宅基地使用權(quán)去身份化改革的兩難困局及其突破

張菡冰，李 翔，柳乾坤，靳相木（.浙江大學(xué)公共管理學(xué)院，浙江杭州30058；.曲阜師范大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院，山東日照7686）

宅基地使用權(quán)去身份化改革的兩難困局及其突破

張菡冰1，李 翔2，柳乾坤1，靳相木1
（1.浙江大學(xué)公共管理學(xué)院，浙江杭州310058；2.曲阜師范大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院，山東日照276826）

研究目的：通過(guò)對(duì)宅基地使用權(quán)身份化和物權(quán)化“兩化復(fù)合”結(jié)構(gòu)的事實(shí)關(guān)系進(jìn)行理論提煉，揭示宅基地制度改革的基本取向。研究方法：文獻(xiàn)梳理法、綜合分析法。研究結(jié)果：以身份化為內(nèi)核、以“一戶一宅”為表達(dá)形式的宅基地制度，保障了13億人口大國(guó)的最大群體、最弱勢(shì)群體的居住正義，但同時(shí)宅基地使用權(quán)的身份化“綁架”了物權(quán)化，使宅基地使用權(quán)無(wú)法成為真正的用益物權(quán)。宅基地制度改革的基本取向是去身份化，但面臨著市場(chǎng)化流轉(zhuǎn)和住房保障的兩難困境。研究結(jié)論：以繼承環(huán)節(jié)去身份化作為宅基地使用權(quán)去身份化改革的突破口，積累經(jīng)驗(yàn)之后，再沿著“管住增量—調(diào)整存量—雙軌管理”的思路，分階段、按區(qū)域、有步驟地推進(jìn)宅基地使用權(quán)的去身份化改革。

土地制度；宅基地；成員權(quán)；物權(quán)

近年來(lái)，學(xué)界圍繞宅基地制度改革開(kāi)展了廣泛研究。學(xué)者們注意到，基于成員權(quán)創(chuàng)設(shè)的宅基地使用權(quán)，是國(guó)家利用農(nóng)地集體所有的制度特色，為農(nóng)民構(gòu)建的一種帶有濃厚福利色彩的保障制度[1]?；谡氐倪@一福利保障性質(zhì)，有學(xué)者堅(jiān)持農(nóng)村宅基地使用權(quán)不能通過(guò)讓與、交換、贈(zèng)與等方式自由轉(zhuǎn)讓[2-3]；另有不少學(xué)者看到了宅基地使用權(quán)的物權(quán)化趨勢(shì)，主張賦予宅基地使用權(quán)的物權(quán)性質(zhì)[4-5]。有學(xué)者主張現(xiàn)階段要繼續(xù)堅(jiān)守宅基地使用權(quán)的社會(huì)保障與社會(huì)福利特色，在此前提下給予農(nóng)民更充分、更完整的作為用益物權(quán)的宅基地上使用權(quán)[6]，也有學(xué)者提出在宅基地使用權(quán)的設(shè)定、取得和利用三個(gè)不同環(huán)節(jié)上給予身份性和物權(quán)性以不同的取舍，建立分別適用不同階段的法律規(guī)則[4]，還有不少學(xué)者則完全拋開(kāi)宅基地使用權(quán)的身份性，主張全面引入市場(chǎng)機(jī)制[7-8]?？傮w來(lái)看，目前學(xué)界關(guān)于宅基地制度改革方向的分歧很大，一個(gè)很重要的原因就是對(duì)宅基地使用權(quán)的身份性和物權(quán)性二者關(guān)系的認(rèn)知存在很大的差異。因此，本文深入分析宅基地制度的身份化和物權(quán)化二者之間的關(guān)系，在此基礎(chǔ)上討論宅基地制度改革的取向及展開(kāi)路徑，為土地管理制度改革提供參考。

1 宅基地制度的特征及內(nèi)核

1.1 宅基地制度的“兩化復(fù)合”特征

脫胎于計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期的宅基地制度，經(jīng)過(guò)三十多年改革開(kāi)放，逐步發(fā)展、穩(wěn)定和成型?，F(xiàn)行宅基地制度的基本框架主要體現(xiàn)在中國(guó)《土地管理法》、《物權(quán)法》以及相關(guān)行政法規(guī)和部門規(guī)章上?！锻恋毓芾矸ā返?2條規(guī)定了宅基地的“一戶一宅”制度，即：農(nóng)村村民一戶只能擁有一處宅基地，其宅基地的面積不得超過(guò)省、自治區(qū)、直轄市規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)。農(nóng)村村民出賣、出租住房后，再申請(qǐng)宅基地的，不予批準(zhǔn)。2007年施行的《物權(quán)法》第13章專章對(duì)宅基地使用權(quán)進(jìn)行規(guī)范，這便在民法層次上明確了宅基地使用權(quán)的物權(quán)性質(zhì)。作為一項(xiàng)具有中國(guó)時(shí)代特色的土地用益物權(quán)，宅基地使用權(quán)是中國(guó)農(nóng)村三十多年改革開(kāi)放形成的重要制度成果之一。

在現(xiàn)行法下，農(nóng)村宅基地使用權(quán)制度呈現(xiàn)出身份化和物權(quán)化“兩化復(fù)合”的結(jié)構(gòu)特征：一是宅基地使用權(quán)的身份化。宅基地使用權(quán)的身份化是通過(guò)“一戶一宅”的制度安排表達(dá)和實(shí)現(xiàn)的。在司法實(shí)踐中，宅基地使用權(quán)是農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員享有的、無(wú)償取得的、無(wú)期限的權(quán)利，與享有者特定的身份相聯(lián)系，非本集體經(jīng)濟(jì)組織成員無(wú)權(quán)取得或變相取得①北京市第二中級(jí)人民法院（2007）二中民終字第13692號(hào)判決書，北大法寶數(shù)據(jù)庫(kù)， http://www.pkulaw.cn。。這一權(quán)利除可在集體成員內(nèi)部有條件流轉(zhuǎn)外，城鎮(zhèn)居民不得到農(nóng)村購(gòu)買宅基地或農(nóng)民住宅，單位和個(gè)人不得非法租用、占用農(nóng)民集體土地搞房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)②國(guó)土資源部辦公廳住房城鄉(xiāng)建設(shè)部辦公廳關(guān)于堅(jiān)決遏制違法建設(shè)、銷售“小產(chǎn)權(quán)房”的緊急通知，2013。。這樣，宅基地使用權(quán)的身份化在實(shí)踐中便具體表達(dá)為宅基地使用權(quán)的“無(wú)償、無(wú)期限和限制流動(dòng)”。二是宅基地使用權(quán)的物權(quán)化。隨著中國(guó)市場(chǎng)化改革的深入發(fā)展，在宅基地使用權(quán)作為身份性權(quán)利的基礎(chǔ)上，《物權(quán)法》又賦予宅基地使用權(quán)以用益物權(quán)屬性，使之成為農(nóng)民的一項(xiàng)重要財(cái)產(chǎn)性權(quán)利。

當(dāng)前，宅基地使用權(quán)的身份性和物權(quán)性彼此交織、滲透并復(fù)合為一體：宅基地使用權(quán)的身份性是其物權(quán)性的前提和基礎(chǔ)，而物權(quán)性則是這一身份性權(quán)利的實(shí)現(xiàn)形式。在社會(huì)化和市場(chǎng)化大潮中，若沒(méi)有宅基地使用權(quán)的物權(quán)性，其作為身份性權(quán)利的價(jià)值亦將大打折扣。在新型城市化和城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的新形勢(shì)下，推動(dòng)宅基地制度改革，必須對(duì)中國(guó)現(xiàn)行宅基地制度的這個(gè)“兩化復(fù)合”事實(shí)關(guān)系有一個(gè)客觀、清晰的認(rèn)知。

1.2 宅基地制度的內(nèi)核

深入分析當(dāng)前中國(guó)農(nóng)村宅基地使用權(quán)“兩化復(fù)合”的結(jié)構(gòu)特征，其身份化和物權(quán)化并不在同一層次上，而是主次有別。按現(xiàn)行法律法規(guī)，在這個(gè)復(fù)合結(jié)構(gòu)中，宅基地使用權(quán)的身份化是主，是內(nèi)核；宅基地使用權(quán)的物權(quán)化是次，是外皮。這個(gè)制度安排與農(nóng)村集體土地所有權(quán)的內(nèi)在邏輯是自洽的。因?yàn)?，宅基地使用?quán)生長(zhǎng)于集體土地所有權(quán)制度之上，集體土地所有權(quán)的身份性、地緣性特征必然傳遞給宅基地使用權(quán)，并構(gòu)成宅基地使用權(quán)的內(nèi)在規(guī)定性。

居住權(quán)是基本生存權(quán)。從宅基地制度的內(nèi)核看，與其說(shuō)宅基地制度是一項(xiàng)財(cái)產(chǎn)權(quán)制度、物權(quán)制度，倒不如說(shuō)它是一項(xiàng)社會(huì)政策、居住保障制度[3]。作為一個(gè)13 億人口大國(guó)，當(dāng)代中國(guó)快速城市化沒(méi)有形成“貧民窟”，2 億農(nóng)民工往返于城鄉(xiāng)，整個(gè)社會(huì)轉(zhuǎn)型依然總體平穩(wěn)、有序。一個(gè)很重要的原因是，以身份化為內(nèi)核、以“一戶一宅”為表達(dá)形式的宅基地制度，對(duì)這個(gè)13億人口大國(guó)的最大群體、最弱勢(shì)群體即農(nóng)民的居住正義發(fā)揮了保障功能，保障了8億農(nóng)民居者有其屋，成為中國(guó)社會(huì)轉(zhuǎn)型發(fā)展的“穩(wěn)定器”。

2 宅基地制度改革的基本取向

2.1 宅基地使用權(quán)身份化對(duì)物權(quán)化的“綁架”

一旦宅基地使用權(quán)徹底物權(quán)化，宅基地使用權(quán)的身份性就將蕩然無(wú)存。從制度結(jié)構(gòu)自洽的角度看，宅基地制度為維護(hù)其內(nèi)核的穩(wěn)定性，必須約束其物權(quán)化的廣度和深度。因此，在現(xiàn)行宅基地制度“兩化復(fù)合”的實(shí)踐邏輯中，宅基地使用權(quán)的身份化必然要“綁架”物權(quán)化，限縮物權(quán)化的成長(zhǎng)空間，制約物權(quán)化的展開(kāi)和強(qiáng)化，宅基地使用權(quán)也因此無(wú)法成為真正的用益物權(quán)。宅基地使用權(quán)的身份性和物權(quán)性二者之間存在著“此進(jìn)彼退、此消彼長(zhǎng)”的關(guān)系。雖然宅基地制度正在最大程度地實(shí)現(xiàn)著中國(guó)農(nóng)民這個(gè)最大群體、最弱勢(shì)群體的居住正義，但由此造成的對(duì)宅基地使用權(quán)物權(quán)化的約束和限制，無(wú)法適應(yīng)這個(gè)時(shí)代社會(huì)化、市場(chǎng)化和城鄉(xiāng)一體化的發(fā)展要求。

宅基地使用權(quán)的物權(quán)化在其身份化的“綁架”之下，基于房地一體的實(shí)踐法則，宅基地使用權(quán)身份化導(dǎo)致豎立其上的農(nóng)村房屋所有權(quán)無(wú)法抵押、擔(dān)保、轉(zhuǎn)讓，這與城鎮(zhèn)居民住宅的徹底物權(quán)化形成鮮明對(duì)比，構(gòu)成城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的重要制約因素，成為實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)公民權(quán)利平等的重要障礙。宅基地使用權(quán)“無(wú)償、無(wú)期限和限制流動(dòng)”，導(dǎo)致農(nóng)民住房的財(cái)產(chǎn)價(jià)值無(wú)法彰顯、增值和實(shí)現(xiàn)，制約著農(nóng)民的自由發(fā)展，壓制著農(nóng)民群體的公民權(quán)利，這個(gè)代價(jià)無(wú)疑是巨大的。

宅基地使用權(quán)身份化對(duì)物權(quán)化的“綁架”，不僅體現(xiàn)在對(duì)宅基地使用權(quán)物權(quán)化成長(zhǎng)空間的限制上，而且即便在已經(jīng)釋出的空間里，宅基地使用權(quán)物權(quán)化的成長(zhǎng)也受到“一戶一宅”的巨大限制。在流動(dòng)性、開(kāi)放性和社會(huì)化不斷加強(qiáng)的時(shí)代里，以“一戶一宅”方式維持宅基地使用權(quán)身份化這個(gè)內(nèi)核的穩(wěn)定性，是一個(gè)巨大的實(shí)踐難題?！耙粦粢徽敝皯簟钡母拍?，受到婚嫁喪娶、升學(xué)參軍、戶籍遷移、外出務(wù)工等不同復(fù)雜情形的沖擊。宅基地管理中的“戶”，只能以公安機(jī)關(guān)登記的戶籍資料為基礎(chǔ)，但又必須超越公安機(jī)關(guān)的“戶”的概念，且須經(jīng)村民自治確定“一戶一宅”之“戶”的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)，方能抑制通過(guò)分戶來(lái)額外謀取宅基地的機(jī)會(huì)主義行為。對(duì)“戶”的界定，各地實(shí)踐中的做法必然差異巨大，糾紛和沖突也就在所難免。另外，隨著新農(nóng)村建設(shè)和農(nóng)村城市化的發(fā)展，尤其在城鄉(xiāng)結(jié)合部，對(duì)何為“一宅”的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)也莫衷一是。再加上通過(guò)繼承等合法方式出現(xiàn)的“一戶多宅”等現(xiàn)象，也進(jìn)一步造成“一戶一宅”政策落實(shí)的復(fù)雜性、差異化。隨著農(nóng)村城市化進(jìn)程的加快，在“一戶一宅”框架內(nèi)，宅基地使用權(quán)作為用益物權(quán)，其權(quán)利主體及權(quán)利邊界的界定所遭遇的挑戰(zhàn)和難題將越來(lái)越多。

2.2 宅基地制度改革的要旨

在全面深化改革的新的歷史起點(diǎn)上，宅基地制度改革還是要適時(shí)向前推進(jìn)?，F(xiàn)行宅基地制度的突出問(wèn)題既然根源于宅基地使用權(quán)的身份化無(wú)法適應(yīng)新的發(fā)展要求，那么，宅基地制度改革就必須沿著去身份化這個(gè)基本取向前進(jìn)，通過(guò)在宅基地使用權(quán)的取得、行使和轉(zhuǎn)讓等諸環(huán)節(jié)上去身份化，打破宅基地制度的身份化和物權(quán)化“兩化復(fù)合”結(jié)構(gòu)，促進(jìn)宅基地使用權(quán)徹底物權(quán)化。

目前，學(xué)界、政府部門以及輿論在宅基地制度改革上，大多離開(kāi)宅基地的去身份化而聚焦于宅基地市場(chǎng)化流轉(zhuǎn)上[7]。一些地方嘗試開(kāi)展的宅基地使用權(quán)抵押試點(diǎn)，也多撇開(kāi)宅基地去身份化這個(gè)前提。事實(shí)上，宅基地使用權(quán)去身份化是包括抵押在內(nèi)的宅基地使用權(quán)市場(chǎng)化流轉(zhuǎn)的前提，而市場(chǎng)化流轉(zhuǎn)則只是去身份化改革的自然結(jié)果。正視和抓住去身份化這個(gè)要旨，就抓住了宅基地制度改革的關(guān)鍵所在，改革就會(huì)逐步取得實(shí)質(zhì)性進(jìn)展；反之，若不去觸動(dòng)宅基地使用權(quán)的身份化，而聚焦塑造所謂宅基地使用權(quán)市場(chǎng)化流轉(zhuǎn)制度，則可能不得要領(lǐng)，其結(jié)果必將無(wú)疾而終。宅基地使用權(quán)去身份化是宅基地制度改革之“綱”，而市場(chǎng)化流轉(zhuǎn)則是宅基地制度改革之“目”，綱舉則目張。

財(cái)產(chǎn)權(quán)制度是社會(huì)可持續(xù)發(fā)展的基石，宅基地使用權(quán)去身份化符合當(dāng)代中國(guó)財(cái)產(chǎn)權(quán)體系發(fā)展的大趨勢(shì)。在公有土地之上賦予公民個(gè)人以用益物權(quán)，是當(dāng)代中國(guó)財(cái)產(chǎn)權(quán)制度尤其是不動(dòng)產(chǎn)物權(quán)發(fā)展的基本脈絡(luò)。宅基地使用權(quán)只有去身份化，才能為其物權(quán)化“松綁”，才能釋出物權(quán)化的成長(zhǎng)空間。改革完善現(xiàn)行宅基地制度的細(xì)節(jié)設(shè)計(jì)及時(shí)序安排，都要圍繞去身份化這個(gè)要旨進(jìn)行。若在宅基地去身份化上停步不前，或者模糊、回避去身份化這個(gè)焦點(diǎn)，甚至背離去身份化這個(gè)要旨，那么宅基地制度改革就不可能有真正的進(jìn)展，更不可能解決當(dāng)前已經(jīng)凸顯出的問(wèn)題。

3 宅基地制度改革的困局及效應(yīng)

只要沿著去身份化這個(gè)方向推進(jìn)宅基地制度改革，最終將打破宅基地使用權(quán)身份化和物權(quán)化“兩化復(fù)合”結(jié)構(gòu)，瓦解現(xiàn)行宅基地制度的內(nèi)核，城鄉(xiāng)分割的二元住房制度可能由此走入歷史，但這個(gè)過(guò)程將受到現(xiàn)實(shí)中“兩難困局”的約束。

3.1 宅基地使用權(quán)去身份化的兩難困局

在經(jīng)濟(jì)學(xué)邏輯中，只要賦予宅基地以清晰、完整的產(chǎn)權(quán)，再配上自由運(yùn)轉(zhuǎn)的市場(chǎng)機(jī)制，社會(huì)福利函數(shù)的最大化目標(biāo)就指日可待[8]；在純法學(xué)邏輯框架內(nèi)，同樣是公民，為什么城鎮(zhèn)居民的房地產(chǎn)可以自由流轉(zhuǎn)，而農(nóng)民的房屋卻被冠上“小產(chǎn)權(quán)房”而限制流通，這屬于不言自明的顯失公平正義，應(yīng)予以校正[9]。但事實(shí)上，推進(jìn)宅基地去身份化改革，不是一個(gè)單純的社會(huì)福利函數(shù)的最大化問(wèn)題，也不是一個(gè)單純的法學(xué)公式，而是一個(gè)浩大的政治、社會(huì)的改造工程。

宅基地去身份化改革面臨著一個(gè)兩難選擇問(wèn)題：一方面，若不適時(shí)推進(jìn)宅基地去身份化改革，宅基地使用權(quán)物權(quán)化就無(wú)法獲得成長(zhǎng)空間，宅基地和農(nóng)民住房市場(chǎng)化流轉(zhuǎn)就無(wú)從談起，城鄉(xiāng)居民在財(cái)產(chǎn)權(quán)制度上的不平等地位就無(wú)法根本改變，農(nóng)民的自由發(fā)展和城鄉(xiāng)一體化目標(biāo)將遙遙無(wú)期；另一方面，若全面徹底推進(jìn)宅基地去身份化改革，它勢(shì)必打破針對(duì)中國(guó)最大群體、最弱勢(shì)群體農(nóng)民的一項(xiàng)社會(huì)保障制度，宅基地和農(nóng)民住房可能入市流轉(zhuǎn)，農(nóng)民的居住正義可能由此遭遇重大沖擊[10]，進(jìn)而可能影響中國(guó)轉(zhuǎn)型發(fā)展穩(wěn)定大局。

3.2 宅基地使用權(quán)去身份化的沖擊效應(yīng)

當(dāng)代中國(guó)轉(zhuǎn)型發(fā)展正處于突破中等收入國(guó)家陷阱的“闖關(guān)”階段，保持政治、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)大局穩(wěn)定是全面深化改革的出發(fā)點(diǎn)。必須全面評(píng)估打破現(xiàn)行宅基地制度的正反兩方面影響，對(duì)當(dāng)前中國(guó)轉(zhuǎn)型發(fā)展是否已經(jīng)具備承受宅基地去身份化沖擊的條件，作出科學(xué)判斷。過(guò)去十幾年，把市場(chǎng)機(jī)制引入城鎮(zhèn)住宅制度改革，城鎮(zhèn)房地產(chǎn)業(yè)成長(zhǎng)為國(guó)民經(jīng)濟(jì)支柱產(chǎn)業(yè)，但城鎮(zhèn)居民的住房保障制度尚未真正建立起來(lái)。不僅如此，由于城鎮(zhèn)房地產(chǎn)業(yè)過(guò)度市場(chǎng)化，城鎮(zhèn)高地價(jià)、高房?jī)r(jià)已經(jīng)成為當(dāng)代中國(guó)要解決的頭號(hào)民生問(wèn)題。城鎮(zhèn)住房制度改革殷鑒不遠(yuǎn)，在多大程度上、多大范圍內(nèi)、什么時(shí)點(diǎn)上推進(jìn)宅基地去身份化改革必須慎之又慎。

宅基地制度不是一項(xiàng)孤立的制度安排，它和土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)、集體建設(shè)用地使用權(quán)是中國(guó)農(nóng)村三十多年改革開(kāi)放形成的重要制度成果，它們相互關(guān)聯(lián)，共同建構(gòu)于農(nóng)村集體土地所有權(quán)制度之上。在這三項(xiàng)制度中，相對(duì)于土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)和集體建設(shè)用地使用權(quán)，宅基地使用權(quán)的身份屬性最為突出和強(qiáng)烈。近年來(lái)，隨著土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)市場(chǎng)化流轉(zhuǎn)和農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營(yíng)的發(fā)展，以及集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市流轉(zhuǎn)試點(diǎn)的展開(kāi)，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)和集體建設(shè)用地使用權(quán)的身份屬性正趨于消失。如果再?gòu)氐淄菩姓厝ド矸莼湫?yīng)與土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)市場(chǎng)化流轉(zhuǎn)、集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市效應(yīng)進(jìn)一步疊加、放大，那么，以集體土地所有權(quán)的身份性、地緣性和封閉性為紐帶的農(nóng)村基層社會(huì)結(jié)構(gòu)將被打破，將從根本上觸動(dòng)中國(guó)農(nóng)村基層社會(huì)的治理結(jié)構(gòu)。由此觀之，宅基地去身份化改革的效應(yīng)可與農(nóng)村改革之初的包產(chǎn)到戶對(duì)人民公社體制的突破相提并論。

對(duì)城鄉(xiāng)居民住房制度一體化的設(shè)計(jì)或追求，必須汲取過(guò)去十幾年中國(guó)城鎮(zhèn)住房制度改革和城鎮(zhèn)房地產(chǎn)業(yè)過(guò)度市場(chǎng)化的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)。住宅制度是社會(huì)領(lǐng)域的基本制度之一，農(nóng)村宅基地制度是當(dāng)前中國(guó)農(nóng)村社會(huì)政策中的一項(xiàng)基本制度。經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的改革和社會(huì)領(lǐng)域的改革是不同的，政府在社會(huì)領(lǐng)域應(yīng)當(dāng)扮演主角，而市場(chǎng)機(jī)制在其中僅應(yīng)起輔助的作用。任何社會(huì)事業(yè)的改革，都不能簡(jiǎn)單地以市場(chǎng)化待之，以產(chǎn)業(yè)化了之。宅基地去身份化改革在破壞現(xiàn)行宅基地制度的住房保障功能的同時(shí)，必須同步建立新的農(nóng)村住房保障制度，以避免宅基地制度改革在農(nóng)村復(fù)制一個(gè)城鎮(zhèn)房地產(chǎn)業(yè)2.0版，避免給少數(shù)人帶來(lái)巨大財(cái)富，切實(shí)避免造成新的社會(huì)不公。

既然宅基地去身份化改革主要的還是社會(huì)事業(yè)的改革，是政治的、社會(huì)的改造工程，那么，宅基地去身份化改革的發(fā)動(dòng)和改革路徑的選擇則遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出了純經(jīng)濟(jì)學(xué)或純法學(xué)的邏輯能力范圍。宅基地去身份化改革是在社會(huì)高度關(guān)注的情勢(shì)下進(jìn)行的，需要中央審時(shí)度勢(shì)凝聚社會(huì)共識(shí)。

4 基本判斷及建議

4.1 基本判斷

當(dāng)今中國(guó)人均GDP已經(jīng)達(dá)到7500美元，進(jìn)入中等收入國(guó)家行列，人口城市化率已經(jīng)接近54%①根據(jù)國(guó)家統(tǒng)計(jì)局公布的2014年年度GDP、人口數(shù)據(jù)整理獲得（http://data.stats.gov.cn/easyquery.htm?cn=C01&zb=A0O0G01&sj=2014）。，城鄉(xiāng)一體化發(fā)展進(jìn)入新階段。經(jīng)過(guò)三十多年改革、開(kāi)放和發(fā)展，中國(guó)已經(jīng)積累了雄厚的物質(zhì)基礎(chǔ)，積累了大國(guó)改革和制度創(chuàng)新的豐富經(jīng)驗(yàn)。中國(guó)目前有能力、有條件通過(guò)宅基地去身份化改革，逐步釋出宅基地使用權(quán)物權(quán)化的成長(zhǎng)空間，逐步賦予宅基地使用權(quán)以清晰、完整的用益物權(quán)屬性，推動(dòng)宅基地和農(nóng)民住房突破身份限制的市場(chǎng)化流轉(zhuǎn)，且將為中國(guó)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展注入新的動(dòng)力。

宅基地去身份化改革勢(shì)必打破針對(duì)中國(guó)農(nóng)民這個(gè)最大群體、最弱勢(shì)群體的一項(xiàng)社會(huì)保障制度，將從根本上觸動(dòng)中國(guó)農(nóng)村基層社會(huì)的治理結(jié)構(gòu)，因此，宅基地使用權(quán)去身份化的發(fā)動(dòng)以及對(duì)改革路徑的判斷和抉擇，必須審慎，必須分階段、按區(qū)域、有步驟地進(jìn)行。

4.2 改革路徑建議

宅基地去身份化改革必須循序漸進(jìn)，必須將去身份化改革的社會(huì)沖擊和負(fù)面影響控制在可以承受的范圍內(nèi)。地方試點(diǎn)要膽子更大一點(diǎn)、步子更快一點(diǎn)。國(guó)家層面的改革要有定力，不要躁動(dòng)；要系統(tǒng)設(shè)計(jì)，又要有在泥濘中前行的準(zhǔn)備。在改革目標(biāo)設(shè)計(jì)上，要堅(jiān)持去身份化這個(gè)基本取向，要明確城鄉(xiāng)居民住房制度一體化這個(gè)遠(yuǎn)景追求。同時(shí)，要對(duì)宅基地制度改革分步走的階段性改革路徑及方案進(jìn)行系統(tǒng)設(shè)計(jì)。

宅基地去身份化改革必須選擇一個(gè)合適的突破口。一般來(lái)說(shuō)，改革突破口的選擇須具備兩個(gè)條件：一是突破口改革的代價(jià)小、風(fēng)險(xiǎn)小，容易取得成功；二是突破口改革的成效大，具有連鎖影響，對(duì)推進(jìn)后續(xù)改革具有示范和引致效應(yīng)。按照這一標(biāo)準(zhǔn)，可以選擇繼承環(huán)節(jié)去身份化作為宅基地使用權(quán)去身份化改革的突破口[11]。不管繼承人的身份為何，均可通過(guò)繼承取得宅基地使用權(quán)，在這一點(diǎn)上社會(huì)共識(shí)程度高，加之由于僅局限于繼承環(huán)節(jié)去身份化，社會(huì)陣痛小，改革成本和風(fēng)險(xiǎn)低，改革的前景比較明朗、確定。通過(guò)宅基地繼承環(huán)節(jié)的去身份化，可以觀察宅基地去身份化的正負(fù)效應(yīng)，積累進(jìn)一步全面推進(jìn)宅基地去身份化的經(jīng)驗(yàn)。

選擇宅基地繼承環(huán)節(jié)作為突破口，推動(dòng)宅基地使用權(quán)去身份化改革，就是要承認(rèn)宅基地使用權(quán)屬于可以繼承的財(cái)產(chǎn)權(quán)利，不論通過(guò)法定繼承，還是遺囑繼承，凡繼受農(nóng)村房屋所有權(quán)的繼承人，不管繼承人是否為本集體成員，也不管繼承人為農(nóng)村居民，還是城鎮(zhèn)居民，均可按照地隨房走的原則，連帶取得宅基地使用權(quán)。通過(guò)繼承取得的農(nóng)村住房及宅基地，允許突破身份限制的自由流轉(zhuǎn)。

在宅基地繼承環(huán)節(jié)去身份化改革取得突破后，可沿著“管住增量—調(diào)整存量—雙軌管理”的思路，繼續(xù)按區(qū)域、有步驟地推進(jìn)宅基地使用權(quán)諸環(huán)節(jié)的去身份化。所謂“管住增量”，就是選擇合適的時(shí)機(jī)，凍結(jié)憑集體成員身份取得宅基地使用權(quán)，遏制農(nóng)村人口城市化“兩頭占地”趨勢(shì)。所謂“調(diào)整存量”，就是對(duì)存量宅基地按“一戶一宅、面積法定”原則進(jìn)行確權(quán)和清理，在此基礎(chǔ)上，將存量宅基地及豎立其上的農(nóng)村住房梳理劃分為保障房和商品房?jī)纱箢?，?shí)行雙軌管理[12]：保障房發(fā)揮社會(huì)保障制度的功能，以行政調(diào)節(jié)為主，其取得、繼承及其他形式的交易要受嚴(yán)格管制；而對(duì)商品房則引入市場(chǎng)機(jī)制，實(shí)行宅基地有償使用，允許宅基地及農(nóng)民住房突破身份限制的自由流轉(zhuǎn)?！半p軌管理”的目標(biāo)是逐步建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的住房制度，即實(shí)現(xiàn)農(nóng)村保障房與城鎮(zhèn)保障房接軌，發(fā)展農(nóng)村商品房與城鎮(zhèn)商品房一體化的城鄉(xiāng)房地產(chǎn)業(yè)。

需要注意的是，本文基于宅基地制度改革的兩難困局的分析，提出的宅基地去身份化改革路徑建議，將繼承環(huán)節(jié)作為宅基地去身份化改革的“最先一公里”，待累積經(jīng)驗(yàn)后，再沿著“管住增量—調(diào)整存量—雙軌管理”的思路適時(shí)深入推動(dòng)宅基地去身份化。在這個(gè)路徑設(shè)計(jì)方案中，尤其是進(jìn)展到雙軌管理階段，作為商品房部分的宅基地及農(nóng)民住房的市場(chǎng)化，在西部地區(qū)或者遠(yuǎn)離城鎮(zhèn)的偏遠(yuǎn)農(nóng)村，其市場(chǎng)化流轉(zhuǎn)制度建設(shè)應(yīng)與發(fā)達(dá)地區(qū)有所區(qū)別，要形成地方性的市場(chǎng)化流轉(zhuǎn)政策，以切實(shí)避免大量游資進(jìn)入西部或偏遠(yuǎn)地區(qū)囤積宅基地，切實(shí)避免造成新形式的宅基地閑置的局面。

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［1］ 胡康生《. 中華人民共和國(guó)物權(quán)法》釋義［M］. 北 京：法律出版社，2007：336 - 337.

［2］ 中國(guó)物權(quán)法研究課題組.中國(guó)物權(quán)法草案建議稿：條文、說(shuō)明、理由與參考立法例［M］.北 京：社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社，2000：482 -485.

［3］ 鄭尚元. 宅基地使用權(quán)性質(zhì)及農(nóng)民居住權(quán)利之保障［J］. 中國(guó)法學(xué)，2014（，2）：114 - 157.

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（本文責(zé)編：郎海鷗）

The Dilemma and Solution of the Disidentifcation-oriented Reform of Rural Residential Land System

ZHANG Han-bing1, LI Xiang2, LIU Qian-kun1, JIN Xiang-mu1
（1.School of Public Administration, Zhejiang University, Hangzhou 310058, China; 2. College of Economics, Qufu Normal University, Rizhao 276826, China）

The purpose of this paper is to refine the relationship between identification and the combined nature of the property right of rural residential land use right theoretically, aiming at revealing the basic orientation of rural residential land system. Literature review method and comprehensive analysis method are employed. The result indicates that the rural residential land system secures the residential safety of peasant in China, by taking identification as its core and the principal of“one household, one housing land”as its manifestation. But at the same time, identification restrains rural residential land use right from being a real usufruct property right. The basic orientation of the reform of the rural residential land use right is therefore disidentification, but it faces the dilemma of the market circulation and the housing security. The conclusion of this paper is that the disidentification-oriented reform of rural residential land system should begin at the point of rural residential land use right inheritance, and then, gradually remove identification nature from rural residential land use right. And finally, by taking the way of controlling increment and adjusting stock（regulatedwithin two tracks）, we may promote the disidentification reform of rural residential land use right step by step.

land institution; rural residential land; membership; property right

F301.1

A

1001-8158（2015）08-0049-06

10.13708/j.cnki.cn11-2640.2015.08.007

2014-08-27

2015-06-25

國(guó)家自然科學(xué)基金項(xiàng)目（71273226）；國(guó)家社會(huì)科學(xué)基金年度項(xiàng)目（13BJL004）。

張菡冰（1976-），女，山東濟(jì)南人，博士，副教授。主要研究方向?yàn)橥恋禺a(chǎn)權(quán)制度與土地政策。E-mail: zhanghanbing_sd@163.com

柳乾坤（1988-），男，山東聊城人，博士研究生。主要研究方向?yàn)橥恋卣?、土地遙感等。E-mail: liuqiankun234@163.com