非行政許可審批的來龍與去脈

● 梁新志

簡政放權是新一屆中央政府的“先手棋”、“當頭炮”。近兩年，持續(xù)地取消調整和下放了行政審批事項，釋放了經(jīng)濟活力。對于非行政許可審批事項，加大了清理力度。那么什么是非行政許可審批，在實踐中經(jīng)歷了怎樣的發(fā)展演變，它又將向哪里發(fā)展，這些問題都有必要作詳細的分析。

一、 非行政許可審批的“來龍”

什么是非行政許可審批？追根溯源，要從行政審批、行政許可關系談起。一般情況下，行政審批分為內部行政審批和外部行政審批?！吨腥A人民共和國行政許可法》（以下簡稱《行政許可法》）起草初期，行政審批和行政許可基本被認為是一個等同的概念。《行政許可法》頒布實施后，這一認識有了變化。根據(jù)該法第二條和第三條的規(guī)定，其僅調整針對行政相對人的外部行政審批，并不包括內部行政審批。此外，行政確認也不納入該法的調整范圍。行政審批制度改革之初，改革對象限定為針對行政相對人的外部行政審批，行政機關對其內部有關人事、財務、外事等事項的審批、決定，不納入改革范圍。這樣，《行政許可法》施行后，行政審批成為行政許可的上位概念，它成為了一個包括行政許可行為在內的諸多行政行為的結合體。行政審批改革的外延非常寬泛?！缎姓S可法》第三條第二款規(guī)定：“有關行政機關對其他機關或者對其直接管理的事業(yè)單位的人事、財務、外事等事項的審批，不適用本法?！边@在法律上為“非行政許可審批”的產(chǎn)生和擴張留出了空間。

（一）“非行政許可審批”概念的首次出現(xiàn)

2003年12月29日，時任國務院行政審批制度改革工作領導小組辦公室主任的李玉賦在聽取53個部門貫徹《行政許可法》座談會上講到，要對本部門審批項目及其設定依據(jù)作進一步的清理、甄別、校對，并分清行政許可項目和非行政許可項目。這是目前我們掌握的最早的權威性提法。2004 年6月他在接受《瞭望新聞周刊》專訪時提到：“有約500 多項審批項目，屬于內部行政行為，涉及政府多方面的管理事務。這些項目盡管不在《行政許可法》的調整范圍之內，但卻是政府實施管理的必要措施和手段，其中有不少審批事項涉密程度高，政治性和政策性強，關系到國家安全和社會政治穩(wěn)定。這部分項目擬以非行政許可的審批項目，以內部文件的方式予以保留?！雹俚牵侥壳?，非行政許可審批尚無法律明確界定，實踐中也是采用列舉式方式列出目錄。實務部門認為，非行政許可審批是指那些不屬于行政許可法調整的行政審批項目，主要包括行政機關內部審批（即有關行政機關對其他機關或者對其直接管理的事業(yè)單位的人事、財務、外事等事項的審批）、政府行使出資人對有關資產(chǎn)管理的審批、政府財政優(yōu)惠待遇審批（主要是政府基金使用、稅費減免、進入政府產(chǎn)業(yè)園區(qū)等事項）、授予榮譽稱號審批和宗教民族政策性事項審批等。

隨著行政審批改革的深入推進，實踐中出現(xiàn)了一些突出問題，部分行政審批事項從行政許可中分離出來，作為“非行政許可審批”事項保留下來，這事實上規(guī)避了《行政許可法》的約束。2004年8月2日，國務院辦公廳發(fā)布了《關于保留部分非行政許可審批項目的通知》（國辦發(fā)〔2004〕62號）（以下簡稱《通知》），這是國務院辦公廳文件中首次公開提出“非行政許可審批”這一概念?！锻ㄖ分赋觯骸案鶕?jù)現(xiàn)階段政府全面履行職能和有效實施管理的需要，經(jīng)國務院同意，對其中的211項暫予保留。這些項目，主要是政府的內部管理事項，不屬于行政許可。”在211項事項中，如“非營利性科研機構認定”等，明顯屬于行政許可的審批項目，卻以內部管理事項為由納入非行政許可審批范圍，不受《行政許可法》的調整。這211項非行政許可審批項目是國務院一次性列舉保留的審批事項，本來只是一種過渡性的行政措施，隨著社會主義市場經(jīng)濟體制的逐步完善，今后將逐步取消或作必要的調整。但是，一些國務院部門和地方政府參照國務院的做法，采取列舉的方式以政府規(guī)章或者其他規(guī)范性文件為載體，列出了本部門、本地區(qū)非行政許可審批或涉密類非行政許可審批的項目目錄。這種行為變相賦予了部門極大的行政審批權力，而且其管理不規(guī)范，隨意性大，對公民、企業(yè)和其他組織行為作出的限制規(guī)定，都沒有法律法規(guī)依據(jù)。

（二）非行政許可審批的外延被擴大

現(xiàn)有的“非行政許可審批”已遠不止當初《通知》規(guī)定的所謂“內部管理事項”，即內部審批，其外延至少還包括以下幾種審批事項：

一是有權機關設定的不符合《行政許可法》第12條規(guī)定的具有行政許可性質的審批事項。如深圳、珠海經(jīng)濟特區(qū)邊境管理區(qū)通行證核發(fā)、外商投資企業(yè)有關企業(yè)所得稅減免事項審批等，退出電信業(yè)務市場審批等，這些事項均屬于根據(jù)相關行政法規(guī)設定依據(jù)而存在多年的審批事項。

二是有權機關設定的符合《行政許可法》第12條的設定條件，但可以依據(jù)《行政許可法》第13條予以規(guī)范的審批事項?！秶鴦赵宏P于投資體制改革的決定》中所列舉的企業(yè)建設一定規(guī)模、某些領域的核準項目，如企業(yè)投資日產(chǎn)300噸及以上聚酯項目；企業(yè)投資城市軌道交通車輛、信號系統(tǒng)和牽引傳動控制系統(tǒng)制造等13項審批事項。這類投資審批項目屬于投資主管部門可以通過監(jiān)管、備案等事后監(jiān)督形式，在其職責范圍內可以依法采取措施進行行政管理的事項。

三是無權機關設定的雖然符合《行政許可法》第12條的設定條件，但可以依據(jù)《行政許可法》第13條予以規(guī)范的審批事項。比如，某省質監(jiān)局2012年7月廢止“暫行”了14個月的《生產(chǎn)加工食品小作坊加工許可管理暫行辦法》，該文件所規(guī)定的小作坊加工油條、賣饅頭“都需要辦行政許可證”的審批事項。這屬于不具有行政許可設定權的職能部門超越法定職權恣意干涉市場的典型。雖然這類生產(chǎn)活動直接涉及消費者健康與安全，但卻是屬于市場競爭機制能夠有效調節(jié)，且相關職能部門通過事后質量監(jiān)督等方式能夠解決的事項。

四是無權機關設定的不符合《行政許可法》12條的設定條件，但具有行政許可性質的審批事項。比如，河北省某縣發(fā)布《縣委縣政府關于秋季秸稈還田和禁燒工作的實施意見》中明確規(guī)定“確需放到、撂倒玉米秸稈的農(nóng)戶，需持有縣秸稈還田和禁燒指揮部統(tǒng)一印制的《秸稈放到證》，并做到當天放到，當天清運。否則，按影響農(nóng)機統(tǒng)一作業(yè)論處”。如有些村委會、居委會以“鄉(xiāng)規(guī)民約”形式設定某種行政審批事項，未經(jīng)村委會、居委會的審批，不得從事某種行為。另外，某些中介機構、學會或者年會等在其章程中也規(guī)定，未經(jīng)該社團的審批，不得從事某種活動。這類事項均屬于無權機關設定的不符合《行政許可法》卻具有行政許可性質的審批事項。這些非行政許可審批，是政府對微觀事務的“越位”管理，給企業(yè)生產(chǎn)帶來了諸多不便。

上述審批事項均是變相地設定行政許可，以“非行政許可審批”形式表現(xiàn)，實際上是不合法的審批。經(jīng)過行政機關的解釋和對其行政許可色彩的淡化，“非行政許可審批”的外延被人為地擴大，這些“非行政許可審批”的背后還隱含著一定的利益，呈現(xiàn)出蔓延的趨勢?！胺切姓S可審批”在設定依據(jù)和實施程序上，都不在《行政許可法》的調整范圍之內，標準不一，隨意性較大。比如，對“公共體育設施拆除、改變功能、用途的同意”被認定為行政許可，而有著同樣情形的“對內河專業(yè)單位自用的專用航標的設置、拆除、位置移動和其他狀況改變的同意”卻被認定為非行政許可審批。認定標準的不統(tǒng)一，導致各級政府管理不統(tǒng)一。實踐表明，缺失了法律控制的非行政許可審批，不僅挑戰(zhàn)了法律的權威，還成為阻礙市場經(jīng)濟發(fā)展的羈絆。

二、非行政許可審批的“去脈”

2014年新年伊始，李克強總理在國務院常務會議上強調“清理并逐步取消各部門非行政許可審批事項”。國務院印發(fā)了《關于清理國務院部門非行政許可審批事項的通知》（國發(fā)〔2014〕16號），同時明確提出，隨著社會主義市場經(jīng)濟體制的逐步完善，對2004年決定保留部分屬于政府內部管理事務的非行政許可審批事項要逐步取消或作必要調整。此后，國務院在開展行政審批制度改革過程中，陸續(xù)取消和調整了一批非行政許可審批事項。但一些部門通過各種形式又先后設定了一批非行政許可審批事項，其中既有屬于政府內部管理事務的事項，還有以非行政許可審批名義變相設定的面向公民、法人或其他組織的行政許可事項。這些審批事項的設定和實施并不規(guī)范，要進行清理，該取消的一律取消，該調整的堅決調整，最終將面向公民、法人或其他組織的非行政許可審批事項取消，確因工作之必要，且符合行政許可法的規(guī)定，應依法調整為行政許可，不再保留“非行政許可審批”這一審批類別。天津市在2014年4月中旬已率先決定取消所有非行政許可審批事項。河北省在2014年8月也印發(fā)《河北省人民政府關于清理省政府部門非行政許可審批事項的通知》（冀政函〔2014〕67號），全面清理非行政許可審批事項。非行政許可審批事項的“去脈”包括：一是取消和調整與國務院部門相對應的事項。國務院部門取消的非行政許可審批事項，省政府部門對應的相關事項一律予以取消；國務院部門將非行政許可審批事項調整為行政許可事項的，省政府各部門對應的相關事項，依法定程序予以相應調整；省政府部門非行政許可審批事項對應國務院部門的行政許可事項，法律法規(guī)明確省級具有審批權限，且符合經(jīng)濟社會發(fā)展需要的，可依法調整為行政許可事項。二是取消面向公民、法人或其他組織的非行政許可審批事項。省政府各部門面向公民、法人或其他組織的非行政許可審批事項，設定依據(jù)為省政府規(guī)范性文件、部門規(guī)范性文件的，原則上一律取消。設定依據(jù)為省級地方性法規(guī)或省政府規(guī)章的，要在一年內取消。確因工作實際需要且符合《行政許可法》第十二條、第十三條規(guī)定的事項，有關部門要根據(jù)《行政許可法》、《國務院關于嚴格控制新設行政許可的通知》，以及《河北省人民政府關于嚴格控制設定行政許可的通知》的規(guī)定，對相關事項進行嚴格審核論證，提出調整為行政許可的處理意見，經(jīng)依法履行新設程序后，調整為行政許可，一年后，因缺乏合法依據(jù)而未做調整的，將予以取消。今后，任何單位或部門不得在法律、法規(guī)、國務院決定和省政府規(guī)章之外，設定面向公民、法人或其他組織的審批事項。三是取消和調整面向市縣政府等方面和面向同級政府部門的非行政許可審批事項。省政府部門面向市縣政府等方面的非行政許可審批事項，凡與市縣政府之間能夠協(xié)商處理的，或由市縣政府管理更為方便的，或不適應經(jīng)濟社會要求的，一律予以取消。省政府部門面向同級政府部門的非行政許可審批事項，要按照政府職能轉變和簡政放權的要求，逐項進行審核論證，該取消的一律取消。規(guī)范行政管理行為，促進依法行政，推進政府職能轉變。非行政許可審批將從權力清單中消失。

①“政府‘自我革命’——訪國務院行政審批制度改革工作領導小組辦公室主任李玉賦”，《瞭望》，2004年第24期。