，容易引發(fā)公眾通過信訪“討說法”。如紹興市上虞區(qū)信訪人倪某某，在2012年春節(jié)期間與其親戚發(fā)生糾紛，民警在處警時考慮到雙方是親戚關系，沒有很好地勘查現場，該收集的證據未收集，認為可以通過調解方式來解決，導致事后相關證據無法收集。一方當事人上訪后，派出所根據已有證據對另一方當事人進行了處理，以圖從程序上辦結，未考慮到雙方當事人的個人情緒，造成雙方當事人均不滿意派出所的工作，從而引起雙方當事人都上訪。

（二）信訪當事人方面的因素。

1.信訪者法律知識匱乏。一些信訪者文化素養(yǎng)較低，對法律更是一知半解、生搬硬套，一旦公安機關沒有滿足其訴求，就認為公安機關沒有依法辦事，違反法律侵犯其合法權益，接踵而至的便是不斷上訪、纏訪。對于一些已經走過完整的訴訟程序的案件，仍然堅持上訪，反復申訴。當信訪者的訴求與法律或政策相違背時，他們就從自身利益出發(fā)考慮問題，選擇性適用法律，只要案件處理結果不利于自己或不符合預期利益，就認為公安機關執(zhí)法不公，到上級機關或者黨政機關無理信訪，要求重新處理。如紹興市上虞區(qū)信訪人周某某，因糾紛被同村人毆打，該案件經派出所調解處理。信訪人在得到賠償款后，又提出了增加賠償款的要求，其要求得到滿足后，又提出了要求追究對方法律責任的訴求。接到信訪事項后，公安機關明確告知其治安案件調解處理后不再受理，請其到人民法院提起訴訟解決，但因信訪人法律知識匱乏，不肯到人民法院提起訴訟，始終要求公安機關處理，并多次到公安部、省公安廳等單位上訪。

2.信訪者心理認識偏激。由于司法不公、執(zhí)法不嚴的現象時有發(fā)生，進而導致不少群眾逐漸形成對政府、司法的不信任感，先入為主地認為公安執(zhí)法肯定存在“貓膩”。因此，一旦出現訴求無法實現的情況，部分群眾就會抱著“伸張正義”的態(tài)度站在道德高地上去信訪。這種情況下的信訪者都比較“認死理”，聽不得別人的解釋，一心以“申冤”為目標，為滿足其“合理”訴求而長期信訪。也有一些群眾生性偏激，容易和人發(fā)生矛盾。公安民警在與這樣的人接觸時，稍有不慎便會引發(fā)其“慪氣”式信訪，為一點小事不計成本地四處奔走上訪。

（三）客觀方面的因素。信訪案件居高不下、積案難了等現象的產生，除了公安機關和信訪者兩方面的因素外，還有信訪運行機制存在缺陷等客觀方面的因素。事實上，我國公安機關信訪部門的職能在實踐中逐漸演變成了一種上傳下轉的程序性設置，猶如醫(yī)院的門診掛號處那樣，接收來信、接待來訪、記錄案情，最后按照內容、訴求分別轉送到有關部門處理。可見，信訪部門并沒有發(fā)揮其處理案件的實體性功能。此外，還有信訪成本低于訴訟成本、新聞媒體的不當言論引導等因素的存在，也加劇了公安涉法信訪所面臨的尷尬局面。

四、應對公安涉法信訪困境的對策

通過對公安涉法信訪的特點以及當前所面臨的困境的解析，筆者認為，應從成因入手，針對困境提出應對的策略，以期從根本上改善公安涉法信訪的處境和發(fā)展形勢。

（一）抓源頭，建立信訪防控機制。針對信訪案件數量逐年增加、居高不下的狀況，首先，公安機關應當做好各項執(zhí)法工作，特別要強化內部的執(zhí)法監(jiān)督，將警務監(jiān)督和作風監(jiān)督前置到執(zhí)法過程中，規(guī)范執(zhí)法人員的執(zhí)法行為，保障公正執(zhí)法，從而預防并減少因執(zhí)法不公而引起的信訪案件。其次，針對重大疑難案件，公安機關要從苗頭入手，及時做好當事人的疑慮解答和情緒撫慰工作，主動與當事人交流、溝通，爭取當事人對公安機關的理解和信任。最后，公安機關應當及時理清內部各部門間的關系，明確職能分配，設立一個獨立的專門處理信訪案件的部門，結束由同一個部門負責信訪、辦公等職能的狀況，從而減輕信訪部門的受案壓力，及時處理信訪案件，避免案件積壓、久拖不結。

（二）抓聯動，完善信訪處理機制。信訪案件除了數量大之外，在處理上也存在諸多困難。公安機關在控制數量增長之余，應當完善信訪案件的處理機制，采取措施及時解決糾紛，減少積案的數量。公安信訪案件的處理，往往牽涉多個部門和多種警力之間的溝通合作，如果僅靠信訪部門，難免使信訪部門成為上傳下轉的形式機構，無法發(fā)揮其處理案件的實體功效。為此，一要上下聯動，做好上下級信訪部門間的交辦、督辦工作。上級信訪部門要加強對下級信訪部門的業(yè)務指導，督促下級信訪部門切實處理信訪案件，提高工作效率。特別是對一些重大疑難案件，要派員實時督辦，幫助下級信訪部門共同處理。下級信訪部門也要做好案件處理反饋和匯報工作，向上級信訪部門報告案件的處理情況，落實信訪信息交流機制。二要內外聯動，做好各職能部門間的配合協調工作。信訪案件的源頭除了公安機關的執(zhí)法行為，還有其他黨政機關的行為。對于一些超越公安機關職能的信訪案件，不能簡單推諉或擱置，應當協同其他機關，集體商討、集中處置、合力解決。特別是一些不屬于公安機關職能范圍的信訪案件，更要做好與當事人的溝通、解釋和引導工作，避免當事人在不理解的情況下無理糾纏鬧訪。

（三）抓落實，強化責任追究機制。及時有效地處理信訪案件，必須明確案件處理全過程的責任分配，嚴格落實“誰接訪、誰主管、誰負責”的原則，將信訪案件及時歸責。各部門、各警種要積極主動分擔信訪案件，做好本職工作。結合“一把手”是信訪案件第一責任人的原則，部門領導要親自查辦，監(jiān)督案件處理情況，及時了解案件進度，第一時間掌握第一手材料快速決策，盡量安排時間聽取當事人的傾訴，親自向當事人講解相關法律法規(guī)和政策規(guī)定，安撫當事人的情緒，拉近與群眾的距離。此外，還要落實考核問責制度，按照不同地區(qū)和部門的實際情況，規(guī)定詳細的獎懲細則，獎勵工作突出的單位和個人，嚴肅處理一些存在執(zhí)法和態(tài)度問題的執(zhí)法人員，特別要嚴懲那些因執(zhí)法過錯引發(fā)信訪的執(zhí)法人員和信訪案件處理不當的工作人員。

（四）抓宣傳，營造良好輿論氛圍。健康的輿論氛圍能對社會公眾的思想和行為進行正確引導。而現實中，某些新聞媒體為了吸引公眾關注而過分夸大或歪曲案件事實，使得信訪者更加堅定信訪信念，仗著媒體的關注，不達目的就不息訪，甚至故意采取過激行為引起媒體和公眾的同情和支持。這種不健康的輿論風氣，給公安機關的工作帶來很大的阻力和壓力。因此，公安機關應當引導新聞媒體進行正確的事實報導，同時暢通渠道，采取多種形式，向社會各界和廣大人民群眾深入宣傳《信訪條例》及有關法律法規(guī)，及時發(fā)布案件信息，爭取廣大公眾的理解和支持，使謠言止于知者，形成良好的社會輿論氛圍。此外，還要深入宣傳公安機關的信訪工作范圍、流程和具體規(guī)定，避免信訪者因不理解而盲目信訪，使信訪者主動配合公安機關的相關工作，共同解決案件糾紛。

（五）抓法治，增強民眾維權能力。在公安涉法信訪中，許多案件都是因為信訪群眾缺乏基本的法律知識，不了解法律相關規(guī)定，不清楚法律相關程序，對法律的裁決難以認同。有些群眾甚至采取違法方式進行信訪，在維護自身權益過程中采取了過激行為，使本來相對較為簡單的問題復雜化。他們的行為在導致自己的權益難以得到法律保護的同時，對法律的權威也是一種損害。因此，要通過普法教育、法制培訓等各種途徑和形式，提升包括信訪群眾在內的社會公眾的法治意識，提高社會公眾解決矛盾糾紛的能力。此外，要大力加強法律援助制度建設，為特定的社會公眾尤其是信訪民眾提供法律援助，幫助其依法維護自身的合法權益，從而達到維權與守法的雙贏。

注釋：

①王進忠：《解讀公安涉法上訪》（上），《遼寧警專學報》2008年第 2期。

②③馬麗華：《公安信訪工作的困境及應對策略》，《行政與法》2010年第 12期。