京津冀協(xié)同發(fā)展背景下承德市新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的困境與對策*

魏戰(zhàn)剛

(承德石油高等專科學(xué)校社科與數(shù)理部，河北承德 067000)

2014年2月26日，習(xí)近平總書記在北京主持召開座談會，專題聽取京津冀協(xié)同發(fā)展工作匯報，強調(diào)實現(xiàn)京津冀協(xié)同發(fā)展，是面向未來打造新的首都經(jīng)濟圈、推進區(qū)域發(fā)展體制機制創(chuàng)新的需要，是探索完善城市群布局和形態(tài)、為優(yōu)化開發(fā)區(qū)域發(fā)展提供示范和樣板的需要，是探索生態(tài)文明建設(shè)有效路徑、促進人口經(jīng)濟資源環(huán)境相協(xié)調(diào)的需要，是實現(xiàn)京津冀優(yōu)勢互補、促進環(huán)渤海經(jīng)濟區(qū)發(fā)展、帶動北方腹地發(fā)展的需要，是一個重大國家戰(zhàn)略，要堅持優(yōu)勢互補、互利共贏、扎實推進，加快走出一條科學(xué)持續(xù)的協(xié)同發(fā)展路子來。早在2004年，承德市就在全國創(chuàng)首例與北京市開展了“京承農(nóng)業(yè)戰(zhàn)略合作”，后又于2009年作為唯一的地級市，與北京市建立了全方位的定期溝通機制。承德市是國家甲類開放城市，環(huán)抱北京與天津，緊鄰三港，是北京的生態(tài)屏障，在京津冀協(xié)同發(fā)展中地理與資源優(yōu)勢明顯?！秶倚滦统擎?zhèn)化綜合試點方案》將承德納入新型試點之一，其自身的區(qū)位優(yōu)勢、資源豐富優(yōu)勢、生態(tài)環(huán)境良好、文化氛圍濃厚及外部的機遇給承德市新型城鎮(zhèn)化的建設(shè)帶來了千載難逢的大好機遇。在此背景下，發(fā)現(xiàn)承德市新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的困境，提出新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的對策，具有重要的研究價值與理論意義。

1 概念界定

1.1 京津冀協(xié)同發(fā)展

京津冀協(xié)同發(fā)展是把京津冀3個地區(qū)看作一個整體，建立非首都核心功能的疏解、城市布局與空間結(jié)構(gòu)的優(yōu)化、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的升級、公共服務(wù)體系的共享、現(xiàn)代化交通網(wǎng)絡(luò)體系的構(gòu)建、市場一體化進行的加快多位一體的目標同向、優(yōu)勢互補、互利共贏的協(xié)同發(fā)展格局［1］。

2014年2月26日，習(xí)近平總書記在聽取京津冀協(xié)同發(fā)展工作匯報時就推進京津冀協(xié)同發(fā)展提出7點要求，即:一是要著力加強頂層設(shè)計，抓緊編制首都經(jīng)濟圈一體化發(fā)展的相關(guān)規(guī)劃，明確三地功能定位、產(chǎn)業(yè)分工、城市布局、設(shè)施配套、綜合交通體系等重大問題，并從財政政策、投資政策、項目安排等方面形成具體措施。二是要著力加大對協(xié)同發(fā)展的推動，自覺打破自家“一畝三分地”的思維定式，抱成團朝著頂層設(shè)計的目標一起做，充分發(fā)揮環(huán)渤海地區(qū)經(jīng)濟合作發(fā)展協(xié)調(diào)機制的作用。三是要著力加快推進產(chǎn)業(yè)對接協(xié)作，理順三地產(chǎn)業(yè)發(fā)展鏈條，形成區(qū)域間產(chǎn)業(yè)合理分布和上下游聯(lián)動機制，對接產(chǎn)業(yè)規(guī)劃，不搞同構(gòu)性、同質(zhì)化發(fā)展。四是要著力調(diào)整優(yōu)化城市布局和空間結(jié)構(gòu)，促進城市分工協(xié)作，提高城市群一體化水平，提高其綜合承載能力和內(nèi)涵發(fā)展水平。五是要著力擴大環(huán)境容量生態(tài)空間，加強生態(tài)環(huán)境保護合作，在已經(jīng)啟動大氣污染防治協(xié)作機制的基礎(chǔ)上，完善防護林建設(shè)、水資源保護、水環(huán)境治理、清潔能源使用等領(lǐng)域合作機制。六是要著力構(gòu)建現(xiàn)代化交通網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)，把交通一體化作為先行領(lǐng)域，加快構(gòu)建快速、便捷、高效、安全、大容量、低成本的互聯(lián)互通綜合交通網(wǎng)絡(luò)。七是要著力加快推進市場一體化進程，下決心破除限制資本、技術(shù)、產(chǎn)權(quán)、人才、勞動力等生產(chǎn)要素自由流動和優(yōu)化配置的各種體制機制障礙，推動各種要素按照市場規(guī)律在區(qū)域內(nèi)自由流動和優(yōu)化配置。

1.2 新型城鎮(zhèn)化

在科學(xué)發(fā)展觀的統(tǒng)領(lǐng)下，在統(tǒng)籌兼顧原則與以人為本的基礎(chǔ)上，新型城鎮(zhèn)化是實現(xiàn)人口、資源、環(huán)境及經(jīng)濟的協(xié)調(diào)發(fā)展，是實現(xiàn)大、中、小城市與小城鎮(zhèn)的協(xié)調(diào)發(fā)展，是實現(xiàn)城鎮(zhèn)人口聚集與公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)的協(xié)調(diào)發(fā)展［2］。

新型城鎮(zhèn)化是在經(jīng)濟全球化、市場化、信息化及生態(tài)化的背景下提出來的，我國的新型城鎮(zhèn)化綜合試點名單在2014年12月29日公布，其基本核心是不以犧牲農(nóng)業(yè)與糧食、生態(tài)與環(huán)境為代價，堅持以人為本、可持續(xù)發(fā)展及集約化發(fā)展為基本原則，是對傳統(tǒng)城鎮(zhèn)化的進一步發(fā)展與延伸［3］。

2 承德市新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的困境

在京津冀協(xié)同發(fā)展政策的支持下，承德市具備新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的優(yōu)勢，例如區(qū)位優(yōu)勢明顯，承接華北與東北兩個地區(qū)，資源豐富，礦產(chǎn)資源、農(nóng)產(chǎn)品資源及清潔能源等等;優(yōu)勢明顯，被稱為“華北之肺”;文化優(yōu)勢明顯，是國家首批歷史文化名城。但是，承德市在新型城鎮(zhèn)化的建設(shè)過程中仍然面臨著一些困境。

2.1 承德市經(jīng)濟發(fā)展水平相對落后，規(guī)模效應(yīng)難以發(fā)揮

2014年，承德市人均GDP為3．819 379萬元，位于河北省第6名，僅處于河北省中游水平，遠遠低于全國平均水平。而GDP產(chǎn)值只有1 342．55億元，比2013年增長7．8%，在河北省處于倒數(shù)第3名，經(jīng)濟水平發(fā)展相對落后，這在一定程度上阻礙了承德市的新型城鎮(zhèn)化的建設(shè)。另外，承德市建設(shè)規(guī)模較小，其平均人口密度只有96人/km2，遠遠低于先進地區(qū)的1萬人/km2，規(guī)模效應(yīng)難以發(fā)揮［4］。

2.2 產(chǎn)業(yè)發(fā)展水平結(jié)構(gòu)有待提高，缺乏產(chǎn)業(yè)支撐

承德市的三次產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)比例由2005年的18．2:51．0:30．8調(diào)整為2014年的16．8:50．1:31．4，10年間其產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)比例幾乎沒有變化?？梢钥闯觯械率械漠a(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整相當緩慢，與2013年相比，第一產(chǎn)業(yè)增長4．6%，第二產(chǎn)業(yè)增長7．6%，第三產(chǎn)業(yè)增長9．6%，依然以第二產(chǎn)業(yè)為主，第三產(chǎn)業(yè)為輔［5］。承德市貴為旅游勝地，但受到周圍區(qū)域城市環(huán)境污染及自身污染企業(yè)的影響，其在2014年的達標天數(shù)僅為68．2%，重度以上污染天數(shù)占4．4%，嚴重影響了其旅游發(fā)展。另外，承德市缺乏強大的產(chǎn)業(yè)支撐，知名的制造業(yè)、農(nóng)業(yè)品牌等較少，旅游品牌還缺乏成熟，缺少規(guī)模企業(yè)與市場的支撐。

2.3 城鎮(zhèn)化水平整體不高，整體提升速度較慢

自2001年以來，承德市的城市化水平雖然逐年在提高，但是整體水平不高。截止到2013年年底，城市非農(nóng)業(yè)戶口所占總?cè)丝诘谋戎刂挥?8．86%，相對于2001年的非農(nóng)業(yè)戶口占的比重18．78%，增長了僅10個百分點，年均增長不到1個百分點，整體提升速度較慢［6］。全市擁有接近4萬km2的面積，城市建設(shè)面積不到200km2，城鎮(zhèn)化率僅為42．3%，低于河北省4．8個百分點，低于全國10．6個百分點，與京津地區(qū)的城鎮(zhèn)化水平相比，差距更大，嚴重阻礙了京津冀協(xié)同發(fā)展進程。

3 承德市新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的對策

承德市擁有自身的優(yōu)勢與外部的機遇，在京津冀協(xié)同發(fā)展的背景下，為擺脫新型城鎮(zhèn)化進程中的困境，提出如下新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的對策建議。

3.1 加強頂層設(shè)計，科學(xué)編制承德市城鎮(zhèn)化建設(shè)總體規(guī)劃

城鎮(zhèn)化的建設(shè)涉及多方面的因素，是一項復(fù)雜的系統(tǒng)工程。但其靈魂與先導(dǎo)是總體規(guī)劃的制定與設(shè)計。雖然2008年的城市總體規(guī)劃建設(shè)指導(dǎo)作用顯著，“一體兩翼，五區(qū)三帶”的城市框架逐步展開，進一步增進了歷史文化名城的內(nèi)涵，但是該規(guī)劃已不能滿足日前的新型城鎮(zhèn)化的快速發(fā)展，《承德市城市總體規(guī)劃 (2015—2030年)》需要加速制定，按照京津冀協(xié)同發(fā)展與新型城鎮(zhèn)化建設(shè)要求進一步將承德市建設(shè)成為“特色鮮明、風格獨特、宜業(yè)宜居、充滿活力”的特色小城鎮(zhèn)［7-8］。第一，修編各類規(guī)劃完善規(guī)劃體系。完善規(guī)劃體系，包括總體規(guī)劃、長期規(guī)劃及短期規(guī)劃的制定與完善，從全局角度、戰(zhàn)略高度，統(tǒng)籌安排好各項部署環(huán)節(jié)，有序推進承德的新型城鎮(zhèn)化建設(shè)進程;第二，建立健全規(guī)劃實施監(jiān)督制度。規(guī)劃體系再完美，如果不能有力的執(zhí)行，也是一個擺設(shè)，因此，監(jiān)督制度的建立勢在必行。提高干部群眾整體素質(zhì)的同時，應(yīng)建設(shè)政府、企業(yè)、社會三位一體的監(jiān)督體系，讓社會公眾積極參與進來，發(fā)揮公眾對規(guī)劃的監(jiān)督作用，在切實維護公眾利益的同時，將規(guī)劃有序的進行下去。

3.2 發(fā)揮自身優(yōu)勢，打造綠色生態(tài)新型城市

經(jīng)濟的發(fā)展是新型城鎮(zhèn)化的核心動力，依靠經(jīng)濟的發(fā)展帶動新型城鎮(zhèn)化的建設(shè)是承德市優(yōu)選的路徑之一［9-11］。截止2013年底，承德市森林覆蓋率達55．8%，市中心綠化覆蓋面積達到40．6%，綠地率達36．8%，同時擁有世界文化遺產(chǎn)皇家園林避暑山莊、皇家寺廟群外八廟、皇家獵苑木蘭圍場，是歷史上清王朝的第二政治中心，這些都是承德市擁有的自身優(yōu)勢。充分發(fā)揮自身的優(yōu)勢，打造集約型、智能型綠色低碳的新型承德市需要從以下幾個方面做起。首先，打造首都的綠色安全生態(tài)屏障。承德環(huán)保北京，是肩負著京津地區(qū)生態(tài)安全的重大使命，將生態(tài)低碳綠色建設(shè)與保護工作放在首要為主，走出一條生態(tài)產(chǎn)業(yè)化與產(chǎn)業(yè)生態(tài)化發(fā)展之路;其次，加強生態(tài)保護與環(huán)境污染治理。雖然作為生態(tài)城市，但是近年來的霧霾污染也漸漸影響了其生態(tài)發(fā)展，因此，加大環(huán)境的保護力度與生態(tài)修復(fù)力度，應(yīng)該與經(jīng)濟發(fā)展同時齊頭并進，切實改善環(huán)京津地區(qū)的大氣質(zhì)量;最后，重視城市的基礎(chǔ)設(shè)施與文化建設(shè)?；A(chǔ)設(shè)施的建設(shè)是保障，公共交通、環(huán)保環(huán)衛(wèi)、園林綠化、防災(zāi)、安全設(shè)施建設(shè)等基礎(chǔ)設(shè)施的完善是新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的基礎(chǔ)，但是城市文化與鄉(xiāng)村文化的融合也是必不可少的，將歷史文化、風土人情、自然風光及鄉(xiāng)村文化積極結(jié)合起來，以增進城鎮(zhèn)化的文化底蘊。

3.3 利用地緣優(yōu)勢，以產(chǎn)業(yè)發(fā)展推動新型城鎮(zhèn)化建設(shè)

城鎮(zhèn)化的建設(shè)必須依靠產(chǎn)業(yè)的推動，城鎮(zhèn)化的建設(shè)沒有優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)與特色產(chǎn)業(yè)的支撐將會缺乏活力，另外，城鎮(zhèn)化的建設(shè)并不是簡單的讓農(nóng)民進城，而是為農(nóng)民提供長期穩(wěn)定的就業(yè)機會，因此，推動承德市新型城鎮(zhèn)化的建設(shè)，必須進行特色產(chǎn)業(yè)的集聚，為農(nóng)民提供更多的工作機會。城鎮(zhèn)化建設(shè)與產(chǎn)業(yè)集聚息息相關(guān)，可以從以下幾個方面入手［12-13］。第一，打造承接京津產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的集聚區(qū)。承德市地區(qū)面積為3．95萬km2，是北京的兩倍多、天津的3倍多，承載力與空間比較大。在京津冀協(xié)同發(fā)展的機遇下，承德市擁有地理區(qū)位優(yōu)勢，可承接、對接京津地區(qū)的產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢也很大，尤其是高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)與新興產(chǎn)業(yè)的發(fā)展;第二，創(chuàng)新管理機制，完善工業(yè)園區(qū)建設(shè)。園區(qū)是承載產(chǎn)業(yè)的最佳載體，園區(qū)的建設(shè)與否與產(chǎn)業(yè)的有序集聚密切相關(guān)，盡量發(fā)揮園區(qū)之間的聯(lián)動作用，著力完善基礎(chǔ)設(shè)施與公共服務(wù)，創(chuàng)新園區(qū)的發(fā)展模式，發(fā)揮園林建設(shè)的文化特質(zhì)，有計劃地組織園林綠化建設(shè)，打造新型城鎮(zhèn)化的特色美與舒適美;第三，擴大以就業(yè)為導(dǎo)向的產(chǎn)業(yè)政策的調(diào)整。農(nóng)民要適應(yīng)城市的生活，就需要有相應(yīng)的就業(yè)機會，一方面需要產(chǎn)業(yè)的調(diào)整，有適合農(nóng)民的工作機會，做到以業(yè)聚人，另一方面，需要對農(nóng)村剩余勞動力進行技能的培訓(xùn)，提高其適應(yīng)產(chǎn)業(yè)優(yōu)化與升級的適應(yīng)能力，做到以人聚業(yè)。

3.4 發(fā)揮中心城市作用，提高承德城鎮(zhèn)化建設(shè)水平與質(zhì)量

大力推進承德市新型城鎮(zhèn)化的建設(shè)，必須發(fā)揮中心城市的作用，統(tǒng)籌兼顧，有序展開，利用先進城市帶動次級城市，逐一建設(shè)，提升整體的區(qū)域競爭力。第一，做大做強中心城市［15］。優(yōu)化城市空間布局，按照“兩帶多組團”與“一體兩翼”的規(guī)劃，打造以老城區(qū)為國際旅游城市的主景區(qū)，發(fā)展文化旅游產(chǎn)業(yè)，把環(huán)境與配套設(shè)施統(tǒng)一加強，例如沿河綠地、濱河公路等優(yōu)良環(huán)境的建設(shè)，及商場、醫(yī)院、公共交通、超市、學(xué)校等配套設(shè)施的完善，將中心城市做大做強;第二，做大做特縣城。在“小縣大縣城”原則的指導(dǎo)下，發(fā)揮基礎(chǔ)優(yōu)勢，在縣城經(jīng)營中發(fā)展縣城，根據(jù)各個縣城的特點，因地制宜。其中，承德與灤平縣需要拉大城市空間，拓展空間格局;平泉、寬城及隆化等縣城，擴大人口與城區(qū)建設(shè)規(guī)模;豐寧與興隆等縣城要融入京津的理念，建立與京津“同城化、一體化、差異化”的發(fā)展;第三，做靚做美小城鎮(zhèn)。集中力量與資金重點支持中心城鎮(zhèn)率先發(fā)展，將小城鎮(zhèn)的建設(shè)發(fā)展向中心城鎮(zhèn)看齊，培植新的經(jīng)濟增長點。

［1］ 李克強．2015年3月5日第十二屆全國人民代表大會第三次會議．政府工作報告，2015

［2］ 孫桂平．河北省網(wǎng)絡(luò)城鎮(zhèn)體系研究．石家莊:河北人民出版社，2013:97～99

［3］ 中國新型城市化報告研究編纂委員會．中國新型城市化報告2009．北京:科學(xué)出版，2009，(34):361～369

［4］ 李欣．河北承德融入京津冀協(xié)同發(fā)展思路與對策研究．社會科學(xué)論壇，2014，9:030

［5］ 魏進平，劉鑫洋，魏娜．京津冀協(xié)同發(fā)展的歷程回顧，現(xiàn)實困境與突破路徑．河北工業(yè)大學(xué)學(xué)報:社會科學(xué)版，2014，6(2):1～6

［6］ 姚淑芹．河北省新型城鎮(zhèn)化建設(shè)面臨的突出問題及對策．環(huán)渤海經(jīng)濟瞭望，2015，(4)

［7］ 蔣洪昉，馮建國，薛正旗，等．生態(tài)文明背景下的北京新型城鎮(zhèn)化問題研究．中國農(nóng)業(yè)資源與區(qū)劃，2014，35(2):1～5

［8］ 呂?。┙蚣絽^(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展背景下廊坊市新型城鎮(zhèn)化發(fā)展趨勢分析．環(huán)渤海經(jīng)濟瞭望，2015，(2):12～17

［9］ 趙冰琴．京津冀協(xié)同發(fā)展中石家莊的路徑選擇研究．中共石家莊市委黨校學(xué)報，2014，(6):27～29

［10］ Friedmann J．World city futures:the role of urban and regional policies．4th Asian Planning School Association Congress，1997:2 ～4

［11］ 孫芳，劉明河，劉立波．京津冀農(nóng)業(yè)協(xié)同發(fā)展區(qū)域比較優(yōu)勢分析．中國農(nóng)業(yè)資源與區(qū)劃，2015，36(1):63～70

［12］ 劉貴利．在京津冀協(xié)同發(fā)展視角下小城鎮(zhèn)城鎮(zhèn)化路徑選擇——以京南小城鎮(zhèn)為例．小城鎮(zhèn)建設(shè)，2014，(9)

［13］ 張宏玉，劉偉華．新型城鎮(zhèn)化建設(shè)下承德市城市園林綠化發(fā)展的探索．河北林業(yè)科技，2014，(2):71～73

［14］ 尹罡，甄峰．京津冀協(xié)同發(fā)展視角下欠發(fā)達地區(qū)縣域經(jīng)濟發(fā)展模式研究——河北省53個縣 (市)的情景分析．河北師范大學(xué)學(xué)報:哲學(xué)社會科學(xué)版，2015，(1)

［15］ 薄文廣．濱海新區(qū)開發(fā)開放的目標定位與發(fā)展思路．新加坡國立大學(xué)東亞研究所，2010