農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)抵押貸款的實踐與思考——以黑龍江省克山縣為例

李晨曦

(中國農(nóng)業(yè)大學(xué)經(jīng)濟管理學(xué)院，北京 100083)

由于缺少金融機構(gòu)認可的合格抵押品，農(nóng)村金融服務(wù)一直處于銀行“難貸款”和農(nóng)戶“貸款難”的兩難境地。隨著我國農(nóng)業(yè)規(guī)?；彤a(chǎn)業(yè)化發(fā)展步伐加快，農(nóng)村資金供求矛盾日益突出。［1］發(fā)展農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)抵押貸款，不僅可以有效解決銀行涉農(nóng)貸款“想放不敢放”與農(nóng)民“想貸貸不到”的難題，也有助于促進土地流轉(zhuǎn)和規(guī)?；?jīng)營，對于創(chuàng)新農(nóng)村金融服務(wù)體制、推動中國特色農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化建設(shè)具有十分重要的意義。

2008年黨的十七屆三中全會通過的《中共中央關(guān)于推進農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問題的決定》明確提出:“按照依法自愿有償原則，允許農(nóng)民以轉(zhuǎn)包、出租、互換、轉(zhuǎn)讓、股份合作等形式流轉(zhuǎn)土地承包經(jīng)營權(quán)，發(fā)展多種形式的適度規(guī)模經(jīng)營”。2009年人民銀行和銀監(jiān)會提出“有條件的地方可以探索開辦土地經(jīng)營權(quán)抵押貸款”。2010年人民銀行、銀監(jiān)會在總結(jié)試點經(jīng)驗后，決定“探索開展農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)和宅基地使用權(quán)抵押貸款業(yè)務(wù)”。2013年黨的十八屆三中全會提出:“賦予農(nóng)民承包經(jīng)營權(quán)抵押、擔(dān)保權(quán)能”，這是在黨的全會決議中首次表態(tài)農(nóng)民承包經(jīng)營權(quán)抵押問題。2014年中央一號文件提出:“穩(wěn)定農(nóng)村土地承包關(guān)系并保持長久不變，在堅持和完善最嚴格的耕地保護制度前提下，賦予農(nóng)民對承包地占有、使用、收益、流轉(zhuǎn)及承包經(jīng)營權(quán)抵押、擔(dān)保權(quán)能”。

中央一系列政策文件的出臺為開展農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)抵押貸款指明了方向、提供了政策支持［2］。黑龍江作為農(nóng)業(yè)第一大省，是第一批開展土地承包經(jīng)營權(quán)抵押貸款的省份。2010年克山縣被確定為農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)抵押貸款試點縣，積極推進土地承包經(jīng)營權(quán)抵押貸款，取得了一定成效。4年來哈爾濱銀行、農(nóng)村信用聯(lián)社、潤生村鎮(zhèn)銀行等6家金融機構(gòu)共為克山縣發(fā)放農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)抵押貸款7．6億元，抵押農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)6．7萬hm2，走出了具有龍江特色、有一定復(fù)制推廣價值的土地承包經(jīng)營權(quán)抵押貸款路子。

1 克山縣基本概況及土地承包經(jīng)營權(quán)抵押貸款情況

1.1 克山縣基本概況

克山縣地處黑龍江省西部，是國家重點商品糧基地縣和國家重點馬鈴薯基地縣。全縣轄區(qū)面積3 320km2，轄6鎮(zhèn)9鄉(xiāng)，人口50萬，其中農(nóng)業(yè)人口38萬?？偢孛娣e20．1萬hm2。土地規(guī)模經(jīng)營面積(13．3 hm2以上)16．1萬hm2，占總耕地面積的80%?，F(xiàn)有家庭農(nóng)場 (種植大戶)12家，農(nóng)民專業(yè)合作社682個。全縣共有銀行類金融機構(gòu)6家，2014年金融機構(gòu)存款余額62億元，貸款余額39．9億元，其中涉農(nóng)貸款余額29．3 億元［3］。

1.2 克山縣土地承包經(jīng)營權(quán)抵押貸款開展情況

克山縣是全國24個國家級農(nóng)村改革試驗區(qū)之一，是黑龍江“兩大平原”農(nóng)業(yè)綜合配套改革試驗重點縣，2010年被省政府確定為農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)抵押貸款試點縣，在創(chuàng)新開展土地承包經(jīng)營權(quán)抵押貸款上，探索了一整套符合當(dāng)?shù)貙嶋H、契合現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展要求、與現(xiàn)實生產(chǎn)力相匹配的抵押貸款模式和路徑。

1．2．1 克山縣土地承包經(jīng)營權(quán)抵押貸款模式

一是普通農(nóng)戶抵押貸款。農(nóng)戶用二輪土地承包期內(nèi)一定年限的土地經(jīng)營權(quán)為抵押物，銀行根據(jù)克山縣土地流轉(zhuǎn)服務(wù)大廳做出的土地區(qū)塊評估價格，以土地流轉(zhuǎn)費用或經(jīng)營收益的一定比例折價投放貸款 (一般為地價的70%或土地經(jīng)營收益的70%)。如農(nóng)戶不能按期償還貸款本息，銀行可通過土地流轉(zhuǎn)平臺依法處置剩余期限的土地經(jīng)營權(quán)，補償銀行放貸收益。

二是家庭農(nóng)場 (種植大戶)抵押貸款。自有土地，按照普通農(nóng)戶抵押土地承包經(jīng)營權(quán)模式，開展土地抵押貸款;流轉(zhuǎn)農(nóng)民的土地，按照已簽訂并一次性交付流轉(zhuǎn)年限土地租金的地塊及流轉(zhuǎn)期為基準(zhǔn)物開展抵押貸款，其貸款評定比例和違約處置程序與普通農(nóng)戶抵押土地承包經(jīng)營權(quán)相一致。

三是農(nóng)民專業(yè)合作社抵押貸款。通過召開合作社社員大會，經(jīng)2/3以上社員表決同意，以合作社的土地經(jīng)營權(quán)在承包期限內(nèi)抵押，金融部門發(fā)放貸款用于合作社生產(chǎn)經(jīng)營。如果合作社不能按期償付貸款，由銀行按照程序依規(guī)處置剩余期限的土地經(jīng)營權(quán)，待貸款本息及違約金償還后，土地返還合作社經(jīng)營。

1．2．2 克山縣土地承包經(jīng)營權(quán)抵押貸款流程

首先，由借款人向所在村的土地流轉(zhuǎn)服務(wù)站提出申請，村土地流轉(zhuǎn)服務(wù)站審查借款人及財產(chǎn)共有人的身份，家庭農(nóng)場 (種植大戶)、農(nóng)民專業(yè)合作社的資質(zhì)，土地承包經(jīng)營權(quán)的合法性，向借款人出具抵押物權(quán)屬證明材料。然后，由借款人到鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地流轉(zhuǎn)服務(wù)中心進行土地抵押備案，并對抵押土地的流轉(zhuǎn)價格進行綜合評估，到縣土地流轉(zhuǎn)服務(wù)大廳申請辦理抵押登記，由縣土地流轉(zhuǎn)服務(wù)大廳出具抵押權(quán)證;由借款人到貸款銀行申請貸款，銀行審查相關(guān)材料，與借款人簽訂貸款合同，借款人再將抵押貸款的相關(guān)材料和抵押貸款合同提交縣土地流轉(zhuǎn)服務(wù)大廳，縣土地流轉(zhuǎn)服務(wù)大廳登記備案后上網(wǎng)公示。最后，由貸款銀行在7個工作日內(nèi)將貸款發(fā)放到借款人。

1．2．3 抵押額度及違約處置

農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)抵押貸款的金額一般不超過土地承包經(jīng)營權(quán)評估價值的70%。貸款期限為兩年抵押1年，即:農(nóng)戶要用其承包耕地申請1年期貸款，需要與銀行簽訂兩年的土地經(jīng)營權(quán)抵押合同。

根據(jù)農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)抵押貸款合同，本年度農(nóng)戶未能按期償還貸款，銀行將把第二年度經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓給他人，轉(zhuǎn)讓期限為1年，第三年以后的經(jīng)營權(quán)仍歸原承包農(nóng)戶所有。抵押物處置轉(zhuǎn)讓有3種方式:一是公開流轉(zhuǎn)，由抵押權(quán)人通過縣農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)服務(wù)大廳對抵押物再次進行流轉(zhuǎn)，通過流轉(zhuǎn)獲取的收益來清償貸款;二是拍賣經(jīng)營權(quán)，即抵押權(quán)人與抵押人依照抵押貸款合同直接處置抵押物，將所得價款優(yōu)先清償貸款;三是委托經(jīng)營，當(dāng)?shù)盅喝藷o法正常經(jīng)營時，由抵押權(quán)人與抵押人選擇第三方對抵押土地進行托管經(jīng)營，以經(jīng)營托管所得收益優(yōu)先償還貸款。

1．2．4 克山縣土地承包經(jīng)營權(quán)抵押貸款開展情況

近年來克山縣土地承包經(jīng)營權(quán)抵押貸款快速發(fā)展 (表1)，2011年全縣共抵押貸款120筆，抵押土地1．0萬hm2，貸款金額0．3億元;2014年抵押貸款4 700筆，抵押土地3．3萬hm2，貸款金額4．85億元。4年間貸款額度增長了38倍多，有效解決了農(nóng)民貸款難的問題。

1.3 克山縣土地承包經(jīng)營權(quán)抵押貸款主要采取3方面措施［4］

1．3．1 政府部門積極推動

一是出臺政策，規(guī)范抵押行為。2010年克山縣政府出臺《克山縣農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)抵押貸款管理辦法(試行)》，對農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)抵押條件、抵押價值評估和登記、抵押物的監(jiān)管與處置等都做出了明確規(guī)定。出臺了《關(guān)于加強金融生態(tài)環(huán)境建設(shè)的意見》、《金融機構(gòu)支持地方經(jīng)濟發(fā)展考核獎勵辦法》等文件，對金融機構(gòu)發(fā)展和開展金融創(chuàng)新，尤其是發(fā)展土地經(jīng)營權(quán)抵押貸款給予政策支持和獎勵。幾年來克山縣共向金融機構(gòu)發(fā)放獎勵資金143萬元。二是搭建平臺，保障各方權(quán)益。依托縣鄉(xiāng)農(nóng)經(jīng)部門和村委會，建立縣、鄉(xiāng)、村三級土地流轉(zhuǎn)和融資服務(wù)平臺。即縣成立土地流轉(zhuǎn)服務(wù)大廳，指導(dǎo)全縣土地抵押價值評估和認定登記工作;鄉(xiāng)鎮(zhèn)成立土地流轉(zhuǎn)服務(wù)中心，具體辦理土地經(jīng)營權(quán)抵押認定登記工作;行政村成立土地流轉(zhuǎn)服務(wù)站，指導(dǎo)、規(guī)范農(nóng)民土地流轉(zhuǎn)行為和進行貸款抵押確認。各平臺分級監(jiān)管，互為補充，有效規(guī)范土地承包經(jīng)營權(quán)抵押行為。三是完善機制，推進銀農(nóng)對接。建立信用信息共享機制，為金融機構(gòu)對農(nóng)民專業(yè)合作社進行貸前調(diào)查提供參考。2013年克山縣成立全省首家農(nóng)村信用信息中心，匯集金融機構(gòu)及縣政府有關(guān)部門共45家單位的信用信息資源，建立了包括農(nóng)戶、農(nóng)村經(jīng)濟組織基本信息、銀行信息，以及非銀行信息的信用信息系統(tǒng)，實現(xiàn)了信用信息資源的整合和共享。目前，該信息中心已建立6．4萬戶農(nóng)戶信用檔案，將全縣60歲以下的農(nóng)民信息全部錄入，采集262家農(nóng)民專業(yè)合作社信息，共評定信用農(nóng)戶6．3萬戶、農(nóng)民專業(yè)合作社137家。推進土地確權(quán)登記，全縣已確權(quán)土地19．5萬hm2、登記9．8萬戶、發(fā)放《農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)證》9．3萬本，發(fā)放率達95%。聘請專業(yè)機構(gòu)，利用現(xiàn)代信息技術(shù)，對確權(quán)地塊實施“戶籍式”動態(tài)管理，建立可查詢、可追溯的土地承包管理系統(tǒng)，方便土地承包經(jīng)營權(quán)抵押貸款開展。

1．3．2 貸款主體踴躍參與

一是合作社參與力度比較大。針對合作社這一規(guī)模群體，分門別類探索和創(chuàng)新了抵押貸款模式。對村集體領(lǐng)辦型合作社推行“村集體機動地經(jīng)營權(quán)+入社土地經(jīng)營權(quán)”抵押貸款模式，克山縣新興現(xiàn)代農(nóng)業(yè)專業(yè)合作以此種模式貸款680萬元;對農(nóng)機專業(yè)合作社實行“土地經(jīng)營權(quán)+固定資產(chǎn)附屬擔(dān)?！钡盅嘿J款模式;對省星級合作社實行“土地經(jīng)營權(quán)+擔(dān)保公司擔(dān)?！钡盅嘿J款模式;對能人領(lǐng)辦型合作社實行“流轉(zhuǎn)到合作社土地經(jīng)營權(quán)+土地當(dāng)年收益權(quán)和農(nóng)業(yè)保險賠償輔助抵押”抵押貸款模式，哈爾濱銀行以此模式為仁發(fā)、更好等25家合作社貸款1．1億元。二是農(nóng)場大戶貸款額不斷攀升。針對家庭農(nóng)場、種植大戶這一類型經(jīng)營主體，探索推行了“自有土地經(jīng)營權(quán)+信用農(nóng)戶土地經(jīng)營權(quán)補充擔(dān)?！钡盅嘿J款模式，2014年全縣共為家庭農(nóng)場 (種植大戶)投放抵押貸款12筆，資金960萬元，其中單筆貸款最高額達到190萬元。

1．3．3 銀行機構(gòu)主動介入

一是組建村鎮(zhèn)銀行，做好示范引帶。發(fā)揮村鎮(zhèn)銀行機制靈活的優(yōu)勢，克山縣組建以潤生村鎮(zhèn)銀行為代表的村鎮(zhèn)銀行，為推進土地承包經(jīng)營權(quán)抵押貸款先行先試。2011年克山縣第一筆農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)抵押貸款就是由潤生村鎮(zhèn)投放，單筆貸款30萬元，當(dāng)年共投放9筆、253．6萬元，3年來村鎮(zhèn)銀行累計投放土地抵押貸款9 307萬元，占土地抵押貸款總額的11．8%。二是推行信用評級，實施授信放貸。從2011年開始，克山縣人民銀行組織各大商業(yè)銀行開展信用等級評定，共有6萬多個信用戶進入評級系統(tǒng)，評出3A級信用戶3 533戶、2A級信用戶1．563 3萬戶、A級信用戶3．426 0萬戶、“黃金信用戶”372個，評定信用村94個、信用鄉(xiāng)鎮(zhèn)13個，評定A級以上信用合作社137家，全部實行動態(tài)管理，作為申請信貸的信用依據(jù)。對A級以上合作社實行兩日內(nèi)低息辦結(jié)，對“黃金信用戶”實行擴大放貸額度、延長還貸期限和免抵押、免擔(dān)保、降利率的“兩免一降”政策。4年來克山縣共為240戶合作社、8戶家庭農(nóng)場 (種植大戶)投放“兩免一降”信譽貸款8 500萬元。

2 克山縣農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)抵押貸款模式特點及存在問題

2.1 克山縣農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)抵押貸款模式特點

一是抵押貸款模式多，針對性強。在推進普通農(nóng)戶土地承包經(jīng)營權(quán)抵押貸款的基礎(chǔ)上，結(jié)合土地連片、規(guī)模經(jīng)營的實際，對家庭農(nóng)場、種植大戶、合作社推行了“村集體機動地經(jīng)營權(quán)+入社土地經(jīng)營權(quán)”、“土地經(jīng)營權(quán)+固定資產(chǎn)附屬擔(dān)?！?、“自有土地經(jīng)營權(quán)+信用農(nóng)戶土地經(jīng)營權(quán)補充擔(dān)保”等抵押貸款模式，滿足各層面農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體的貸款需求。

二是配套推進“多權(quán)”抵押貸款。在推進土地承包經(jīng)營權(quán)抵押貸款的同時，結(jié)合實際，配套推進了林權(quán)、水塘、宅基地、農(nóng)機具等權(quán)屬的抵押貸款，實行一級平臺多項業(yè)務(wù)，協(xié)調(diào)推進，擴大了抵押物范圍，提高了銀行放貸規(guī)模，增加了銀行放貸收益。

2.2 克山縣土地承包經(jīng)營權(quán)抵押貸款存在的問題

一是缺乏專業(yè)的土地評估機構(gòu)。由于沒有專業(yè)的土地經(jīng)營權(quán)價值評估機構(gòu)和專業(yè)化評估人員，缺乏相對獨立的評估價值作參照，土地價值難以界定，金融機構(gòu)僅以土地租金及地上種植物價值來確定抵押物的評估價值，抵押物的實際價值難以合理確定。

二是缺乏土地流轉(zhuǎn)市場。由于土地流轉(zhuǎn)市場發(fā)育緩慢，缺少有權(quán)威的流轉(zhuǎn)中介機構(gòu)，一旦農(nóng)民不能按期還貸，金融機構(gòu)無法對農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)進行公開競標(biāo)、流轉(zhuǎn)承包，影響了金融機構(gòu)開展抵押貸款的積極性。［5］

三是缺乏現(xiàn)代農(nóng)業(yè)金融產(chǎn)品與服務(wù)。由于土地抵押貸款開展比較晚，金融機構(gòu)還沒有將土地經(jīng)營權(quán)抵押貸款納入信貸操作管理框架，沒有上級銀行部門的授權(quán)，基層金融機構(gòu)投貸力度比較小。尤其是對土地流入大戶、農(nóng)業(yè)合作社的授信仍然比照農(nóng)戶小額信用貸款流程辦理，不能滿足新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體大額資金需求。［6］

3 推進農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)抵押貸款發(fā)展的政策建議

金融是現(xiàn)代經(jīng)濟的核心，如何通過農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)抵押貸款，滿足農(nóng)民及新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體的資金需求，是各級政府應(yīng)該認真思考和解決的重要問題，結(jié)合克山縣土地承包經(jīng)營權(quán)抵押貸款的實踐，提出相關(guān)政策建議。

3.1 完善農(nóng)村土地法律框架

土地承包經(jīng)營權(quán)抵押貸款本身與現(xiàn)行《擔(dān)保法》和《物權(quán)法》存在沖突，《擔(dān)保法》規(guī)定，抵押人依法承包并經(jīng)發(fā)包方同意抵押的“四荒地”的土地使用權(quán)可以抵押，而耕地、宅基地、自留地、自留山等集體所有的土地使用權(quán)不得抵押?！段餀?quán)法》和《農(nóng)村土地承包法》規(guī)定，農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)抵押僅限于通過招標(biāo)、拍賣、公開協(xié)商等方式取得的土地承包經(jīng)營權(quán)。［7］因而，亟須從法律上明確農(nóng)村土地的擔(dān)保物權(quán)性質(zhì)，取消對土地承包經(jīng)營權(quán)抵押和質(zhì)押的限制，或明確規(guī)定土地承包經(jīng)營權(quán)可以用以抵押貸款，［8］使農(nóng)村享有土地占有、使用、收益、處理4種權(quán)益，允許土地承包經(jīng)營權(quán)用作抵押進行融資。

3.2 完善土地承包經(jīng)營權(quán)登記和承包經(jīng)營權(quán)證書制度

當(dāng)前農(nóng)村耕地流轉(zhuǎn)驅(qū)動力充足，農(nóng)戶土地流轉(zhuǎn)意愿比較強烈［9］，為擴大土地抵押貸款創(chuàng)造了有利條件，但“無證化”的承包經(jīng)營權(quán)也導(dǎo)致農(nóng)村土地抵押貸款難以實施，一旦經(jīng)營戶出現(xiàn)貸款違約時，銀行難以處置抵押的土地經(jīng)營權(quán)，無法實現(xiàn)順暢變現(xiàn)。要把土地承包經(jīng)營權(quán)抵押貸款工作做得扎實有效，必須完成土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記頒證工作，妥善解決農(nóng)戶承包地塊面積不準(zhǔn)、四至不清等問題，給農(nóng)戶和金融機構(gòu)都吃上定心丸。

3.3 建立農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)價值評估專業(yè)機構(gòu)

制定《農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)價值評估管理辦法》，出臺評估管理、技術(shù)規(guī)范等有關(guān)法律和業(yè)務(wù)準(zhǔn)則，引入中介機構(gòu)對農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)抵押價值進行評估。培養(yǎng)專業(yè)資質(zhì)評估人員，規(guī)范土地承包經(jīng)營權(quán)價值的評估。

3.4 擴大抵押范圍

在土地承包經(jīng)營權(quán)抵押破題后，要進一步擴大抵押物范圍，將宅基地使用權(quán)、廠庫棚、林地經(jīng)營權(quán)、集體林權(quán)、草原、大型農(nóng)機具、水庫、土地未來收益權(quán)、糧食直補資金、農(nóng)業(yè)訂單、糧食倉單等農(nóng)業(yè)資產(chǎn)納入抵押擔(dān)保，擴大融資范圍。同時，將農(nóng)村三級土地流轉(zhuǎn)服務(wù)網(wǎng)絡(luò)創(chuàng)辦成農(nóng)村產(chǎn)權(quán)服務(wù)平臺，為抵押貸款提供服務(wù)，解決產(chǎn)權(quán)服務(wù)平臺缺失問題。

3.5 完善相關(guān)保障機制

財政部門建立專門的貸款損失保障或風(fēng)險補償機制，在貸款發(fā)生違約、金融機構(gòu)實現(xiàn)抵押權(quán)較困難時，實施抵押物收購或進行貸款風(fēng)險補償，規(guī)避金融機構(gòu)貸款風(fēng)險。保險部門要開設(shè)土地承包經(jīng)營權(quán)抵押貸款保險品種，降低金融機構(gòu)發(fā)放土地承包經(jīng)營權(quán)抵押貸款的風(fēng)險［10］。

［1］黃惠春，曹青，曲福田．農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)可抵押性及其約束條件分析——以湖北與江蘇的試點為例．中國土地科學(xué)，2014，28(6)

［2］劉俊清．農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)抵押貸款制度的實證研究——以常州市武進區(qū)為例．科學(xué)經(jīng)濟社會，2014，32(135):146～150

［3］黑龍江統(tǒng)計年鑒 (2014)．北京:中國統(tǒng)計出版社

［4］支持新型農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營主體融資新思維．金融博覽，2014，10

［5］白璞．關(guān)于開展農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)抵押貸款的思考和建議．農(nóng)民致富之友，2014，4

［6］李寧順，金波．農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)市場現(xiàn)狀初探．中國農(nóng)業(yè)資源與區(qū)劃，2010，31(5)

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