關(guān)于提高脫貧成效構(gòu)建好的體制機(jī)制的思考

● 中央編辦研究中心

《中共中央關(guān)于制定國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十三個(gè)五年規(guī)劃的建議》指出，農(nóng)村貧困人口脫貧是全面建成小康社會(huì)最艱巨的任務(wù)，必須充分發(fā)揮政治優(yōu)勢(shì)和制度優(yōu)勢(shì)，堅(jiān)決打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)。習(xí)近平總書記在中央扶貧開(kāi)發(fā)工作會(huì)議上強(qiáng)調(diào)，要堅(jiān)持精準(zhǔn)扶貧、精準(zhǔn)脫貧，重在提高脫貧攻堅(jiān)成效。關(guān)鍵是要找準(zhǔn)路子、構(gòu)建好的體制機(jī)制，在精準(zhǔn)施策上出實(shí)招、在精準(zhǔn)推進(jìn)上下實(shí)功、在精準(zhǔn)落地上見(jiàn)實(shí)效。中央明確提出，到2020年要使中國(guó)現(xiàn)有標(biāo)準(zhǔn)下7017萬(wàn)貧困人口全部脫貧，592個(gè)貧困縣全部摘帽，解決區(qū)域性整體貧困。中央政治局11月23日召開(kāi)會(huì)議，審議通過(guò)了《關(guān)于打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)的決定》，要求各級(jí)黨委和政府必須把扶貧開(kāi)發(fā)工作作為重大政治任務(wù)來(lái)抓，釋放出舉全黨全社會(huì)之力、堅(jiān)決打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)的強(qiáng)大信號(hào)。扶貧到了今天，已進(jìn)入啃硬骨頭、攻堅(jiān)拔寨的沖刺期，作為機(jī)構(gòu)編制部門，應(yīng)發(fā)揮自身作用，在改革完善和創(chuàng)新扶貧體制機(jī)制、推動(dòng)實(shí)現(xiàn)脫貧摘帽上貢獻(xiàn)力量。

從1986年5月16日，國(guó)務(wù)院成立了貧困地區(qū)經(jīng)濟(jì)開(kāi)發(fā)領(lǐng)導(dǎo)小組，至今已近30年。30年來(lái)，黨中央、國(guó)務(wù)院始終將扶貧開(kāi)發(fā)納入經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展總體規(guī)劃和年度計(jì)劃，不斷加大扶貧工作力度。在資金投入方面，僅2000年-2014 年，中央財(cái)政累計(jì)投入專項(xiàng)扶貧資金達(dá) 2966 億元，年均增長(zhǎng) 11.6%①。在政策扶持方面，從1986年至今，國(guó)務(wù)院先后出臺(tái)了《國(guó)家八七扶貧攻堅(jiān)計(jì)劃》、《中國(guó)農(nóng)村扶貧開(kāi)發(fā)綱要（2001-2010年）》、《中國(guó)農(nóng)村扶貧開(kāi)發(fā)綱要（2011-2020年）》等一系列重大政策，并從2014年起，把每年10月17日設(shè)立為中國(guó)扶貧日。截至目前，我國(guó)已實(shí)現(xiàn)7億貧困人口脫貧，取得了舉世矚目的成就。在看到成績(jī)的同時(shí)，也應(yīng)關(guān)注當(dāng)前扶貧工作的不足和短板，在貧困地區(qū)老百姓眼里，扶貧工作還存在不少問(wèn)題。

問(wèn)題一：一些地方對(duì)扶貧工作應(yīng)該抓什么、怎么抓，還不甚了了。沒(méi)有找準(zhǔn) “貧”的病因、抓住“困”癥源，無(wú)從“開(kāi)方”，工作處處被動(dòng)，沒(méi)有把著力點(diǎn)放在轉(zhuǎn)變發(fā)展方式、加強(qiáng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、完善公共設(shè)施和公共服務(wù)體系建設(shè)上，也沒(méi)有很好地整合開(kāi)發(fā)資源，鼓勵(lì)社會(huì)力量參與，還不同程度地存在重眼前利益、搞樣子工程等問(wèn)題。2015年6月25日《人民日?qǐng)?bào)》報(bào)道，“在湖北、江西等一些地方，政府對(duì)市場(chǎng)行情還沒(méi)摸清，本地特點(diǎn)又沒(méi)把握住，僅通過(guò)行政力量，一窩蜂地興起養(yǎng)兔熱、種植熱，結(jié)果在市場(chǎng)上栽了跟頭，群眾不但沒(méi)富起來(lái)，還讓大量投入打了水漂”。諸如此類，并不少見(jiàn)。

問(wèn)題二：對(duì)扶貧對(duì)象底數(shù)不清，瞄的不準(zhǔn)。原本不窮的人被扶貧、被濫保，真正貧困的人卻未被幫扶、被漏保。2013年中國(guó)社科院調(diào)查結(jié)果顯示：在安徽、福建等5省市調(diào)查的低保家庭中，六成不是貧困家庭；有近八成的貧困戶沒(méi)有享受低保救助。2015年10月9日，《中國(guó)青年報(bào)》報(bào)道了廣西馬山縣扶貧亂象。通過(guò)審計(jì)發(fā)現(xiàn)，該縣認(rèn)定的扶貧對(duì)象中，有3119人不符合扶貧建檔立卡標(biāo)準(zhǔn)，其中343人屬于財(cái)政供養(yǎng)人員，2454人購(gòu)買了2645輛汽車，43人在縣城購(gòu)買商品房或自建住房，439人為個(gè)體工商戶或經(jīng)營(yíng)公司。群眾意見(jiàn)反響很大，類似現(xiàn)象也并非個(gè)案。

問(wèn)題三：政府把自己當(dāng)做扶貧唯一的主體，市場(chǎng)作用發(fā)揮不明顯，社會(huì)參與度不高。發(fā)展扶貧事業(yè)在引入市場(chǎng)力量、調(diào)動(dòng)社會(huì)各方面積極性上不夠充分，一些扶貧開(kāi)發(fā)和運(yùn)行機(jī)制處于相對(duì)封閉狀態(tài)，貧困地區(qū)群眾缺乏知情權(quán)、參與度不夠。2015年11月5日《民主與法制時(shí)報(bào)》報(bào)道，一些地方政府不是通過(guò)市場(chǎng)招聘、公開(kāi)競(jìng)爭(zhēng)的方式，而是在各種關(guān)系的干預(yù)下引進(jìn)公司參與扶貧開(kāi)發(fā)，利用一些不正當(dāng)手段讓農(nóng)民出讓土地，農(nóng)民拿到的只是土地流轉(zhuǎn)租金且很低，可企業(yè)卻享受著國(guó)家各項(xiàng)扶貧政策、資金的支持。一些扶貧項(xiàng)目開(kāi)發(fā)參與進(jìn)來(lái)的也是當(dāng)?shù)卮髴簦踔潦谴甯刹?，普通農(nóng)戶一般是被動(dòng)參與或者完全被排除在外，難以享受產(chǎn)業(yè)扶貧成果，結(jié)果是“扶了強(qiáng)沒(méi)扶弱”。

問(wèn)題四：監(jiān)管不到位，截流和“跑冒滴漏”現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生。扶貧資金的使用缺乏強(qiáng)有力的監(jiān)管，挪用、貪污、占用扶貧款頻繁出現(xiàn)。據(jù)最高人民檢察院職務(wù)犯罪預(yù)防廳副廳長(zhǎng)陳正云介紹，僅2013年到2015年5月，全國(guó)各級(jí)檢察機(jī)關(guān)查辦涉農(nóng)和扶貧領(lǐng)域職務(wù)犯罪28894人，占同期檢察機(jī)關(guān)立案查辦職務(wù)犯罪人數(shù)的22%②。扶貧資金在撥付、使用流程上存在諸多監(jiān)管盲區(qū)，是造成違規(guī)違紀(jì)甚至違法的癥結(jié)。

問(wèn)題五：考核和退出機(jī)制不健全，一些地方不愿不想“摘帽”。不少貧困縣經(jīng)濟(jì)發(fā)展了，卻仍帶著“貧困帽”，不愿摘帽。中國(guó)新聞網(wǎng)2013年12月27日曾報(bào)道黑龍江省海倫縣“哭窮戴帽”，該縣在申請(qǐng)到國(guó)家扶貧開(kāi)發(fā)重點(diǎn)項(xiàng)目后，卻變相投資近億元修建政府大樓事件。社會(huì)各界意見(jiàn)很大。

分析這些問(wèn)題的成因，除了自然條件惡劣、基礎(chǔ)設(shè)施差、因?yàn)?zāi)因病返貧外，其中也涉及到相應(yīng)的體制、機(jī)制、職能以及公共資源配置等問(wèn)題。首先，扶貧職能分散就是一個(gè)不容忽視的因素。在精準(zhǔn)扶貧、精準(zhǔn)脫貧的要求下，扶貧工作已由原來(lái)的專項(xiàng)扶貧向全方位扶貧轉(zhuǎn)變，扶貧工作已不僅僅局限于扶貧辦一家，很多相關(guān)部門如發(fā)改、民政、人社以及婦聯(lián)、共青團(tuán)等群團(tuán)組織都參與了扶貧相關(guān)工作，各自承擔(dān)著一定職責(zé)和任務(wù)，這種相對(duì)分散的職能使有關(guān)扶貧的政策銜接、社會(huì)救助、項(xiàng)目立項(xiàng)、資金撥付和監(jiān)管、成效評(píng)估等缺乏有效的統(tǒng)籌，扶貧開(kāi)發(fā)工作機(jī)制有待進(jìn)一步改革。其次，貧困地區(qū)基本公共服務(wù)水平不均等，覆蓋不全面。涉及貧困地區(qū)的義務(wù)教育、醫(yī)療衛(wèi)生、公共文化等方面的公共服務(wù)資源不均等，涉農(nóng)服務(wù)體系還不夠健全精細(xì)，相應(yīng)的機(jī)構(gòu)設(shè)置、編制資源配備不合理、不到位等問(wèn)題還不同程度地存在。再次，便民利民等方面的政務(wù)服務(wù)沒(méi)有打通“最后一公里”，貧困地區(qū)老百姓辦事不方便、辦事難、辦事遠(yuǎn)的問(wèn)題依然突出。

怎么才能脫貧摘帽，使貧困人口同步進(jìn)入小康社會(huì)？中央提出了要在精準(zhǔn)扶貧、創(chuàng)新機(jī)制上下足功夫。計(jì)劃通過(guò)發(fā)展生產(chǎn)脫貧一批，初步匡算有3000萬(wàn)人；易地搬遷脫貧一批，大約1000萬(wàn)人；轉(zhuǎn)移就業(yè)一批，涉及1000萬(wàn)人左右；用社會(huì)保障的辦法兜底近2000萬(wàn)人。實(shí)現(xiàn)以上目標(biāo)任務(wù)，還必須在扶貧工作體制、運(yùn)行機(jī)制、職責(zé)權(quán)限分工、公共資源配置等方面加以完善、創(chuàng)新和突破，重點(diǎn)要在七個(gè)方面推動(dòng)：

第一，進(jìn)一步理順和強(qiáng)化各級(jí)政府職責(zé)，形成上下聯(lián)動(dòng)、合力攻堅(jiān)的工作機(jī)制。堅(jiān)持“中央統(tǒng)籌、省負(fù)總責(zé)、縣抓落實(shí)”的管理體制，進(jìn)一步明確和規(guī)范各級(jí)政府扶貧工作的職責(zé)和事權(quán)劃分。各級(jí)政府要貫徹落實(shí)中央《關(guān)于打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)的決定》，逐級(jí)立下軍令狀，落實(shí)脫貧攻堅(jiān)責(zé)任。按照“簡(jiǎn)政放權(quán)、高效安全”的原則，對(duì)涉及扶貧開(kāi)發(fā)審批事項(xiàng)的，該下放的一定要下放到位，該取消的要真正取消，給地方政府尤其是基層政府更靈活的項(xiàng)目開(kāi)發(fā)和資金調(diào)配權(quán)，不斷提升他們自身的造血功能，激發(fā)脫貧攻堅(jiān)動(dòng)力。

第二，優(yōu)化整合相關(guān)部門職能，形成步調(diào)一致、高效作戰(zhàn)的協(xié)作機(jī)制。梳理各相關(guān)部門在扶貧工作方面的職責(zé)，按照精準(zhǔn)扶貧的要求進(jìn)行必要的優(yōu)化、整合，如統(tǒng)籌好社保、醫(yī)保、社會(huì)救助等方面的職責(zé)。近年來(lái)中央出臺(tái)了一系列扶貧政策，安排了大量扶貧資金，這些政策資金涉及的部門多、種類多、專業(yè)性強(qiáng)，要加大扶貧項(xiàng)目資金資源的統(tǒng)籌力度，研究對(duì)有關(guān)部門分散管理的各項(xiàng)資金進(jìn)行優(yōu)化整合使用的辦法，研究制定更加精準(zhǔn)的資金使用方式和機(jī)制，確保有限的扶貧資源發(fā)揮作用。

第三，變“大水漫灌”為“細(xì)流滴灌”，構(gòu)建適應(yīng)不同貧困狀況的精準(zhǔn)機(jī)制。建立和完善貧困地區(qū)縣鄉(xiāng)兩級(jí)政府的精準(zhǔn)識(shí)別機(jī)制、精準(zhǔn)扶持機(jī)制和動(dòng)態(tài)管理機(jī)制，不搞“大水漫灌”、大而化之，真正做到貧困底數(shù)清晰，扶貧計(jì)劃合理，攻堅(jiān)措施對(duì)路。進(jìn)一步推動(dòng)貧困地區(qū)縣鄉(xiāng)政府職能轉(zhuǎn)變，重點(diǎn)加強(qiáng)扶貧職責(zé)。針對(duì)精準(zhǔn)扶貧的任務(wù)需求，對(duì)涉及的相關(guān)機(jī)構(gòu)、職能和編制資源進(jìn)行必要的整合。

第四，大力推進(jìn)貧困地區(qū)基本公共服務(wù)均等化和政務(wù)服務(wù)便民化。在義務(wù)教育方面，推動(dòng)教育資源向貧困地區(qū)傾斜，保障貧困地區(qū)中小學(xué)?？茖W(xué)布局和合理用編需求。在衛(wèi)計(jì)、文化、涉農(nóng)服務(wù)方面，建立健全覆蓋鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院、村衛(wèi)生室、公共文化服務(wù)站的衛(wèi)生和公共文化服務(wù)體系，健全農(nóng)機(jī)農(nóng)技推廣、畜牧獸醫(yī)、農(nóng)資、專業(yè)合作等涉農(nóng)現(xiàn)代服務(wù)體系，打通為農(nóng)服務(wù)的“毛細(xì)血管”。著力建立健全縣、鄉(xiāng)、村三級(jí)政務(wù)服務(wù)體系，進(jìn)一步完善貧困地區(qū)縣級(jí)行政服務(wù)中心、鄉(xiāng)鎮(zhèn)便民服務(wù)中心和村便民服務(wù)站（室）建設(shè)，構(gòu)建起一張解決聯(lián)系服務(wù)貧困地區(qū)群眾“最后一公里”的網(wǎng)絡(luò)，使貧困地區(qū)群眾享受便利化的政務(wù)服務(wù)。

第五，構(gòu)建政府主導(dǎo)和社會(huì)力量廣泛參與的扶貧合作機(jī)制。通過(guò)政策扶持、提供服務(wù)等，鼓勵(lì)和支持各類市場(chǎng)主體到貧困地區(qū)投資興業(yè)，廣泛動(dòng)員社會(huì)各界共同參與扶貧開(kāi)發(fā)，真正形成黨委政府主導(dǎo)、部門社會(huì)參與、資源強(qiáng)力整合、資金多元投入的大扶貧格局。

第六，把扶貧考核與政府績(jī)效管理相結(jié)合，建立嚴(yán)格的考核機(jī)制。把扶貧開(kāi)發(fā)的工作實(shí)績(jī)作為評(píng)價(jià)貧困地區(qū)黨政領(lǐng)導(dǎo)班子和干部的重要內(nèi)容，引導(dǎo)他們把工作精力轉(zhuǎn)到扶貧開(kāi)發(fā)上。加大獎(jiǎng)懲力度，對(duì)扶貧工作做得好的要給予表彰，并在編制資源配備上給予一定傾斜；對(duì)工作成效差的，以及各種違紀(jì)違法行為要嚴(yán)懲不貸。對(duì)確已達(dá)到脫貧標(biāo)準(zhǔn)的“貧困縣”要及時(shí)摘帽，相關(guān)的機(jī)構(gòu)該撤消的撤消，該歸并的歸并，該減編制的減編制；對(duì)沒(méi)有脫貧的要明確任務(wù)時(shí)限，確保5年內(nèi)脫貧。

第七，建立全方位的扶貧工作監(jiān)管、評(píng)估與問(wèn)責(zé)機(jī)制。按照“誰(shuí)管項(xiàng)目、誰(shuí)用資金、誰(shuí)負(fù)主責(zé)”和“項(xiàng)目跟著規(guī)劃走、資金跟著項(xiàng)目走、責(zé)任跟著資金走”的原則，建立市縣扶貧系統(tǒng)項(xiàng)目監(jiān)管機(jī)制，準(zhǔn)確掌握項(xiàng)目進(jìn)展、資金使用和實(shí)際成效。加強(qiáng)涉及扶貧工作職能的事中事后監(jiān)管，強(qiáng)化審計(jì)、財(cái)政、紀(jì)檢監(jiān)察等部門的監(jiān)督，主動(dòng)接受人大和社會(huì)監(jiān)督，加大扶貧工作政務(wù)公開(kāi)力度，形成強(qiáng)有力的扶貧監(jiān)督問(wèn)責(zé)體系。