社會(huì)保險(xiǎn)行政監(jiān)管與監(jiān)督

傅鴻翔 陳 文

（1浙江省人力資源和社會(huì)保障廳 杭州 310025；2復(fù)旦大學(xué)公共衛(wèi)生學(xué)院 上海 200032）

中國共產(chǎn)黨第十八屆三中全會(huì)提出國家治理理念，在市場化改革的前提下，將行政監(jiān)管作為重要治理手段。行政監(jiān)管在政治、經(jīng)濟(jì)和行政法學(xué)層面已形成較為系統(tǒng)的理論，對(duì)傳統(tǒng)的行政管理形成挑戰(zhàn)，但現(xiàn)實(shí)中存在理論和實(shí)踐脫節(jié)現(xiàn)象。具體到社會(huì)保險(xiǎn)實(shí)務(wù)中，行政監(jiān)管和監(jiān)督之間的邊界也有相對(duì)模糊化的趨勢，有必要從行政監(jiān)管和監(jiān)督理論入手，以社會(huì)保險(xiǎn)法為依據(jù)，明確社會(huì)保險(xiǎn)基金監(jiān)督的內(nèi)涵，以促進(jìn)行政監(jiān)管和監(jiān)督之間的良性互動(dòng)，構(gòu)建合理有效的社會(huì)保險(xiǎn)及其基金治理體系。

1 行政監(jiān)管與監(jiān)督

良好的社會(huì)保險(xiǎn)治理涵蓋其戰(zhàn)略與宏觀政策、制度安排、行政實(shí)施等。而行政監(jiān)管和監(jiān)督是社會(huì)保險(xiǎn)治理的制度安排，也是行政實(shí)施的重要內(nèi)容，認(rèn)識(shí)二者的內(nèi)在邏輯，正確發(fā)揮其各自的效力與效能，是構(gòu)成社會(huì)保險(xiǎn)治理能力現(xiàn)代化的重要環(huán)節(jié)。

1.1 行政監(jiān)管（Regulation）

1.1.1 定義。行政監(jiān)管又稱行政規(guī)制或行政管制，是以市場為前提、市場失靈為主要原因的政府干預(yù)行為，屬于微觀層面。行政監(jiān)管被定義為由行政機(jī)構(gòu)制定并執(zhí)行的直接干預(yù)市場配置或間接改變企業(yè)和消費(fèi)者供需關(guān)系的一般規(guī)則或特殊行為。

1.2.2 發(fā)展。行政監(jiān)管一般可分為經(jīng)濟(jì)性監(jiān)管和社會(huì)性監(jiān)管。經(jīng)濟(jì)性監(jiān)管涉及產(chǎn)業(yè)行為的市場方面，如自然壟斷、價(jià)格、市場準(zhǔn)入和退出、服務(wù)質(zhì)量及市場壟斷和過度競爭等行為的干預(yù)。社會(huì)性監(jiān)管是指經(jīng)濟(jì)行為帶來第三方或社會(huì)成本的干預(yù)，社會(huì)保險(xiǎn)、健康及藥品安全等可以歸入社會(huì)性監(jiān)管范疇。

由于各國市場化程度不同，行政監(jiān)管的發(fā)展方向也不相同。美國屬于市場化的一個(gè)極端，其監(jiān)管表現(xiàn)為以獨(dú)立、專業(yè)的機(jī)構(gòu)實(shí)施市場干預(yù)；對(duì)于正在推行民營化的歐洲國家，則重在建立獨(dú)立于企業(yè)之外的監(jiān)管機(jī)構(gòu)以打破國有壟斷，防范社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)；而東亞及拉美等發(fā)展型國家，則由于發(fā)展模式積弊帶來的經(jīng)濟(jì)和財(cái)政危機(jī)，傾向于放寬和重建監(jiān)管體系，維護(hù)有效競爭，化解經(jīng)濟(jì)危機(jī)；值得注意的是俄羅斯和東歐國家由于過度私有化帶來的“監(jiān)管黑洞”，羸弱的監(jiān)管體系造成經(jīng)濟(jì)、政治、社會(huì)危機(jī)，提示市場化進(jìn)程中監(jiān)管體系作用之巨。

總體而言，發(fā)達(dá)國家的行政監(jiān)管向放松經(jīng)濟(jì)性監(jiān)管、加強(qiáng)社會(huì)性監(jiān)管的方向發(fā)展；經(jīng)濟(jì)性監(jiān)管從命令型監(jiān)管向激勵(lì)型監(jiān)管轉(zhuǎn)變，社會(huì)性監(jiān)管向政府制定各種標(biāo)準(zhǔn)、由一些非政府組織實(shí)施的方向發(fā)展；而對(duì)監(jiān)管的監(jiān)督和監(jiān)管的成本——效益分析越來越重視。

1.2 行政監(jiān)督（Supervision）

1.2.1 定義。行政法意義上的行政監(jiān)督有狹義和廣義之分，狹義的行政監(jiān)督是指行政機(jī)關(guān)內(nèi)部上下級(jí)之間以及專設(shè)的行政監(jiān)察、審計(jì)機(jī)關(guān)對(duì)行政機(jī)關(guān)及其公務(wù)人員的監(jiān)督。廣義的行政監(jiān)督泛指執(zhí)政黨、國家權(quán)力機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)和人民群眾等多種社會(huì)力量對(duì)國家行政機(jī)關(guān)及其公務(wù)人員的監(jiān)督。依法擁有行政管理權(quán)力、行使行政管理職能的非行政組織及其工作人員，也屬于行政監(jiān)督的客體。

行政監(jiān)督包括內(nèi)部監(jiān)督和外部監(jiān)督兩類，內(nèi)部監(jiān)督既包括一般監(jiān)督，如上下級(jí)之間的監(jiān)督等，也包括職能監(jiān)督、專門監(jiān)督和特殊監(jiān)督。一般認(rèn)為，行政監(jiān)督表現(xiàn)為多維度與廣泛參與的特點(diǎn)，如果不能準(zhǔn)確把握行政內(nèi)部監(jiān)督的實(shí)質(zhì)，則可能將其與一般的行政執(zhí)法行為相混淆，損害行政內(nèi)部監(jiān)督的功能及體系。

1.2.2 特點(diǎn)。有學(xué)者在分析監(jiān)督權(quán)時(shí)，將其主要特點(diǎn)歸結(jié)為：一是派生性，監(jiān)督基于行政執(zhí)行，并隨行政執(zhí)行的變化而變化，因此監(jiān)督從其產(chǎn)生之時(shí)起，就多處于滯后、從屬和相對(duì)從屬的地位。二是非生產(chǎn)性，行政執(zhí)行直接進(jìn)行價(jià)值分配，直面社會(huì)利益訴求和明確的利益指向，具有明確的結(jié)果產(chǎn)出，而監(jiān)督則指向執(zhí)行的規(guī)范性和公平性，監(jiān)督結(jié)果往往不是給特定人群帶來可以定量的福利，而是通過執(zhí)行公平而將利益分散于整個(gè)體系。三是糾錯(cuò)性，監(jiān)督是對(duì)行政執(zhí)行過程及其效果的檢驗(yàn)和審查，其事后糾錯(cuò)的特點(diǎn)往往造成監(jiān)督客體不可避免的對(duì)抗、抵觸和規(guī)避行動(dòng)，消減監(jiān)督能量。

1.3 行政監(jiān)管與監(jiān)督辨析

行政監(jiān)管與監(jiān)督是國家治理的重要手段，均具有約束性作用。從不同角度考察，二者存在以下差異：

從制度定位角度考察，行政監(jiān)管是市場背景下，針對(duì)市場失靈采取的行政干預(yù)措施；行政監(jiān)督則是對(duì)法律、法規(guī)和政策執(zhí)行權(quán)力行使過程的糾錯(cuò)糾偏。

從行為主體角度考察，行政監(jiān)管的主體是行政部門，而行政監(jiān)督則具有更為強(qiáng)烈的民主色彩，主體較為分散，包括執(zhí)政黨、國家權(quán)力機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)和人民群眾等多種社會(huì)力量。

從行為客體角度考察，行政監(jiān)管的對(duì)象是市場主體以及社會(huì)服務(wù)參與者，是對(duì)行政相對(duì)人的權(quán)利約束；行政監(jiān)督則是針對(duì)國家行政機(jī)關(guān)和擁有行政管理權(quán)力、行使行政管理職能的非行政組織及其工作人員，是對(duì)行政權(quán)力的約束工具。

從采用手段角度考察，行政監(jiān)管可概括為行政許可、價(jià)格管制和市場管理（主要指市場準(zhǔn)入與限制經(jīng)營等）；行政監(jiān)督以監(jiān)督檢查為主要手段，績效評(píng)估逐步受到重視，如我國《審計(jì)法》將政府績效評(píng)估作為監(jiān)督手段作出規(guī)定，此外還包括媒體監(jiān)督、舉報(bào)投訴等。

從結(jié)果干預(yù)角度考察，行政監(jiān)管是對(duì)市場配置的直接干預(yù)，或通過規(guī)制政策進(jìn)行調(diào)整；而行政監(jiān)督多以建議形式間接干預(yù)，當(dāng)然，干預(yù)強(qiáng)度依據(jù)建議的形式、層級(jí)和提交對(duì)象不同，約束力有所差異。

2 社會(huì)保險(xiǎn)法中的行政監(jiān)管與監(jiān)督

社會(huì)保險(xiǎn)法將社會(huì)保險(xiǎn)監(jiān)督規(guī)定獨(dú)立成章，表明社會(huì)保險(xiǎn)監(jiān)督進(jìn)入法律授權(quán)階段，為理順社會(huì)保險(xiǎn)行政監(jiān)管和監(jiān)督提供了法律基礎(chǔ)。

2.1 社會(huì)保險(xiǎn)監(jiān)管與基金監(jiān)管

社會(huì)保險(xiǎn)法總則第6條有3個(gè)關(guān)于社會(huì)保險(xiǎn)基金監(jiān)管與監(jiān)督的條款規(guī)定：第1款“國家對(duì)社會(huì)保險(xiǎn)基金實(shí)行嚴(yán)格監(jiān)管。”第2款“國務(wù)院和省、自治區(qū)、直轄市人民政府建立健全社會(huì)保險(xiǎn)基金監(jiān)督管理制度，保障社會(huì)保險(xiǎn)基金安全、有效運(yùn)行?！钡?款“縣級(jí)以上人民政府采取措施，鼓勵(lì)和支持社會(huì)各方面參與社會(huì)保險(xiǎn)基金的監(jiān)督?！狈謩e以國家、政府、社會(huì)為主體，明確社會(huì)保險(xiǎn)基金由國家進(jìn)行嚴(yán)格監(jiān)管，政府組織管理并實(shí)施監(jiān)督，社會(huì)各方實(shí)施社會(huì)監(jiān)督。

社會(huì)保險(xiǎn)基金監(jiān)管機(jī)制較為集中地體現(xiàn)在第八章“社會(huì)保險(xiǎn)基金”中，分別規(guī)定了基金種類、財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)制度，明確任何組織和個(gè)人不得侵占或者挪用。還包括社會(huì)保險(xiǎn)基金預(yù)算制度，財(cái)政專戶存儲(chǔ)制度，投資運(yùn)營實(shí)現(xiàn)保值增值、社會(huì)保險(xiǎn)信息公開規(guī)定等，形成政策規(guī)制的法律基礎(chǔ)。

社會(huì)保險(xiǎn)監(jiān)管措施以法律框架的形式，見于各險(xiǎn)種及其他章節(jié)中，如第三章“基本醫(yī)療保險(xiǎn)”第28條規(guī)定：符合基本醫(yī)療保險(xiǎn)藥品目錄、診療項(xiàng)目、醫(yī)療服務(wù)設(shè)施標(biāo)準(zhǔn)以及急診、搶救的醫(yī)療費(fèi)用，按照國家規(guī)定從基本醫(yī)療保險(xiǎn)基金中支付。這體現(xiàn)了醫(yī)療保險(xiǎn)支付范圍的準(zhǔn)入性監(jiān)管框架，授予進(jìn)一步政策性規(guī)制的權(quán)力。

2.2 社會(huì)保險(xiǎn)監(jiān)督與基金監(jiān)督

社會(huì)保險(xiǎn)法對(duì)于監(jiān)督的表述分社會(huì)保險(xiǎn)監(jiān)督與社會(huì)保險(xiǎn)基金監(jiān)督，見諸于第十章“社會(huì)保險(xiǎn)監(jiān)督”中。

社會(huì)保險(xiǎn)法采用廣義范疇定義社會(huì)保險(xiǎn)監(jiān)督，包括3種形式：一是人大監(jiān)督。第76條規(guī)定各級(jí)人民代表大會(huì)不僅要聽取和審議社會(huì)保險(xiǎn)基金運(yùn)行情況，而且要對(duì)法律的實(shí)施情況進(jìn)行監(jiān)督。二是有限的社會(huì)保險(xiǎn)行政部門監(jiān)督。第77條規(guī)定縣級(jí)以上政府社會(huì)保險(xiǎn)行政部門對(duì)用人單位和個(gè)人的法律遵守情況實(shí)施監(jiān)督。三是社會(huì)監(jiān)督。第80條要求統(tǒng)籌地區(qū)人民政府成立社會(huì)保險(xiǎn)監(jiān)督委員會(huì)，掌握、分析社會(huì)保險(xiǎn)基金的收支、管理和投資運(yùn)營情況，對(duì)社會(huì)保險(xiǎn)工作提出咨詢意見和建議，同時(shí)提出信息公開等一系列接受社會(huì)監(jiān)督的要求。

社會(huì)保險(xiǎn)基金監(jiān)督的描述見于法律第78條、79條，分別表述為行政機(jī)關(guān)對(duì)社會(huì)保險(xiǎn)基金收支、管理和投資運(yùn)營情況的監(jiān)督，包含了社會(huì)保險(xiǎn)行政、審計(jì)和財(cái)政部門依職責(zé)行使的監(jiān)督責(zé)任。而由法律的具體表述可見，社會(huì)保險(xiǎn)監(jiān)督除包含社會(huì)保險(xiǎn)基金監(jiān)督外，還包含社會(huì)保險(xiǎn)法律實(shí)施、個(gè)人和用人單位遵守法律情況和社會(huì)保險(xiǎn)工作情況的監(jiān)督。因此，社會(huì)保險(xiǎn)基金監(jiān)督的范圍相對(duì)固定，并且比較狹窄。

3 幾點(diǎn)思考

在社會(huì)保險(xiǎn)實(shí)務(wù)中，行政監(jiān)管包含了對(duì)于參保人、參保單位和社會(huì)保險(xiǎn)服務(wù)機(jī)構(gòu)權(quán)利的政策規(guī)制和行為管制；而行政監(jiān)督則是根據(jù)法律授權(quán)，對(duì)社會(huì)保險(xiǎn)制度執(zhí)行和社?；疬\(yùn)行過程的糾錯(cuò)機(jī)制。因此，就社會(huì)保險(xiǎn)基金監(jiān)督而言，當(dāng)下應(yīng)著重厘清以下三方面的問題：

3.1 厘清社會(huì)保險(xiǎn)監(jiān)督與社會(huì)保險(xiǎn)基金監(jiān)督的邊界

由于社會(huì)保險(xiǎn)法對(duì)社會(huì)保險(xiǎn)監(jiān)督用廣義行政監(jiān)督概念進(jìn)行定義，包含了國家權(quán)力機(jī)關(guān)、行政部門和社會(huì)監(jiān)督三個(gè)方面，而監(jiān)督客體除社?；疬\(yùn)行外，還包括社會(huì)保險(xiǎn)法律、法規(guī)的實(shí)施情況。而對(duì)社會(huì)保險(xiǎn)基金監(jiān)督則是狹義上的行政監(jiān)督概念，包括社會(huì)保險(xiǎn)行政部門監(jiān)督和審計(jì)、財(cái)政部門依職能監(jiān)督，范圍確定為社會(huì)保險(xiǎn)基金的收支、管理和投資運(yùn)營情況。就社會(huì)保險(xiǎn)行政部門而言，其行政監(jiān)督包括社會(huì)保險(xiǎn)基金監(jiān)督和對(duì)用人單位及個(gè)人的法律遵守情況監(jiān)督兩方面，其中，社會(huì)保險(xiǎn)基金監(jiān)督具有確定性的監(jiān)督范圍是社會(huì)保險(xiǎn)基金的收支、管理和投資運(yùn)營情況。

3.2 厘清社會(huì)保險(xiǎn)基金監(jiān)管與監(jiān)督的職責(zé)劃分

由于行政部門職能設(shè)置中，往往包括監(jiān)管在內(nèi)的管理職能和監(jiān)督職能被賦予同一行政機(jī)構(gòu)，比較典型的有中國銀行業(yè)監(jiān)督管理委員會(huì)（銀監(jiān)會(huì)）、中國保險(xiǎn)監(jiān)督管理委員會(huì)（保監(jiān)會(huì)）。社會(huì)保險(xiǎn)基金監(jiān)督則是依據(jù)法律授權(quán)的特殊監(jiān)督，不具有基金管理職能。社會(huì)保險(xiǎn)基金運(yùn)行中的一些管制措施，如基本醫(yī)保聯(lián)網(wǎng)實(shí)時(shí)監(jiān)控，則作為醫(yī)保基金監(jiān)管措施由經(jīng)辦部門予以實(shí)施。因此，有必要在社會(huì)保險(xiǎn)實(shí)務(wù)中進(jìn)一步厘清基金監(jiān)管與監(jiān)督的職責(zé)，從監(jiān)管和監(jiān)督職責(zé)劃分角度，基金監(jiān)督更傾向于內(nèi)部的特殊監(jiān)督。

3.3 厘清社會(huì)保險(xiǎn)基金監(jiān)督的基本定位

從社會(huì)保險(xiǎn)法角度討論社會(huì)保險(xiǎn)基金監(jiān)督的定位，有助于構(gòu)建合理的社會(huì)保險(xiǎn)基金治理的體系構(gòu)架。首先，其目的是維護(hù)社?；鸢踩行н\(yùn)行，提高社?；鸬墓帕?；其次，其基本功能是基金運(yùn)行過程中的糾錯(cuò)、糾偏；再次，其范圍是基金的收支、管理和投資運(yùn)營；最后，其客體是與監(jiān)督范圍相關(guān)的行政機(jī)關(guān)及其公務(wù)人員以及依法擁有行政管理權(quán)力、行使行政管理職能的非行政組織及其工作人員，在監(jiān)督過程中，必要時(shí)可以延伸到社會(huì)保險(xiǎn)服務(wù)機(jī)構(gòu)和參保單位及個(gè)人。因此，社會(huì)保險(xiǎn)基金監(jiān)督當(dāng)前的重點(diǎn)是發(fā)展完善監(jiān)督技術(shù)、發(fā)展監(jiān)督手段，提高監(jiān)督能力。

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