城鄉(xiāng)土地權(quán)益的對(duì)比與實(shí)現(xiàn)

■ 宋曉麗/劉民培

（海南大學(xué)政治與公共管理學(xué)院，?？?570228）

城鄉(xiāng)土地權(quán)益的對(duì)比與實(shí)現(xiàn)

■ 宋曉麗/劉民培

（海南大學(xué)政治與公共管理學(xué)院，?？?570228）

權(quán)利類(lèi)型上，集體土地與國(guó)有土地是相同的；實(shí)際權(quán)能上，集體土地與國(guó)有土地是不對(duì)等的。城鄉(xiāng)土地所有權(quán)權(quán)能的不對(duì)等，使得征收權(quán)有失公平，農(nóng)民土地權(quán)益受損；農(nóng)民土地使用權(quán)權(quán)能的弱化與缺失，加劇了城鄉(xiāng)土地權(quán)益的差距。平衡城鄉(xiāng)土地權(quán)益的思路：(1)在新的背景下重新審視制度的公平性與效率性；(2)找出制度失靈、失效的關(guān)鍵所在。建議：(1)設(shè)置治理權(quán)、所有權(quán)、使用權(quán)層次權(quán)利框架，將征收權(quán)與規(guī)劃、用途管制等一起構(gòu)成治理權(quán)，實(shí)現(xiàn)對(duì)城鄉(xiāng)土地所有權(quán)的限制與協(xié)調(diào)；(2)繞開(kāi)所有權(quán)問(wèn)題，將細(xì)化、顯化、強(qiáng)化農(nóng)民土地使用權(quán)權(quán)能作為縮小城鄉(xiāng)土地權(quán)益差距的突破口。

城鄉(xiāng)土地；權(quán)利類(lèi)型；權(quán)能配置；權(quán)益實(shí)現(xiàn)

0 引言

2015中央一號(hào)文件提出，中國(guó)要強(qiáng)，農(nóng)業(yè)必須強(qiáng)；中國(guó)要富，農(nóng)民必須富；中國(guó)要美，農(nóng)村必須美。由此可見(jiàn)，“三農(nóng)問(wèn)題”依然是當(dāng)前重要的課題。三農(nóng)的根本問(wèn)題是人的問(wèn)題，三農(nóng)問(wèn)題的根本性突破，必然是農(nóng)民問(wèn)題的根本性解決，農(nóng)民問(wèn)題的根本解決之道，就是讓農(nóng)民法定的權(quán)利得到充分行使[1]。溫家寶總理早在2012年的政府工作報(bào)告中提出，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)、宅基地使用權(quán)、集體土地收益分配權(quán)等，是法律賦予農(nóng)民的財(cái)產(chǎn)權(quán)利，任何人都不能侵犯。因此，農(nóng)民土地權(quán)利的行使、土地財(cái)產(chǎn)權(quán)益的實(shí)現(xiàn)是解決“三農(nóng)問(wèn)題”的重要突破口。

目前學(xué)術(shù)界主要基于經(jīng)濟(jì)學(xué)和法學(xué)的視角，分別對(duì)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)、宅基地使用權(quán)、集體收益分配權(quán)進(jìn)行了單獨(dú)研究，主要側(cè)重于權(quán)利的性質(zhì)、流轉(zhuǎn)、抵押等問(wèn)題。其中，丁關(guān)良、吳越、袁鋮、張?jiān)迫A等從法律制度的視角，對(duì)農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)性質(zhì)、流轉(zhuǎn)的形式、法律關(guān)系等進(jìn)行了細(xì)致深入的研究；王崇敏對(duì)現(xiàn)行宅基地使用權(quán)制度進(jìn)行分析，提出了還原宅基地使用權(quán)作為用益物權(quán)的制度構(gòu)想，呂軍書(shū)、喻文莉、陳利根、曹泮天等學(xué)者也有相應(yīng)的研究；梁亞榮、唐欣瑜、唐俐對(duì)農(nóng)民集體土地收益分配權(quán)的定義、性質(zhì)、主體、客體及分配機(jī)制進(jìn)行了研究。本研究基于城鄉(xiāng)同地同權(quán)的視角，將國(guó)有土地與集體土地作為一個(gè)整體，對(duì)土地所有權(quán)、使用權(quán)的制度安排進(jìn)行系統(tǒng)分析，并通過(guò)調(diào)節(jié)城鄉(xiāng)土地權(quán)益的征收機(jī)制，找出農(nóng)民土地權(quán)利行使及權(quán)益實(shí)現(xiàn)的障礙，最后提出城鄉(xiāng)土地權(quán)益雙贏的解決思路與建議。

1 城鄉(xiāng)土地所有權(quán)、使用權(quán)現(xiàn)狀與問(wèn)題

1.1 權(quán)利類(lèi)型上，集體土地與國(guó)有土地是相同的

1.1.1 集體土地所有權(quán)與國(guó)有土地所有權(quán)并存

《憲法》第十條規(guī)定：“城市的土地屬于國(guó)家所有。農(nóng)村和城市郊區(qū)的土地，除由法律規(guī)定屬于國(guó)家所有的以外，屬于集體所有；宅基地和自留地、自留山，也屬于集體所有。”

從立法可以看出，一切土地歸國(guó)家和集體所有，土地所有權(quán)分為國(guó)家所有權(quán)和集體所有權(quán)。集體所有權(quán)是農(nóng)民土地集體收益分配存在的基礎(chǔ)。

1.1.2 集體土地使用權(quán)與國(guó)有土地使用權(quán)并存

土地使用權(quán)是從所有權(quán)分離出來(lái)的一種權(quán)利。所有權(quán)與使用權(quán)最大的區(qū)別在于，所有權(quán)主體（國(guó)家或集體）有占用、使用、收益、處分四項(xiàng)完整的權(quán)能，最關(guān)鍵是有最終的處分權(quán)，而土地使用權(quán)主體擁有的土地權(quán)能是不完整的，占用、使用、收益和部分處分權(quán)，如不能隨意改變用途，抵押、轉(zhuǎn)讓等。主要表現(xiàn)為宅基地使用權(quán)和土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)。

由此，形成了以公有制為核心，以國(guó)家所有和集體所有為基礎(chǔ)，以兩權(quán)分離為特色的二元化結(jié)構(gòu)體系。

1.2 實(shí)際權(quán)能上，集體土地與國(guó)有土地是不對(duì)等的

1.2.1 與國(guó)有土地所有權(quán)相比，集體土地所有權(quán)被擠壓

如前所述，集體土地所有權(quán)與國(guó)有土地所有權(quán)是并存的，根據(jù)物權(quán)法一物一權(quán)的原則，其主體、客體、權(quán)能均應(yīng)該是獨(dú)立的，按照此邏輯，國(guó)家代表的是城市、市民的利益，集體代表的是農(nóng)村、農(nóng)民的利益。

《憲法》第十條規(guī)定“國(guó)家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對(duì)土地實(shí)行征收或者征用并給予補(bǔ)償?！闭魇帐怯杉w土地所有權(quán)變?yōu)閲?guó)有土地所有權(quán)，征收權(quán)實(shí)際上是對(duì)集體所有權(quán)的一種限制。

1.2.2 與國(guó)有土地使用權(quán)相比，集體土地使用權(quán)權(quán)能不完整

宅基地使用權(quán)和土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)是農(nóng)民最主要的兩項(xiàng)權(quán)利，相比國(guó)有土地使用權(quán)（可以轉(zhuǎn)讓、出租、抵押），其收益權(quán)是受限的、處分權(quán)是缺失的。

《擔(dān)保法》明確規(guī)定，鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村企業(yè)的建設(shè)用地使用權(quán)不得單獨(dú)抵押以及耕地、宅基地、自留地、自留山等集體所有的土地使用權(quán)不得抵押?！锻恋毓芾矸ā芬?guī)定，宅基地不能出租和轉(zhuǎn)讓給集體成員之外的人使用?？梢?jiàn)，宅基地使用權(quán)只有占有、使用兩項(xiàng)權(quán)能。

根據(jù)《物權(quán)法》及《農(nóng)村土地承包法》的規(guī)定，只有以其它方式取得的“四荒地”的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)才能設(shè)定抵押，以家庭承包方式取得的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)不得抵押。土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)是一種用益物權(quán)，具有占有、使用、收益（產(chǎn)值和流轉(zhuǎn)租金收入）權(quán)能，且流轉(zhuǎn)受期限、用途、方式的限制。

總之，國(guó)有土地與集體土地權(quán)利類(lèi)型設(shè)計(jì)是相同且并列的，但目前法律對(duì)農(nóng)村集體土地產(chǎn)權(quán)權(quán)能規(guī)定限制較多，城鄉(xiāng)存在明顯的差異。

2 實(shí)證考察城鄉(xiāng)土地權(quán)益運(yùn)行機(jī)理

征收作為城鄉(xiāng)土地資源配置的唯一法定途徑，關(guān)系著城鄉(xiāng)土地權(quán)益的協(xié)調(diào)、良性運(yùn)作，一定程度上決定著農(nóng)民土地權(quán)益的保護(hù)與實(shí)現(xiàn)。

2.1 城鄉(xiāng)土地所有權(quán)權(quán)能的不對(duì)等，使得征收權(quán)有失公平，農(nóng)民土地權(quán)益受損

我國(guó)法律明確規(guī)定，為了公共利益的需要，國(guó)家可以對(duì)集體土地實(shí)行征收并給予合理補(bǔ)償。征收是基于公共利益的需要，目的是通過(guò)城鎮(zhèn)自身的發(fā)展來(lái)帶動(dòng)農(nóng)村的發(fā)展，從而實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化，對(duì)失地權(quán)利人即集體與農(nóng)民應(yīng)進(jìn)行相應(yīng)的補(bǔ)償。因此，從制度設(shè)計(jì)上，征收是必要且合法、合理的。

據(jù)統(tǒng)計(jì)，2010-2012年間，全國(guó)批準(zhǔn)建設(shè)用地從726.75萬(wàn)畝增加到922.8萬(wàn)畝。其中，由農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地的數(shù)量約占70%。2011年和2012年間，每年征地規(guī)模都在400萬(wàn)畝左右，由耕地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地的數(shù)量占批準(zhǔn)建設(shè)用地的比重超過(guò)40%[2]。盡管立法的初衷是好的，但現(xiàn)實(shí)情況卻不盡人意，征地制度反而助推了土地的城鎮(zhèn)化、耕地的非農(nóng)化，城鎮(zhèn)化演變成了城鎮(zhèn)吃掉農(nóng)村的過(guò)程，城鎮(zhèn)的發(fā)展是以犧牲農(nóng)地、農(nóng)民權(quán)益為代價(jià)。

征收是城鄉(xiāng)土地所有權(quán)的單向流轉(zhuǎn)，是由集體所有權(quán)變?yōu)閲?guó)家所有權(quán)。由前面分析可知，集體土地所有權(quán)和國(guó)有土地所有權(quán)是并列存在的一種權(quán)利，但其權(quán)能是不對(duì)等的，兩種所有權(quán)主體之間沒(méi)有相制衡的權(quán)能，導(dǎo)致在整個(gè)征地過(guò)程中集體與農(nóng)民處于弱勢(shì)地位，沒(méi)有與之談判和博弈的權(quán)利，對(duì)于是否征收以及補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)等問(wèn)題均處于被動(dòng)、服從的境地。征收權(quán)是凌駕于土地所有權(quán)之上的一種權(quán)利與權(quán)力，在集體土地所有權(quán)弱化、缺位的情況下，極易導(dǎo)致地方政府的越位、錯(cuò)位，征收權(quán)濫用，結(jié)果造成農(nóng)民土地權(quán)益受損，同時(shí)拉大城鄉(xiāng)土地權(quán)益的差距。

2.2 農(nóng)民土地使用權(quán)權(quán)能的弱化與缺失，加劇了城鄉(xiāng)土地權(quán)益的差距

《土地管理法》規(guī)定：“國(guó)家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對(duì)土地實(shí)行征收或者征用并給予補(bǔ)償”，“征收土地的，按照被征收土地的原用途給予補(bǔ)償?！?/p>

《國(guó)有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》規(guī)定：“為了公共利益的需要，征收國(guó)有土地上單位、個(gè)人的房屋，應(yīng)當(dāng)對(duì)被征收房屋所有權(quán)人（以下稱被征收人）給予公平補(bǔ)償。對(duì)被征收房屋價(jià)值的補(bǔ)償，不得低于房屋征收決定公告之日被征收房屋類(lèi)似房地產(chǎn)的市場(chǎng)價(jià)格。被征收房屋的價(jià)值，由具有相應(yīng)資質(zhì)的房地產(chǎn)價(jià)格評(píng)估機(jī)構(gòu)按照房屋征收評(píng)估辦法評(píng)估確定?！?/p>

由上述規(guī)定可以看出，同樣是征收補(bǔ)償費(fèi)用，前者的補(bǔ)償是壟斷價(jià)格、資源價(jià)值，后者是市場(chǎng)價(jià)格、資產(chǎn)價(jià)值。土地是自然經(jīng)濟(jì)體，具有資源與資產(chǎn)雙重屬性，隨著土地資產(chǎn)屬性的逐漸顯化，二元化的補(bǔ)償方式只能造成城鄉(xiāng)土地的同地不同價(jià)，加劇城鄉(xiāng)土地權(quán)益的不平衡。

由農(nóng)村集體土地轉(zhuǎn)變?yōu)槌鞘薪ㄔO(shè)用地，由征收價(jià)格到出讓價(jià)格，產(chǎn)生了增值收益，“同地不同價(jià)”表面看是買(mǎi)和賣(mài)過(guò)程壟斷價(jià)格與市場(chǎng)價(jià)格形成的差價(jià)，實(shí)際上與城鎮(zhèn)國(guó)有土地一樣，是土地 “再開(kāi)發(fā)”（用途的改變或集約度的提高）產(chǎn)生的增值，即土地發(fā)展權(quán)是增值收益產(chǎn)生的充分條件。因此，農(nóng)民失地后土地補(bǔ)償費(fèi)用或者土地增值收益分配的關(guān)鍵在于是否具有土地發(fā)展權(quán)。事實(shí)上城鎮(zhèn)國(guó)有土地使用者依據(jù)其享有的近似所有權(quán)的權(quán)能、完整的權(quán)能包括土地發(fā)展權(quán)而獲取相應(yīng)補(bǔ)償，而農(nóng)民土地使用權(quán)權(quán)能的虛位結(jié)果就造成同地不同價(jià)。

3 平衡城鄉(xiāng)土地權(quán)益的思路與建議

3.1 思路

3.1.1 在新的背景下重新審視制度的公平性與效率性

城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展戰(zhàn)略提出后，需要通過(guò)“兩反哺，一促一帶”，改善城鄉(xiāng)關(guān)系、縮小城鄉(xiāng)差距，最終達(dá)到城鄉(xiāng)一體化的偉大構(gòu)想。在這樣的背景下，制度的完善與改革應(yīng)更加注重城鄉(xiāng)土地權(quán)利平等，城鄉(xiāng)之間土地權(quán)益的協(xié)調(diào)與平衡。

目前制度安排上城鄉(xiāng)土地權(quán)利類(lèi)型相同，權(quán)能卻不對(duì)等，這是城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的體現(xiàn)；為了公共利益對(duì)集體土地進(jìn)行征收，實(shí)際上是為了城鎮(zhèn)化的發(fā)展，而以犧牲集體與農(nóng)民土地權(quán)益為代價(jià)，這是農(nóng)村反哺城市的路徑，在城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展背景下，這是不公平的邏輯起點(diǎn)。

集體土地與國(guó)有土地同地不同權(quán)、征收權(quán)與國(guó)有土地所有權(quán)之間特殊的權(quán)能關(guān)系，促使地的城鎮(zhèn)化大于人的城鎮(zhèn)化、耕地非農(nóng)化、農(nóng)民土地財(cái)產(chǎn)權(quán)收益受損等一系列社會(huì)經(jīng)濟(jì)生態(tài)問(wèn)題，這是制度缺乏效率的表現(xiàn)。

綜上，農(nóng)民土地權(quán)益的保護(hù)與實(shí)現(xiàn)，需要在國(guó)家經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略和方針調(diào)整的基礎(chǔ)上，針對(duì)制度缺陷進(jìn)行相應(yīng)的完善或改革。

3.1.2 找出制度失靈、失效的關(guān)鍵所在

道格拉斯 諾斯認(rèn)為制度是一個(gè)社會(huì)的游戲規(guī)則或在形式上是人為設(shè)計(jì)的構(gòu)造人類(lèi)行為之間互動(dòng)的激勵(lì)和約束(North， Douglass C.，1992)。因此，土地產(chǎn)權(quán)制度不僅僅是管制、控制、強(qiáng)制的功能，更是協(xié)調(diào)人地關(guān)系、人人關(guān)系的行為準(zhǔn)則，是形成良性運(yùn)行機(jī)制的基礎(chǔ)。

由于集體與農(nóng)民自身權(quán)能的弱化、缺失，現(xiàn)行二元化的土地產(chǎn)權(quán)制度沒(méi)有體現(xiàn)出對(duì)農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)主體的激勵(lì)功能，而是嚴(yán)格限制著農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)主體的行為，城鄉(xiāng)土地權(quán)利主體之間沒(méi)有形成均勢(shì)，也就很難約束和抑制利益相關(guān)者（政府、開(kāi)發(fā)商等）的干預(yù)與侵權(quán)行為，土地關(guān)系的利益相關(guān)者（集體和農(nóng)民）的權(quán)利和經(jīng)濟(jì)利益的實(shí)現(xiàn)與保護(hù)就無(wú)從談起。只有在產(chǎn)權(quán)平等的條件下，激勵(lì)、約束功能共同發(fā)揮作用，權(quán)利才能得到切實(shí)保障，土地資源才能得到更為有效率的配置，利益相關(guān)者之間（城鄉(xiāng)）才能融合協(xié)調(diào)發(fā)展，從而達(dá)到效率與公平的統(tǒng)一。

因此，制度效率和公平的問(wèn)題，歸根結(jié)底在于制度本身激勵(lì)和約束機(jī)能的缺失，而激勵(lì)和約束功能，關(guān)鍵在于主體之間對(duì)等的權(quán)利與權(quán)能。

3.2 建議

隨著國(guó)家經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展戰(zhàn)略的轉(zhuǎn)變，現(xiàn)行所有權(quán)與使用權(quán)制度弊端日益突顯，綜上所述，權(quán)利與權(quán)能是走出制度困境，解決農(nóng)民土地權(quán)益問(wèn)題的重要突破口。因此，圍繞征收權(quán)、所有權(quán)、使用權(quán)提出幾點(diǎn)建議。

3.2.1 將征收權(quán)與規(guī)劃、用途管制等一起構(gòu)成治理權(quán)，實(shí)現(xiàn)對(duì)城鄉(xiāng)土地所有權(quán)的限制與協(xié)調(diào)

征收是由集體所有權(quán)變?yōu)閲?guó)家所有權(quán)，是所有權(quán)之上的一種權(quán)利，其地位決定了征收權(quán)與所有權(quán)是一種上下級(jí)的法律關(guān)系。在這種上下級(jí)的關(guān)系中，由于政府既是國(guó)有土地所有權(quán)的行使主體，又是土地征收權(quán)的行使主體，充當(dāng)著“運(yùn)動(dòng)員”和“裁判員”的雙重身份，導(dǎo)致征收權(quán)與國(guó)家土地所有權(quán)之間還存在著另外一層特殊關(guān)系。因此，重新審視征收權(quán)的性質(zhì)及其與集體土地所有權(quán)的相互關(guān)系，對(duì)于縮小城鄉(xiāng)土地權(quán)益差距以及保障農(nóng)民土地權(quán)益有著舉足輕重的作用。

征收是國(guó)家為了公共利益的需要，將集體土地變?yōu)閲?guó)有土地，是由政府強(qiáng)制實(shí)施的一種行政行為，實(shí)質(zhì)是公權(quán)對(duì)私權(quán)的干涉與限制。征收權(quán)是一種管理權(quán)，管理的主體只能是國(guó)家，政府代表行使管理權(quán)，權(quán)力的行使是一個(gè)自上而下的單向的行為；因而在過(guò)去，政府的管理行為常常在合理性上受到質(zhì)疑，在有效性上大打折扣，甚至有時(shí)因缺乏相應(yīng)的制約力量而出現(xiàn)征收權(quán)的濫用，侵犯集體與農(nóng)民的合法權(quán)益，使得國(guó)家和政府的形象受損、法律的權(quán)威受損[3]。

黨的十八屆三中全會(huì)《決定》提出，推進(jìn)國(guó)家治理體系與治理能力的現(xiàn)代化。征收權(quán)作為一種公權(quán)、管理權(quán)，不僅僅具有管制、控制、強(qiáng)制的功能，更應(yīng)體現(xiàn)其組織、協(xié)調(diào)的功能，起到調(diào)整與平衡城鄉(xiāng)土地權(quán)利及其權(quán)益的積極作用。因此。建議將作為公權(quán)的“征收權(quán)”定性為治理權(quán)。

我國(guó)是兩種所有權(quán)并存的權(quán)利結(jié)構(gòu)，所有權(quán)之間的關(guān)系一定程度上決定著城鄉(xiāng)關(guān)系的轉(zhuǎn)型。征收名義上是為了公共利益，實(shí)際上是為了城鎮(zhèn)發(fā)展的需要，相應(yīng)的農(nóng)村土地需要作出讓渡與犧牲，這是典型的農(nóng)村反哺城市的模式，因此，為了實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化的偉大構(gòu)想，國(guó)家（城市土地所有權(quán)主體）、集體、市民、農(nóng)民應(yīng)該形成一個(gè)利益共同體，“國(guó)家”或中央政府作為最高權(quán)力機(jī)構(gòu)，應(yīng)該享有高于所有權(quán)之上的“治理權(quán)”，土地征收權(quán)應(yīng)該與其它權(quán)利（規(guī)劃、用途管制、稅收等）共同構(gòu)成治理權(quán)，從而實(shí)現(xiàn)對(duì)所有權(quán)的合理約束。

3.2.2 繞開(kāi)所有權(quán)問(wèn)題，將細(xì)化、顯化、強(qiáng)化農(nóng)民土地使用權(quán)權(quán)能作為縮小城鄉(xiāng)土地權(quán)益差距的突破口

鑒于憲法明確規(guī)定了二元化的所有權(quán)格局，集體土地所有權(quán)目前還存在著諸如所有權(quán)的主體界定不清[4]、農(nóng)村集體所有的實(shí)現(xiàn)形式[5]等現(xiàn)實(shí)問(wèn)題?，F(xiàn)階段要在不改變土地歸屬的基礎(chǔ)上尋找新的出路。

現(xiàn)代產(chǎn)權(quán)理論認(rèn)為，產(chǎn)權(quán)的核心不在于產(chǎn)權(quán)的最終歸屬，而在于通過(guò)所有者與使用者之間的權(quán)利分割與權(quán)益界定，明晰產(chǎn)權(quán)，規(guī)范行為，實(shí)現(xiàn)社會(huì)生產(chǎn)資源的優(yōu)化配置。事實(shí)上，我國(guó)城鎮(zhèn)居民通過(guò)出讓方式取得的國(guó)有土地使用權(quán)，具有占有、使用、收益、處分四項(xiàng)完整的權(quán)能，相當(dāng)于準(zhǔn)所有權(quán)。因此，繞開(kāi)所有權(quán)問(wèn)題，夯實(shí)農(nóng)民土地使用權(quán)是當(dāng)前解決農(nóng)民土地權(quán)益問(wèn)題的理性選擇。

農(nóng)民擁有的主要土地權(quán)利類(lèi)型有宅基地使用權(quán)、土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)。我國(guó)現(xiàn)有法律政策中沒(méi)有明確提到“土地發(fā)展權(quán)”的概念。從英美國(guó)家的實(shí)踐來(lái)看，土地發(fā)展權(quán)是為了平衡不同用途帶來(lái)的懸殊利益，協(xié)調(diào)公共利益與個(gè)人利益的沖突。從這個(gè)意義上講，引入土地發(fā)展權(quán)的確有其必要性。從目前的分配比例上，地方政府、企業(yè)是土地增值收益的最大受益者，實(shí)際上城鎮(zhèn)居民及少數(shù)農(nóng)民工會(huì)因此而受益，集體與多數(shù)農(nóng)民是權(quán)益受損者。因此，弄清土地發(fā)展權(quán)的性質(zhì)與歸屬，關(guān)系著農(nóng)民相應(yīng)權(quán)益的保護(hù)與實(shí)現(xiàn)。

從目前的分配格局看，地方政府占20%～30%，企業(yè)占40%～50%，村級(jí)組織占25%～30%，農(nóng)民僅占5%～10%[2]。集體與農(nóng)民均直接參與了增值收益的分配，由此可見(jiàn)，集體土地的土地發(fā)展權(quán)是歸集體所有、是土地所有權(quán)之下的由農(nóng)民享有的一種權(quán)利或權(quán)能，是一種私權(quán)[6]。將土地發(fā)展權(quán)顯化后，將有利于重啟制度的激勵(lì)和約束機(jī)能，一方面激發(fā)農(nóng)民權(quán)利意識(shí)以及保護(hù)農(nóng)地、合理利用土地的積極性，另一方面可以約束和抑制地方政府、企業(yè)、集體的機(jī)會(huì)主義行為，從而切實(shí)保護(hù)農(nóng)民合法的土地權(quán)益。

綜上所述，出于公共利益的需要，需保留國(guó)家對(duì)于私權(quán)必要、合理的干涉與限制，因此，應(yīng)創(chuàng)設(shè)“治理權(quán)”，實(shí)現(xiàn)國(guó)家對(duì)城鄉(xiāng)土地權(quán)益的調(diào)控、協(xié)調(diào)；同時(shí)在使用權(quán)之下顯化發(fā)展權(quán)，與土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)、宅基地使用權(quán)一起構(gòu)成子權(quán)利，最終形成治理權(quán)、所有權(quán)、使用權(quán)層次權(quán)利框架。

[1] 史金寶．三農(nóng)的根本問(wèn)題是人的問(wèn)題[J]．農(nóng)村、農(nóng)業(yè)、農(nóng)民(A版)，2012(5)：19．

[2] 劉守英．中國(guó)城鄉(xiāng)二元土地制度的特征、問(wèn)題與改革[J]．國(guó)際經(jīng)濟(jì)評(píng)論，2014(3)：9-25,4．

[3] 魏偉新．從“管理”到“治理”：治國(guó)理念新跨越[N]．南方日?qǐng)?bào)，2014-02-24(F02)．

[4] 高飛．集體土地所有權(quán)主體制度研究[M]．北京：法律出版社，2011：103-166．

[5] 王景新．農(nóng)村集體所有制有效實(shí)現(xiàn)形式：理論與現(xiàn)狀[N]．光明日?qǐng)?bào)，2015-01-17(11)．

[6] 劉國(guó)臻．論英國(guó)土地發(fā)展權(quán)制度及其對(duì)我國(guó)的啟示[J]．法學(xué)評(píng)論，2008(4)：141-146．

Comparison and Realization of the Interests of Urban and Rural Land

SONG Xiaoli, LIU Minpei
(School of Politics & Public Administration, Hainan University, Haikou 570228, China)

The collective land and state-owned land should be equal in the type of right, while these two types of land is unequal in the actual power. The unequal power between urban and rural land ownership make the right of land expropriation unfair, and it's harmful to farmers’ land rights. The power of farmers' land use rights weakens, exacerbating the gap between urban and rural land rights. There’re some ideas to balance the interests of urban and rural land. First, review the fairness and eff i ciency of the system in the new context. Second, identify the system failures and the key to failure. Suggestions for further work are as follows. First, set the framework of governance, ownership and tenure rights, and take land expropriation right, planning and use control as governance right in order to restrict and coordinate urban and rural land ownership. Second, bypass the ownership issue, and take the ref i nement, explication and strengthening of farmers' land use rights as method to narrow the gap between urban and rural land rights.

urban and rural land; types of interests; conf i guration of powers; realization of interests

F301.1；F062.1

A

1672-6995（2015）11-0027-04

2015-07-20；

2015-08-17

海南省哲學(xué)社會(huì)科學(xué)規(guī)劃課題（HNSK（ZC）15-4）；海南省自然科學(xué)基金項(xiàng)目（20157254）；海南省哲學(xué)社會(huì)科學(xué)規(guī)劃課題（714261）；海南大學(xué)2014年度青年基金項(xiàng)目 （qnjj1441）

宋曉麗（1976-），女，山西省沁源縣人，海南大學(xué)政治與公共管理學(xué)院副教授，公共管理碩士，主要從事土地調(diào)查、評(píng)價(jià)及土地產(chǎn)權(quán)制度方面研究。