“多規(guī)沖突”根源與“多規(guī)融合”原則
——基于“土地利用沖突與‘多規(guī)融合’研討會”的思考①

孟 鵬，馮廣京，吳大放，張冰松

（1.中國土地勘測規(guī)劃院，北京100035；2.廣州大學(xué)地理科學(xué)學(xué)院，廣東廣州510006）

“多規(guī)沖突”根源與“多規(guī)融合”原則
——基于“土地利用沖突與‘多規(guī)融合’研討會”的思考①

孟 鵬1，馮廣京1，吳大放2，張冰松1

（1.中國土地勘測規(guī)劃院，北京100035；2.廣州大學(xué)地理科學(xué)學(xué)院，廣東廣州510006）

研究目的：分析“多規(guī)沖突”產(chǎn)生的根源，探討“多規(guī)融合”的原則，探索“多規(guī)融合”系統(tǒng)平臺的搭建與體系建設(shè)思路。研究方法：針對“多規(guī)沖突”的現(xiàn)象，結(jié)合相關(guān)研究成果，研究分析“多規(guī)沖突”的根源；借助“土地利用沖突與‘多規(guī)融合’研討會”的專家研討，結(jié)合相關(guān)研究分析，研 究提出“ 多規(guī)融合”的 原則和方法。研究結(jié)果：（ 1）“多 規(guī)沖突”現(xiàn)象是中國社會經(jīng)濟發(fā)展特殊階段的產(chǎn)物；（2）產(chǎn)生“多規(guī)沖突”的根源是多種規(guī)劃的制定目標(biāo)和原則缺乏社會經(jīng)濟發(fā)展整體目標(biāo)的一致性和協(xié)調(diào)性考慮；（3）“多規(guī)融合”是化解和消除“多規(guī)沖突”的一種必然選擇和一種重要方式。研究結(jié)論：（1）“多規(guī)融合”的核心是建立一種基于社會經(jīng)濟發(fā)展總體目標(biāo)和主要原則下的各種規(guī)劃間的一致且協(xié)調(diào)的目標(biāo)與原則；（2）化解“多規(guī)沖突”的關(guān)鍵是建設(shè)“多規(guī)融合”的系統(tǒng)平臺和科學(xué)體系，重點是構(gòu)建各種規(guī)劃必須遵守的控制性指標(biāo)體系；（3）建議在理清“多規(guī)融合”本質(zhì)屬性、核心問題和融合思路的基礎(chǔ)上，進一步明晰并完善“多規(guī)融合”的頂層設(shè)計。

土地規(guī)劃；規(guī)劃沖突；多規(guī)融合；平臺搭建；體系建設(shè)

1 “多規(guī)沖突”的根源

土地科學(xué)界有關(guān)“多規(guī)沖突”與“多規(guī)融合”的討論，始于2009年前后開展土地利用總體規(guī)劃與主體功能區(qū)等規(guī)劃的協(xié)調(diào)和銜接[1-3]，繼2013 年中央城鎮(zhèn)化工作會議和2014 年《國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（2014 — 2020 年）》等相關(guān)政策文件的出臺[4]，“多規(guī)沖突”與“多規(guī)融合”的討論已經(jīng)成為當(dāng)前的研究熱點。

生物保鮮劑是指從動植物、微生物中提取的天然的或利用生物工程技術(shù)改造而獲得的對人體安全的保鮮劑。主要分為四大類，一是微生物代謝產(chǎn)物，包括乳酸鏈球菌素、ε-聚賴氨酸和枯草桿菌素等；二是生物酶，包括溶菌酶、葡萄糖氧化酶和谷氨酰胺轉(zhuǎn)氨酶等；三是生物天然提取物，包括茶多酚、殼聚糖和魚精蛋白等；四是以上述物質(zhì)為主要成分的復(fù)合生物保鮮劑。

最初有關(guān)“多規(guī)沖突”和“多規(guī)融合”的討論，主要思路是如何化解這些由不同部門根據(jù)不同目標(biāo)和原則制定的各種規(guī)劃間的矛盾，避免一再出現(xiàn)一個地區(qū)在實施某一規(guī)劃時出現(xiàn)違反另一項規(guī)劃的尷尬現(xiàn)象。初期的研究，主要集中在以哪一種規(guī)劃作為銜接的基準(zhǔn)。從不同規(guī)劃的目標(biāo)和原則的角度研究“基準(zhǔn)規(guī)劃”，會有不同的考慮，并不能解決各項規(guī)劃的“合一”問題。由此，帶出了“怎么合”的問題[5]。

一種思路是通過制定一個全新的“合一”規(guī)劃替代其他所有的規(guī)劃，但大多數(shù)研究者基于專業(yè)知識并不贊同這樣的思路，而且實踐中也難以操作。另一種思路是用一種“1 + X”的 方法來實現(xiàn)多規(guī)融合，即用一個全新的“合一”規(guī)劃，再加上“國民經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃”、“土地利用總體規(guī)劃”、“城鄉(xiāng)總體規(guī)劃”和“環(huán)境保護規(guī)劃”，或者用一個全新的“合一”規(guī)劃與上述4個之中的某一個規(guī)劃合并為一個“基準(zhǔn)規(guī)劃”。

按照家鄉(xiāng)的“習(xí)俗”，在結(jié)婚之前，男女雙方的家長都會不約而同的找一個“靠譜”的算命先生排一排新人的生辰八字。不過說起算命先生的這一行業(yè)，可算是一個非常古老的行業(yè)了，經(jīng)過多年的徘徊與打磨，自然而然的形成了一定的“行規(guī)”，譬如說新婚算命的生辰八字，一般都往好方向算，倘若真有什么不合適的地方，也能通過“人工合婚”的方法扭轉(zhuǎn)乾坤，也算是成就一段美好的姻緣。

這種多規(guī)融合的思路轉(zhuǎn)變，一方面反映了多規(guī)沖突矛盾的復(fù)雜性，另一方面也反映了人們認識多規(guī)沖突矛盾性的深化，人們的認識逐漸由多種規(guī)劃的銜接向多種規(guī)劃的融合轉(zhuǎn)變。但這種轉(zhuǎn)變?nèi)匀槐容^多地注意了規(guī)劃方法的矛盾和規(guī)劃結(jié)果的矛盾，提出的對策也較多集中于技術(shù)和政策層面。

實際上，多規(guī)不相協(xié)調(diào)的問題根源在于各種規(guī)劃的制定目標(biāo)和原則缺乏一致性和協(xié)調(diào)性，各自部門的出發(fā)點都基于自身的職責(zé)定位和任務(wù)目標(biāo)，使得在制定各自規(guī)劃時的目標(biāo)和原則就已出現(xiàn)了不相協(xié)調(diào)[6-7]，各種規(guī)劃天生就帶有了不相協(xié)調(diào)的基因，多種規(guī)劃不相協(xié)調(diào)自是大概率之事。同時，這種多規(guī)不相協(xié)調(diào)的先天不足，又導(dǎo)致了在多規(guī)成為事實之后的再協(xié)調(diào)也困難重重，難以實現(xiàn)社會總目標(biāo)條件下的多規(guī)融合。這使得很多人進一步意識到，多規(guī)融合既是科學(xué)問題又不是科學(xué)問題，更增加了多規(guī)融合對中央政府和有關(guān)政策的依賴。

在成品當(dāng)天進行香辣藕片的感官評價，參考張文君等[16]、張建輝等[17]的評價方法。由10名感官評價人員組成評價小組，其中男女比例相等。針對實驗?zāi)康?、感官評價的標(biāo)準(zhǔn)和要求(GB/T 16291.1-2012)對評價小組進行適當(dāng)?shù)呐嘤?xùn)[18]。樣品隨機編號，采用百分制，品評人員需要獨立客觀地對香辣藕片的特性給出分值(色澤30%、質(zhì)地40%、形態(tài)20%、風(fēng)味10%)，計算結(jié)果取平均值，感官評價標(biāo)準(zhǔn)見表2。

因此，多規(guī)融合的問題表面上是“怎么合”的問題，實際上卻是需不需要建立一個統(tǒng)一目標(biāo)和原則條件下的各種規(guī)劃的制定原則和方法的問題。不研究和解決各種規(guī)劃目標(biāo)和原則與社會發(fā)展總目標(biāo)和原則的協(xié)調(diào)一致性，多種規(guī)劃間的不協(xié)調(diào)甚至矛盾性就會通過各種方式表現(xiàn)出來，從而影響社會經(jīng)濟的協(xié)調(diào)、穩(wěn)定發(fā)展。

特別是，當(dāng)中國社會經(jīng)濟發(fā)展進入一種新常態(tài)下，影響社會經(jīng)濟發(fā)展的各種重要因素也出現(xiàn)了相應(yīng)的變化，使得經(jīng)濟發(fā)展新常態(tài)下的各種規(guī)劃特別是土地利用總體規(guī)劃的編制、修改思路和重點也需要做出相應(yīng)地調(diào)整。在此基礎(chǔ)上，研究討論多規(guī)融合的方法和技術(shù)，才能逐步實現(xiàn)多規(guī)融合的目標(biāo)。因此，研究討論如何建立基于社會經(jīng)濟發(fā)展總目標(biāo)和總原則下的多規(guī)研制和調(diào)整的系統(tǒng)平臺，遠比研究多規(guī)融合的方法和技術(shù)更為重要。因為，有了這樣一致的系統(tǒng)平臺，無論是建立研制全新的“合一”規(guī)劃的體制，還是維持現(xiàn)有的研制各種規(guī)劃的體制，都會將多種規(guī)劃的不協(xié)調(diào)降至最低。在這樣的基礎(chǔ)上，進一步研究討論多規(guī)融合的技術(shù)方法能夠?qū)崿F(xiàn)更大的社會經(jīng)濟發(fā)展效益。

2005年2月12日，經(jīng)聯(lián)合國教科文組織批準(zhǔn)，雁蕩山成為全球第一個以中生代火山巖地質(zhì)地貌景觀為主題的世界地質(zhì)公園。公園總面積294.6平方千米，由三個園區(qū)組成：主園區(qū)雁蕩山，位于樂清市境內(nèi)，為中生代火山巖地質(zhì)地貌景觀；東園區(qū)為溫嶺市的長嶼硐天古采石遺址和方山流紋巖臺地地貌景觀；西園區(qū)為永嘉縣楠溪江河流地貌景觀。

30年，無數(shù)的風(fēng)雨釀成了充滿故事的一壺老酒。撣一撣袖上塵土，干了這壺老酒，未來還需昂首。對于未來，路德政有著明確的定位。他表示，未來，先科將從以下四方面入手，對高端產(chǎn)品進行分類整合：第一，提升產(chǎn)品高端形象，提高產(chǎn)品品位，打造品牌核心競爭力；第二，提高產(chǎn)品科技含量，加大技術(shù)配方研發(fā)力度，增強公司的自主研發(fā)能力；第三，快速實現(xiàn)新老產(chǎn)品的更新升級，產(chǎn)品更規(guī)范，效果更精確，質(zhì)量更穩(wěn)定；第四，加大產(chǎn)品布局多樣化，精細化，植物營養(yǎng)專注化的產(chǎn)品布局結(jié)構(gòu)。

2 “多規(guī)融合”的必然性

2.1 “多規(guī)融合”的歷史必然性

各種規(guī)劃都是政府調(diào)節(jié)社會經(jīng)濟發(fā)展的手段和措施，理應(yīng)服務(wù)社會經(jīng)濟發(fā)展的總目標(biāo)，理論上不應(yīng)該出現(xiàn)相互間的嚴(yán)重矛盾性和嚴(yán)重沖突，“多規(guī)沖突”是中國社會經(jīng)濟發(fā)展特殊階段的一種特殊現(xiàn)象。改革開放前，中國實行的是社會主義計劃經(jīng)濟，全國性、區(qū)域性的土地利用總體規(guī)劃需求并不迫切，城市規(guī)劃也主要是配合國家工業(yè)趕超戰(zhàn)略、國防安全、重大工程和重點項目選址服務(wù)。改革開放之后，土地逐步成為地區(qū)之間、部門之間競爭的關(guān)鍵要素，政府需要根據(jù)全國或地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展需求、糧食安全、生態(tài)安全的約束，調(diào)節(jié)土地要素在地區(qū)之間、部門之間的配置，因而編制土地利用總體規(guī)劃和城市總體規(guī)劃等規(guī)劃以消除市場機制的缺陷成為一種重要方式。在社會經(jīng)濟快速發(fā)展釋放巨大生產(chǎn)潛能的同時，也帶出了諸多資源環(huán)境的矛盾和問題，加之由于政府治理結(jié)構(gòu)條塊分割，中央政府與地方政府不同層面的考慮以及不同部門的利益傾向，使得許多矛盾和沖突凸顯或激化，因此，如何通過規(guī)劃機制體制的改革和創(chuàng)新，在新常態(tài)下實現(xiàn)“多規(guī)融合”顯得尤為重要[8]。

2.2 “多規(guī)融合”的現(xiàn)實必須性

“多規(guī)融合”將成為國家體制創(chuàng)新和空間治理的重要突破口。中國經(jīng)濟社會發(fā)展進入“新常態(tài)”，伴隨新型城鎮(zhèn)化的發(fā)展要求，解決規(guī)劃的不協(xié)調(diào)問題，重構(gòu)空間規(guī)劃秩序，提高城市空間治理和管控水平成為“新常態(tài)”的必然要求?！岸嘁?guī)融合”是在梳理空間規(guī)劃體系矛盾基礎(chǔ)上，針對城市空間管控中的實際問題，基于底線思維和信息化手段提出的一種創(chuàng)新性地解決空間發(fā)展和保護問題的手段，是提升空間管控水平和規(guī)劃體制創(chuàng)新的重要抓手。“多規(guī)融合”受到黨中央、國務(wù)院高度重視，由多部委共同部署，進行“自上而下”授權(quán)式改革，在規(guī)劃體制、行政機制以及資源環(huán)境管理等領(lǐng)域開展探索和研究，為中國空間規(guī)劃體系的頂層設(shè)計和制度性改革積累更多經(jīng)驗[9]。

2.3 “多規(guī)融合”的改革價值性

在社會經(jīng)濟發(fā)展新常態(tài)下推進“多規(guī)融合”，帶有社會經(jīng)濟發(fā)展對土地利用和管理的新需求及國家政治體制改革的新任務(wù)，因此，應(yīng)當(dāng)首先明確“多規(guī)融合”的目的與任務(wù)。針對現(xiàn)有規(guī)劃體系和管理體制中的多種沖突和矛盾，“多規(guī)融合”要考慮化解規(guī)劃體系與管理體制的矛盾和沖突。其次，生態(tài)文明建設(shè)體現(xiàn)了全社會最為廣大的公共利益，“多規(guī)融合”要體現(xiàn)國家意志，推進生態(tài)文明建設(shè)。其三，推進“多規(guī)融合”，是為了提高行政效能，減少行政審批環(huán)節(jié)中的摩擦沖突，更是為了推進國家治理能力和治理體系現(xiàn)代化[10]。

3 當(dāng)前規(guī)劃體系存在的主要問題及沖突原因

3.1 當(dāng)前規(guī)劃體系存在的主要問題

從法理上看，“多規(guī)”并不矛盾，而實際上沖突較多。國民經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃確定目標(biāo)，決定城市的發(fā)展方向；土地利用總體規(guī)劃確定建設(shè)與非建設(shè)用地關(guān)系，劃定城市空間范圍；城鄉(xiāng)規(guī)劃處理建設(shè)用地問題，依據(jù)發(fā)展目標(biāo)與內(nèi)容在劃定范圍內(nèi)優(yōu)化城市空間格局?，F(xiàn)實中，多個規(guī)劃互不銜接，具體表現(xiàn)為：各類規(guī)劃基礎(chǔ)數(shù)據(jù)和信息系統(tǒng)不一致，不能共享；空間邊界相互矛盾、管制要求互相脫節(jié)；技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一，組織編制各自為政；審批程序繁瑣、調(diào)整程序各自運作[11]；相關(guān)法律法規(guī)之間不協(xié)調(diào)，缺乏完善的法規(guī)體系保障。

從規(guī)劃體系和管理體制來看，其沖突表現(xiàn)主要可以概括為上下不銜接，左右有沖突。一方面，各自規(guī)劃及其管理體系內(nèi)部，存在上下級規(guī)劃不銜接的情況。另一方面，同級不同類型規(guī)劃之間的矛盾和沖突普遍存在。具體問題主要反映在以下幾個方面：（1）規(guī)劃類型過多，各類規(guī)劃間編制程序、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)缺乏有效統(tǒng)一與協(xié)調(diào)；（2）各個規(guī)劃爭坐“龍頭”，規(guī)劃職能劃分不清，造成規(guī)劃層級之間的越位、錯位、缺位；（3）同一空間各類規(guī)劃缺乏共識，造成規(guī)劃管控要求相互矛盾；（4）空間管理體制不順，包括：各類規(guī)劃的法律地位關(guān)系不明確，缺乏統(tǒng)一的規(guī)劃管理機構(gòu)導(dǎo)致權(quán)責(zé)邊界不清晰，空間規(guī)劃之間“多頭管理”導(dǎo)致執(zhí)法主體模糊等，使得規(guī)劃間缺乏有效協(xié)調(diào)[12]。

從規(guī)劃理念來看，現(xiàn)有的規(guī)劃體系缺乏相關(guān)理念的指引。首先，由于前期的規(guī)劃超前意識不夠，導(dǎo)致許多城市基礎(chǔ)設(shè)施不能跟進配套，已經(jīng)無法適應(yīng)現(xiàn)代化城市發(fā)展的水平和需求；其次，缺乏“人本規(guī)劃”和“公眾參與”意識，導(dǎo)致很多規(guī)劃并不符合實際生產(chǎn)生活需求，造成規(guī)劃并未真正起到引導(dǎo)社會經(jīng)濟發(fā)展和方便居民生活的目的；其三，規(guī)劃缺乏靈活性和彈性，容易引發(fā)各種矛盾，并且由于經(jīng)常修規(guī)導(dǎo)致規(guī)劃權(quán)威性受損[13]。

3.2 規(guī)劃體系矛盾沖突背后的不同層面的原因

可以看出，此時在負載上的輸出電壓出現(xiàn)了近似的方波脈沖，其平頂持續(xù)時間約為100 ns。從監(jiān)測到的A點電壓可以看出，改造后，A點之前的電路充當(dāng)了附加回路，其震蕩頻率約為主回路震蕩頻率的3倍。

4.3 融合思路

“多規(guī)”難融的體制根源在于部門利益、多頭管理的博弈。部門割據(jù)導(dǎo)致規(guī)劃缺位與越位，規(guī)劃體系混亂。首先，部門割據(jù)導(dǎo)致林業(yè)規(guī)劃、環(huán)境保護規(guī)劃等保護型規(guī)劃滯后和缺位。其次，部門割據(jù)導(dǎo)致增長指標(biāo)競爭、空間競爭型規(guī)劃越位。第三，各部門有自己的權(quán)利范圍和部門利益，部門割據(jù)導(dǎo)致規(guī)劃體系混亂，從而影響規(guī)劃執(zhí)行力[8]。

“多規(guī)”難融的制度根源在于中央和地方的利益博弈。由于中央政府與地方政府在規(guī)劃編制過程中的利益和價值取向不同，地區(qū)利益驅(qū)使導(dǎo)致規(guī)劃缺乏個性，重總量和速度，輕質(zhì)量和效率。首先，地區(qū)競賽導(dǎo)致規(guī)劃貪大求全，地區(qū)之間比較優(yōu)勢難以顯現(xiàn)，而比較劣勢顯露無遺。其次，地區(qū)競賽導(dǎo)致規(guī)劃重增長，輕保護。第三，地區(qū)競賽導(dǎo)致規(guī)劃重城市擴展，輕農(nóng)村發(fā)展[8]。

以CCT為指標(biāo)繪制倒漏斗圖，詳見圖8。由圖8可知，各研究散點均分布在倒漏斗圖范圍內(nèi)，對稱性較好，提示本研究存在發(fā)表偏倚的可能性較低，結(jié)論較可靠。

4 “多規(guī)融合”本質(zhì)屬性、核心問題及融合思路

4.1 本質(zhì)屬性

實現(xiàn)“多規(guī)融合”，首先要看清其本質(zhì)問題或根本屬性，可以概括為以下幾方面：首先，土地利用沖突和“多規(guī)融合”的問題既不是純學(xué)術(shù)課題的問題，也不是非科學(xué)問題。因為其本質(zhì)上很多都不是屬于學(xué)術(shù)層面的問題，而帶有當(dāng)前體制下的管理思維和文化個性，又必須借助學(xué)術(shù)手段尋找科學(xué)的方法去解決矛盾和問題。其次，“多規(guī)融合”應(yīng)當(dāng)落在促進社會經(jīng)濟協(xié)調(diào)發(fā)展的盤子上。從中國的經(jīng)濟社會發(fā)展階段來看，增長問題始終是關(guān)鍵問題，如何在這樣一個階段中，在保證生態(tài)文明的前提下，又實現(xiàn)社會經(jīng)濟的穩(wěn)定發(fā)展，應(yīng)當(dāng)更為符合當(dāng)前社會經(jīng)濟發(fā)展方向，因為如果僅偏重某一方向都將產(chǎn)生更多問題。其三，“多規(guī)融合”或“多規(guī)合一”，這個“一”不能是形式的“合一”，而應(yīng)當(dāng)是系統(tǒng)性的“融合歸一”。做任何一個相關(guān)規(guī)劃，都應(yīng)當(dāng)有系統(tǒng)思維和理念，要考慮生態(tài)系統(tǒng)的要求和約束，要考慮社會經(jīng)濟發(fā)展協(xié)調(diào)的要求和約束，要考慮政府的上傳下達，要兼顧各個地區(qū)的利益等各個方面。

“多規(guī)融合”可以借鑒“人本規(guī)劃”和“公眾參與”理念為導(dǎo)向的規(guī)劃范式。首先，通過立法明確規(guī)定規(guī)劃過程必須有公眾參與，并在程序上為公眾參與提供完善的法律保障；其次，在公眾參與的方式和程序上，建議取消“聽證”式公眾參與模式，轉(zhuǎn)為由市場—政府—公民組成的三元穩(wěn)定型規(guī)劃模式；其三，增強公眾參與領(lǐng)域的廣度和程度，建議滲透到從規(guī)劃編制到規(guī)劃審批和執(zhí)行乃至對不合規(guī)劃要求行為的反饋等各個階段[13]。

在當(dāng)前條件下，協(xié)調(diào)推進“多規(guī)融合”需要明確思路、抓準(zhǔn)核心問題，重點應(yīng)當(dāng)把握三個關(guān)鍵環(huán)節(jié)，科學(xué)劃定“三線”。首先，“多規(guī)融合”選擇適合國情的空間規(guī)劃體系模式是關(guān)鍵，并將基礎(chǔ)落在資源環(huán)境生態(tài)的底盤上。其次，“多規(guī)融合”強調(diào)國土空間用途管制，不但要關(guān)注空間尺度，也要通過協(xié)調(diào)與平衡實現(xiàn)綜合。其三，中國實際上已經(jīng)形成了兩級土地發(fā)展權(quán)的管理體系，包括：類似于中央對地方的用地計劃指標(biāo)管理的一級土地發(fā)展權(quán)和拿到一級土地發(fā)展權(quán)的地方政府將具體地塊交給開發(fā)者時需要行使二級土地發(fā)展權(quán)，這套土地發(fā)展權(quán)管理體系的核心是解決“建”與“非建”的關(guān)系，也是落地管控的關(guān)鍵。其四，“三線劃定”包括：生態(tài)保護紅線、永久基本農(nóng)田控制線、城市開發(fā)邊界的劃定，優(yōu)先考慮生態(tài)安全的底線和保障國家糧食安全戰(zhàn)略，同時控制城市規(guī)模的無節(jié)制擴張，讓各類規(guī)劃都必須遵循這個“最大公約數(shù)”的前提下進行融合[10]。

“多規(guī)”難融的表層原因在于不同規(guī)劃的空間控制規(guī)劃模式與空間發(fā)展規(guī)劃模式的屬性差異及未真正實現(xiàn)其屬性本質(zhì)?？臻g發(fā)展規(guī)劃模式，以區(qū)域發(fā)展為目標(biāo)，安排開發(fā)空間范圍，設(shè)定開發(fā)類型、強度、時序等，城鄉(xiāng)總體規(guī)劃、工業(yè)園區(qū)規(guī)劃等屬于此類規(guī)劃；而空間控制規(guī)劃模式則是規(guī)定哪些空間不能被開發(fā)，設(shè)定其被保護的類型、等級、年限，生態(tài)紅線劃定、基本農(nóng)田劃定等屬于控制規(guī)劃模式。同一國土空間單元上規(guī)劃屬性出現(xiàn)對立情況，其實就是控制規(guī)劃與發(fā)展規(guī)劃模式的沖突。此外，土地利用總體規(guī)劃中設(shè)定城鄉(xiāng)建設(shè)用地總規(guī)模，以及城市開發(fā)邊界，正是因為沒有嚴(yán)格將劃定基本農(nóng)田作為一種空間控制規(guī)劃[14]。

應(yīng)當(dāng)理清“多規(guī)融合”的總體思路和路徑選擇，而后進行實踐與創(chuàng)新、實施與完善。首先，“多規(guī)融合”應(yīng)當(dāng)實現(xiàn)國民經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃、城鄉(xiāng)總體規(guī)劃、環(huán)境保護規(guī)劃、綜合交通體系規(guī)劃等“類空間規(guī)劃”之間在規(guī)劃目標(biāo)、規(guī)劃區(qū)范圍、規(guī)劃期限、基礎(chǔ)數(shù)據(jù)、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、審批流程和監(jiān)督管理等方面的相互協(xié)調(diào)一致[15]；其次，構(gòu)建“多規(guī)融合”平臺，設(shè)定統(tǒng)一的規(guī)劃原則和規(guī)劃框架，或者在現(xiàn)有的幾個主要規(guī)劃基礎(chǔ)上，整合成一個規(guī)劃，或者采用“1 + X”的 方法，即一個全新的“合一”規(guī)劃為主，再加上其他規(guī)劃，實現(xiàn)“一級政府、一本規(guī)劃、一張藍圖”的城鄉(xiāng)或區(qū)域總體規(guī)劃；其三，以“多規(guī)融合”為契機，建立和健全以空間規(guī)劃體系、規(guī)劃管理機制、規(guī)劃法規(guī)體系為組成的規(guī)劃制度，從而充分發(fā)揮規(guī)劃對社會經(jīng)濟和諧健康發(fā)展的科學(xué)引領(lǐng)作用。

5 實現(xiàn)“多規(guī)融合”的平臺搭建與體系建設(shè)

5.1 “多規(guī)融合”在機制與法規(guī)層面的設(shè)計

［3］ 陳東秀“.多規(guī)融合”實施建議［J］. 華北國土資源，2015（，1）：96 - 98.

（3）化解“多規(guī)沖突”的關(guān)鍵是建設(shè)“多規(guī)融合”的系統(tǒng)平臺和科學(xué)體系，其重點為構(gòu)建各種規(guī)劃必須遵守的控制性指標(biāo)體系。

5.2 “多規(guī)融合”在規(guī)劃理念上的借鑒

4.2 核心問題

5.3 設(shè)定“多規(guī)融合”的統(tǒng)一目標(biāo)

“多規(guī)融合”應(yīng)當(dāng)設(shè)立“統(tǒng)一發(fā)展目標(biāo)”[16]：首先，目標(biāo)一致性。設(shè)定各個規(guī)劃都遵循的總體目標(biāo)，或者將總目標(biāo)分解為各個規(guī)劃的匹配且一致的定性目標(biāo)和定量目標(biāo)，以實現(xiàn)規(guī)劃起始點的統(tǒng)一。例如：國民經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃設(shè)定了社會經(jīng)濟發(fā)展目標(biāo)，土地利用規(guī)劃確定相應(yīng)的用地規(guī)模和年度計劃，城鄉(xiāng)規(guī)劃安排相應(yīng)的發(fā)展方向和布局調(diào)整。其次，目標(biāo)配套性。各個規(guī)劃間目標(biāo)相互配套，形成體系。例如：國民經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃設(shè)定了交通發(fā)展目標(biāo)，土地利用規(guī)劃確定交通用地規(guī)模，城鄉(xiāng)規(guī)劃安排具體交通項目的布局。其三，目標(biāo)的銜接性。上下級規(guī)劃目標(biāo)間必須準(zhǔn)確銜接，上級規(guī)劃設(shè)定的目標(biāo)要在下一級規(guī)劃中進行明確分配和具體落實，以保證規(guī)劃目標(biāo)的最終實施到位。

5.4 搭建“多規(guī)融合”技術(shù)層面的框架

經(jīng)過國內(nèi)外酒店管理專業(yè)實訓(xùn)基地建設(shè)的比較研究，我們總結(jié)出在進行實訓(xùn)基地建設(shè)過程中要遵循以原則，即導(dǎo)向性、共享性、效益性和動態(tài)發(fā)展。

解決“多規(guī)融合”的路徑應(yīng)當(dāng)是構(gòu)建“面—線—點一體的空間規(guī)劃框架”。在原有的體制框架中進行“多規(guī)融合”的設(shè)計，需要構(gòu)建一個概念性的面—線—點一體的空間規(guī)劃框架。首先，面狀基質(zhì)，采用控制規(guī)劃模式優(yōu)先劃定生態(tài)保護區(qū)、基本農(nóng)田，采用發(fā)展規(guī)劃模式劃定城市中心城區(qū)；其次，線狀廊道，采用控制規(guī)劃模式劃定河流水系，采用發(fā)展規(guī)劃模式優(yōu)先規(guī)劃交通網(wǎng)絡(luò)；其三，點狀嵌塊體，采用控制規(guī)劃模式確定歷史遺跡保護區(qū)，采用發(fā)展規(guī)劃模式劃定可培育的城鎮(zhèn)。對于控制規(guī)劃模式，重點制定管制規(guī)則，原則上不允許進行用途轉(zhuǎn)變；對于發(fā)展規(guī)劃模式，重點制定引導(dǎo)政策，用途轉(zhuǎn)變通過備案方式；對于沒有劃定的空間，為彈性空間，由市場決定，科學(xué)設(shè)定用途改變的管制審批條件[14]。

（2）產(chǎn)生“多規(guī)沖突”的根源是多種規(guī)劃的制定目標(biāo)和原則缺乏整體一致性和協(xié)調(diào)性?！岸嘁?guī)融合”的核心是建立一種基于社會經(jīng)濟發(fā)展總體目標(biāo)和主要原則下的各種規(guī)劃間的一致且協(xié)調(diào)的目標(biāo)與原則。

“多規(guī)融合”應(yīng)當(dāng)遵循的協(xié)調(diào)原則包括以下幾方面：（1）優(yōu)化布局，保障重點；（2）部門協(xié)同，解決矛盾；（3）統(tǒng)一藍圖，全域管理；（4）底線思維，優(yōu)化空間發(fā)展格局；（5）協(xié)調(diào)差異，明確“三規(guī)”共同建設(shè)空間；（6）市區(qū)聯(lián)動，共筑市域空間管控“一張藍圖”[12]?！岸嘁?guī)融合”應(yīng)當(dāng)遵循的技術(shù)原則包括以下幾方面：（1）保護發(fā)展底線，生態(tài)用地優(yōu)先布局的原則；（2）優(yōu)化資源配置，促進集約節(jié)約用地原則；（3）建設(shè)用地總量控制原則；（4）保障重點項目原則；（5）基本農(nóng)田保護原則；（6）預(yù)留彈性空間原則。

長白山是一座休眠火山。據(jù)記載，這座休眠火山曾于1597年、1668年和1702年噴發(fā)過，山頂寬闊的環(huán)形火山口積水為湖，形成了天池。

5.6 創(chuàng)新“多規(guī)融合”的手段和方法

目前已基本形成了三種主要的規(guī)劃融合模式：概念銜接型、技術(shù)融合型和體制創(chuàng)新型。通過“概念銜接”促進“多規(guī)合一”,通過部門合作和公眾參與等形式，在一些規(guī)劃理念、目標(biāo)及主要內(nèi)容上進行融合以達成共識，但最終在較為宏觀層面形成“概念”上的融合，難以解決微觀層面的指標(biāo)和管控要求的具體“落地”問題；探索“技術(shù)融合”推動“多規(guī)合一”，在梳理各個規(guī)劃的體系和技術(shù)內(nèi)容，明確管控底線基礎(chǔ)上，制定共同執(zhí)行的法則，走一條分層次、講要點的漸進式規(guī)劃整合之路，形成一種在“技術(shù)整合”基礎(chǔ)上的融合；開展“體制創(chuàng)新”實現(xiàn)“多規(guī)合一”，將規(guī)劃融合工作與政府規(guī)劃管理的改革結(jié)合起來，采取職能合并、改組、調(diào)整等運作方式，使行政整合作用直接影響到空間規(guī)劃融合上，最終形成一種“機制”上的融合；對于大多數(shù)城市而言，經(jīng)常是以上幾種融合方法共同使用，形成組合拳，共同推進“多規(guī)合一”工作[9]。

空間控制線體系是化解規(guī)劃矛盾、實現(xiàn)“多規(guī)融合”的重要方法和工具。空間控制線體系，包括“邊界”和“空間政策”，以及動態(tài)更新的制度和程序（主要是相應(yīng)的控制線的修編和修改條件及程序）。以廣州實踐為例，控制線體系（“邊界”）與相應(yīng)的管制規(guī)則（“空間政策”）包括：生態(tài)控制線分級限定除了規(guī)定條款之外的項目一律不得開發(fā)建設(shè)，開發(fā)邊界規(guī)定了各類城鄉(xiāng)建設(shè)必須在開發(fā)邊界的范圍內(nèi)選址，基本農(nóng)田控制線、建設(shè)用地規(guī)?？刂凭€、產(chǎn)業(yè)區(qū)塊控制線分別對基本農(nóng)田保護、建設(shè)用地使用以及工業(yè)項目“集聚進園”做出了管制規(guī)定，集合起來，構(gòu)成了“多規(guī)合一”的控制線體系。此外，對控制線的修編與修改的條件和具體程序進行明確的界定。“多規(guī)融合”是“三規(guī)合一”工作的繼續(xù)，意味著將更多的空間規(guī)劃納入到“三規(guī)合一”的框架中來，其空間控制線體系會有所不同，但關(guān)鍵方法都是空間控制線體系的建立和維護[11]。

5.7 構(gòu)建“多規(guī)融合”的技術(shù)與管理平臺

“多規(guī)融合”應(yīng)當(dāng)構(gòu)建以“三層四線”為核心，整合銜接各類規(guī)劃的技術(shù)與管理的平臺。首先，應(yīng)當(dāng)建立統(tǒng)一與協(xié)調(diào)的基礎(chǔ)體系。“統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)體系”，包括：統(tǒng)一坐標(biāo)系統(tǒng)、統(tǒng)一規(guī)劃目標(biāo)、統(tǒng)一規(guī)劃期限、統(tǒng)一用地分類標(biāo)準(zhǔn)?！皡f(xié)調(diào)發(fā)展方向”：協(xié)調(diào)城市發(fā)展戰(zhàn)略和用地規(guī)模，協(xié)調(diào)功能分區(qū)與城市空間發(fā)展方向，協(xié)調(diào)空間管制，協(xié)調(diào)重點地區(qū)的用地空間布局。其次，構(gòu)建“三層四線”的框架體系?！叭龑印卑ㄈ龑右粠?，即基礎(chǔ)層、核心層、管理層和現(xiàn)有規(guī)劃成果庫。（1）基礎(chǔ)層：包括地籍圖、土地利用現(xiàn)狀圖、行政區(qū)劃圖、地形圖、各類經(jīng)濟人口統(tǒng)計數(shù)據(jù)等。所有基礎(chǔ)層數(shù)據(jù)應(yīng)在統(tǒng)一坐標(biāo)系統(tǒng)、統(tǒng)一數(shù)據(jù)格式、統(tǒng)一分類標(biāo)準(zhǔn)和統(tǒng)一存儲平臺的原則下，建立“多規(guī)融合”基礎(chǔ)地理信息層（數(shù)據(jù)庫），實現(xiàn)基礎(chǔ)地理數(shù)據(jù)的共享。（2）核心層：為各類規(guī)劃整合、編制和調(diào)整的參考基準(zhǔn)，包括空間管控“四線”、法定圖則和重點項目?！八木€ ”，即基本農(nóng)田控制線、生態(tài)保護控制線、建設(shè)用地規(guī)?？刂凭€和建設(shè)用地擴展邊界控制線；法定圖則主要包括法定文件、土地開發(fā)強度和其他控制要求；重點項目是按照項目情況進行分期排序，并作為重點落實安排建設(shè)用地規(guī)模的對象。（3）管理層：包括規(guī)劃整合、規(guī)劃調(diào)整、規(guī)劃審批等管理信息。其中，規(guī)劃整合是重點，通過“四線”管控、法定圖則和重點項目的整合判讀機制，梳理各層次不同規(guī)劃成果，分析其與核心層的沖突和矛盾，按照規(guī)劃整合的原則和程序，協(xié)調(diào)解決矛盾，使各個規(guī)劃協(xié)調(diào)統(tǒng)一，實現(xiàn)“多規(guī)融合”。（4）現(xiàn)有規(guī)劃成果庫，包括：國民經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃、城市總體規(guī)劃、控制性詳細規(guī)劃、環(huán)境與生態(tài)保護規(guī)劃、林業(yè)發(fā)展規(guī)劃、交通專項規(guī)劃、水利專項規(guī)劃等。以核心層為導(dǎo)向，通過管理層的調(diào)整，形成更新規(guī)劃成果庫[17]。

6 結(jié)論

（1）“多規(guī)沖突”現(xiàn)象是中國社會經(jīng)濟發(fā)展特殊階段的產(chǎn)物，有其產(chǎn)生的特殊性。“多規(guī)融合”是化解和消除“多規(guī)沖突”的一種必然選擇，也是一種重要方式。

5.5 遵循“多規(guī)融合”的主要原則

寧夏回族自治區(qū)水利工程建設(shè)管理局在鹽環(huán)定揚黃工程更新改造項目建設(shè)中，堅持“高起點開局、高標(biāo)準(zhǔn)開展、高質(zhì)量推進”要求。按照“分類打捆、整體推進、同步投運”的思路和“項目法人+專家組+運行管理單位”的建管模式，選擇頂層設(shè)計，統(tǒng)籌關(guān)鍵環(huán)節(jié)，適時組織專家組反復(fù)進行技術(shù)論證，確保了鹽環(huán)定揚黃工程更新改造項目的全線成功通水，創(chuàng)造了寧夏回族自治區(qū)水利建設(shè)史上的“鹽環(huán)奇跡”。這標(biāo)志著寧夏回族自治區(qū)水利工程建設(shè)管理局在水利工程建設(shè)管理方面又邁上了一個新臺階，為寧夏回族自治區(qū)水利工程管理的轉(zhuǎn)型升級提供了有力支撐。

“多規(guī)融合”應(yīng)當(dāng)建立和完善與之相配套的法規(guī)體系[9]。當(dāng)前的“多規(guī)合一”工作仍是一種基于國土空間的協(xié)調(diào)工作，沒有上位法的支撐，“多規(guī)合一”成果的編制、管理與實施仍面臨法理基礎(chǔ)的困惑。建議通過“多規(guī)合一”試點工作的推進，建立統(tǒng)一銜接、功能互補、相互協(xié)調(diào)的空間規(guī)劃體系，并同步探索完善與新型空間規(guī)劃體系配套的規(guī)劃法律體系[9]，制定完備的規(guī)劃條例和嚴(yán)格的條例執(zhí)行和管控制度，確保規(guī)劃得到嚴(yán)格執(zhí)行。此外，完善仲裁協(xié)商制度，保障不同規(guī)劃間的沖突可以得到科學(xué)合理的解決。

（

）：

［1］ 孟鵬.土地利用沖突與“多規(guī)融合”研討會在廣州市召開［EB/OL］.http://www.chinalandscience.com.cn/UserFiles/File/guangzhouduogu（i1）. pdf，2015 - 05 - 20/2015 - 08 - 10.

［2］ 馮廣京，陳美景，曾爽.2009 年國內(nèi)土地科學(xué)重點研究評述及2010 年展望［J］. 中國土地科學(xué)，2010，2（41）：71 - 79.

“多規(guī)融合”需要建立配套的相關(guān)機制。首先，“多規(guī)融合”需要建立區(qū)域之間的合作機制。“多規(guī)融合”應(yīng)當(dāng)是地區(qū)比較優(yōu)勢發(fā)揮、地區(qū)間均衡發(fā)展的一種實現(xiàn)手段，中央政府應(yīng)該利用稅收集中權(quán)利在地區(qū)之間建立一種補償機制和利益共享機制。其次，“多規(guī)融合”需要建立部門之間的聯(lián)動與協(xié)作機制?！岸嘁?guī)融合”是部門之間的優(yōu)勢互補、相互協(xié)作的形式，應(yīng)該在現(xiàn)有部門規(guī)劃的基礎(chǔ)上，消除規(guī)劃之間的矛盾和障礙，建立完整的中國國土空間規(guī)劃體系，制定相關(guān)的規(guī)劃法作為統(tǒng)領(lǐng)部門規(guī)劃的法律依據(jù)，并建立公眾民主參與進行利益表達的渠道[8]。

回到家里狗蛋就變了臉，說什么不進屋，說黑屋子里有妖怪。媳婦讓哥們兒朝洛蒙在樹蔭下哄著狗蛋玩，自己拿著笤帚進屋去，把衣服，被褥，鞋子，紙箱都用笤帚敲打一遍，然后拿出來掛到外面的洗衣桿上晾曬。接著又變戲法似的從大挎包里拿出幾瓶藥粉，天女散花一樣滿屋子揮灑。半個小時過去后，哥們兒朝洛蒙帶著狗蛋走進屋里，還滿屋子刺鼻的藥粉臭味兒呢。

［4］ 蘇文松, 徐振強, 謝伊羚. 我國“三規(guī)合一”的理論實踐與推進“多規(guī)融合”的政策建議［J］. 城市規(guī)劃學(xué)刊，2014（，6）：85 - 89.

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從圖3可以看出，試驗期間，不同覆蓋條件下，水溫平均日較差從高到低為單層薄膜覆蓋、對照、雙層薄膜覆蓋；單層薄膜覆蓋條件下，30、60 cm水深的池子水溫平均日較差分別為5.9、5.8℃， 相差不大；雙層薄膜覆蓋條件下，30、60 cm水深的池子水溫平均日較差分別為2.5、2.2℃，同樣相差不大；但露天條件下，60 cm 水池的變化范圍在 2.3～7.0℃，平均日較差為4.3℃，比30 cm的水池高1.1℃。雙層薄膜覆蓋、露天處理的日較差變化趨勢基本一致，表現(xiàn)為晴天條件下日較差較大，多云次之，陰天最?。欢鴨螌颖∧じ采w表現(xiàn)為多云條件下日較差較大，晴天次之，陰天最小。

［10］林堅“.多規(guī)融合”應(yīng)當(dāng)抓住關(guān)鍵環(huán)節(jié)以實現(xiàn)協(xié)調(diào)融合［J/OL］.http://www.chinalandscience.com.cn/UserFiles/File/20150304.pdf, 2015 - 07 - 20/2015 - 08 - 10.

GMH550-P-RAC利用各種分析、診斷策略和算法，針對水電站的每臺機組，建立功能全面、實用性強的故障診斷分析系統(tǒng)，提供實時監(jiān)測、報警、故障診斷分析、智能診斷報告等一系列工具和手段。它強大的人機界面功能，易懂的操作，簡潔的畫面，讓各類技術(shù)人員可以根據(jù)自己的需求隨時隨地掌握各電站機組的健康狀況，為安全運行，優(yōu)化調(diào)度和檢修指導(dǎo)提供有力的技術(shù)支持。

［11］吳超.邁向“一張藍圖”的空間管制——探索“多規(guī)融合”建立空間控制線體系［J/OL］.http://www.chinalandscience.com.cn/ UserFiles/File/20150301.pdf, 2015 - 07 - 20/2015 - 08 - 10.

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［13］ 張曉玲. 香港的規(guī)劃理念與實踐——對中國大陸“多規(guī)融合”的啟示［J/OL］. http://www.chinalandscience.com.cn/UserFiles/ File/20150310.pdf, 2015 - 08 - 20/2015 - 08 - 20.

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［16］郭理橋“.一張藍圖”多規(guī)融合［J］. 智能建筑與城市信息，2014（，6）：24 - 25.

［17］羅以燦.基于“三層四線”的“多規(guī)合一”管理平臺建設(shè)［J］.西 部大開發(fā)，2015（，4）：85 - 89.

（本文責(zé)編：陳美景）

Causes of the Multiple-Planning Confict and Principle of Multiple-Planning Integration: Reviews of the Workshop “Land Use Conficts and Multiple Planning Integration”

MENG Peng1, FENG Guang-jing1, WU Da-fang2, ZHANG Bing-song1
(1. China Land Surveying and Planning Institute, Beijing 100035, China; 2. School of Geographical Sciences, Guangzhou University, Guangzhou 510006, China )

The purpose of this paper is to analyze the causes of multiple-planning conflict, discuss the principle of multiple-planning integration, and explore how to construct the platform and system for the multiple-planning integration. According to the phenomenon of multiple-planning conflict, combined with the related research results, the method of deductive analysis has been used. Furthermore, the method of summarization analysis has been used to put forward the principle and methods of multiple-planning integration based on the workshop of “l(fā)and use conflicts and multiple-planning integration”. The results indicate that the phenomenon of multiple-planning conflict is the outcome of the social and economic development of China under current special developing stage. The source of multiple-planning conflict is the lack of the consistency and coordination of the social and economic development overall goal between the various planning. The multiple-planning integration is a kind of inevitable choice and an important way to solve and eliminate multiple-planning conflict. It’s concluded that the core of multiple-planning integration is to establish the consistent goals and coordinating principles between the various planning based on the overall goals and the main principle of the social and economic development. The key to solve conflicts is the construction of the system platform and the scientific system of multiple-planning integration and the importance is to build the controlling index system abide by all sorts of planning. It is recommended to clarify the essential attribute, the core issues and fusion thought of multiple-planning integration, and then further perfect the top-level design of multiple planning integration.

land planning; planning conflicts; multiple planning integration; platform construction; system building

F301.23

A

1001-815（82015）08-0003-07

10.13708/j.cnki.cn11-2640.2015.08.001

①參加“土地利用沖突與‘多規(guī)融合’研討會”的專家對本文的形成均有貢獻，在此一并致謝！

2015-07-20

2015-08-10

孟鵬（1978-），女，河南平頂山人，博士。主要研究方向為土地利用規(guī)劃和土地政策研究。E-mail: mp827119mp@163.com

馮廣京（1957-），男，山西陽泉人，研究員。主要研究方向為土地經(jīng)濟與土地政策研究。E-mail: fenggj@139.com