如何防止立法中的利益沖突化

文/逯衛(wèi)光

如何防止立法中的利益沖突化

文/逯衛(wèi)光

一、引子

黨的十八屆四中全會提出了全面推進依法治國的時代命題。在依法治國進程中，法治文化是不可或缺的重要因素?，F(xiàn)代國家發(fā)展經(jīng)驗證明，加強法治文化建設(shè)是促進法治實施的重要支柱！法治的建立必須有法治文化作為支撐，如果說法律的約束是硬約束的話，那么，文化的規(guī)范則是軟約束。法治文化所負載的核心價值、內(nèi)在精神和基本理念可以為個體行為和社會生活提供指導，從而促進和保障法律的實施。美國法學家哈羅德·伯爾曼曾說過一句非常著名的話：“法律必須被信仰!否則將形同虛設(shè)?！边@就充分說明了文化對于法治潛移默化的作用。

黨的十八屆四中全會提出將建設(shè)中國特色社會主義法治體系、建設(shè)社會主義法治國家作為全面推進依法治國的總目標，針對中國特色社會主義法治體系這一全新命題，全會明確提出要形成完備的法律規(guī)范體系、高效的法治實施體系、嚴密的法治監(jiān)督體系、有力的法治保障體系、完善的黨內(nèi)法規(guī)體系。其中，法律規(guī)范體系就是法治的一個重要體系。我們知道，許多法律本身就是根據(jù)某些習慣、傳統(tǒng)價值觀等制定的。一部法律的制定，必然反映文化精神、文化價值和文化觀念，沒有文化精神內(nèi)核和文化價值的法律是不存在的。簡言之，在兩者的關(guān)系中，法律是文化價值性的反映，所承載的本身就是文化的內(nèi)容，而文化又是法律規(guī)范性的源泉，是指導和約束其合規(guī)行為的價值理念。因此，兩者之間的良性互動及其功能的有效發(fā)揮，是解決當前我國立法疑難問題的最近路徑，并將大大提升法律規(guī)范體系制定的規(guī)范性和權(quán)威性。

二、我國立法存在的主要問題：利益沖突化

2011年3月10日，以憲法為統(tǒng)帥，以憲法相關(guān)法、民法商法等多個法律部門的法律為主干，由法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)等多個層次的法律規(guī)范構(gòu)成的中國特色社會主義法律體系正式形成。中國特色社會主義法律體系是中國特色社會主義永葆本色的法治根基，是中國特色社會主義創(chuàng)新實踐的法治體現(xiàn)。黨的十八屆四中全會明確了全面推進依法治國的重大任務(wù)，首先就是“完善以憲法為核心的中國特色社會主義法律體系”。這是對中國特色社會主義法律體系形成四年后，如何完善我國社會主義法律體系提出的新的更高的要求。如果說中國特色社會主義法律體系的建立，完成了制度初創(chuàng)，解決了制度有無問題，初步實現(xiàn)了制度體系化，那么，完善以憲法為核心的中國特色社會主義法律體系，則將為中國特色社會主義法律體系注入靈魂與生機！

不容置疑，如何正視當下而進一步完善我國法律規(guī)范體系，是今后我國立法機關(guān)必須面對的一個重大課題。如果對目前我國立法的不足作冷靜分析和深刻思考，在立法環(huán)節(jié)中存在的各方利益沖突化便是當下亟待解決的主要現(xiàn)實問題。

按照利益主體權(quán)利（力）性質(zhì)的不同，大致可將我國立法中的利益沖突分為以下三種類型：

一是私權(quán)利益與私權(quán)利益之間的沖突。這種類型的利益沖突發(fā)生在一般社會民眾以及公司、企業(yè)等其他私人主體之間。例如，在道路交通安全立法過程中，機動車、非機動車以及普通行人都希望通過立法保障自己的通行安全。

二是公權(quán)利益與公權(quán)利益之間的沖突。這種類型的利益沖突發(fā)生在公權(quán)力部門之間，主要是政府職能部門之間的利益沖突。立法實踐中這種情況大量存在，例如，土地管理法的修改時至今日仍在討論便是一例。這類沖突主要是不同主體權(quán)力行使范圍之爭，其核心問題是合理劃分公權(quán)力部門職能。

三是私權(quán)利益與公權(quán)利益之間的沖突。這種類型的利益沖突主要發(fā)生在私權(quán)利主體與公權(quán)力部門之間。其中，根據(jù)涉及沖突主體數(shù)量的不同又可分為：單對沖突，即單個私權(quán)利主體與公權(quán)力部門之間的沖突；多重沖突，即一個私權(quán)利主體或者多個私權(quán)利主體與多個公權(quán)力部門之間的沖突。例如，一個違法行為人與多個行政處罰部門之間的沖突。

在我國立法實踐中，各地立法都是由立法涉及的部門擬定初稿，然后立法機關(guān)對初稿進行修改，這樣難免出現(xiàn)通過法律而固定部門利益的情況，這對社會管理非常不利。在涉及部門利益和社會公共利益發(fā)生沖突的條款上面，很難避免部門利益的擴大化。

確認和調(diào)整利益關(guān)系，實現(xiàn)利益的初次分配，是立法的核心內(nèi)容。我國立法如何正確認識、合理平衡錯綜復雜的利益關(guān)系及其相互沖突，為構(gòu)建和諧社會提供法治保障，正是我們立法機關(guān)必須面對的重要課題。那么，在建立和完善我國法律規(guī)范體系的進程中，如何有效地防止利益沖突呢？在建立利益沖突的合理解決機制中，如何推進立法的民主化而全面提高立法質(zhì)量呢？“一切問題，由文化問題產(chǎn)生。一切問題，由文化問題解決!”被稱為一代國學大師的錢穆先生，曾用這樣的警句對文化的價值功用作了至高的評價。這種用文化的眼光來研究問題的方法和思維模式，給了我們以方法論上的啟示。因此，強化立法的文化基礎(chǔ)并選擇有的放矢的文化路徑，正是解決立法沖突化問題的首要選項。

三、我國阻礙防止利益沖突立法的文化因子

黨的十八屆四中全會明確要求建立健全防止利益沖突的制度。從學界來看，為防止利益沖突的和諧立法將是未來必須面臨的一個重要課題。但從現(xiàn)狀來看，我國防止利益沖突的立法仍有很長的道路要走。其背后的深層原因之一，就在于還存在以下一些舊有觀念和文化障礙：

（一）官本位的思維模式由來已久

官本位在中國存在了幾千年，由此對法律制度形成了僭越。官本位遵循的是權(quán)力意志，講究的是以權(quán)壓人、以權(quán)制法，而不是以理服人、依法辦事。在官本位的思維模式下，權(quán)力意志就是社會行為的最高范式。法律制度統(tǒng)統(tǒng)臣服于權(quán)力，生活在人治傳統(tǒng)中的國人普遍缺乏對法律制度的敬畏。

（二）公民的民主權(quán)利意識淡薄

我國有漫長的封建社會歷史，在封建時期，統(tǒng)治者們?yōu)榱司S護自己的地位和統(tǒng)治權(quán)威，大都采用愚民政策，長期推行這種政策的結(jié)果就是導致百姓畏官思想的形成。雖然現(xiàn)在講法律面前人人平等，但是要真的實現(xiàn)人民當家做主，形成民主意識，還需積極反復實踐。為防止利益沖突而和諧立法，要求公職人員回避利益沖突、進行財產(chǎn)申報、限制從業(yè)行為等，實際上，正是公民民主權(quán)利意識的覺醒。但在我國，“事不關(guān)己，高高掛起”的自顧意識還普遍存在，以科學立法全面推進民主法治進程仍任重道遠。

（三）我國民法平等的立法理念缺乏歷史傳承

在中國整個法律文化中，刑法文化的發(fā)展是最全面的。歷代社會，尤其是在漫長的封建社會時期，統(tǒng)治者們所指定的法典，其內(nèi)容往往都是刑法內(nèi)容，即使是純粹的民事糾紛，官方也無一例外地使用刑法的手段進行處理?，F(xiàn)代意義上的民法中最基本的概念，如“主體平等”、“契約關(guān)系”、“不告不理”等，在中國古代社會從未出現(xiàn)過。因此，從民法的平等理念中衍生出來的防止利益沖突便成為一種較為陌生的概念，其相應(yīng)的立法又主要是一種前瞻性、預防性的立法，因此極易被忽視。

四、為防止利益沖突而和諧立法的文化路徑

盡管目前存在以上阻礙法治進程的文化因子，但是這些文化因子隨著我國法治建設(shè)的日益深入將會不斷弱化。常言道：“不破不立”，只有打破舊有的阻礙我國民主法治進程的這些文化因子，反復總結(jié)并積極實踐新時期的新法治文化基因，才能探求到屬于我國自身特色的為防止利益沖突而和諧立法的文化路徑。以下是幾個實現(xiàn)未來法治社會的文化路徑選擇：

（一）強化憲法意識，夯實憲法的文化基礎(chǔ)

黨的十八屆四中全會通過的《中共中央關(guān)于全面推進依法治國若干重大問題的決定》中明確提出：“堅持依法治國首先要堅持依憲治國，堅持依法執(zhí)政首先要堅持依憲執(zhí)政?！笨梢哉f，這表明我國多年來首次明確了憲法地位，強化了憲法權(quán)威。為什么黨中央重提憲法的至高地位？這表明，中國在實行憲法的進程中，除了應(yīng)進一步制定和完善憲法外，尚有一些深層的問題需要我們認真地思考和研究。這些深層問題，不僅包括憲法的權(quán)威性問題,還包括憲法的文化傳統(tǒng)和道德力量，以及由此而應(yīng)考慮的國人普遍應(yīng)該遵循的法治精神。如果不強化國人的憲法思維模式，不改良傳統(tǒng)文化和傳統(tǒng)道德中的非法治思想，實現(xiàn)憲法政治的理想將會成為泡影。

要真正實現(xiàn)依憲執(zhí)政，就根本而言，首先必須喚醒民眾的憲法意識。因為民眾如果看不到法律和自己的密切關(guān)系，意識不到法律應(yīng)該反映自己的意愿，那么，就會普遍缺乏守法的自覺性。為此，我們有必要考察傳統(tǒng)法律理論中的一些基本概念規(guī)定。例如，我們的法律規(guī)定，公民是具有一個國家國籍的人；在我國《憲法》中明確規(guī)定，人民是擁有國家一切權(quán)力的主體，因此，人民是一個政治概念。然而，由于長期缺乏平等的理念和精神，人民的利益，尤其是農(nóng)民的利益往往得不到平等的保護。必須引起重視的是，在一個擁有九億農(nóng)民的國家，如果不考慮或者充分重視農(nóng)民的切身利益，其結(jié)果就像革命戰(zhàn)爭時期沒有農(nóng)民參與絕不可能取得勝利一樣。憲法絕不是法學家單純的構(gòu)想或設(shè)計,而是一個實踐問題。新中國成立至今，“三農(nóng)”問題的根源也許就在于此。在中國傳統(tǒng)文化中,所謂“民”，是與“官”相對的；所謂“百姓”，是與“一姓”相對的；所謂民主，有兩種理解：一是“民之主”，二是“民為主”。所以，如果不對傳統(tǒng)文化中的非法治思想進行揚棄，如果不從實際上培養(yǎng)公民的現(xiàn)代憲法意識，如果不從基礎(chǔ)上做好憲法的工作，那么，就很難實現(xiàn)真正的憲法政治。要做好憲法的基礎(chǔ)工作，我們就必須喚醒廣大民眾的權(quán)利意識和法治精神，不再以傳統(tǒng)道德作為要求和標準，而要代之以平等的、民主的法治教育；在制定法律時,就必須確保不是基于考慮部門利益，而是考慮普天下的大眾利益，真正讓所有人都能夠關(guān)注法律，表達意志。

不但在民眾的層面如此，在國家公職人員層面，我們更應(yīng)該對那些具有某種權(quán)力的人員進行法治精神和憲法意識的培養(yǎng)。因為中國目前存在的腐敗問題，其直接根源在于從事公務(wù)的人員對權(quán)力的濫用。如果我們深究其道德傳統(tǒng)和法治精神就不難發(fā)現(xiàn),傳統(tǒng)的人治色彩的文化觀念在那些公務(wù)人員的腦海里如此根深蒂固！以至于必須經(jīng)過艱辛的長期努力才可徹底改變！

（二）構(gòu)建現(xiàn)代法治的理念基礎(chǔ)，不斷革新我國的立法觀念

現(xiàn)代法治的理念來源于西方。在西方，明確提出法治的第一人是古希臘的亞里士多德。他認為：“法治應(yīng)包含兩重意義：已成立的法律獲得普遍的服從，而大家所服從的法律又應(yīng)該本身是制定得良好的法律”。在他看來，首先，法治的前提是良法，良法是能夠促進正義的法律，體現(xiàn)全體人民的利益；良法意味著對自愿的臣民的統(tǒng)治；良法必須能夠維護合理的城邦政體于久遠。其次，法治必須要求法律得到普遍的尊重和保持至上的權(quán)威。民眾的活動和國家政治權(quán)力都要服從法律。由此可見，亞里士多德的法治理想模式中，包含著“法律正當”和“法律至上”的理念。

從以上西方部分法治理論來看，現(xiàn)代法治的重要理念主要包含以下五個方面：

一是法律體現(xiàn)人民主權(quán)。人權(quán)神圣，不可侵犯。法律應(yīng)反映社會公眾的共同意志和根本利益。用法律來制約權(quán)力，使國家權(quán)力服從公眾的共同意志，讓人民當家做主，有效地治理社會。

二是法律至上，法律面前人人平等。要求法律具有至高無上的權(quán)威，在全社會中得到有效的實施和普遍的遵守。排除人治的專斷，人人依法行事。

三是現(xiàn)代法治以維護和保障人的權(quán)利為依歸。國家權(quán)力以保障公民權(quán)利為宗旨，義務(wù)的設(shè)定和履行均以維護一定的權(quán)力和利益為目的。尊重公民作為法律關(guān)系主體的資格和地位，保障公民的正當利益。

四是法律應(yīng)包含公正性、合理性。正義是法律追求的重要價值。不僅要求形式上的正義、程序上的公正，還要求實體正義，切實維護社會的公共利益。

五是法律還應(yīng)具有科學性，即法律的制定和實施必須反映客觀規(guī)律。法律應(yīng)與現(xiàn)代科學技術(shù)相結(jié)合，運用客觀規(guī)律調(diào)整社會關(guān)系，優(yōu)化社會結(jié)構(gòu)。

相對于現(xiàn)代法治的理念，我國的立法觀念還需要不斷變革和創(chuàng)新。雖然中國特色社會主義法律體系已初步形成，我國的立法工作也邁上了一個新的臺階，但是這并不表明我國當前的立法觀念也會自動隨之進步。為此，對于以下傳統(tǒng)立法觀念就應(yīng)當予以更新，否則將影響我國立法質(zhì)量的提高：第一，國家利益本位。如果國家利益本位立法觀念不進行革新，憲法中“尊重和保障人權(quán)”的條款將有被虛置的危險，立法權(quán)的人民性也難以得到體現(xiàn)。第二，立法浪漫主義。如果立法機關(guān)不正確行使立法權(quán)，做到“有所為”和“有所不為”的合理兼容，那么浪漫主義立法觀念所帶來的必是立法權(quán)的濫用和立法資源的浪費。第三，重實體輕程序。在當今社會，雖然人們已經(jīng)日益認識到立法程序的重要價值，但與實體相比較，程序無論是在觀念還是在制度建設(shè)上仍需進一步加強。

（三）在二元法律文化結(jié)構(gòu)中，弘揚立法的人文關(guān)懷和民主精神

當前，中國的法治社會正處于形成過程中，法治的文化背景也呈現(xiàn)出多元文化并存的特點。對此，劉作翔在《法律文化理論》中鮮明地提出，當代中國法律文化呈現(xiàn)出二元結(jié)構(gòu)，那就是：“以適應(yīng)現(xiàn)代化社會潮流的較為先進的制度性法律文化和以傳統(tǒng)社會為根基的較為落后的觀念性法律文化”。

中國的傳統(tǒng)文化已有幾千年的沉淀，在中國文化現(xiàn)代化進程中，我們對待傳統(tǒng)文化應(yīng)該“取其精華，棄其糟粕”。一方面，不能固守傳統(tǒng)的愚昧，應(yīng)用科學理性和人本精神重塑中國文化，以適應(yīng)現(xiàn)代社會。另一方面，反對徹底否定傳統(tǒng)的歷史虛無主義，繼承和發(fā)揚傳統(tǒng)文化中適應(yīng)現(xiàn)代化的積極因素，讓中國文化重新煥發(fā)出生命力，從而使法治建設(shè)體現(xiàn)中國文化特色。為此，中國法治建設(shè)特別是立法環(huán)節(jié)，即法律規(guī)范體系的建立和完善必須尊重中國傳統(tǒng)文化的精華特質(zhì)。

中國文化的特質(zhì)之一，在于注重人文關(guān)懷。孔孟主張愛民、重民、以民為本，提倡賢人政治、仁政、德治等，都體現(xiàn)了人本思想。有鑒于此，加強科學立法進程，不能忽視人的因素，應(yīng)當發(fā)揚傳統(tǒng)文化中的人本思想，特別是法律草案在廣泛征求民意等各個環(huán)節(jié)中注入人文關(guān)懷，以人為本；同時，注意對立法權(quán)的行使實行制約和監(jiān)督，保證公民的合法權(quán)益，促進民主政治的發(fā)展。

中國文化的特質(zhì)之二，在于講求人與自然、人與人的和諧相處。其中，人與自然交融的環(huán)境倫理為中國在資源環(huán)境方面的立法進程提供了文化支持?！疤鞎r不如地利，地利不如人和”，追求和諧的社會可以為防止利益沖突的立法建設(shè)提供穩(wěn)定有序的環(huán)境。

值得欣慰的是，黨的十八屆四中全會為促進科學立法和民主立法的進程，在立法決策環(huán)節(jié)引入了第三方評估機制?！稕Q定》中提出，“在立法方面，要從體制機制和工作程序上有效防止部門利益和地方保護主義法律化；對部門間爭議較大的重要立法事項，由決策機關(guān)引入第三方評估；探索委托第三方起草法律法規(guī)草案；清理有違公平的法律法規(guī)條款?！惫P者認為，這正是基于立法文化基礎(chǔ)的考量，更是傳承了我國傳統(tǒng)文化的精華特質(zhì)而再造的鮮活實例。

五、小結(jié)

法治文化是法治建設(shè)各環(huán)節(jié)的內(nèi)在精神要素。歷史發(fā)展的趨勢表明，未來世界的競爭主要是文化的競爭，其焦點又將會主要地表現(xiàn)在法治文化的競爭上，即不同淵源和不同性質(zhì)的法治文化的競爭與沖突，其主要表現(xiàn)是西方資本主義法治文化與東方社會主義法治文化的激烈較量。面對這種未來社會的發(fā)展趨勢，我們要實現(xiàn)依法治國，建設(shè)社會主義法治化國家，就必須重視社會主義法治文化的建設(shè)。

黨的十八屆四中全會提出了全面推進依法治國的重要任務(wù)，而我國法律規(guī)范體系的建立和完善正是依法治國進程中的首要環(huán)節(jié)。在法治進程與文化構(gòu)建的二維關(guān)系中，立法與文化正是其中最為關(guān)鍵的因素。綜上所述，加強立法的文化基礎(chǔ)，對于促進我國科學立法和民主立法的進程具有十分重要的意義。

（本文作者系中國民主法制出版社副編審）

① 李巖：《試論中國法治的文化基礎(chǔ)》，載《法制與社會》2007年第2期。

② 周農(nóng)：《從法治文化建設(shè)視角看防止利益沖突的立法:文化困境與出路》，載《法治湖南與區(qū)域治理研究》（第10卷）。