強(qiáng)化城市土地儲(chǔ)備風(fēng)險(xiǎn)管理

於一明

強(qiáng)化城市土地儲(chǔ)備風(fēng)險(xiǎn)管理

於一明

一個(gè)時(shí)期以來(lái)，各級(jí)政府的土地儲(chǔ)備管理工作，一直是國(guó)土資源管理的熱點(diǎn)和難點(diǎn)，備受社會(huì)及相關(guān)部門(mén)的關(guān)注。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，充分利用市場(chǎng)和計(jì)劃的調(diào)控手段使城市土地在取得經(jīng)濟(jì)效益的同時(shí)，防范潛在的風(fēng)險(xiǎn)成為各地土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)工作的重點(diǎn)。

所謂土地儲(chǔ)備制度是指城市土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)通過(guò)對(duì)土地征收、置換、收購(gòu)、收回等方式，把分散在土地使用者手中的地集中起來(lái)，再進(jìn)行拆遷、安置、土地平整等工作，然后將土地儲(chǔ)備起來(lái)。按照城市規(guī)劃要求，根據(jù)土地出讓年度計(jì)劃，再把土地投入市場(chǎng)。土地儲(chǔ)備制度是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的產(chǎn)物，是國(guó)家土地管理制度的創(chuàng)新。實(shí)施土地儲(chǔ)備制度，有利于發(fā)揮市場(chǎng)對(duì)土地資源的基礎(chǔ)配置作用，提高土地利用效率，實(shí)現(xiàn)土地資產(chǎn)價(jià)值。

概念及類(lèi)別

城市土地儲(chǔ)備風(fēng)險(xiǎn)，是指城市土地儲(chǔ)備過(guò)程中由于存在各種事先無(wú)法預(yù)料的不確定性因素，使土地儲(chǔ)備的實(shí)際收益與預(yù)期收益發(fā)生偏差，從而使土地儲(chǔ)備部門(mén)蒙受損失，并造成相應(yīng)的社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、環(huán)境等問(wèn)題的可能性。

城市土地儲(chǔ)備本質(zhì)上是一種公共投資活動(dòng)，但具有商業(yè)地產(chǎn)開(kāi)發(fā)投資經(jīng)營(yíng)的特征，城市土地儲(chǔ)備過(guò)程中存在多種風(fēng)險(xiǎn)。實(shí)踐中，城市土地儲(chǔ)備風(fēng)險(xiǎn)可以從宏觀(guān)和微觀(guān)兩個(gè)層面加以區(qū)分：

（一）宏觀(guān)風(fēng)險(xiǎn)

宏觀(guān)風(fēng)險(xiǎn)也是廣義風(fēng)險(xiǎn)，包括參與城市土地儲(chǔ)備的各相關(guān)主體，包括各級(jí)政府、金融機(jī)構(gòu)、各投資者甚至社會(huì)公眾在城市土地儲(chǔ)備過(guò)程中所面臨的可能導(dǎo)致未來(lái)經(jīng)濟(jì)收益不確定性的因素，這是由城市土地儲(chǔ)備內(nèi)在的廣泛公眾參與性所決定的。

社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)。隨著土地儲(chǔ)備制度的不斷建立和完善，土地儲(chǔ)備已經(jīng)成為城市發(fā)展和建設(shè)中一個(gè)有力的綜合平臺(tái)，影響到社會(huì)發(fā)展的方方面面。土地儲(chǔ)備的社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)主要是公眾風(fēng)險(xiǎn)和城市發(fā)展規(guī)模風(fēng)險(xiǎn)：公眾風(fēng)險(xiǎn)。社會(huì)公眾在土地儲(chǔ)備過(guò)程中扮演著最終獲益者和風(fēng)險(xiǎn)承受者的雙重角色，特別是因?yàn)橥恋貎?chǔ)備的實(shí)施導(dǎo)致切身利益受到損害或者產(chǎn)生嚴(yán)重威脅的社會(huì)弱勢(shì)群體，即失地農(nóng)民、被收購(gòu)企事業(yè)單位職工和城市的拆遷戶(hù)，他們能夠使土地儲(chǔ)備不能順利實(shí)施。城市發(fā)展規(guī)模風(fēng)險(xiǎn)。土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)成立之初是為了加大閑置土地和其他存量土地利用和管理，把利用存量土地作為保障城市土地供應(yīng)的主要出路，但在實(shí)踐中，伴隨著經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展和城市化進(jìn)程的顯著加快，土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)越來(lái)越側(cè)重于通過(guò)農(nóng)用地轉(zhuǎn)用、土地征收方式取得儲(chǔ)備土地，而忽視閑置、低效土地的利用，盲目拓展城市規(guī)模，城市建設(shè)區(qū)域不斷向規(guī)劃的有條件建設(shè)區(qū)擴(kuò)張，透支城市發(fā)展?jié)摿?，一些地區(qū)城市新城建設(shè)遠(yuǎn)大于現(xiàn)有城市可承載規(guī)模，出現(xiàn)大量“鬼城”、“空城”。

制度風(fēng)險(xiǎn)。城市土地儲(chǔ)備產(chǎn)生和發(fā)展的歷史已近20年，但與之相應(yīng)的法律法規(guī)等政策體系尚不健全，實(shí)施過(guò)程中的具體問(wèn)題缺乏明確的政策依據(jù)，并且政策的不穩(wěn)定性和不確定性對(duì)城市土地儲(chǔ)備決策的影響巨大，風(fēng)險(xiǎn)由此產(chǎn)生。

市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)。市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)對(duì)土地儲(chǔ)備部門(mén)而言就是由市場(chǎng)波動(dòng)引起的土地儲(chǔ)備部門(mén)未來(lái)?yè)p失的可能性，或者源于信息不對(duì)稱(chēng)和外部性市場(chǎng)自身缺陷導(dǎo)致的市場(chǎng)失靈。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中，經(jīng)營(yíng)者的經(jīng)營(yíng)行為受市場(chǎng)環(huán)境影響，其經(jīng)濟(jì)周期、產(chǎn)業(yè)周期等均反映出不同時(shí)期的市場(chǎng)供需狀況、價(jià)格波動(dòng)等方面，對(duì)市場(chǎng)經(jīng)營(yíng)者造成一定影響。城市土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)是經(jīng)營(yíng)土地資產(chǎn)的主體，隨著市場(chǎng)體系的不斷發(fā)育與完善，也會(huì)面臨市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)。

（二）微觀(guān)風(fēng)險(xiǎn)

微觀(guān)風(fēng)險(xiǎn)也是狹義的城市土地儲(chǔ)備風(fēng)險(xiǎn)，是指在土地收購(gòu)、開(kāi)發(fā)整理、存儲(chǔ)、出讓等階段存在一些不確定因素，引起運(yùn)作成本的非預(yù)期波動(dòng)，帶來(lái)運(yùn)營(yíng)成本的不確定性。

收購(gòu)風(fēng)險(xiǎn)。城市土地儲(chǔ)備收購(gòu)風(fēng)險(xiǎn)首先表現(xiàn)在土地收購(gòu)價(jià)格問(wèn)題，由于土地出讓所產(chǎn)生的增值效益，在土地收購(gòu)過(guò)程中，城市土地儲(chǔ)備部門(mén)與被收購(gòu)方對(duì)土地收購(gòu)價(jià)格的認(rèn)識(shí)上存在很大差異，部分被征購(gòu)方認(rèn)為土地征用、收購(gòu)、收回補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)不合理，于是在心理和行為上對(duì)土地儲(chǔ)備產(chǎn)生抵觸，使得土地收購(gòu)儲(chǔ)備的價(jià)格談判難度增加，土地收購(gòu)時(shí)間延長(zhǎng)，土地儲(chǔ)備周期被迫延長(zhǎng)，增加了儲(chǔ)備的成本，導(dǎo)致收益的不確定性增加。其次，收購(gòu)風(fēng)險(xiǎn)還表現(xiàn)在土地收購(gòu)過(guò)程中，由于收購(gòu)?fù)恋氐漠a(chǎn)權(quán)歸屬?gòu)?fù)雜、地下設(shè)施、土地周邊環(huán)境和地理結(jié)構(gòu)不明，致使所收購(gòu)的土地和地面建筑有可能出現(xiàn)已抵押、查封的風(fēng)險(xiǎn)，或存在復(fù)雜的歷史遺留問(wèn)題。第三，被收購(gòu)?fù)恋氐耐寥拉h(huán)境、地質(zhì)條件、復(fù)雜的地理結(jié)構(gòu)、不合理的地下結(jié)構(gòu)和大規(guī)模的動(dòng)遷等因素也會(huì)增加開(kāi)發(fā)成本，使土地儲(chǔ)備部門(mén)面臨未來(lái)經(jīng)濟(jì)效益的不確定性增大。

開(kāi)發(fā)整理風(fēng)險(xiǎn)。土地儲(chǔ)備開(kāi)發(fā)整理是使生地變?yōu)槭斓兀雇恋貎r(jià)值增值的過(guò)程，在此過(guò)程中，存在開(kāi)發(fā)風(fēng)險(xiǎn)。開(kāi)發(fā)風(fēng)險(xiǎn)是指土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)將收購(gòu)的生地開(kāi)發(fā)為熟地的開(kāi)發(fā)成本過(guò)高，造成資產(chǎn)的流失。

儲(chǔ)存風(fēng)險(xiǎn)。儲(chǔ)存風(fēng)險(xiǎn)是指已經(jīng)進(jìn)入儲(chǔ)備庫(kù)的土地由于不能及時(shí)盤(pán)活、推向市場(chǎng)而引起的一系列風(fēng)險(xiǎn)。儲(chǔ)存風(fēng)險(xiǎn)的高低與儲(chǔ)備量和儲(chǔ)備期存在密切關(guān)系。土地儲(chǔ)備太少，不能滿(mǎn)足市場(chǎng)的需要，需求者就會(huì)在土地儲(chǔ)備部門(mén)外部尋求土地資源，從而弱化土地一級(jí)市場(chǎng)；土地儲(chǔ)備太多，一方面造成土地和資金的雙重積壓，土地儲(chǔ)備成本增加，另一方面超額的土地儲(chǔ)備需要巨額的資金支撐，帶來(lái)巨大的籌資風(fēng)險(xiǎn)。

出讓風(fēng)險(xiǎn)。出讓風(fēng)險(xiǎn)是指儲(chǔ)備的土地出讓困難，或者出讓未能實(shí)現(xiàn)預(yù)期的收益。出讓風(fēng)險(xiǎn)是由于儲(chǔ)備土地的變現(xiàn)性較差所致的。土地為非貨幣資產(chǎn)，其變現(xiàn)能力比貨幣性資產(chǎn)的變現(xiàn)能力要差，此外還有以下原因：首先，土地為不動(dòng)產(chǎn)，不能隨著需求的變化，由需求低的地方搬往需求高的地方；其次，土地儲(chǔ)備周期長(zhǎng)，一般需要6個(gè)月到3年左右，且影響儲(chǔ)備期的不確定因素多；第三，土地資產(chǎn)的價(jià)值量大，占用資金較多，交易所需時(shí)間長(zhǎng)且受限制條件也較多。

資金管理風(fēng)險(xiǎn)。土地儲(chǔ)備開(kāi)發(fā)整理資金需求量大，存在的風(fēng)險(xiǎn)也大。一是土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)自有資金不足，且來(lái)源單一。而土地儲(chǔ)備資金規(guī)模需求大，周轉(zhuǎn)周期長(zhǎng)，若遇市場(chǎng)需求不旺，極易出現(xiàn)違約情況，風(fēng)險(xiǎn)很大。二是土地儲(chǔ)備資金周轉(zhuǎn)周期滯后于貸款期限造成高額的財(cái)務(wù)費(fèi)用。三是土地儲(chǔ)備計(jì)劃和土地儲(chǔ)備資金收支預(yù)算與土地儲(chǔ)備工作實(shí)施過(guò)程中出現(xiàn)的諸如權(quán)屬爭(zhēng)議、拆遷糾紛、環(huán)境影響等不確定因素影響，導(dǎo)致資金管理有效性受到影響。四是宏觀(guān)經(jīng)濟(jì)政策調(diào)整影響對(duì)土地儲(chǔ)備資金管理帶來(lái)一定風(fēng)險(xiǎn)。

風(fēng)險(xiǎn)防范措施

建立健全法律體系。土地儲(chǔ)備制度是一個(gè)系統(tǒng)工程，不僅需要從法律層面明確土地儲(chǔ)備范圍、土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)法律地位、土地儲(chǔ)備程序等方面，還需要對(duì)開(kāi)展土地儲(chǔ)備工作各個(gè)環(huán)節(jié)進(jìn)行嚴(yán)格的規(guī)定，為開(kāi)展土地儲(chǔ)備工作提供法律保障。完善土地儲(chǔ)備制度的第一步就是要建立健全土地儲(chǔ)備制度的法律體系，應(yīng)加快制定相關(guān)法律、法規(guī)和規(guī)章，使地方政府、土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)和相關(guān)利益主體能夠在完善的法律框架內(nèi)依法開(kāi)展土地儲(chǔ)備工作。

加強(qiáng)系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)研判。土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)應(yīng)該密切關(guān)注宏觀(guān)經(jīng)濟(jì)和政策法規(guī)的變化，并據(jù)此建立有效地預(yù)警應(yīng)急機(jī)制，以應(yīng)對(duì)各種突發(fā)情況。土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)可以自行建立，也可以委托具有一定資質(zhì)的機(jī)構(gòu)對(duì)城市土地的規(guī)模、需求、結(jié)構(gòu)進(jìn)行全面調(diào)研，獲取準(zhǔn)確的市場(chǎng)信息，分析市場(chǎng)發(fā)展方向，制定一定時(shí)期內(nèi)土地儲(chǔ)備的發(fā)展規(guī)劃，對(duì)于可能出現(xiàn)的風(fēng)險(xiǎn)，制定一定應(yīng)急機(jī)制，盡可能的將風(fēng)險(xiǎn)降低到最低。

優(yōu)化資金運(yùn)作。首先要優(yōu)化籌資渠道。創(chuàng)新和拓展儲(chǔ)備資金的籌資渠道，增加土地儲(chǔ)備資金的規(guī)模，改善土地儲(chǔ)備的結(jié)構(gòu)，擺脫對(duì)商業(yè)銀行貸款的依賴(lài)，不僅降低了土地儲(chǔ)備資金的風(fēng)險(xiǎn)，也提高了土地儲(chǔ)備資金的使用效率。其次要加強(qiáng)資金管理。加強(qiáng)土地儲(chǔ)備資金收支預(yù)算的編制準(zhǔn)確性、確保土地資金撥付的及時(shí)、完整。合理確定信貸規(guī)模，努力降低財(cái)務(wù)成本。在項(xiàng)目前期進(jìn)行成本測(cè)算時(shí)，應(yīng)對(duì)項(xiàng)目在不同階段的資金投入量有科學(xué)的測(cè)算，針對(duì)不同融資渠道制定出合理的融資計(jì)劃，確保項(xiàng)目的正常實(shí)施。通過(guò)土地置換等土地收儲(chǔ)方式，降低財(cái)務(wù)成本。

深化土地儲(chǔ)備行為。一是建立項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估機(jī)制。儲(chǔ)備項(xiàng)目實(shí)施前要充分調(diào)查地塊基本情況，包括土地權(quán)屬、土壤、地下水、地下管網(wǎng)、考古、現(xiàn)狀配套等情況。二是強(qiáng)化土地儲(chǔ)備計(jì)劃管理。要科學(xué)合理制定土地儲(chǔ)備計(jì)劃，建立土地儲(chǔ)備計(jì)劃的制定、落實(shí)、考核體系，保障土地儲(chǔ)備行為的規(guī)范有序。三是加強(qiáng)內(nèi)部管控。從戰(zhàn)略上、組織機(jī)構(gòu)、人員配置、人力資源管理等方面進(jìn)行綜合管理。四是做優(yōu)地塊配套。通過(guò)優(yōu)化地塊規(guī)劃，加大周邊配套投入力度，即提升周邊居民的生產(chǎn)生活環(huán)境，又充分挖掘地塊價(jià)值，提高地塊競(jìng)爭(zhēng)力。

建立完善的監(jiān)督機(jī)制。一是規(guī)范制度建設(shè)，積極推行土地儲(chǔ)備工作的信息公開(kāi)制度，賦予土地關(guān)系人應(yīng)有的權(quán)利，使之擁有充分的知情權(quán)和參與權(quán)；完善相關(guān)法律法規(guī)，建立公開(kāi)、公正的征地程序、規(guī)范土地儲(chǔ)備進(jìn)程中的拆遷行為，禁止暴力拆遷。二是強(qiáng)化監(jiān)督職能，加強(qiáng)對(duì)征地批準(zhǔn)事項(xiàng)、越權(quán)批地、盲目圈占，以及暴力拆占土地等行為的督查；重視傳播媒介的輿論監(jiān)督，使土地儲(chǔ)備行為始終置于全社會(huì)的關(guān)注之下，以促進(jìn)土地儲(chǔ)備制度功能的充分發(fā)揮。三是設(shè)立司法救濟(jì)，通過(guò)國(guó)家司法機(jī)關(guān)按照司法程序解決土地儲(chǔ)備拆遷進(jìn)程中出現(xiàn)的征地不合法、補(bǔ)償不合理、安置不落實(shí)等問(wèn)題。對(duì)政府征地強(qiáng)拆等違法行為，土地權(quán)利人可以尋求司法救濟(jì)，申請(qǐng)國(guó)家賠償，以減少不必要的社會(huì)糾紛，維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定。

作者單位：杭州市土地儲(chǔ)備中心