探索杭州特色推進簡政放權、深化行政審批制度改革之路

● 田建華

（作者系杭州市編辦副主任）

簡政放權是全面深化改革的“先手棋”和轉變政府職能的“當頭炮”，是本屆中央政府“開門第一件大事”。近年來，杭州市按照中央、浙江省的改革精神和部署，結合自身實際，探索有杭州特色的推進簡政放權、深化行政審批制度改革的道路。

一、大力實施“四張清單一張網”，推進政府職能轉變和簡政放權

“四張清單”是指權力清單、責任清單、企業(yè)投資負面清單和財政專項資金管理清單，“一張網”是指浙江政務服務網杭州平臺。2014年以來，杭州市把實施“四張清單一張網”建設作為加快政府職能轉變和簡政放權的重要抓手與突破口，精心組織、克難攻堅，取得成效。

（一）建立“四張清單一張網”。一是啟動權力清單工作。將行政權力按照行政許可、非行政許可審批、行政處罰、行政強制、行政征收、行政給付、行政裁決、行政確認、行政獎勵和其他十類進行劃分。對納入清理范圍的45個政府部門上報的14476項權力事項逐項進行梳理。經“三報三回”，2015年7月15日正式向社會公布，共4227項（其中擬保留3215項、下放1012項），清減率為70.8%。在權力清單制定過程中，特別注重對審批類權力事項的清理。行政許可事項，嚴格按照浙江省政府公布的行政許可事項目錄和省政府部門公布的權力清單進行清理。對保留的行政許可事項，除涉及資源、環(huán)境、安全生產和需要市級統(tǒng)籌調控的以外，按照“方便基層、應放盡放”的原則，盡量下放；對省里保留、但市級層面在前幾輪行政審批制度改革中已取消的行政許可事項，明確不再予以“回歸”。經清理，共確定行政許可264項，其中，下放66項，不再行使9項，調整為內部流程管理7項，對應省權力清單不公布2項。2015年6月底，對暫予保留的169項非行政許可事項進行了全面清理，不再保留非行政許可這一類別。其他審批權主要分三類清理：一類屬于部門宏觀管理，政府上下層級之間或部門間內部管理的，不再列入權力清單；一類經過整合調整到其他權力事項中，轉為確認、備案、監(jiān)督檢查等，不再行使審批權；一類通過將幾項審批權整合為一項權力進行精簡。此外，權力清單編制完成后，按照精簡效能的要求，對每項行政權力均編制了權力運行流程圖，規(guī)范部門行政行為，使廣大群眾對政府部門每項權力事項辦理程序看得明白，了解得清楚，也便于社會對部門行使權力進行監(jiān)督。二是在權力清單公布后啟動了責任清單制定工作。按照部門主要職責、與相關部門的職責邊界、加強事中事后監(jiān)管制度措施、公共服務事項四類進行清理，45家部門共確定部門主要職責事項547項，具體工作事項3553項；與相關部門的職責邊界事項152項；事中事后監(jiān)管舉措574項；公共服務事項333項，實現了“法無授權不可為”、“法定職責必須為”。三是進一步削減企業(yè)投資項目相關審批事項，完善市場準入標準和監(jiān)管政策，制定企業(yè)投資負面清單。四是按照兩條“底線”（專項資金必須壓縮20%以上；政策數量必須減少30%以上）、兩個“一般不”（市級財政專項資金一般不直接補助到企業(yè)和具體的項目；一般不要求區(qū)縣級配套）、兩個“逐步”（對產業(yè)發(fā)展類專項資金，逐步轉為間接資助為主；市級專項資金應逐步取消競爭性領域專項）的要求，制定財政專項資金管理清單，加快厘清政府與市場的邊界。五是建立集行政審批、便民服務、政務公開等功能于一體，且市縣聯(lián)動的綜合型公共服務平臺，即浙江政務服務網杭州平臺。2014年12月，網上運行系統(tǒng)建設工作全面完成，實現了全市行政審批等服務管理事項“一站式”網上辦理與“全流程”效能監(jiān)督。

（二）加大向基層放權，實現簡政放權重點突破。為進一步優(yōu)化投資環(huán)境，杭州注重將基層需要的權力下放給基層，推進政務服務向基層延伸，減少辦事環(huán)節(jié)，提高辦事效率。為此，按照審批權限全流程、全口徑下放原則，向各主城區(qū)下放建設工程項目相關市級審批管理事項85項，市級僅保留市級政府投資項目及跨行政區(qū)域、流域項目的審批管理權限32項，建設工程項目交易權限也同步下放。下放的權力事項，納入當地行政服務中心集中辦理，并將區(qū)級權力納入省網上政務大廳，實現省、市、區(qū)三級網上聯(lián)動對接。原先各主城區(qū)因為地域限制基本沒有投資項目審批權限，建設工程項目交易權限也僅限于200萬元以下投資項目。放權后，基本實現了投資項目審批市、區(qū)兩級扁平化管理，市、區(qū)承擔項目審批業(yè)務量配比達到4∶6，城區(qū)政府建設工程項目交易額也成倍上升。此外，對部分行政處罰權，原則上實行屬地管理，市本級僅保留跨區(qū)域、重大案件以及受理舉報事項的處罰權，其余直接下放。

（三）健全各項工作舉措，完善簡政放權保障機制。為確保市級下放的行政權力區(qū)、縣（市）承接得住、操作得好、經得住實踐，加強對區(qū)、縣（市）的指導和保障。一是組織力量對區(qū)、縣（市）承接部門進行指導服務，規(guī)范行政權力運行行為；加強系統(tǒng)業(yè)務人員培訓，提升區(qū)、縣（市）工作人員業(yè)務能力素質；制定具體辦理流程，統(tǒng)一行政權力實施依據、標準和公文格式。二是區(qū)、縣（市）相關部門認真履行下放行政權力具體承接者、執(zhí)行者和操作者職責，切實做好承接的人員配置、場地落實等。三是要抓好過渡期間下放的行政權力運行工作，確保工作不斷、運轉順暢。杭州市編辦根據各城區(qū)人口、地域面積、項目審批量等，下放100個事業(yè)編制給各城區(qū)政府專門用于加強投資項目審批服務工作力量；市審管辦會同市府辦對主城區(qū)建設工程放權工作進行了督查，并統(tǒng)一為相關下放投資建設項目行政審批部門制作行政審批專用印章，確保建設項目下放到位，有效解決長期以來城區(qū)政府無權審批、市直部門項目堆積影響投資項目審批效率的問題。

（四）加強放管結合?！八膹埱鍐我粡埦W”的建設，為權力取消下放后如何更好加強和落實部門行政責任，解決部門不作為問題提供了機制保障。一是分類建立健全事中事后監(jiān)管制度，按照保留、取消、轉移、下放權力事項及屬地管理執(zhí)法、案件查處、規(guī)范自由裁量權舉措等八個方面，要求部門建立相應監(jiān)管制度舉措，明確具體實施內容、落實具體監(jiān)管措施。力求加強事中事后監(jiān)管的制度舉措內容完整、措施完善、程序規(guī)范、處理有據、監(jiān)督有力、操作可行。二是建立權責清單動態(tài)調整機制，制定《行政權力清單管理實施辦法》、《政府部門職責管理辦法》，推進權力清單“瘦身”、責任清單“強身”；規(guī)范權力清單和責任清單動態(tài)調整工作。三是重點厘清150項部門間存在的職責邊界事項問題，并通過具體案例說明，進一步明確部門職責邊界；建立健全部門間的協(xié)調配合機制，分清主辦、協(xié)辦關系，落實監(jiān)管責任。比如針對經營性民辦培訓機構監(jiān)管量大、情況復雜，相關政策配套不健全，導致監(jiān)管出現盲區(qū)的實際，杭州市編辦協(xié)調明確了具體職責邊界和部門分工：市教育局負責文化類民辦培訓學校的監(jiān)管，對“無證無照”的社會組織和個人擅自從事“學歷教育、學前教育、自學考試助學及其他文化教育”的，由市教育局牽頭查處；市人力社保局負責技能類民辦培訓學校的監(jiān)管；市市場監(jiān)管局負責經營性民辦培訓機構的監(jiān)管，而對已登記注冊的經營性民辦培訓機構超越經營范圍從事需要許可的教育和技能培訓項目的，由市工商局負責查處。

二、深化行政審批制度改革，積極改進政府管理方式和優(yōu)化政府服務機制

伴隨著權力的清理減少和規(guī)范運行，杭州市堅持問題導向，積極改進政府管理方式，創(chuàng)新優(yōu)化服務機制，提高政府辦事效能。

（一）深化“兩集中、兩到位”職能整合。2013年5月，啟動了深化行政審批制度改革“兩集中、兩到位”職能歸并工作，重點抓好“投資項目審批”以及“面向基層、老百姓的審批辦事”職能的歸并。2013年8月底完成36個市直審批部門的審批職能整合工作。按照不增加內設機構、不增加行政編制、不增加處級領導職數”的原則，通過掛牌設立或“拆一建一”的方式設立行政審批處，將部門審批事項集中由一個處室行使后，承擔行政審批職能的部門減少為36個，承擔審批職能的處室減少到51個。其中，有31個部門的所有審批事項由審批處（科）承擔，另外5個部門的歸并率也達到90%-96%。同時，將部門審批尤其是投資建設類審批集中到市行政服務中心辦理，積極推行窗口首席代表制，啟用審批專用章，審批事項進駐率和授權率均達到90%，基本實現了審批不出“中心”，提高了審批效率，方便了群眾辦事。

（二）再造投資項目審批流程。一是優(yōu)化審批受理方式。2012年7月啟動投資項目審批“預審納管”工作。各審批窗口對收件材料進行審核，在“中心”審批系統(tǒng)上對一次性告知和預審情況進行留痕操作，由綜合進件窗口負責對同一事項多次受理及超過5個工作日受理反饋等異常情況進行跟蹤管理，確保了一次性告知承諾制落實到位，有效控制了預審時間。2012年10月，在“中心”審批系統(tǒng)上新增“批文入庫，資料共享”模塊，切實解決群眾反響強烈的“審批部門信息資源不共享，同一份材料需復印多套”的問題。二是推行“五階段”審批新流程。2013年制定實施了《杭州市投資項目審批全流程再造工作方案（試行）》，將投資項目審批流程整合為立項、用地審批、工程規(guī)劃許可、施工許可、驗收辦證5個階段，明確市發(fā)改委、市國土局、市規(guī)劃局、市建委分別為5個階段的牽頭責任部門，對各階段審批流程進行分類優(yōu)化，進一步提高投資項目審批效率。三是創(chuàng)新內部流程管理模式。出臺《行政審批內部流程管理實施意見》，推行“內部流程管理”權力運行新模式。對市場主體需要到多個部門審批、取得多項行政權力認可的事項，確定一個牽頭部門，公布一項權力事項，將其他部門的相關權力事項實行部門之間內部流轉。讓老百姓在一個窗口就能辦成事，真正做到少跑部門、少跑趟次。四是推進園區(qū)項目前置審批“化零為整”試點。以園區(qū)為單位，明確功能定位，編制控制性規(guī)劃，統(tǒng)一設置相關指標；統(tǒng)一辦理水保、交評、文保、礦產壓覆、地質災害等前置審批；進園區(qū)項目委托園區(qū)管委會辦理，加快投資項目審批速度。

（三）優(yōu)化為企便民服務。一是推廣工商登記制度改革。2013年12月在濱江區(qū)開展工商登記制度改革試點，試行注冊資本認繳登記制、名稱核準不重名、簡化住所登記手續(xù)、“五證一章聯(lián)發(fā)”（即營業(yè)執(zhí)照、組織機構代碼證、稅務登記證、統(tǒng)計證、企業(yè)公章）、“先照后證”等9項創(chuàng)新措施。2014年8月，在全市范圍內推廣了這9項措施。2014年，全市新設立登記企業(yè)53552家，同比增長35.05%，注冊資本總額達2896.24億元，同比增長113.35%。2015年5月，再次以濱江區(qū)為試點，深化商事制度改革，推行“多證合一”、“證照合一”，就近登記，允許商務秘書企業(yè)登記，下放取冠市名核準權、簡化取冠省名程序，放寬取冠“集團公司”企業(yè)名稱條件，試行簡化互聯(lián)網金融企業(yè)登記程序，實行“一室多照”，試行企業(yè)簡易注銷登記等9項新政。截至2015年6月18日，濱江區(qū)共核發(fā)“五證合一”營業(yè)執(zhí)照619張。二是試行“房產三證”聯(lián)辦。2011年推出了“統(tǒng)一告知、統(tǒng)一受理、內部流轉、統(tǒng)一收費、統(tǒng)一發(fā)證”的房產三證（即房產證、土地使用權證、契稅證）聯(lián)辦新模式。將原來辦理房產三證需要的“三次進件、三次交費、三次取證”簡化為“一次進件、一次交費、一次發(fā)證”，辦理時間僅需90分鐘。三是完善各級平臺服務功能。目前杭州已基本建立起市本級、區(qū)縣（市）、鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）、村（社區(qū)）四級行政（便民）服務體系，13個區(qū)、縣（市）及各開發(fā)區(qū)都建立了行政服務中心，具備審批、交易、便民服務三大功能；191個鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）建立了便民服務中心，實現全覆蓋；大部分村（社區(qū)）建立了便民服務中心，提供便民代辦服務。

（四）創(chuàng)新審批服務舉措。一是創(chuàng)立投資項目審批代辦制。先后選派2000余名掛職干部擔任代辦員，為各類投資項目提供無償審批代辦服務。代辦員上門服務、主動對接，切實協(xié)調解決項目推進過程中的問題，做深做優(yōu)項目推進服務。截至2014年12月，市本級代辦員共累計受理代辦項目2511個，辦結2315個，投資額5065.8億。二是強化投資項目審批中介服務。2014年對全市涉及投資項目審批的中介機構和服務事項進行了摸底，公布了39個投資項目審批相關中介服務事項目錄，制定《中介技術服務示范合同文本》25個，起草各行業(yè)涉審中介服務“三類不良行為”的認定標準和信用考核評價辦法17份。同時，統(tǒng)一設立辦事窗口，加強對市場化運作程度較低的中介機構的監(jiān)管；搭建網絡平臺，建立在杭涉審中介服務機構信息數據庫，通過信息展示和查詢、合同備案、日常監(jiān)管等功能，加強對市場化運作程度較高中介機構的引導。做好中介“三類不良行為”評價，在中介綜合管理信息系統(tǒng)中增設了審批部門和區(qū)、（縣）市評價端口，實現市、區(qū)（縣）評價結果上下聯(lián)動。制定《進一步清理規(guī)范行政審批中介服務工作方案》，要求從事同一專業(yè)中介機構不得少于5家、中介服務時間再提速20%。牌市是括作再督