打好簡政放權(quán)“組合拳”優(yōu)化經(jīng)濟環(huán)境 保障創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)——牡丹江市轉(zhuǎn)變政府職能的實踐與思考

● 白祥和

（作者系牡丹江市委常委、市政府常務(wù)副市長）

近年來，黑龍江省牡丹江市緊緊圍繞落實國家“一帶一路”、東北老工業(yè)基地振興戰(zhàn)略，大力發(fā)展開放型經(jīng)濟、建設(shè)開放型城市。為創(chuàng)造良好發(fā)展環(huán)境，牡丹江市大力推動轉(zhuǎn)變政府職能、簡政放權(quán)，轉(zhuǎn)變政府管理方式，重點圍繞阻礙創(chuàng)新發(fā)展的“堵點”、影響干事創(chuàng)業(yè)的“痛點”和市場監(jiān)管的“盲點”，打出組合拳，力破“中梗阻”，給企業(yè)松綁，讓市場發(fā)力，激發(fā)發(fā)展新活力。

一、建立權(quán)責(zé)體系 強化法治服務(wù)

深入推進(jìn)簡政放權(quán)，創(chuàng)新政府治理，需要“放、管、服”三管齊下，建設(shè)有限、有為、有效政府，使政府治理和服務(wù)效能倍增，使市場、社會活而有序。清單式管理與服務(wù)，是規(guī)范約束政府行為、透明依法公平提供管理和服務(wù)的政府“自我革命”。

建立清單制度，堅持權(quán)責(zé)法定。法無授權(quán)不可為、法定職責(zé)必須為。建立權(quán)責(zé)清單，目的就是通過清權(quán)、配權(quán)、曬權(quán)、制權(quán)，提高放權(quán)含金量；通過明責(zé)，落實責(zé)任主體，劃清責(zé)任邊界，對權(quán)力進(jìn)行剛性約束，讓市場在資源配置中起決定性作用。加快推進(jìn)權(quán)責(zé)清單制度建設(shè)，理順政府與市場、社會的關(guān)系，2015年5月，市、縣（市）區(qū)兩級政府全部公布了權(quán)力清單，其中，市本級編制了環(huán)境資源、市場監(jiān)管、城鄉(xiāng)建設(shè)、公共安全、經(jīng)濟調(diào)控、財政金融、社會保障、公共服務(wù)和綜合管理9大類、44個部門的2964項行政權(quán)力，對于法無據(jù)的權(quán)力予以取消，對下級政府執(zhí)行更有效的權(quán)力予以下放，對于法有據(jù)但不符合改革實際或多年不辦理的權(quán)力予以暫停實施。權(quán)力清單公布后，8月又公布了責(zé)任清單，對應(yīng)權(quán)力事項編制責(zé)任清單3044項，做到每個行權(quán)環(huán)節(jié)、層級邊界、部門邊界均有法可依，對各環(huán)節(jié)行政機關(guān)及其工作人員應(yīng)履行的責(zé)任、義務(wù)進(jìn)行詳盡描述，把模糊的責(zé)任事項梳理清晰，把政府權(quán)力、責(zé)任曬在陽光之下，接受社會監(jiān)督，體現(xiàn)了權(quán)責(zé)匹配、依權(quán)確責(zé)。

厘清權(quán)責(zé)邊界，強化責(zé)任擔(dān)當(dāng)。堅持責(zé)隨權(quán)走、責(zé)按事定，落實責(zé)任主體，厘清政府層級間及政府部門間的權(quán)責(zé)邊界。一方面，解決市級政府管得過多過細(xì)問題，充分放權(quán)，釋放縣區(qū)發(fā)展內(nèi)生動力，劃清市、縣區(qū)兩級政府權(quán)責(zé)邊界2758條。除城市規(guī)劃、環(huán)境保護(hù)、國土資源等關(guān)鍵領(lǐng)域外，市級政府更多地是承擔(dān)統(tǒng)籌規(guī)劃、綜合協(xié)調(diào)、監(jiān)督指導(dǎo)職責(zé)，強化縣（市）區(qū)的常規(guī)管理、執(zhí)法監(jiān)管職能。另一方面，解決部門間職責(zé)交叉問題，對多種權(quán)力關(guān)聯(lián)的事權(quán)進(jìn)行綜合，將相同或相近的職能交由一個部門管轄，明確了94條部門間權(quán)責(zé)邊界，確保權(quán)力和責(zé)任環(huán)環(huán)相扣。比如，針對以往城市地下管線分別由供水、排水、供熱、電力等多家分頭管轄，各自為政，重復(fù)建設(shè)問題，既重地上、也重地下，組建城市地下管線綜合服務(wù)中心，統(tǒng)一規(guī)劃、建設(shè)、監(jiān)管，避免了重復(fù)開挖，“拉鏈路”問題的出現(xiàn)，解決了職責(zé)交叉、多頭管理、多層執(zhí)法等問題。

堅持放管結(jié)合，創(chuàng)新監(jiān)管機制。把更多的精力放到事中事后監(jiān)管上，做到協(xié)調(diào)推進(jìn)，放而不亂、應(yīng)管盡管，把放權(quán)的過程變?yōu)閺娀O(jiān)管、優(yōu)化服務(wù)的過程。堅持創(chuàng)新監(jiān)管機制和方式，構(gòu)建行政監(jiān)管、行業(yè)自律、社會監(jiān)督、公共參與的綜合監(jiān)管體系。制定《牡丹江市簡政放權(quán)事中事后監(jiān)管辦法》，對取消、轉(zhuǎn)移和下放的審批事項，制定對應(yīng)的監(jiān)管措施，并實施首問負(fù)責(zé)制、服務(wù)承諾制、限時辦結(jié)制、失職追究制，強化落實監(jiān)管責(zé)任；在市行政服務(wù)中心建立了電子監(jiān)察平臺，對每個部門審批的環(huán)節(jié)、工作績效實行動態(tài)監(jiān)控，從行政審批部門的職能定位、運行機制、業(yè)務(wù)流程、服務(wù)方式等諸多方面制定完善審批服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)，使審批的事項、要件、流程固定化，辦事的指南、制度、行為模式化；探索建立了權(quán)責(zé)統(tǒng)一的綜合執(zhí)法監(jiān)管體系，將與城管執(zhí)法關(guān)聯(lián)度大的規(guī)劃、土地、環(huán)保等8個行政部門13項職能整合到一起，組建城市管理綜合執(zhí)法隊伍，創(chuàng)新實行“一隊式”執(zhí)法，由市中級人民法院在市城管局設(shè)立巡回法庭，依法解決城管執(zhí)法“執(zhí)行難”的問題。

二、優(yōu)化行政審批 釋放市場活力

精簡審批事項，再造審批流程，是進(jìn)一步釋放市場活力和社會創(chuàng)造力的有力支撐。

持續(xù)發(fā)力精簡，瘦身審批事項。近年來，通過取消、下放等方式，將市政府承擔(dān)的審批事項由原來的513項減為257項。但隨著改革進(jìn)入深水區(qū)，市場準(zhǔn)入門檻高、行政性壟斷等問題還沒有得到根治，深化行政審批制度改革還有很大空間。牡丹江堅持市場化改革取向，最大限度減少審批和行政事業(yè)性收費，最大限度減少對生產(chǎn)經(jīng)營活動的審批，最大限度縮小投資項目審批、核準(zhǔn)、備案的范圍，最大可能減少對各類機構(gòu)及其活動的認(rèn)定。堅持量質(zhì)并重，繼續(xù)取消下放了那些企業(yè)投資、生產(chǎn)經(jīng)營、資質(zhì)資格等重點領(lǐng)域制約發(fā)展、群眾反映強烈的審批事項，進(jìn)一步取消了不使用政府性資金的工業(yè)改造項目、農(nóng)作物種子經(jīng)營企業(yè)分支機構(gòu)、建筑工程質(zhì)量監(jiān)督注冊、煤炭生產(chǎn)經(jīng)營許可證等一批“含金量”高的行政審批事項，對各部門更隱蔽、更實惠、利用“紅頭文件”自行設(shè)定的非行政許可審批事項進(jìn)行“拉網(wǎng)式”梳理，對個人住房貸款擔(dān)保、福利企業(yè)資質(zhì)認(rèn)定等45項非行政許可審批事項全部取消，降低了市場準(zhǔn)入門檻，企業(yè)和群眾感到“解渴”。

再造審批流程，提高服務(wù)效能。創(chuàng)新審批治理模式，刪繁就簡，方便企業(yè)和群眾辦事，實施了涉企審批和建設(shè)項目審批改革，部門設(shè)立審批科，審批事項向?qū)徟萍小徟普ㄖ葡蚴行姓?wù)中心集中，審批的時限、程序、收費分別減少1/3，隨來隨辦件數(shù)量占總項目33%，提高了審批效率和審批透明度。開通網(wǎng)上申請辦理平臺，老百姓足不出戶就能辦理行政審批業(yè)務(wù)，并對重點特殊服務(wù)對象送照上門。用標(biāo)準(zhǔn)化管理的理念提升行政審批服務(wù)品質(zhì)，建立操作規(guī)程，實施了商事登記“一表制”、“三證合一”制度，辦理申請人只要填寫一張《企業(yè)設(shè)立“一表制”審批表》，即可一次性辦結(jié)工商營業(yè)登記、組織機構(gòu)代碼登記、國地稅登記合一證書，辦理時限由1個工作日壓縮至1個小時以內(nèi)。改革實施以來，全市新設(shè)立企業(yè)1369戶，同比增長47%。實行了建設(shè)項目審批“一圖三會制”并聯(lián)審批改革，對“平面圖、施工圖、竣工圖”分別由規(guī)劃、建設(shè)、行政服務(wù)中心部門牽頭、相關(guān)單位集中會審會簽制度，在一套圖紙上審批蓋章。2015年以來召開“一圖審”會議22次，辦理新項目審批46項，審批時限平均壓縮50%。

搭建投訴平臺，加強問責(zé)監(jiān)督。成立了企業(yè)投訴中心，建立企業(yè)投訴聯(lián)席會議制度，24小時受理企業(yè)對各級行政機關(guān)及其工作人員不履行或不正確履行職責(zé)等行為的投訴。企業(yè)投訴中心成立一年以來，公開曝光，共受理涉企投訴事項24件，對經(jīng)查實的問題全部依紀(jì)依法進(jìn)行了處理，并將處理結(jié)果及時反饋給投訴人。在此基礎(chǔ)上，還綜合研究分析企業(yè)投訴情況，圍繞加強政府誠信建設(shè)、提高服務(wù)質(zhì)量等問題，提出政策完善和工作改進(jìn)建議，通過政企互動，打通服務(wù)企業(yè)“最后一公里”。

三、消除“隱性權(quán)利” 寬松創(chuàng)業(yè)環(huán)境

“紅頂中介”、“任性為權(quán)”等現(xiàn)象的存在，既影響政府依法履職，又損害社會公平正義。牡丹江從破除壟斷、切斷利益關(guān)聯(lián)、陽光規(guī)范收費、創(chuàng)新監(jiān)管規(guī)則入手，理順政府和市場的關(guān)系，管好“看得見的手”，用好“看不見的手”，擋住“尋租”之手，為群眾創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新清障搭臺。

打破壟斷行為，整治“紅頂中介”。積極謀劃中介服務(wù)治理改革，清理“紅頂中介”，梳理出與建設(shè)項目審批關(guān)聯(lián)度高的市工程咨詢評審中心、市環(huán)境科學(xué)研究所等9家事業(yè)單位25項中介服務(wù)事項，加大清理、規(guī)范、整合力度，將其中7個具有中介職能的事業(yè)單位整合，統(tǒng)一歸集到市行政服務(wù)中心，實行一個窗口辦理、一個賬戶收費、內(nèi)部轉(zhuǎn)辦、零距離等待。目前，牡丹江正在編制行政審批中介服務(wù)“清單”，將保留、取消的中介事項全部向社會公布，進(jìn)一步破壟斷、減環(huán)節(jié)、減收費。

清理違規(guī)收費，減輕企業(yè)負(fù)擔(dān)。全面清理涉企收費，凡是沒有法律法規(guī)明文規(guī)定的收費，一律取消；凡國家和黑龍江省有上下限規(guī)定的行政事業(yè)性收費，一律按照下限執(zhí)行。對涉及小微企業(yè)的房屋登記費等14項行政事業(yè)收費進(jìn)行免征。目前，市級行政事業(yè)性收費和政府性基金，已由105項減少到76項，切實為企業(yè)減負(fù)。

規(guī)范執(zhí)法檢查，破除權(quán)力尋租。以深化綜合執(zhí)法改革為切入點，制定科學(xué)有效的市場監(jiān)管規(guī)則、流程和標(biāo)準(zhǔn)，向社會公示，使市場主體明曉界限、守法經(jīng)營，并縮小監(jiān)管者的自由裁量權(quán)。實施企業(yè)“寧靜工程”和“門禁制度”，嚴(yán)格規(guī)范、控制執(zhí)法部門到企業(yè)檢查。除安全生產(chǎn)、環(huán)境保護(hù)、食品藥品監(jiān)督等事項外，對其他涉企檢查收費推行計劃管理、審查報備、聯(lián)合檢查、隨機抽查、責(zé)任追究等制度，不能隨意重復(fù)執(zhí)法，濫用處罰裁量權(quán)。每個企業(yè)由每年多次接受檢查，降至目前全年最多不超過2次。