事業(yè)單位法人治理結(jié)構(gòu)建設(shè)難點分析

● 王春風(fēng)

建立和完善事業(yè)單位法人治理結(jié)構(gòu)是分類推進(jìn)事業(yè)單位改革的重要內(nèi)容。近年來，各地積極開展事業(yè)單位法人治理結(jié)構(gòu)建設(shè)試點工作，著力探索事業(yè)單位由傳統(tǒng)管理向現(xiàn)代治理轉(zhuǎn)變的途徑，在創(chuàng)新事業(yè)單位體制機制、推動公益事業(yè)發(fā)展、激發(fā)法人內(nèi)部活力等方面取得了積極成效。但從改革實踐看，各地面臨著進(jìn)展不平衡、推進(jìn)速度慢等多方面的問題和難題。

一、機制體制方面的問題

一是政事分開、管辦分離并未真正實現(xiàn)。政事分開、管辦分離是行政體制改革、事業(yè)單位改革和社會事業(yè)改革的交匯點，也是三大改革的突破口。對事業(yè)單位實行政事分開、管辦分離，就是把事業(yè)單位從原行政主管部門剝離出來，由一個新的特設(shè)機構(gòu)來運作。行政主管部門只行使行政管理職能，類似于經(jīng)濟主管部門沒有下屬企業(yè)只從事行業(yè)管理。理想的設(shè)計是，政事分開、管辦分離以不觸及、不傷害、不損失既得利益者的利益為原則，各個改革試點都新建了公共服務(wù)委員會或事業(yè)單位管理中心一類的執(zhí)行機構(gòu)，對事業(yè)單位集中管理，并在人事制度、分配機制等方面進(jìn)行了諸多改革嘗試。事實上，只有切斷了部門辦事業(yè)單位的利益驅(qū)動，政事分開、管辦分離改革工作才能順利推行。從法人治理結(jié)構(gòu)試點單位運行情況來看，管理模式和內(nèi)部運行機制與試點前并沒有根本性改變，“管”和“辦”仍由舉辦單位負(fù)責(zé)，沒有真正實現(xiàn)政事分開、管辦分離。

二是事業(yè)單位自主權(quán)未落實。長期以來，事業(yè)單位習(xí)慣于在主管部門的庇護下開展工作，擔(dān)心難以生存，不敢也不愿嘗試行使法人自主權(quán)；一些舉辦單位認(rèn)為建立事業(yè)單位法人治理結(jié)構(gòu)削弱了舉辦單位的權(quán)力，開展法人治理結(jié)構(gòu)建設(shè)、落實事業(yè)單位自主權(quán)的積極性和主動性不高。從試點情況看，試點單位負(fù)責(zé)人任命、用人、財務(wù)等權(quán)力仍掌握在相關(guān)部門手中，法人自主權(quán)沒有真正得到落實。

三是事業(yè)單位運行機制未轉(zhuǎn)變。一些試點單位的法人治理結(jié)構(gòu)雖然已經(jīng)建立，但不是按照新機制運行，理事會僅僅是一個“框架”或“擺設(shè)”。事業(yè)單位理事會決策職能履行不到位的情況比較普遍。一方面，理事會中的外部理事都由所在單位委派，代表派出單位利益，而理事工作并非其本職工作，因此也沒有很強的參與意識和責(zé)任意識；另一方面，教育、衛(wèi)生等部分行業(yè)的事業(yè)單位業(yè)務(wù)工作具有較強的專業(yè)性，社會代表理事和委派理事由于受專業(yè)知識所限，履職能力有限，難以發(fā)揮議事、決策、監(jiān)督作用。

二、政策支持方面的問題

一是國家層面政策支持缺失。國務(wù)院于2011年印發(fā)了《關(guān)于建立和完善事業(yè)單位法人治理結(jié)構(gòu)的意見》，對事業(yè)單位法人治理結(jié)構(gòu)的組織形式等進(jìn)行了規(guī)定，但是操作層面規(guī)定得較為籠統(tǒng)，對法人治理結(jié)構(gòu)建設(shè)中事業(yè)單位應(yīng)享有哪些自主權(quán)、行政主管部門應(yīng)如何給事業(yè)單位放權(quán)、到底放哪些權(quán)力、事業(yè)單位如何確保獨立法人主體地位等關(guān)鍵性問題涉及不多，造成試點實施工作阻力大，具體操作起來難度大。

二是法人治理頂層設(shè)計不完備。法人治理結(jié)構(gòu)建設(shè)涉及方方面面，法人治理的架構(gòu)搭建后，人事、財政等相應(yīng)的配套政策未能及時出臺。目前，在頂層設(shè)計不完備的情況下，事業(yè)單位的人、財、物等管理體制沒有從根本上發(fā)生改變。

三是法人治理結(jié)構(gòu)要求與現(xiàn)行政策不統(tǒng)一。比如，在財務(wù)管理上，法人治理結(jié)構(gòu)模式要求事業(yè)單位自主進(jìn)行財務(wù)核算，項目資金自主使用，人員工資根據(jù)績效考核結(jié)果自行發(fā)放；而財政部門要求事業(yè)單位經(jīng)費統(tǒng)一核算、集中支付，項目資金由財政部門統(tǒng)一管理，人員工資實行統(tǒng)一發(fā)放。在人事管理上，理事會的用人選人機制與現(xiàn)行的干部管理制度不統(tǒng)一?，F(xiàn)行的干部體制要堅持“黨管干部”的原則，人事權(quán)由組織、人社及主管部門行使，眾多事業(yè)單位的法定代表人，如大學(xué)校長、醫(yī)院院長、報社總編等是需要經(jīng)過專門的組織程序產(chǎn)生的；而按照事業(yè)單位章程規(guī)定，醫(yī)療集團院長、副院長、各成員醫(yī)院院長應(yīng)由理事會聘任或解聘。當(dāng)這些按照事業(yè)單位章程聘任的院長、副院長需要在體制內(nèi)流動時，如何流動，身份、行政級別如何認(rèn)定，就成為一個難題。

三、內(nèi)部運行方面的問題

一是事業(yè)單位法人治理結(jié)構(gòu)長效機制未建立。事業(yè)單位法人治理結(jié)構(gòu)建設(shè)的過程就是政府、相關(guān)職能部門、舉辦單位下放權(quán)力的過程，舉辦單位或主管部門特別是涉及下放權(quán)力較多的部門非常抵觸，推進(jìn)過程相當(dāng)艱難。一些地區(qū)相繼出臺了促進(jìn)事業(yè)單位法人治理結(jié)構(gòu)建設(shè)的優(yōu)惠配套政策，但這些政策很大一部分是具有明顯行業(yè)特點的獎勵性措施，雖然在調(diào)動試點單位積極性、落實法人自主權(quán)方面取得了成效，但由于受財政、宏觀政策等條件的限制，難以全面推開。

二是現(xiàn)行管理體制難突破。事業(yè)單位的管辦關(guān)系有待進(jìn)一步理順。按照章程規(guī)定，遇到重大問題管理層要向理事會報告，但理事會的理事長都是由主管部門的分管領(lǐng)導(dǎo)兼任，理事長作為主管部門的副職需要再向主要領(lǐng)導(dǎo)匯報才能決策，造成層次較多、效率低下。主管部門對事業(yè)單位的監(jiān)管理念還沒有轉(zhuǎn)變，對事業(yè)單位的微觀管理過多，事業(yè)單位的法人自主權(quán)還沒有落實到位。法人治理結(jié)構(gòu)運行有待進(jìn)一步規(guī)范。試點單位雖然制定了法人章程，建立了議事規(guī)則，完善了配套制度，但還存在理事會行使決策權(quán)缺乏制度保障，理事會、監(jiān)事會、管理層等組織之間溝通協(xié)作機制不到位等諸多問題，還沒有形成決策者、執(zhí)行者、監(jiān)督者各歸其位、各行其職、各負(fù)其責(zé)的有效運轉(zhuǎn)機制。

三是理事會作用發(fā)揮不理想。大部分理事會沒有獨立開展活動的條件，其功能作用僅限于提建議或整合外部資源幫助單位發(fā)展方面。從投資渠道看，我國現(xiàn)有公益類事業(yè)單位幾乎全部由國家投資舉辦，所有制結(jié)構(gòu)單一。從技術(shù)層面看，目前現(xiàn)有的事業(yè)單位門類眾多，業(yè)務(wù)上具有非常強的專業(yè)性和技術(shù)性，在籌建理事會時雖然也考慮到理事的廣泛代表性，但顧及舉辦單位和主管部門的利益或情況多，所以大多理事來自于政府機構(gòu)。他們不僅平時忙于自己的崗位工作，難有足夠的時間和精力參與到理事會事務(wù)中去，而且還受自身專業(yè)知識和管理經(jīng)驗所限，難以深度參與理事會的管理和決策，更難以有效發(fā)揮議事、決策、監(jiān)督作用。從利益關(guān)系看，外部理事的理事工作非其本職工作，也不與其年度考核掛鉤，而對于代表服務(wù)對象的理事來講更是純粹的義務(wù)工作，所以外部理事參與意識不強、作用發(fā)揮不佳。另外，由于缺少更多的創(chuàng)新性措施，事業(yè)單位原有的黨委會、辦公會、職代會可履行理事會、監(jiān)事會的大部分職能，現(xiàn)行的法人治理結(jié)構(gòu)模式，容易“新瓶裝陳酒”，反而多了個“婆婆”，加了個管理層。種種原因?qū)е率聵I(yè)單位法人治理結(jié)構(gòu)建成后出現(xiàn)“空轉(zhuǎn)”和外部理事不能有效發(fā)揮作用等情況，理事會基本流于形式。

四、外部環(huán)境方面的問題

一是法人治理結(jié)構(gòu)配套制度沒跟上。試點單位法人治理結(jié)構(gòu)框架雖然已經(jīng)搭建，但一些制約試點工作進(jìn)展的瓶頸問題仍未徹底解決。法人治理結(jié)構(gòu)的建立運行與經(jīng)濟體制改革、行政體制改革進(jìn)程緊密相關(guān)，在當(dāng)前形勢下許多已有制度的剛性規(guī)定難以突破。人事自主權(quán)方面，在現(xiàn)有的管理體制下，事業(yè)單位管理層人員都是具有一定行政級別的領(lǐng)導(dǎo)干部，干部的選拔由組織人事部門按照組織程序操作，管理層人員雖然最終以理事會的名義聘任，但實際上理事會參與人事決策的空間不大。事業(yè)單位人才引進(jìn)必須在編制核定范圍內(nèi)，要提前申請，須經(jīng)主管部門、編制部門、人社部門等層層審核通過后才能參與統(tǒng)一招聘。事業(yè)身份的“鐵飯碗”和“終身制”因社會保險及相關(guān)配套政策缺乏而難以打破，干部能上能下、職工能進(jìn)能出的目標(biāo)無法實現(xiàn)，嚴(yán)重制約著事業(yè)單位人力資源的優(yōu)化配置。財務(wù)支配權(quán)方面，事業(yè)單位特別是公益一類事業(yè)單位，其資金來源主要依靠財政撥款，財政撥款依據(jù)相應(yīng)法規(guī)通過一定程序撥付，不論資金使用量的多少，均嚴(yán)格限定資金使用途徑。在財政管理制度框架內(nèi)，事業(yè)單位理事會、管理層沒有任何自由支配的空間。

二是配套制度實際運作有難度。為激發(fā)活力，國家在事業(yè)單位中逐步推行崗位績效工資制度，打破“大鍋飯”體制?，F(xiàn)行配套制度已經(jīng)賦予了試點單位一些自主權(quán)，但實際運行時還是舉步維艱。盡管當(dāng)前試點單位在形式上已經(jīng)建立了這項制度，但由于絕大多數(shù)職工思想未能轉(zhuǎn)變，為避免矛盾激化，單位仍舊采取原有的工資發(fā)放方式，績效工資未能與工作人員崗位職責(zé)履行情況、所作貢獻(xiàn)和業(yè)績等真正掛鉤。有的地區(qū)為了推進(jìn)試點工作，采取提高獎勵性績效工資的辦法，給予試點單位政策支持和經(jīng)費保障。但是在實際績效工資分配方案制定過程中，事業(yè)單位又面臨著如何平衡各類人員收入差距的問題，使績效沒有真正起到激發(fā)熱情和活力的作用。

三是法人治理結(jié)構(gòu)建設(shè)欠缺有效考核措施。理事會決策失誤責(zé)任追究制度、績效評估制度、議事規(guī)則等具體運行機制的不完善也影響著試點的進(jìn)一步深化。試點單位的決策失誤責(zé)任追究機制實行“誰決策、誰負(fù)責(zé)”原則，與理事會允許充分討論表達(dá)意見的精神相沖突，理事參與試點單位決策時，權(quán)責(zé)不對等的問題處理不好，勢必影響理事參與決策的積極性和責(zé)任感。另外，公共服務(wù)績效評價機制不健全，缺乏第三方獨立評價機構(gòu)，理事會很難對管理層工作作出科學(xué)客觀的評價。

五、思想認(rèn)識方面的問題

一是認(rèn)識不清導(dǎo)致積極性不高。有些主管部門和事業(yè)單位仍然習(xí)慣于現(xiàn)有的管理體制和運行機制，對事業(yè)單位法人治理結(jié)構(gòu)認(rèn)識不深刻，甚至誤讀某些政策。事業(yè)單位擔(dān)心改革會取消干部行政級別，削弱領(lǐng)導(dǎo)班子的決策權(quán)，導(dǎo)致人員思想不穩(wěn)定和決策效率降低。主管部門則擔(dān)心建立起法人治理結(jié)構(gòu)后會弱化部門的管理職能。加上與改革相配套的優(yōu)惠政策和激勵機制遲遲不能出臺，使得事業(yè)單位和主管部門對事業(yè)單位法人治理結(jié)構(gòu)建設(shè)的主動性不夠。

二是舊體制未破導(dǎo)致危機感不強。大部分事業(yè)單位依托黨委和政府的行政資源，沒有生存的壓力。長期的供給制使事業(yè)單位產(chǎn)生極強的行政依賴性，事業(yè)單位和主管部門及舉辦單位對改革的積極性都不高，事業(yè)單位總是安于現(xiàn)狀，嚴(yán)重缺乏能否繼續(xù)生存和發(fā)展的危機感和緊迫感。