美國市場監(jiān)管的概況、特點和啟示

● 中央編辦赴美培訓團

美國市場監(jiān)管的概況、特點和啟示

● 中央編辦赴美培訓團

2015年7月1日至20日，中央編辦培訓團赴美國就“政府對市場的有效監(jiān)管”主題進行了培訓考察。期間，在美國加州波莫那州立理工大學參加培訓，聽取不同領域的專業(yè)教師授課；拜訪了加州卡森市、弗吉尼亞州阿靈頓市、美國傳統(tǒng)基金會等地方政府和研究機構，與有關負責人進行了座談交流。

一、基本情況

美國自由競爭的市場經濟，主要依靠獨立的法庭和私人訴訟維持經濟的有序競爭。隨著市場規(guī)模和深度不斷擴張，獨立法庭和事后訴訟的制度安排難以完全保證市場有效競爭，政府開始介入市場，逐步調控和管制市場主體行為。美國真正意義上的市場監(jiān)管始于19世紀末。1887年，國會宣布壟斷為非法，建立州際貿易委員會（Interstate Commerce Commission）監(jiān)管鐵路公司是政府監(jiān)管首例。1890年，美國國會通過《反壟斷法》，禁止公司相互勾結定價或是以其他方式限制貿易。從19世紀末到20世紀70年代，美國市場監(jiān)管總體上呈現(xiàn)加強趨勢，這主要是由于工業(yè)化和鐵路運輸推動形成了全國市場，企業(yè)欺詐、食品藥品添加有害物質等行為不斷破壞市場公平環(huán)境，嚴重損害了消費者權益。因此，國會開始出臺大量涉及市場監(jiān)管的法律，并成立了諸多聯(lián)邦獨立機構，保障相關法律條例得以有效實施。20世紀70年代中后期，由于越戰(zhàn)、“水門事件”、能源危機等因素，民眾對政府的信心大跌，美國開始重新思考政府監(jiān)管的職權和作用，并進行了放松管制的改革，簡化政府職能，將聯(lián)邦政府職權下放到州和地方政府，加強市場競爭機制來替代政府監(jiān)管。美國政府市場監(jiān)管呈現(xiàn)減少、弱化的趨勢，即使2007年美國開始的次貸危機和金融危機又一次使對企業(yè)、特別是金融企業(yè)的監(jiān)管成為美國國內突出問題，這一趨勢也沒有發(fā)生根本改變。

“市場監(jiān)管”概念在美國應更準確地理解為“市場規(guī)制”（Market Regulation），即用法律法規(guī)形式明確細化規(guī)則和標準，對特定領域市場主體活動進行限制。政府規(guī)制依其調整對象通常分為經濟性規(guī)制與社會性規(guī)制。經濟性規(guī)制的領域是電力、天然氣、電信、交通、航空等具有自然壟斷特征的產業(yè)及農業(yè)、銀行業(yè)等特殊產業(yè)，表現(xiàn)為對產業(yè)的進入退出、價格與工資等進行限制與約束。社會性規(guī)制主要用于控制環(huán)境污染，規(guī)定生產和工作場所的健康和安全標準等。通過調控和管制，美國政府對企業(yè)活動實施限制，旨在保護和維持市場環(huán)境，促進經濟效率和公平，保護消費者權益。

美國不同層級的政府監(jiān)管內容各不相同，彼此事權十分明晰，交叉區(qū)域很少。由于聯(lián)邦、州、地方政府（縣和市）三個層級之間沒有上下級關系，因此在市場監(jiān)管方面，聯(lián)邦有獨立監(jiān)管機構的，以聯(lián)邦為主監(jiān)管；沒有獨立監(jiān)管機構的，以州或地方政府為主監(jiān)管，但必須遵守聯(lián)邦憲法和法律。例如，聯(lián)邦政府負責對食品藥品的監(jiān)管，州政府和縣政府負責對餐廳的監(jiān)管。加利福尼亞州洛杉磯縣的食品生產企業(yè)的食品安全受聯(lián)邦政府監(jiān)管，不受加利福尼亞州政府和洛杉磯縣政府監(jiān)管。而洛杉磯縣政府在檢查餐廳衛(wèi)生時發(fā)現(xiàn)食品生產企業(yè)的食品安全問題，會移交聯(lián)邦政府有關部門處理。

受自由市場經濟思維影響，絕大多數美國人相信在很多事情上私營部門比政府做得好，相信市場機制能夠充分發(fā)揮自我調節(jié)作用，因此對繁瑣手續(xù)和政府過度干預非常反感。2014年一項關于“公眾對政府市場規(guī)制看法”的調查結果顯示，近半數公眾認為政府監(jiān)管過多，只有22%認為監(jiān)管不足，并認為聯(lián)邦政府監(jiān)管應該只嚴格限定在對有關健康、安全、環(huán)境的風險控制等社會性規(guī)制方面。對于美國市場監(jiān)管政策，民主、共和兩黨的意見和立場稍有不同。一般來說，共和黨主張盡可能少的政府監(jiān)管，我們在拜訪共和黨智庫之一的傳統(tǒng)基金會時，該會主要負責人就認為，“目前政府市場監(jiān)管過度，監(jiān)管不是好東西，更多的監(jiān)管只會導致更多的問題”；民主黨則主張對經濟包括企業(yè)必須有適當的監(jiān)管，以防止企業(yè)行為損害民眾利益。

二、主要特點

美國市場監(jiān)管的制度和體制是以自由市場經濟、聯(lián)邦制、三權分立和兩黨政治為基礎，以法律體系完善、執(zhí)行罰則嚴格、企業(yè)相對集中、社會組織發(fā)達、誠信系統(tǒng)健全為條件逐步建立起來的，并隨著經濟發(fā)展和社會進步在不斷進行調整和完善。歸納起來大體有以下幾個特點。

（一）以市場機制為基礎，政府間接行使監(jiān)管權力

美國的市場監(jiān)管主要是為了克服市場失靈，為市場機制發(fā)揮作用營造條件。市場能夠解決的，社會中介組織或行業(yè)自律能夠解決的，消費者依靠法律手段能夠解決的，政府不主動干預；即使是上述手段解決不了需要政府加以管理的，也考慮通過除行政手段之外的其他措施來解決，比如與企業(yè)簽訂合同明確權利義務。1998年，美國4家最大的煙草公司與全美46個州達成高達2060億美元的和解協(xié)議。根據協(xié)議，煙草公司每年為美國的公共衛(wèi)生及反煙團體提供資金支持。2010年，美國聯(lián)邦政府促成吉百利、可口可樂、百事可樂公司和美國飲料業(yè)協(xié)會簽署了關于在中小學禁售碳酸飲料的協(xié)議。同時，美國建立了完善的責任保險制度，如食品安全責任保險、環(huán)境責任保險等，通過健全的民事法律制度和社會經濟責任保障市場運行安全。

（二）監(jiān)管立法內容細致且操作性較強

美國的立法周期很長，特別是聯(lián)邦議會立法，通常需要3至5年。立法周期長的主要原因是各方利益角力，因此一部法律通常是各方利益妥協(xié)的產物。國會立法、出臺某項政策本身可能很簡單，但政策的附屬內容很多，如在某州實施的附加條件，在某行業(yè)實施的配套措施等，內容細致詳盡，操作性極強。政府立法權主要表現(xiàn)為總統(tǒng)行政命令和部門規(guī)章形式，其中總統(tǒng)行政命令的使用較為頻繁，主要涉及有關法律的實施、程序等方面的內容，較為靈活且實際應用效果也較強。

（三）獨立監(jiān)管與聯(lián)合監(jiān)管相輔相成

美國在聯(lián)邦層面設置一大批專業(yè)化的獨立監(jiān)管機構，如聯(lián)邦貿易委員會（FTC）、食品與藥品管理局（FDA）、消費品安全委員會（CPSC）、環(huán)境保護署（EPA）、原子能管理委員會（NRC）等。按照國會授權，獨立監(jiān)管機構具有制定規(guī)章、調查、起訴和裁決案件等權力，旨在盡可能地減少政治因素對監(jiān)管決策的影響，從而使監(jiān)管更具專業(yè)性、持續(xù)性、靈活性和公正性。獨立監(jiān)管機構并非完全脫離于行政體制之外，其負責人由總統(tǒng)或內閣部長提名，其預算納入聯(lián)邦預算。同時，聯(lián)邦獨立監(jiān)管機構與其他職能部門、地方政府間互相協(xié)作，依照法律實行聯(lián)合監(jiān)管。比如在食品安全監(jiān)管領域，F(xiàn)DA負責對美國國內及進口的除果蔬、肉禽外的食品、藥物、化妝品等進行監(jiān)管，農業(yè)部下屬的食品安全檢驗局（FSIS）、動植物衛(wèi)生檢驗局（APHIS）分別負責監(jiān)管肉、家禽類食用動物產品和水果、蔬菜等食用植物產品，環(huán)境保護署（EPA）負責監(jiān)管農藥和飲用水。

（四）標準體系完善，指標設定細致入微

美國標準體系的主要制定者不是政府部門，而是社會組織或專業(yè)機構。1998年，美國管理與預算辦公室（OMB）規(guī)定，聯(lián)邦政府及其執(zhí)行機構，只有在自愿性標準不適用或者沒有的情況下才能自己制定標準。此后12年間，美國政府共有近3000項自愿性標準取代了政府特有標準。在美國，最大的20個標準組織，制訂了全美90%以上的標準。美國非常注重產品質量，建立了生產標準、質量認證、安全監(jiān)測、不合格產品召回等體系制度。美國食品企業(yè)生產的產品通過HACCP安全衛(wèi)生認證、ISO9000管理認證、ISO14000環(huán)保認證體系認證后，才可以貼上相應的安全標簽，但這些都由第三方認證，并非國家強制性標準，可由企業(yè)自主選擇，當然消費者也會相應做出選擇。美國行業(yè)安全標準明確細致，部分近乎于苛刻。城市建筑物中每一層、每一塊區(qū)域的功能，廚房建在什么具體位置，門與門之間的距離、桌子與桌子之間的距離多大都有明確標準。餐館售賣食品的每個類別，甚至飲料杯子的大小都有嚴格限定。

（五）處罰規(guī)范嚴格，企業(yè)違法成本巨大

美國對企業(yè)違法行為視輕重進行處罰，一般微小的違法行為，采取“不告不理”的態(tài)度，但只要舉報的違法行為查證屬實，就會有相應的處罰措施，處罰種類多樣、內容明確、條款清晰，操作性強。遇到企業(yè)違法行為造成重大影響的，或者經評估后有潛在破壞市場公平、存在重大安全隱患的，政府往往開具“天價罰單”，實施最為嚴厲的處罰。例如，2010年墨西哥灣深水地平線鉆井平臺事故，發(fā)生重大漏油事件，造成重大環(huán)境污染，美國政府向英國石油公司開具了45億美元罰款。2009年制藥巨頭輝瑞公司因采用故意夸大藥品使用范圍、邀請醫(yī)生打高爾夫球、按摩、度假等不當手段推銷13種藥物，被美國司法部罰款23億美元。

（六）政府主要依據舉報啟動調查

美國政府對市場運行和企業(yè)行為的過程監(jiān)管沒有投入過多的人力物力。主要采用兩種方式：一是政府主動抽查檢測，這種手段正隨著放松管制運動而逐漸減少。據美國媒體報道，食品與藥品管理局（FDA）對食品生產的安全檢測量近年來下降了75%。2003年至2006年，食品檢查減少了47%，食品檢測次數由2003年的9748次減少到2006年的2455次，該局地方辦公室的人員減少了12%；二是依據社會舉報啟動調查，這是美國最為傳統(tǒng)也最為有效的監(jiān)管手段之一。政府監(jiān)管部門鼓勵公眾對市場主體的違法違規(guī)行為進行舉報，不論是否是利益相關者都可以舉報，并給予舉報人免責保護和物質獎勵，甚至對于違法行為的參與者，只要能提供更高一級的組織者、謀劃者、實施者的犯罪證據或證人證言，也可以免責或獎勵。

（七）注重監(jiān)管的成本效益分析

美國十分重視對監(jiān)管政策及實施的分析、評價和監(jiān)督，包括監(jiān)管對就業(yè)、物價、經濟增長、財政、環(huán)境和生態(tài)的影響。從尼克松到克林頓，美國幾任總統(tǒng)都發(fā)布了許多行政命令，要求行政機關在其制定規(guī)章時對管制進行成本效益分析。里根總統(tǒng)的12291號行政命令要求管制機構以成本最小的方式實現(xiàn)管制目標，12498號命令要求管制機構必須于每一財政年度向聯(lián)邦預算與管理辦公室提出其管制計劃?？肆诸D總統(tǒng)的12661號行政命令要求各部門在3年內至少消除50%沒有法律依據的內部行政管制，12866號命令列舉了12項指導管制活動的原則，其任期內共廢止了1.6萬頁過時的或不必要的規(guī)章，對40%的規(guī)章進行重新修正，35個機構的管制模式得到了根本轉變。

（八）充分實現(xiàn)企業(yè)信息公開透明

美國政府重視信息披露對于市場監(jiān)管的積極作用，積極推動監(jiān)管部門和市場主體公布信息。政府部門監(jiān)管的依據、標準、內容、檢驗結果等均向社會公開。比如，F(xiàn)DA掌握著數百萬份關于食品和藥品安全的文件，包括公司的檢查結果以及食品安全操作與管理程序手冊。1971年，F(xiàn)DA將90%的記錄公之于眾，現(xiàn)在任何人都可以在其網站上找到FDA的原始檢查報告。同時，政府也敦促企業(yè)依法公開關于產品生產、銷售等涉及公眾利益的信息，方便公眾知情和監(jiān)督。比如，1986年美國在世界上第一個頒布了有毒化學物質排放清單，并要求公開全美所有工廠的有毒排放情況，之后根據這些信息建立了數據庫，公眾可以從中查詢全國各工廠的有毒物排放信息，促使企業(yè)改善環(huán)境條件，提高政府環(huán)境監(jiān)管能力。

（九）推動失信懲戒和守信激勵

美國的信用管理體系比較健全。以《公平信用報告法》、《平等信用機會法》等法律法規(guī)為基礎，建立了大量社會信用信息服務機構。主要有三類：資本市場上的信用評估機構、商業(yè)市場上的信用評估機構、對消費者信用評估的機構，三類機構職能各有側重，各自市場的劃分十分明確。行業(yè)協(xié)會影響力較大，比如消費者數據業(yè)協(xié)會和全國信用管理協(xié)會，依據章程和行業(yè)規(guī)則在各類信用信息服務機構間進行交流、培訓、協(xié)調，并在行業(yè)標準制定、違規(guī)行為處罰和企業(yè)競爭秩序維護等方面發(fā)揮著重要的監(jiān)督作用。美國信用管理體系有著較為完善的獎罰機制，失信懲戒和守信激勵相結合。企業(yè)和個人的信用狀況有據可查且一清二楚，其信用狀況又直接決定了其融資成本和融資數量。美國的信用交易已經滲透到了經濟社會的各個領域，一個有不良信用記錄的企業(yè)將很難取得銀行貸款和信貸銷售服務等。因此，企業(yè)會自覺遵守市場秩序，避免因信用存在“污點”而影響自身的生存和發(fā)展。

三、幾點啟示

政府市場監(jiān)管的制度和體制設計與每個國家的國體政體、歷史文化、經濟社會發(fā)展程度甚至是民眾素質息息相關，不能簡單評價各國市場監(jiān)管孰優(yōu)孰劣，需要綜合、客觀、辯證地去思考和認識，并基于國情和發(fā)展現(xiàn)狀，學習借鑒相適應的經驗做法。結合我國市場監(jiān)管現(xiàn)狀和改革工作，有以下幾點啟示。

（一）強化市場理念，充分發(fā)揮市場機制，進一步簡政放權和深化行政審批制度改革

借鑒美國放松規(guī)制改革的經驗做法，我國經濟健康穩(wěn)定發(fā)展需要更充分發(fā)揮市場機制在資源配置中的決定性作用。在微觀經濟領域，政府調節(jié)并不比市場調節(jié)更有效，政府只需要履行營造良好發(fā)展環(huán)境的職能，逐步改變直接干預市場資源配置和市場主體經營活動的做法。從這一點出發(fā)，應繼續(xù)堅持深化簡政放權和行政審批制度改革。當前應重點取消和下放涉及“經濟性規(guī)制”的行政審批及其相關權力，降低準入門檻，打破自然壟斷，建立完善公開、透明的市場環(huán)境。

市場起決定作用，并不意味著政府無所作為。當前美國政府的放松管制改革，并不是政府“全面撤出”，反而在某些重點領域有所加強，特別是對“社會性規(guī)制”領域和具有潛在危險的市場領域，通過嚴格標準、嚴厲查處、社會監(jiān)督等方式密切嚴控。因此，需認真審視目前的簡政放權工作，“放”哪些權力，簡化哪些程序都需要經過認真論證。在放松“經濟性管制”的同時，更應加強和規(guī)范涉及“社會性規(guī)制”的行政審批及其相關權力，重點需要明確對國家安全、社會安全、人身安全、健康安全方面的管理職能。尤其應強化風險管理職能，建立健全對高危行業(yè)、重點工程、重點領域的風險管理機制，防范區(qū)域性、行業(yè)性和系統(tǒng)性風險。

應在“簡政放權”的基礎上逐步實現(xiàn)“權責一致”，在明確政府市場監(jiān)管職能定位和重點的基礎上，逐步明確劃分政府監(jiān)管職責邊界，強化生產經營主體的責任。今后政府市場監(jiān)管職能不能大包大攬，可由市場調整的領域，能夠通過民事法律責任、產品責任等規(guī)范企業(yè)行為的領域，政府不主動監(jiān)管，也不承擔無限責任。

（二）強化法治理念，細化完善法律法規(guī)，更多運用法治手段監(jiān)管市場

市場經濟是法治經濟。黨的十八屆四中全會后，依法治國的方針路線更加明確，只有將監(jiān)管體制納入法治的軌道，才能為經濟發(fā)展提供強有力的保障。需要根據市場監(jiān)管實際需要和市場變化情況，及時修改完善相關法律法規(guī)。借鑒美國立法經驗，應更多地引入利益相關方參與立法，使市場監(jiān)管方面的法律更具有操作性。進一步改變行政部門立法的現(xiàn)狀，使立法機關及其所屬各專業(yè)委員會真正發(fā)揮主導作用。法律法規(guī)內容宜更加明確細化，便于執(zhí)法操作，改變現(xiàn)有在法律中原則表述、把問題留給行政法規(guī)規(guī)定，行政法規(guī)制定時如果協(xié)調不下來，繼續(xù)原則表述、留給各部門制定部門規(guī)則時各自解釋的狀況，減少部門執(zhí)行法律法規(guī)的自由裁量空間。

需要加強市場標準體系建設。加快推動修訂標準化法，通過法律法規(guī)明確細化產品質量標準、企業(yè)服務標準、社會信用標準和安全生產標準。充分發(fā)揮專業(yè)機構的力量，深入研究具體指標、參數，既考慮當前企業(yè)的實際條件，更著眼于長遠的市場發(fā)展，指標應經過科學論證，宜細不宜粗，要分門別類，涉及保障人身健康和生命財產安全、國家安全、生態(tài)環(huán)境安全的應制定強制性指標，市場主體必須嚴格執(zhí)行；其余可設定為自選性指標，由企業(yè)自主選擇，并主動申請有關主管部門認定。

需要增強執(zhí)法的可操作性，加大執(zhí)法的威懾力。應明確細化處罰的類別、標準、適用條件，提高重大違法行為的處罰金額，并由執(zhí)法部門嚴格貫徹實施。通過具體細化罰則讓法律法規(guī)真正擁有“牙齒”，使企業(yè)充分意識到違法處罰無處不在，只要觸碰紅線，將要付出高昂的違法成本，讓企業(yè)及市場主體不敢違法、不愿違法。

（三）強化成本理念，探索建立整體協(xié)調的監(jiān)管體制，提高監(jiān)管的專業(yè)性和有效性

借鑒美國的經驗，可在某些涉及統(tǒng)一市場體系、跨部門的領域設立相應獨立的監(jiān)管機構，提高監(jiān)管的權威性，增強對市場主體的剛性約束，盡可能減少部門和地方保護主義的干擾。獨立監(jiān)管機構與相關職能部門應明晰職責，加強協(xié)調配合和資源共享，避免職能交叉、推諉扯皮。中央與地方的市場監(jiān)管職能應有所區(qū)分，避免職能“同構”，由地方政府監(jiān)管更為便捷有效的，充分發(fā)揮落地監(jiān)管作用，中央層面重在明確法律法規(guī)和標準規(guī)范，地方政府相關部門重點承擔具體的市場執(zhí)法監(jiān)管工作。

應注重監(jiān)管的成本效益分析，可考慮由法制部門或主管部門每年對已生效的市場監(jiān)管方面的規(guī)章制度進行評估。評估包括分析執(zhí)行規(guī)章產生的成本和取得的收益；分析哪些規(guī)章及哪些條款成為經濟發(fā)展的障礙；分析哪些法規(guī)規(guī)章相抵觸或者矛盾等。通過評估及時廢止、補充或修改完善法規(guī)規(guī)章。對監(jiān)管行為進行績效評估，按照成本收益原則，將政府監(jiān)管建立在科學量化分析的基礎上，合理測算監(jiān)管任務量，并根據職能任務合理調整機構編制。

良好的市場環(huán)境不是靠政府簡單投入大量人力物力，靠“人海戰(zhàn)術”，“一對一、點對點”的監(jiān)督檢查就能建立起來的。必須改變監(jiān)管出現(xiàn)問題就認為是政府監(jiān)管力量薄弱、就要增加機構增加編制的慣性思維，多考慮如何通過體制機制、技術手段創(chuàng)新，借助外部力量來更好地實施市場監(jiān)管，提高監(jiān)管的實際效果。

（四）強化共治理念，擴大公眾參與，建立完善多元主體共同發(fā)揮作用的市場監(jiān)管體制

美國經驗表明，基于政府資源和專業(yè)能力的有限性，借助社會資源共同參與市場監(jiān)管，形成多元主體良性共治的市場監(jiān)管體制是非常重要的制度設計。因此，我國在加強政府市場監(jiān)管的同時，要更加關注宏觀層面的社會治理，形成協(xié)同共治的模式。黨的十八屆三中全會將“推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”作為全面深化改革的總目標，在這一目標下，完善市場監(jiān)管體制需要加快基于社會治理的綜合性社會化進程。政府在這一進程中是主導力量，并需要為此積極創(chuàng)造條件。

首先，需要完善監(jiān)管信息公開制度。建立健全政府市場監(jiān)管的目錄清單，可由各級政府部門分別對職責范圍內的監(jiān)管內容進行梳理，明確其監(jiān)管依據、標準、方式和處罰內容，以清單的方式向社會公開。同時，政府部門應逐步完善市場主體信息的收集、運用和披露制度，建立跨部門、多領域的綜合信息網絡平臺，充分提供公共監(jiān)管信息，為加強公眾監(jiān)督創(chuàng)造條件。為豐富信息披露與獲取渠道，可考慮加強與各類門戶網站、廣播通信等機構的合作，建立更加廣泛的信息網絡。

其次，需要強化信用體系建設。目前我國關于信用管理體系的法律法規(guī)還很少，在現(xiàn)有的金融法律法規(guī)中，雖有誠實守信的法律原則，但這些原則不是直接約束規(guī)范信用行為的。下一步可在2012年國務院頒布的《征信業(yè)管理條例》基礎之上，啟動主要信用法律的立法程序。做好信用管理體系的基礎性工作，建立以企業(yè)日常監(jiān)管信息、良好行為信息、不良行為信息、信用評價信息為主要內容的信用基礎數據庫和誠信檔案。促進第三方信用中介機構發(fā)展，保證其獨立性、專業(yè)性、權威性。根據誠信檔案和第三方評價報告，將監(jiān)管對象分為不同類別，建立相應的激勵機制、預警機制和懲戒機制。特別是要通過失信懲戒機制，打擊在市場經濟活動中失信的企業(yè)，大幅提高失信成本，使企業(yè)不敢不愿失信。

政府部門還需要真正轉變理念，將企業(yè)和社會力量作為同等的治理主體，使他們在市場監(jiān)管方面發(fā)揮更大的作用，承擔更多的責任。這就需要給予企業(yè)和社會力量更多的利益表達、權益維護、發(fā)展選擇等方面的主動權，逐步構建以行業(yè)自律、新聞監(jiān)督、群眾參與為主要內容的社會監(jiān)督體系，形成政府與企業(yè)、行業(yè)組織、人民群眾共同參與、共同承擔責任的現(xiàn)代市場監(jiān)管新格局。

注：本文為中央編辦2015年赴美國培訓團報告摘編。負責人：梁遠，第一執(zhí)筆人：許濤。