政府向社會力量購買服務(wù)的寧波實踐

● 孫國茂

（作者系寧波市編辦主任）

近年來，浙江省寧波市不斷開拓思路，積極開展政府向社會力量購買公共服務(wù)，主要在公共文化、社會管理領(lǐng)域進(jìn)行了探索，有效減輕了政府的財政壓力，降低了行政成本。寧波市的改革探索表現(xiàn)出一些自身的特點。

（一）購買服務(wù)市場日趨成熟。一方面作為“買家”的政府，投入的資金逐年上升。2009年至2013年五年間，寧波市用于政府購買服務(wù)的資金分別為3.49億元、5.9億元、9億元、10.9億元和13.37億元，年均增長達(dá)40%。同時，購買的服務(wù)項目范圍不斷拓展，從輔助性服務(wù)事項擴(kuò)展到公共服務(wù)事項。1998年政府采購制度建立之初，寧波市將10萬元以上的政府自身服務(wù)事項納入政府采購范圍。2004年，海曙區(qū)試點居家養(yǎng)老服務(wù)，并逐步在全市推廣。2005年，全市探索開展“萬場電影千場戲”進(jìn)農(nóng)村活動，通過公開招標(biāo)購買，讓群眾免費(fèi)觀看他們喜歡的劇目和影片。此后，購買服務(wù)逐步拓展到公共衛(wèi)生、教育培訓(xùn)、法律援助、人民調(diào)解等多個領(lǐng)域。

另一方面，承接公共服務(wù)項目的社會組織數(shù)量不斷增加。行業(yè)協(xié)會、公益性社會組織以及教育、衛(wèi)生等領(lǐng)域的社會組織數(shù)量呈上升趨勢，城鄉(xiāng)基層社會組織也越來越多。社會組織的功能不斷完善加強(qiáng)，在滿足多樣化的服務(wù)需求，特別是教育、醫(yī)療、衛(wèi)生等基本公共服務(wù)需求方面發(fā)揮出其獨(dú)特的作用。據(jù)統(tǒng)計，目前寧波市各類法人社會組織已有5000余家，其中，社會團(tuán)體2000余家，民辦非企業(yè)單位3000余家，駐寧波基金會46家，另有1萬多家已備案的基層（社區(qū)、村）社會組織。全市社會組織的會員總數(shù)已突破400萬人次，吸納就業(yè)5萬余人。此外，國務(wù)院辦公廳《關(guān)于政府向社會力量購買服務(wù)的指導(dǎo)意見》（以下簡稱《指導(dǎo)意見》）下發(fā)后，企業(yè)也被納入公共服務(wù)提供主體范圍，“賣家”隊伍將進(jìn)一步壯大。

（二）購買政策體系逐步健全。隨著公共服務(wù)購買進(jìn)程的推進(jìn)，市及各縣（市）區(qū)不斷出臺相關(guān)配套制度。2006年，市政府轉(zhuǎn)發(fā)了市財政局《關(guān)于大力推進(jìn)公共服務(wù)實行政府采購的工作意見》，明確了公共服務(wù)實行政府采購的工作目標(biāo)、基本原則、范圍和實施形式及方法。2008年，海曙區(qū)出臺社會工作領(lǐng)域開展政府購買服務(wù)的實施意見，明確了相關(guān)的操作規(guī)程和工作職責(zé)。2009年底，寧波市政府以政府令形式發(fā)布《寧波市政府服務(wù)外包暫行辦法》，對政府服務(wù)外包的范圍、程序、實施制度、監(jiān)管辦法作了明確規(guī)定。隨后，江東、北侖、鄞州等地出臺了一系列配套政策，如江東區(qū)出臺《關(guān)于組織開展社區(qū)社會組織服務(wù)民生大行動的通知》，北侖區(qū)出臺《扶持社會組織發(fā)展實施辦法》等?！吨笇?dǎo)意見》下發(fā)后，寧波市結(jié)合自身實際制定了《關(guān)于加快建立現(xiàn)代社會組織體制促進(jìn)社會組織健康有序發(fā)展的意見》、《關(guān)于推進(jìn)政府向社會組織購買服務(wù)的實施意見》，明確凡適合以市場化方式提供、社會組織能夠承擔(dān)的公共服務(wù)和社會管理事項，特別是公益性、非營利性服務(wù)事項，政府要積極向社會組織購買。近期寧波市將發(fā)布政府購買服務(wù)事項指導(dǎo)性目錄，并統(tǒng)一將購買資金列入政府財政預(yù)算，未來還將建立健全政府購買服務(wù)的績效評估機(jī)制，使公共財政資金花得“物有所值”。

（三）購買機(jī)制不斷創(chuàng)新。市縣兩級政府以社會需求為導(dǎo)向，不斷結(jié)合當(dāng)?shù)貙嶋H創(chuàng)新購買方式，探索出一些有效的購買機(jī)制。

一是政府向非營利組織購買服務(wù)。2004年海曙區(qū)通過向非營利組織“海曙區(qū)星光敬老協(xié)會”購買居家養(yǎng)老服務(wù)，為區(qū)域內(nèi)孤寡老人、喪失生活自理能力的老人提供幫助。星光敬老協(xié)會的服務(wù)人員主要是來自不同社區(qū)的下崗、失業(yè)和經(jīng)濟(jì)困難但有勞動能力的居民，經(jīng)面試和培訓(xùn)后上崗。自2005年3月起，這一模式在全區(qū)65個社區(qū)全面推廣。2011年，寧波市進(jìn)一步擴(kuò)大購買范圍，通過公開招標(biāo)等形式，吸納更多的社區(qū)組織和草根社會組織參與，同時將服務(wù)的受益對象進(jìn)一步拓展，讓越來越多的老年人享受便利。

二是實施公益創(chuàng)投項目管理。公益創(chuàng)投是借鑒引入企業(yè)“孵化”和風(fēng)險投資的方式，由政府出資對社會組織的公益項目、公益活動給予專項支持。繼2011年海曙區(qū)率先出臺《公益創(chuàng)投項目管理試行辦法》后，寧波市在全市范圍通過公益創(chuàng)投項目的設(shè)計來優(yōu)化整合資源。三年多來，寧波市通過公益創(chuàng)投形式投入資金3200余萬元，向各類社會組織購買服務(wù)項目720多個。

三是構(gòu)建政社合作新模式。2012年，針對中小企業(yè)經(jīng)營困難等問題，寧?？h探索建立了商會企業(yè)服務(wù)中心，委托第三方中介服務(wù)機(jī)構(gòu)，為會員企業(yè)提供政策、法律、信息咨詢等免費(fèi)服務(wù)以及融資、培訓(xùn)、安評、環(huán)評、認(rèn)證等有償服務(wù)。與過去單純政府籌建、全部政府買單的企業(yè)服務(wù)平臺相比，這種政社聯(lián)動的模式，無論是服務(wù)能力還是資金使用效益，都有明顯優(yōu)勢。特別是其提供的免費(fèi)服務(wù)，增強(qiáng)了企業(yè)對政府工作的認(rèn)可度，也提高了政府服務(wù)的針對性和實效性；收費(fèi)的服務(wù)項目則較好地解決了會員企業(yè)在管理中出現(xiàn)的各種困難，也解決了中心運(yùn)作經(jīng)費(fèi)問題，對調(diào)動第三方中介服務(wù)機(jī)構(gòu)服務(wù)中小企業(yè)的積極性，吸引整合縣內(nèi)外優(yōu)質(zhì)中介服務(wù)機(jī)構(gòu)進(jìn)駐寧海、服務(wù)寧海，提升全縣中介服務(wù)業(yè)發(fā)展水平成效顯著。

當(dāng)前，寧波市經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展進(jìn)入了以經(jīng)濟(jì)增長優(yōu)質(zhì)化、城鄉(xiāng)發(fā)展一體化、社會管理精細(xì)化、基本公共服務(wù)均等化為主要特征的新的發(fā)展階段。在這一背景下，深入推進(jìn)政府向社會力量購買服務(wù)，不斷創(chuàng)新公共服務(wù)提供機(jī)制和方式，滿足人民群眾日益增長的多層次、多樣化需求，是進(jìn)一步改革的必由之路。

（一）進(jìn)一步轉(zhuǎn)變政府理念。推進(jìn)政府購買服務(wù)首先要推動政府執(zhí)政理念的轉(zhuǎn)變，即由政府直接生產(chǎn)并不是服務(wù)的唯一提供方式，通過購買服務(wù)可以降低行政成本，提高服務(wù)質(zhì)量，也能夠滿足人民群眾多樣化的公共服務(wù)需求，更重要的是，能夠推進(jìn)政府轉(zhuǎn)變職能，使政府從具體的管理活動中抽身出來，把政府的職能重心放在宏觀調(diào)控和對市場的有效監(jiān)管上。

一是以“負(fù)面清單”理念確定購買內(nèi)容。目前地方出臺的政府購買服務(wù)指導(dǎo)性目錄，服務(wù)內(nèi)容有限，可供社會力量選擇的余地不大，且目錄側(cè)重指導(dǎo)性，對部門的強(qiáng)制性不足，這些服務(wù)項目是否采用社會化方式提供，最終的決定權(quán)還是掌握在部門手里。為此，應(yīng)換位思考，逐步將原來“政府能讓社會力量做什么”的思路轉(zhuǎn)變?yōu)椤吧鐣α磕芴嬲謸?dān)哪些”，充分相信社會組織的能力。同時，研究提出政府服務(wù)中哪些領(lǐng)域、哪些項目是不能交由社會力量承擔(dān)的，形成政府購買服務(wù)的“負(fù)面清單”。今后，隨著財政資金使用的逐步規(guī)范、公開、透明，凡是政府花錢的地方，只要不在清單內(nèi)，都可以通過購買服務(wù)的方式來解決。

二是充分發(fā)揮市場的決定作用。對社會力量而言，能不能承接政府轉(zhuǎn)移的服務(wù)職能，一方面要看自身能力、水平，另一方面是看有沒有營利空間。從實踐情況看，政府向社會推出的購買項目多是讓社會力量“無利可圖”的公益項目，對社會力量吸引力不大。為此，為社會力量創(chuàng)造必要的營利空間，是政府購買服務(wù)得以順利推進(jìn)的重要保證。從寧海縣商會企業(yè)服務(wù)中心運(yùn)作模式看，出于對營利前景的良好預(yù)期，雖然進(jìn)駐中心的中介機(jī)構(gòu)目前處于虧損階段，但這并未影響其為企業(yè)提供服務(wù)的質(zhì)量。此外，要進(jìn)一步降低準(zhǔn)入門檻，讓更多的社會力量參與進(jìn)來，充分發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用。

三是加強(qiáng)對政府購買服務(wù)的監(jiān)管。政府向社會力量購買服務(wù)的最終主體仍是政府本身。因此，在購買服務(wù)的過程中，政府不能一味地追求降低行政成本，而是要將服務(wù)質(zhì)量、效率的提升作為重要的價值目標(biāo)。這就要求強(qiáng)化監(jiān)管意識，加強(qiáng)對政府購買服務(wù)流程中各個環(huán)節(jié)的監(jiān)管，確保承接機(jī)構(gòu)嚴(yán)格按照合同履行服務(wù)職責(zé)，嚴(yán)格財政資金使用，同時注重收集公眾對服務(wù)的反饋，研究提出改進(jìn)的對策措施，確保政府管理不缺位。

（二）積極培育發(fā)展承接市場。一是加大培育和發(fā)展社會組織的力度。首先，突破社會組織發(fā)展的體制困境。一方面，要改革社會組織登記管理制度，簡化登記手續(xù)，使大量社會組織獲得合法身份；另一方面，要拓展社會組織的發(fā)展空間，凡是社會組織能夠有效發(fā)揮作用的公共服務(wù)領(lǐng)域，政府都要考慮通過購買服務(wù)的方式，使其由社會組織來提供。其次，加大對社會組織的資金扶持。政府應(yīng)逐步加大對社會組織的直接投資，給予社會組織資金上的支持；鼓勵金融機(jī)構(gòu)對符合條件的社會組織給予信貸支持；完善對社會組織運(yùn)營的稅收優(yōu)惠政策。政府對社會組織舉辦的規(guī)模較大、前景較好、社會急需的公共服務(wù)，可予以貼息支持。對初創(chuàng)期的社會組織要大力扶持，如提供免費(fèi)的辦公場地、資金補(bǔ)助、人才培訓(xùn)等。

二是提升社會組織的服務(wù)承接能力。社會組織要加強(qiáng)管理，提升服務(wù)能力，為承接政府職能轉(zhuǎn)移創(chuàng)造條件。第一，提升專業(yè)服務(wù)水平，注重學(xué)習(xí)和培訓(xùn)，同時，政府要為社會組織提高服務(wù)水平提供支持，為優(yōu)秀人才進(jìn)入社會組織提供政策支持。第二，提升內(nèi)部管理能力。社會組織要提升項目運(yùn)作的能力和獲取社會資源的能力；規(guī)范財務(wù)管理，降低運(yùn)行成本，提高資金效益; 誠信自律，避免不端行為，以贏得政府和社會的信任。

（三）構(gòu)建系統(tǒng)完備的機(jī)制。一是優(yōu)化服務(wù)項目管理。推動多元化投入和社會化參與，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營，提高效益，降低成本。第一，規(guī)范項目化管理制度，明確公共服務(wù)項目的設(shè)計、申報、招投標(biāo)和組織實施的準(zhǔn)入條件和標(biāo)準(zhǔn)，由社區(qū)圍繞居民共同需求設(shè)計具體服務(wù)項目，由街道匯總后分類報送，市及各縣（市）區(qū)組織研究討論后，采取公開競投的方式，通過市場競爭交由合適的社會力量承擔(dān)。第二，強(qiáng)化項目合同管理。政府要做精明的“買主”，重視提高合同管理意識與能力，明確界定項目的要求、期限和效果，制定權(quán)責(zé)清晰的合同條款，并加強(qiáng)對合同實施過程的監(jiān)管。

二是進(jìn)一步創(chuàng)新購買方式。打破壟斷，引入充分的市場競爭，使公共服務(wù)價格保持在合理區(qū)間，同時確保質(zhì)量，針對軟、硬兩種服務(wù)的不同特點，采取不同的方式購買。對于量大、頻繁的服務(wù)內(nèi)容，實行集中采購，形成規(guī)模效應(yīng)。可以在確定可量化的評價指標(biāo)體系后，依據(jù)公開招標(biāo)、邀請招標(biāo)、競爭性談判等法定的政府采購方式購買。對于由受益主體的主觀感受衡量的“軟服務(wù)”，如養(yǎng)老、護(hù)理、心理輔導(dǎo)等，可以采用向受益群眾發(fā)放購買憑證的方式直接補(bǔ)貼消費(fèi)者，如政府發(fā)放養(yǎng)老券購買養(yǎng)老服務(wù)，發(fā)放教育券加強(qiáng)流動人口教育培訓(xùn)等。由消費(fèi)者面向市場尋找、選擇自己需要的服務(wù)供應(yīng)商，可以適應(yīng)特定群體的個體化差異，最大限度地降低購買成本和管理成本。

三是完善監(jiān)督評估機(jī)制。加強(qiáng)對提供服務(wù)的社會力量的監(jiān)管，建立資質(zhì)和誠信檔案，采取機(jī)構(gòu)自評、政府部門檢查、街道或社區(qū)實地核查相結(jié)合的方法，推進(jìn)日常監(jiān)管制度化、規(guī)范化。暢通政社溝通渠道，充分發(fā)揮新聞媒體、社會公眾的監(jiān)督作用，及時收集反饋居民對其提供服務(wù)的意見，民政、審計、市場監(jiān)管等部門協(xié)同跟進(jìn)，促使服務(wù)提供方誠信自律、確保質(zhì)量。此外，要探索完善購買服務(wù)評估體系，對公共服務(wù)投入、運(yùn)行績效，對提供方的服務(wù)質(zhì)量和服務(wù)對象的滿意度等進(jìn)行專業(yè)評價，及時向社會公布評價結(jié)果，并將結(jié)果作為其今后承接項目以及退出服務(wù)領(lǐng)域的重要參考。