出生性別比治理的公眾參與研究

劉中一

(中國人口與發(fā)展研究中心 北京 100081)

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出生性別比治理的公眾參與研究

劉中一

(中國人口與發(fā)展研究中心 北京 100081)

出生性別比治理的公眾參與，既有利于提高治理的效果，又能有效地贏得群眾的理解和支持。目前出生性別比治理公眾參與在程度、途徑、空間和效果等方面都存在現(xiàn)實與理想之間的差距。要實現(xiàn)真正的出生性別比治理公眾參與，必須采取措施喚醒公眾參與意識，提高公眾參與能力，營造利于公眾參與氛圍，建立健全公眾參與機制等策略。

出生性別比；公眾參與；治理

出生性別比，是指一時期(通常為一年)每新出生人口中100個女嬰相對應(yīng)的男嬰的數(shù)量。從國際經(jīng)驗來看，其正常的經(jīng)驗值一般在102-107之間。換句話說，在不進行人為干預(yù)的自然狀態(tài)下，一個國家或地區(qū)一年之中新生嬰兒的性別比會維持在105左右。在人類成長過程中，由于男性死亡率遠遠大于女性死亡率的生物學規(guī)律的影響，到婚齡年齡段，人類的性別比就會達到大致平衡。如果一個國家或地區(qū)的出生性別比長期的過高或者過低，就會對婚齡人口的性別結(jié)構(gòu)造成嚴重危害，造成未來婚齡年齡段女性或男性的短缺，形成婚姻擠壓，使婚姻市場上缺少競爭力的那些找不到配偶的人數(shù)大幅增加，從而影響社會的安定并擾亂既有的婚姻秩序。

由于種種原因，自20世紀80年代中期以來，我國出生性別比出現(xiàn)了偏高且持續(xù)上升的趨勢。[1]目前，我國出生人口性別比偏離正常值域、居高不下已有近三十年。目前，世界上有18個國家和地區(qū)的出生人口性別比高于107正常值上限，我國是世界上出生人口性別結(jié)構(gòu)失衡最嚴重、持續(xù)時間最長、波及人口最多的國家。長期以來，為了應(yīng)對和解決出生性別比偏高問題，我國政府已經(jīng)采取了一系列法律、行政、經(jīng)濟等手段，投入了相當大的人力和物力。但是從2010年第六次人口普查數(shù)據(jù)顯示，我國的出生人口性別比仍高達118.06，且根據(jù)數(shù)據(jù)變化趨勢判斷，未來一個相當長的時間內(nèi)還將在高位徘徊。

一、出生性別比治理需要公眾參與

出生性別比偏高是包括我國、印度、韓國、越南等許多亞洲國家和地區(qū)共同面臨的一個難題。如何對付出生性別比偏高成為國內(nèi)外人口學和公共管理學領(lǐng)域長期研究的熱點問題。為此，形成了諸多關(guān)于出生性別比治理的理論流派，如文化改造理論、社會控制理論、經(jīng)濟決定理論等。在這些理論指導(dǎo)下，各個國家和地區(qū)都在采取不同方式的治理策略，以期達到控制出生性別比上升的勢頭。從總體上看，治理策略受制于一個國家政治與經(jīng)濟體制制約。由于，每個國家政治與經(jīng)濟體制大相徑庭，各國出生性別比的治理效果也存在很大差異。既有較為成功的經(jīng)驗，也有治理成效不顯著的教訓(xùn)。

總結(jié)世界各地的經(jīng)驗和教訓(xùn)，一個較為公認的結(jié)論就是出生性別比治理僅僅依靠政府是遠遠不夠的。一是因為出生性別比治理問題具有多樣性、復(fù)雜性、隨機性的特點，這使得政府行為并非在所有的時候都能絕對無誤和有效，在某些情況下政府政策的失誤可能會加重出生性別比失衡問題的嚴重性。比如，我國曾經(jīng)為了防止農(nóng)村地區(qū)的性別比的不斷升高，曾推行第一胎生育女孩的夫婦還可以再生育一胎的“一孩半”生育政策，而一些學者認為政策本身就會造成出生性別比的升高。二是出生性別比治理問題的特性要求政府只有在思想上和行動上無條件地尊重人口自身的發(fā)展規(guī)律，才有可能獲得良好的治理效果，可是，政府在制定出生性別比治理政策的時候必然面臨多個方案的選擇，最終的選擇結(jié)果往往會受到政府的價值理念、管理成本、行政便捷等因素的影響，這就可能使政府基于管理成本、社會公平等原因而不能堅持有利于出生性別比治理的方案。比如，個別地方在推行出生性別比治理的政策時，為了體現(xiàn)對女孩的關(guān)愛，而在中考和高考時采用加分的政策，但是由于這涉及到社會公平正義等一系列的爭論，而不能大范圍和長時間的推行。

最為重要的是，我國目前的出生性別比治理策略和路徑完全概括為兩個字:“疏”和“堵”?！笆琛敝饕浮瓣P(guān)愛女孩行動”、“婚育新風進萬家”活動以及計劃生育女兒戶利益導(dǎo)向機制等等?！岸隆敝饕峭ㄟ^法律手段打擊“兩非”行為等等。在這種治理策略和路徑中，無論“堵”還是“疏”，實質(zhì)上都是政府(主要是各級計劃生育部門)在唱“獨角戲”。[2]而從公共管理和公共行政的角度講，出生性別比治理的策略和政策作為“政府的意志”，要取得預(yù)期的效果，需要有一個轉(zhuǎn)變?yōu)椤叭嗣袢罕姷淖杂X行動”的過程。[3]任何治理政策和措施必須依靠公眾來響應(yīng)、來認同、來支持，必須依靠公眾參與來落實。另外，單純從提高現(xiàn)代政府治理的效率和效果的角度看，公眾參與也不僅是重要的，也是必要的。[4]公眾是促進出生性別比治理的重要社會力量，是完善和實施出生性別比治理舉措的根本動力來源。因為，出生性別比失衡最終傷害的是公眾利益，廣大的群眾將是最終的受害者，公眾有權(quán)利也有義務(wù)自覺參與出生性別比治理活動。

何謂公眾參與？目前不同的學科有著不同的定義。從法學角度講，公眾參與更多關(guān)注的是社會公眾參與管理國家事務(wù)和社會公共事務(wù)的權(quán)利；從社會學角度講，公眾參與是指社會主體在其權(quán)利義務(wù)范圍內(nèi)有目的的社會行動。[5]根據(jù)出生性別比治理實踐的特點,我們綜合社會學和法學兩個學科對于公眾參與概念的界定和討論，將出生性別比治理公眾參與表述為：一個國家或地區(qū)的企業(yè)、社會公益組織、公民在各自權(quán)利義務(wù)的范圍內(nèi)，根據(jù)一定的程序和途徑，參與一切與出生性別比治理有關(guān)的活動。

出生性別比治理公眾參與需要明確兩個基本問題：一是公眾參與的“公眾”是指什么?廣義上的“公眾”是指社會的所有成員，包括政府、企業(yè)、社會公益組織、公民等。不過，為了與傳統(tǒng)的政府主導(dǎo)的出生性別比治理相區(qū)別，出生性別比治理公眾參與中的公眾一般是指公民和各種相關(guān)社會組織。與此同時，我們必須注意到出生性別比治理過程中，較之于公民個人，相關(guān)社會組織擁有更多的信息，掌握了更高的科學技術(shù)手段和專業(yè)知識，充分發(fā)揮社會組織的作用無疑會對出生性別比治理產(chǎn)生積極的效果。比如，韓國的出生性別比治理實踐中，社會組織己經(jīng)通過各種方式發(fā)揮了積極的作用，取得了良好的效果。[6]二是公眾可以在哪些領(lǐng)域內(nèi)參與出生性別比治理?公眾參與是指在出生性別比治理領(lǐng)域，公眾有權(quán)通過一定的途徑和程序參與一切與出生性別比治理相關(guān)的活動，包括參與并對政府行為做出評價和選擇，從而使出生性別比治理活動更加可行，也更加符合公眾的切身利益。公眾參與的內(nèi)容是豐富多樣的，它既包括公民個人在杜絕“兩非”( 非醫(yī)學需要的胎兒性別鑒定和非醫(yī)學需要的人工終止妊娠行為)問題上的自我約束，也包括對他人“兩非”行為的監(jiān)督和指控，還包括通過新聞媒體等輿論工具推動政府部門及時采取出生性別比治理的行為。在參與過程中，社會組織的行動是多方面的，既可以幫助政府制定出生性別比治理政策、方案和行動計劃，還可以促進這些方案、政策、行動計劃的實施。

另外，出生性別比治理公眾參與和一般性計劃生育活動中的群眾參與有著較大不同。上個世紀八十年代以后，我國為推行計劃生育政策發(fā)展出一套成熟的發(fā)動群眾參與的動員技術(shù)，但這種群眾參與和公眾參與是兩種截然不同的類型。群眾參與所發(fā)揮的功能主要不是讓群眾自發(fā)而主動地參與，而是動員民作為改造與治理的對象，被納入國家推行計劃生育政策的治理過程之中，認同與支持國家對自己的控制與治理。換句話說，出生性別比治理的群眾參與的目的是通過參與，參與者成為服從出生性別比治理要求的個人。而出生性別比治理中的公眾參與是培育具有自主權(quán)利意識的公民，制度化地表達與維護個體的權(quán)益、主動參與到出生性別比治理過程之中。比如，圍繞“生男生女一樣好”的政策宣傳而出現(xiàn)的萬人簽名活動，在這個活動中，群眾或許只是迫于各種個人利益得失的考量(這里的利益既有經(jīng)濟利益，也有政治、文化和情感方面的利益)，起到一個“在場”或壯大聲勢的道具式作用，對于為什么要這么做并不十分清楚，最多就是知道這是“上面”安排好的，要做好，要服從而已。與此不同，出生性別比公眾參與中公眾權(quán)利意識和自主性都在明顯增強。比如，出在理想的性別比治理公眾參與中，生性別比治理公眾參與的舉報“兩非”已經(jīng)不完全是利益驅(qū)動。群眾之所以這么做，既有自身內(nèi)在的個體利益需求，更要有個人的價值認同，是一種自發(fā)和自主的行動。

嚴格地說，我國的出生性別比治理問題是隨著日益嚴峻的出生性別比形勢在各種媒體報道中被不斷拉到“前臺”。在持續(xù)多年“兩會”相關(guān)提案的督促刺激下，在黨和國家領(lǐng)導(dǎo)人各種場合講話的明確要求下，由各級政府主導(dǎo)的出生性別比治理策略才得以形成。從這一點來看，這也使我國的性別比治理從一開始就具有很強的黨政命令的色彩。不過，在一些地方的性別比治理實踐中，也開始有了公眾參與的影子。比如一些地方在修改“村規(guī)民約”的時候以規(guī)定或條款的形式就女性利益的保護進行了規(guī)定。雖然形式依然是文本性的規(guī)定或條款，但是很多規(guī)定或條款落實的效果還是很不錯的。從這個意義上講，這種探索已經(jīng)開始關(guān)注出生性別比治理公眾參與。[7]

二、我國出生性別比治理公眾參與的現(xiàn)狀

正如上面所指出的那樣，在目前的性別比治理機制中，政府是性別比治理的唯一責任主體，政府始終是各種治理手段和治理措施的操作者和當事人，而與性別比治理的狀況直接相關(guān)的社會公眾，大多被看作性別比治理的客體或者對象，其主動性和積極性被忽視了。

(一)公眾參與意識淡薄。盡管經(jīng)過多年的持續(xù)不斷的社會性別平等和打擊“兩非”的宣傳教育，但公眾參與性別比治理的社會責任感、自覺意識、主動意識都還比較淡薄。首先，群眾缺乏主動參與意識。按照中國的傳統(tǒng)思維策略，誰掌握著治理的資源，誰就擁有了治理的責任和權(quán)力。這種誤解讓一些人把治理僅僅當作一種權(quán)力和責任的象征。不僅如此，這種誤解還讓社會大眾主觀上接受了自己的從屬地位，并逐步喪失了參與性別比治理的主動性。其次，事不關(guān)己的心理作祟。認為生養(yǎng)孩子主要由個別家庭撫養(yǎng)，衣食住行都由自家內(nèi)部解決。所以包括生男生女的選擇都是家庭私事可以自主自決，而政府和社會不應(yīng)該過多的干預(yù)。因此，即使他們發(fā)現(xiàn)有人在搞“兩非”活動，但只要沒有直接侵害到自己的利益，就不會主動去抵制。三是客觀形勢使然。由于我國“兩非”現(xiàn)象滋生蔓延的條件依然存在，易發(fā)高發(fā)的勢頭沒有得到有效遏制。一些群眾未認識到“兩非”現(xiàn)象不可能一下子就能夠徹底鏟除，因而一味埋怨政府出生性別比治理不力。在這些偏激心理的支配下，他們對政府的出生性別比治理工作采取冷眼旁觀態(tài)度，根本不支持配合。

(二)公眾參與途徑模糊。2008年，中共中央國務(wù)院《關(guān)于全面加強人口和計劃生育工作統(tǒng)籌解決人口問題的決定》提出要建立一種性別比治理中的“政府牽頭，部門協(xié)同，全社會共同參與”工作格局，但對公眾參與性別比治理的制度、程序、方式及渠道并未做出具體的可操作性的規(guī)定。如原國家人口和計生委發(fā)布的《關(guān)愛女孩活動倡議書》中雖然規(guī)定，綜合治理出生性別比升高當有公眾的參與，但對應(yīng)通過什么樣的途徑推動公眾進行參與未加以規(guī)定；規(guī)定有關(guān)單位、專家和公眾可以以適當方式參與綜合治理出生性別比升高，其中“適當方式”也沒有明確的規(guī)定。另外，在現(xiàn)實生活中出生性別比治理往往采取運動化的方式推進，許多參與活動都是根據(jù)上級統(tǒng)一部署安排進行，公眾只是以被政治動員者的身份參與相關(guān)活動中。時間長了，即使有一些公眾參與的做法也多流于形式。

(三)公眾參與空間狹小。我國出生性別比治理的相關(guān)非政府組織，屬于體制內(nèi)部的有計生協(xié)、青年團、婦聯(lián)、工會等。屬于體制外部的有各種學會、協(xié)會、大眾傳播媒體等。本來這些非政府組織在性別比治理過程中可以起到表達、協(xié)調(diào)、綜合公眾意愿，以及組織、動員公眾參與出生性別比治理活動的作用。但是實際情況卻是這些組織的宣傳、教育、聯(lián)誼的功能遠大于維權(quán)、組織、參與的職能，許多社團甚至長年沒有活動，處于虛設(shè)狀態(tài)。[8]比如，像全國婦女聯(lián)合會這樣的非政府組織在針對降低出生性別比和改善女孩生存環(huán)境的 56 個法律和政策中僅僅參與了立法和政策制定的部分工作，民間團體在性別失衡治理的政策制定過程參與程度更低，平均只達到7%，無法體現(xiàn)婦女話語權(quán)。同時，迄今為止性別失衡主要的治理活動都是由國家人口和計劃生育委員會為主實施，代表婦女利益的非政府部門( 婦聯(lián)組織和婦女兒童工作委員會) 在政策執(zhí)行中的參與程度只達到 10%。[9]此外，在出生性別比治理的過程中，廣大志愿者缺乏統(tǒng)一組織協(xié)調(diào)，造成志愿者參與人數(shù)眾多而有效志愿行為的稀缺，且志愿者力量分布不平衡(主要局限于高校大學生)。

(四)公眾參與技術(shù)滯后。目前，公眾參與出生性別比治理基本上局限在舉報“兩非”案件方面。盡管舉報“兩非”案件是最為普遍、常用的，且行之有效的方法，但它作用有限，主要用來收集信息，還不是一種很深層的參與手段。這一方法被政績考核的需要無限放大之后，成為一些地方發(fā)動的“群眾斗群眾”的代名詞，最終將失去公眾的信任。在國外公眾參與有很多生動、引人的、有效的方式和技術(shù)，如焦點小組、公眾論壇、公共調(diào)查、公共辯論等。在我國根本不為人所知。另外，由于出生性別比的任務(wù)考核無法在村居中進行，因此一些基層干部(主要是村級干部)對出生性別比治理公眾參與沒有表現(xiàn)出應(yīng)有的責任心。最終導(dǎo)致出現(xiàn)“熱在縣上，忙在鄉(xiāng)上，涼在村上”的惡性循環(huán)。

總而言之，無論是打擊“兩非”、“關(guān)愛女孩”，還是出生實名登記或者目標考核，其行為主體仍然是政府，是政府通過其垂直式行政網(wǎng)絡(luò)推動出生性別比治理工作，社會公眾主要是作為工作對象參與其中。雖然，這些行政約束下的出生性別比治理在個別地區(qū)，在一段時期內(nèi)，會取得一定程度上的成功。但是，這種治理策略特別強調(diào)政府的控制能力和資源配置能力，具有矛盾大、代價高、難持續(xù)的特點，治理效果往往是不穩(wěn)定的。[10]

三、改善出生性別比治理公眾參與的政策建議

如果能促進出生性別比公眾參與，不僅將大大減少政府治理出生性別比偏高過程中的阻礙和成本，有力推動各項政策和措施的執(zhí)行；更重要的是在一定程度上促進人口領(lǐng)域公民社會的發(fā)育，豐富政府在包括性別比在內(nèi)的人口治理問題上的策略選擇。而公眾參與熱情能否與政府部門形成良好溝通和互動？來自政府的“自上而下”的力量和來自公眾的“自下而上”的力量能否形成合力?這是促進性別比治理公眾參與的關(guān)鍵。

(一)促進公眾對出生性別比治理狀況的知情。以往各地出生性別比治理活動中，經(jīng)常會看到公眾一些常見的反應(yīng)，如“不清楚出生性別比是怎么一回事”、“看了感覺與自己無關(guān)”。為此，必須促進公眾的知情。要通過一些生命倫理的教育，要讓公眾逐步樹立尊重生命的意識，要讓公眾明白胎兒(無論男胎還是女胎)都是一條生命，為生男孩而進行的胎兒性別鑒定和人工終止妊娠行為無異于一種犯罪。另一方面婦女的身心健康權(quán)遭到踐踏，很多婦女一而再，再而三地進行非醫(yī)學需要的胎兒性別鑒定和選擇性別的人工終止妊娠行為，嚴重影響了他們的身心健康。要利用國家和社會的力量，對公眾進行生殖健康的宣傳教育，使性別選擇嚴重傷害婦女身心健康和選擇性流產(chǎn)有罪的概念深入到公眾的日常生活中。當公眾逐漸把杜絕“兩非”當作是自己的一種義務(wù)、一種習慣時，出生性別比治理就會由被動變?yōu)橹鲃印?/p>

(二)出生性別比治理工作重心下移，拓展參與途徑。首先，充分調(diào)動和發(fā)揮了村干部和廣大計劃生育協(xié)會成員的主動性與積極性，將綜合治理出生人口性別比偏高問題與村一級計劃生育服務(wù)和管理密切結(jié)合。尤其是在發(fā)現(xiàn)早孕、孕情管理和隨訪服務(wù)方面，有效提高早孕的發(fā)現(xiàn)率，減少胎兒性別鑒定和選擇性別生育行為的發(fā)生。同時，逐漸明確了基層計生干部的任務(wù)和職責，調(diào)動了基層干部綜合治理出生性別比的責任心。此外，由于我國群眾目前的公眾參與意識不足的問題，要把公眾廣泛組織起來進行出生性別比治理，就必須按照公眾的自愿和需要，并在公眾當中培育和發(fā)展各種形式的民間組織，比如，各種村莊范圍內(nèi)紅白事理事會。

(三)暢通“兩非”案件舉報信息通路,降低公眾參與成本。公眾在進行公眾參與的時候，會估量他的付出有多大，如果參與的成本遠遠大于所得，而且參與的成效并不顯著，就會抑制他的參與熱情，影響他實際參與的動力。為此，要采取切實有效措施，減少和降低參與成本。一要做好保密工作，保證群眾不因參與舉報“兩非”案件而使其工作、家庭及生命財產(chǎn)安全受到威脅。對舉報人及通過其他方式參與性別比治理的人，要嚴格按照舉報和查處案件的程序辦事，嚴格防止任何組織和個人以任何形式泄露舉報人、證人的有關(guān)情況。二是要統(tǒng)一舉報機制。目前舉報機構(gòu)缺乏統(tǒng)一管理，各類舉報機構(gòu)處理方式不一，使公眾發(fā)現(xiàn)“兩非”線索后，不能快捷地進行舉報。除公布舉報電話外，還可用網(wǎng)上舉報電子信箱、手機短信、來信來訪接待等方式，讓群眾便于舉報；此外，對一些舉報處理時間長、辦結(jié)率低的案件的造成原因，也要及時向社會公眾公布和解釋，爭取他們的理解，而不要因此影響了公眾舉報的積極性。

(四)建立社會參與激勵機制，提高參與熱情。從目前出生性別比治理志愿者的來源來看，主要包括大學生、有較多閑暇的老人、企業(yè)等，而這三類志愿者在志愿動機方面存在著明顯的差異，所以應(yīng)針對這三類志愿者不同的需要，采取有針對性的激勵措施。如學校將志愿者活動與大學生成才和就業(yè)全面掛鉤，為長期從事出生性別比治理服務(wù)的學生志愿者提供學分；將出生性別比治理志愿活動和就業(yè)推薦工作相聯(lián)系等，以激發(fā)他們的參與熱情。對于老年志愿者，可以根據(jù)老年志愿者的服務(wù)時間、服務(wù)效果，分別授予其不同星級的志愿者稱號，讓老年人產(chǎn)生一種成就感。在出生性別比治理中，企業(yè)社會責任也是應(yīng)該開發(fā)的一支重要力量。其發(fā)揮作用的途徑主要包括：為女性提供工作機會；支持社會性別平等為主題的各類非政府組織發(fā)起的活動。政府可以通過減免稅或者提供額外企業(yè)發(fā)展貸款的方式，激勵企業(yè)更多參與。

[1]陳友華.出生性別比偏高的原因、后果及治理對策研究[J].石家莊學院學報,2007，(5).

[2]陳力勇等.農(nóng)村綜合治理出生性別比工作思考[J].人口研究 ,2010，(6).

[3]劉中一.從政府“獨角戲”到社會“總動員”:“十二五”時期治理出生性別比升高的路徑與策略[J].理論導(dǎo)刊,2012，(3).

[4]王彩梅.論我國公眾參與機制的建設(shè)[J].理論界,2006，(4).

[5]戴激濤.公眾參與:作為美德和制度的存在——探尋地方立法的和諧之道[J].時代法學, 2005，(6).

[6]劉中一.韓國女性公民社會組織參與出生性別比治理的經(jīng)驗啟示[J].中華女子學院學報，2013，(1).

[7]李慧英,杜芳琴,梁軍.將性別平等納入村規(guī)民約之中——怎樣修訂村規(guī)民約?[J].山西師大學報(社會科學版) , 2010，(3).

[8]洪瑛.關(guān)于我國公民政治參與效能的思考[J].學術(shù)探索,2003，(3).

[9]楊雪燕,李樹茁.出生性別比偏高治理中的公共政策失效原因分析[J].公共管理學報,2008，(4).

[10]宗占紅等.海南省出生實名登記信息管理系統(tǒng)應(yīng)用效果研究[J].南京人口管理干部學院學報,2011，(2).

(責任編輯：育 東)

“十二五”國家科技支撐計劃項目“人口與發(fā)展數(shù)學模型與綜合決策支持系統(tǒng)”(編號：2012BAI40B01)。

2015-03-27

劉中一(1970—)，男，河北黃驊人，中國人口與發(fā)展研究中心研究員，主要研究方向為人口社會學和出生性別比治理研究。

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1672-1071(2015)03-0077-05