城鎮(zhèn)化融資的三個(gè)維度：基于OECD國(guó)家的經(jīng)驗(yàn)

黃瑞玲 談 鎮(zhèn)

(中共江蘇省委黨校 江蘇 南京 210009)

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城鎮(zhèn)化融資的三個(gè)維度：基于OECD國(guó)家的經(jīng)驗(yàn)

黃瑞玲 談 鎮(zhèn)

(中共江蘇省委黨校 江蘇 南京 210009)

OECD國(guó)家的經(jīng)驗(yàn)表明，財(cái)政融資的合理性、付費(fèi)融資的可行性以及市場(chǎng)融資的可得性是城鎮(zhèn)化融資的三大支柱。釋放我國(guó)城鎮(zhèn)化內(nèi)需潛力，要在財(cái)政融資上提高社會(huì)基礎(chǔ)設(shè)施統(tǒng)籌層次、強(qiáng)化地方經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)設(shè)施的財(cái)力支撐，在付費(fèi)融資上把合理定價(jià)與定向補(bǔ)貼結(jié)合起來(lái)、發(fā)揮價(jià)格杠桿的關(guān)鍵作用，在市場(chǎng)融資上推進(jìn)地方債制度創(chuàng)新和風(fēng)險(xiǎn)防控機(jī)制建設(shè)、讓“顯規(guī)則”變得有效可行。

城鎮(zhèn)化；財(cái)政融資；付費(fèi)融資；市場(chǎng)融資

城鎮(zhèn)化是擴(kuò)大內(nèi)需的最大潛力。2013年我國(guó)城鎮(zhèn)化率53.7%，如按戶籍人口計(jì)算僅36%，遠(yuǎn)低于發(fā)達(dá)國(guó)家近80%的平均水平。差距就是潛力，今后一二十年我國(guó)城鎮(zhèn)化率將不斷提高，到2030年城鎮(zhèn)人口有望突破10億人，相當(dāng)于美國(guó)現(xiàn)有人口規(guī)模的農(nóng)村富余勞動(dòng)力及人口轉(zhuǎn)移到城鎮(zhèn)將帶來(lái)對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施以及其他公共服務(wù)的大量需求。釋放擴(kuò)大內(nèi)需的最大潛力，推進(jìn)以人為核心的新型城鎮(zhèn)化，首先要解決錢從哪里來(lái)的融資難題。本文期望通過對(duì)OECD(經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展組織)部分國(guó)家城鎮(zhèn)化融資機(jī)制的研究，為我國(guó)強(qiáng)化財(cái)政融資的合理性、付費(fèi)融資的可行性以及市場(chǎng)融資的可得性提供部分經(jīng)驗(yàn)借鑒。

一、城鎮(zhèn)化財(cái)政融資的維度及其合理性

城鎮(zhèn)化涉及大量經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)設(shè)施和社會(huì)基礎(chǔ)設(shè)施的投入，①其財(cái)政融資渠道有地方稅收和轉(zhuǎn)移支付。根據(jù)財(cái)政分權(quán)理論，由于各地對(duì)經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)設(shè)施和社會(huì)基礎(chǔ)設(shè)施的消費(fèi)存在偏好上的差異，城鎮(zhèn)公共產(chǎn)品和公共服務(wù)由地方政府提供可以使供需更好匹配，并有利促進(jìn)效率提升、政府間競(jìng)爭(zhēng)和自下而上的地方創(chuàng)新。因此，城鎮(zhèn)化財(cái)政融資應(yīng)以地方稅收為主、轉(zhuǎn)移支付為輔。②通過自行設(shè)定稅率為城鎮(zhèn)化融資，地方政府投融資權(quán)責(zé)的一體保證了地方公共產(chǎn)品和公共服務(wù)生產(chǎn)上社會(huì)邊際收益和社會(huì)邊際成本的一致，從而促成了社會(huì)資源的優(yōu)化配置和城鎮(zhèn)化效率的增進(jìn)提升。一旦出現(xiàn)空間上的外溢影響，地方邊際成本和全局邊際成本不再相符，由地方稅收自主融資生產(chǎn)的公共產(chǎn)品和公共服務(wù)就會(huì)出現(xiàn)過?；蚨倘?，這時(shí)政府間的轉(zhuǎn)移支付也就成為糾正外部性的必要手段。

表1 地方政府開支的重要性(2013年)

數(shù)據(jù)來(lái)源：OECD, Fiscal Decentralisation Database

從支出份額看，表1列出了部分國(guó)家地方政府開支相對(duì)于公共支出和GDP的重要性，各國(guó)地方支出相對(duì)所有公共支出的比重普遍在50%以下，其中法國(guó)、英國(guó)地方政府開支的重要性相對(duì)較低而中央政府的支出責(zé)任相對(duì)較大。從收入結(jié)構(gòu)看，表2給出了部分國(guó)家地方政府的收入構(gòu)成，其中的稅收一欄為自主稅和分享稅的加總，結(jié)合OECD有關(guān)地方征稅能力的統(tǒng)計(jì)分析，我們可將美國(guó)、瑞典、法國(guó)劃為自主稅高、分享稅低、轉(zhuǎn)移支付適中的類型，西班牙、比利時(shí)劃為自主稅、分享稅、轉(zhuǎn)移支付均適中的類型，英國(guó)、韓國(guó)劃為自主稅低、分享稅低、轉(zhuǎn)移支付高的類型，德國(guó)劃為自主稅低、分享稅高、轉(zhuǎn)移支付適中的類型。城鎮(zhèn)化財(cái)政融資結(jié)構(gòu)存在差異的原因，一是各國(guó)地方政府在公共產(chǎn)品和公共服務(wù)供給上的角色不同，二是各國(guó)涉及跨行政區(qū)的外部性及其處置方式各異，三是各國(guó)歷史文化引致的價(jià)值取向和約定俗成使然。

數(shù)據(jù)來(lái)源：OECD, Fiscal Decentralisation Database

城鎮(zhèn)化進(jìn)程中公共產(chǎn)品和公共服務(wù)的改善帶來(lái)居民財(cái)產(chǎn)的增值，基于土地、房產(chǎn)基礎(chǔ)上的財(cái)產(chǎn)性稅收構(gòu)成地方稅的基本稅源。在財(cái)政聯(lián)邦制國(guó)家中，美國(guó)財(cái)產(chǎn)稅占州以下地方政府稅收的75%，占地方財(cái)政收入的30%；③加拿大不動(dòng)產(chǎn)稅幾乎是州以下地方政府的唯一稅收，占其財(cái)政收入的40%以上。單一制國(guó)家的地方稅體系盡管相對(duì)較弱，但總的趨勢(shì)也是擴(kuò)大地方財(cái)產(chǎn)稅、土地稅、城市開發(fā)稅、地方公共設(shè)施稅等稅收權(quán)限。④財(cái)產(chǎn)稅的優(yōu)點(diǎn)是稅基的不可流動(dòng)性使其成為地方城鎮(zhèn)化融資的穩(wěn)定、可靠收入來(lái)源，土地、房產(chǎn)的穩(wěn)健增值也使地方政府無(wú)需經(jīng)由稅率的頻繁調(diào)整即可實(shí)現(xiàn)收入的持續(xù)增長(zhǎng)。其缺點(diǎn)是財(cái)產(chǎn)稅高度可察覺、高增長(zhǎng)地區(qū)固定收入財(cái)產(chǎn)所有者負(fù)擔(dān)過重、對(duì)類似財(cái)產(chǎn)的不同估值易引發(fā)不公平感等，因此，財(cái)產(chǎn)稅并不易為納稅人所接受。

由于中央政府在征稅上有顯著的規(guī)模經(jīng)濟(jì)，加之糾正外部性、提供保險(xiǎn)緩沖以及旨在促進(jìn)空間公平的再分配需求，轉(zhuǎn)移支付成為城鎮(zhèn)化財(cái)政融資的重要來(lái)源。轉(zhuǎn)移支付主要有一般性轉(zhuǎn)移支付和專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付兩種類型。以韓國(guó)為例，其2010年中央對(duì)地方補(bǔ)貼的66.5%為一般性轉(zhuǎn)移支付，主要用于社會(huì)保障、住房和社區(qū)設(shè)施、經(jīng)濟(jì)發(fā)展、環(huán)境保護(hù)、衛(wèi)生等事項(xiàng)的專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付占比為33.5%。⑤一般性轉(zhuǎn)移支付不附帶任何限制，可由地方政府任意支配，也稱無(wú)條件補(bǔ)貼，中央政府可通過一般性轉(zhuǎn)移支付來(lái)促進(jìn)特定地區(qū)集聚資源、加快發(fā)展。專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付又稱有條件補(bǔ)貼，地方政府只能將上級(jí)補(bǔ)貼用于特定的城鎮(zhèn)公共產(chǎn)品和公共服務(wù)，其優(yōu)點(diǎn)包括提供了中央影響地方公共產(chǎn)品生產(chǎn)決策的政策工具、保證了城鎮(zhèn)基本公共服務(wù)的均等化，缺點(diǎn)則表現(xiàn)為信息不對(duì)稱下管理難度大、政治資助和權(quán)力尋租易發(fā)高發(fā)。

二、城鎮(zhèn)化付費(fèi)融資的維度及其可行性

城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施傳統(tǒng)上被認(rèn)為是公共產(chǎn)品，在生產(chǎn)上具有非競(jìng)爭(zhēng)性，在消費(fèi)上具有非排他性，而公共產(chǎn)品理應(yīng)由政府使用稅收來(lái)建設(shè)，并向作為納稅人的城鎮(zhèn)居民免費(fèi)提供。長(zhǎng)期以來(lái)，政府或準(zhǔn)國(guó)有機(jī)構(gòu)因此取得了在城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施產(chǎn)業(yè)中的壟斷地位，但也帶來(lái)經(jīng)營(yíng)效益不佳、維修不足、無(wú)法適應(yīng)用戶需求以及資金匱乏、財(cái)政枯竭等一系列挑戰(zhàn)。人們?cè)趯?shí)踐中逐漸認(rèn)識(shí)到，使用者付費(fèi)一方面可抑制對(duì)城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施和環(huán)境敏感型產(chǎn)品的過度需求，另一方面又可增加融資渠道、刺激服務(wù)供給、改善服務(wù)質(zhì)量，是更加激勵(lì)相容的“理想”城鎮(zhèn)化融資方式。隨著城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施生產(chǎn)上授權(quán)、外包、補(bǔ)貼等各種形式的公私合作逐漸興起，基于使用者付費(fèi)原則的項(xiàng)目收益在城鎮(zhèn)化融資中的作用不斷增強(qiáng)。表3給出了部分國(guó)家使用者付費(fèi)相對(duì)地方政府收入和GDP的比重，從中可以發(fā)現(xiàn)目前美國(guó)、瑞典使用者付費(fèi)融資的重要性相對(duì)較高，而西班牙、比利時(shí)城鎮(zhèn)化付費(fèi)融資的重要性則相對(duì)較低。

對(duì)一些價(jià)格彈性大的城鎮(zhèn)服務(wù)，比如水電供應(yīng)、公共交通、垃圾和水處理，使用者付費(fèi)是實(shí)施需求管理的有效工具，既可緩解地方政府的財(cái)政支出壓力，又部分化解了城鎮(zhèn)化進(jìn)程中所面臨的資源環(huán)境壓力。以擁堵費(fèi)為例，相比步行、騎行和公交等綠色交通方式，小汽車能耗和空間消耗大，在資源緊張的城市中心區(qū)使用小汽車的成本，比在非中心區(qū)、非城區(qū)更要高出許多倍，征收擁堵費(fèi)可杜絕巨額的社會(huì)隱性補(bǔ)貼，通過將汽車使用的環(huán)保成本、空間成本內(nèi)部化，⑥以經(jīng)濟(jì)手段限制小汽車數(shù)量增長(zhǎng)及在中心城區(qū)的使用。倫敦自2003年擁堵費(fèi)的政策實(shí)施以來(lái)，開車的人少了，騎自行車、走路、坐公交和地鐵的人多了，人們綠色出行的觀念得到加強(qiáng)，城市建設(shè)也走出了修路、車增、拓路、車再增的治亂循環(huán)。

表3 使用者付費(fèi)融資的比重(2013年)

數(shù)據(jù)來(lái)源：OECD, Fiscal Decentralisation Database

其實(shí)，城鎮(zhèn)提供的大部分服務(wù)都具有排他性，只有擁有特定設(shè)備或并入特定網(wǎng)絡(luò)才能使用，如安裝自來(lái)水管道、煤氣管道、排污系統(tǒng)或設(shè)置移動(dòng)互聯(lián)網(wǎng)接入密碼，對(duì)供水、供氣、排污、網(wǎng)絡(luò)等城鎮(zhèn)服務(wù)均可根據(jù)流量計(jì)費(fèi)。在新增用戶與城鎮(zhèn)公用設(shè)施連網(wǎng)之后，其競(jìng)爭(zhēng)性則表現(xiàn)為強(qiáng)加給現(xiàn)有用戶或供給者的服務(wù)成本包括高峰期成本。因此，大部分城鎮(zhèn)服務(wù)均具排他性或競(jìng)爭(zhēng)性，屬私人產(chǎn)品或準(zhǔn)公共產(chǎn)品而非純公共產(chǎn)品，可由市場(chǎng)或公私合作予以有效提供。特別是，近年來(lái)隨著資源環(huán)境約束的不斷加劇、網(wǎng)絡(luò)利用的日趨飽和擁擠以及服務(wù)計(jì)量技術(shù)的持續(xù)創(chuàng)新，城鎮(zhèn)服務(wù)使用者付費(fèi)融資的必要性和可行性大大增強(qiáng)。例如，最初電費(fèi)是按街道人頭收，有了機(jī)械電表就可逐戶計(jì)量收費(fèi)，進(jìn)一步有了智能電表之后又可實(shí)行峰谷電價(jià)、階梯電價(jià)。同樣，通過在中心城區(qū)設(shè)置入口，利用照相機(jī)在入口處記錄車輛牌照和排放等級(jí)，并使用電子銀行從車輛所有者賬戶上扣費(fèi)，交通的精細(xì)化管理也使我們可以像私人產(chǎn)品一樣地管理城市道路，擁堵費(fèi)收取也就在技術(shù)上有了可行性。

三、城鎮(zhèn)化市場(chǎng)融資的維度及其可得性

城鎮(zhèn)化資本需求與財(cái)政資源存在內(nèi)在的不匹配，經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)設(shè)施投資的現(xiàn)金流特征表現(xiàn)為建設(shè)階段短期、大額的資本支出以及運(yùn)營(yíng)階段長(zhǎng)期、小額的經(jīng)常支出，而地方政府可用于基建的財(cái)力則介乎二者之間，脈沖式的一次性資本支出與平滑的政府可支配財(cái)力之間的差額必然要通過外部市場(chǎng)融資來(lái)解決。由此形成的長(zhǎng)期債務(wù)可由項(xiàng)目直接收益或地方一般財(cái)政收入逐年償還，以使不同時(shí)期的受益人均承擔(dān)部分城鎮(zhèn)化投資的建設(shè)成本、融資成本，讓資產(chǎn)經(jīng)濟(jì)壽命與債務(wù)期限更加匹配，促進(jìn)代際公平。因此，符合相關(guān)約束條件且在一定限額之內(nèi)的地方財(cái)政赤字與債務(wù)融資有其合理性。表4給出了部分國(guó)家地方財(cái)政赤字與債務(wù)水平，從中不難發(fā)現(xiàn)目前西班牙、美國(guó)地方財(cái)政赤字和債務(wù)占GDP的比重相對(duì)較高。

表4 地方財(cái)政赤字與債務(wù)水平(2013年，2012年)

注：財(cái)政余額-為赤字，+為盈余

數(shù)據(jù)來(lái)源：OECD, Fiscal Decentralisation Database

銀行貸款作為傳統(tǒng)的間接融資方式，是城鎮(zhèn)建設(shè)市場(chǎng)化融資的重要工具之一。由于城鎮(zhèn)化投資規(guī)模大、風(fēng)險(xiǎn)低、回報(bào)慢，市政貸款一般融資期限較長(zhǎng)，短則3至5年，長(zhǎng)則10-20年，主要以開發(fā)性金融機(jī)構(gòu)的貸款為主。為幫助地方政府進(jìn)入間接融資市場(chǎng)，德國(guó)、法國(guó)、荷蘭等西歐國(guó)家的經(jīng)驗(yàn)是吸納地方政府入股成立市政銀行，由市政銀行廣泛吸收居民儲(chǔ)蓄存款以及保險(xiǎn)公司、養(yǎng)老基金等大型金融機(jī)構(gòu)的長(zhǎng)期資金為城鎮(zhèn)化提供融資支持，通過強(qiáng)化資產(chǎn)負(fù)債期限匹配的風(fēng)險(xiǎn)管理，并與地方政府建立有關(guān)預(yù)算編制、資本規(guī)劃等融資咨詢的長(zhǎng)期關(guān)系，市政貸款融資保持了良好的信用記錄。最初，市政銀行是由政府控股的，其發(fā)放貸款的違約風(fēng)險(xiǎn)也由政府兜底。近年來(lái)隨著競(jìng)爭(zhēng)的引入和管制的解除，市政銀行的商業(yè)化程度不斷提升，資金來(lái)源的多樣化程度持續(xù)提高，地方政府貸款融資的市場(chǎng)約束和財(cái)政紀(jì)律也得到顯著增強(qiáng)。

除了銀行貸款之外，市政債是城鎮(zhèn)化市場(chǎng)融資的又一重要工具。市政債一般享有免稅待遇，所籌資金限于社會(huì)公益項(xiàng)目或城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，不得用于彌補(bǔ)地方政府經(jīng)常性支出，在期限上多為長(zhǎng)期建設(shè)債券。與銀行貸款比，市政債是在金融市場(chǎng)上的直接融資行為，需要公開披露信息及獲得相應(yīng)的發(fā)債評(píng)級(jí)。由于債券價(jià)格及時(shí)反映了地方財(cái)力的穩(wěn)健狀況，市政債這種直接融資方式既使地方政府面臨較強(qiáng)的市場(chǎng)約束，又可激勵(lì)其通過改善當(dāng)?shù)匦庞脿顩r來(lái)降低融資成本。從歷史看，市政債和美國(guó)城市化進(jìn)程關(guān)系密切。1840-1880年期間，美國(guó)城市人口快速增長(zhǎng)，僅芝加哥人口就從約3萬(wàn)人增長(zhǎng)到200萬(wàn)人，地方政府發(fā)行的市政債也從0.25億美元大幅增加到8.21億美元。進(jìn)入20世紀(jì)，地方政府債務(wù)規(guī)模超過州政府債務(wù)，比聯(lián)邦政府債務(wù)規(guī)模高出50%。1902-1932年期間，地方和州政府的政府債務(wù)再次以10%的年均速度增長(zhǎng)。⑦當(dāng)然，在市政債快速發(fā)展過程中美國(guó)也產(chǎn)生了債務(wù)違約和隱性擔(dān)保等問題，通過引入信用評(píng)級(jí)、信息披露、債券保險(xiǎn)三大機(jī)制，美國(guó)市政債市場(chǎng)才走上了健康發(fā)展的軌道。

四、國(guó)外經(jīng)驗(yàn)對(duì)我國(guó)建立健全城鎮(zhèn)化融資機(jī)制的啟示

OECD國(guó)家的經(jīng)驗(yàn)表明，財(cái)政融資的合理性、付費(fèi)融資的可行性以及市場(chǎng)融資的可得性是城鎮(zhèn)化融資的三大支柱。從國(guó)際經(jīng)驗(yàn)的研究中，可以為我國(guó)建立健全多元、可持續(xù)的新型城鎮(zhèn)化融資機(jī)制提供以下啟示：

1、從城鎮(zhèn)化財(cái)政融資的維度來(lái)看，1994年分稅制改革以來(lái)，事權(quán)不斷下放，財(cái)權(quán)不斷上收，目前我國(guó)地方各級(jí)稅收收入尚不能滿足其當(dāng)年公共財(cái)政支出的一半，同時(shí)預(yù)算支出又受到達(dá)標(biāo)增支政策約束，地方基本運(yùn)轉(zhuǎn)靠稅收，城鎮(zhèn)發(fā)展主要靠土地，⑧導(dǎo)致“人”的城鎮(zhèn)化難于推進(jìn)、“物”的城鎮(zhèn)化欠賬過多。社會(huì)保險(xiǎn)基金離全國(guó)統(tǒng)籌的目標(biāo)要求相去甚遠(yuǎn)，養(yǎng)老保險(xiǎn)、醫(yī)療保險(xiǎn)可攜帶性差，勞動(dòng)力流動(dòng)的福利損失、交易成本和管理成本居高不下。一下雨就“水漫金山”的現(xiàn)象屢見不鮮，北京等城市高峰期汽車和公共交通的平均速度不到倫敦的一半，地上地下設(shè)施的短板和欠賬已成為城鎮(zhèn)化運(yùn)行之殤。推進(jìn)以人為核心的新型城鎮(zhèn)化，必須在提高社會(huì)基礎(chǔ)設(shè)施財(cái)政統(tǒng)籌層次、促進(jìn)“人”的城鎮(zhèn)化的同時(shí)，積極構(gòu)建地方稅體系，調(diào)節(jié)現(xiàn)有共享稅體制安排，培育地方資源稅財(cái)源，推進(jìn)房地產(chǎn)稅、環(huán)境稅等稅制建設(shè)，為經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和“物”的城鎮(zhèn)化提供穩(wěn)定、可預(yù)期的地方政府稅收支柱。

2、從城鎮(zhèn)化付費(fèi)融資的維度來(lái)看，目前我國(guó)城鎮(zhèn)服務(wù)還存在價(jià)格壓抑現(xiàn)象，要素價(jià)格扭曲導(dǎo)致城鎮(zhèn)化發(fā)展的低效和資源的嚴(yán)重浪費(fèi)，近年福利化過高預(yù)期的積累又使基于使用者付費(fèi)原則的項(xiàng)目收益機(jī)制進(jìn)一步失靈。以公交車和地鐵票價(jià)為例，過低定價(jià)不但加重了財(cái)政負(fù)擔(dān)，還引發(fā)公交過度消費(fèi)、車內(nèi)過度擁擠和乘車舒適度下降等問題，擠出效應(yīng)使那些原本依賴公交系統(tǒng)上下班的人們轉(zhuǎn)而加速購(gòu)買私家車，在政策效果上反而背離了以低定價(jià)促進(jìn)人們出行方式轉(zhuǎn)變和發(fā)展公共交通的初衷。應(yīng)該看到，付費(fèi)是聯(lián)結(jié)城鎮(zhèn)服務(wù)消費(fèi)者和生產(chǎn)者的最直接路徑，是擴(kuò)大城鎮(zhèn)服務(wù)供給和節(jié)制無(wú)謂浪費(fèi)的最強(qiáng)烈刺激，對(duì)那些具備排他性或競(jìng)爭(zhēng)性的城鎮(zhèn)服務(wù)進(jìn)行合理定價(jià)并輔之以對(duì)困難群體的補(bǔ)貼，既可提升效率又可促進(jìn)公平。在推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程中，要厘清私人產(chǎn)品和公共產(chǎn)品的邊界，把合理定價(jià)與定向補(bǔ)貼結(jié)合起來(lái)，用好價(jià)格杠桿這關(guān)鍵一招，在提升服務(wù)效率、促進(jìn)社會(huì)公平的同時(shí)確保財(cái)政可持續(xù)。

(4) 根據(jù)華豐煤礦實(shí)際工程地質(zhì)條件及相似模擬結(jié)果，提出全斷面高強(qiáng)預(yù)應(yīng)力錨網(wǎng)支護(hù)，特殊部位加強(qiáng)支護(hù)的方案，工程實(shí)驗(yàn)達(dá)到了理想的效果。

3、從城鎮(zhèn)化市場(chǎng)融資的維度來(lái)看，目前我國(guó)城鎮(zhèn)化融資股權(quán)類占2/3，外部市場(chǎng)融資以地方政府融資平臺(tái)貸款為主，占了另外的1/3，而地方債支持城鎮(zhèn)化的功能還幾乎處于空白地帶，亟待開發(fā)。⑨據(jù)國(guó)際經(jīng)驗(yàn)，如果基礎(chǔ)設(shè)施融資實(shí)現(xiàn)向股權(quán)、貸款、債券大致各占1/3組合的轉(zhuǎn)變，既可大幅降低我國(guó)城鎮(zhèn)化的長(zhǎng)期資本成本又可培育發(fā)展我國(guó)的債券市場(chǎng)。結(jié)合近年來(lái)城鎮(zhèn)化融資制度創(chuàng)新的實(shí)踐，我國(guó)在《新預(yù)算法》中增加了正面規(guī)范、指導(dǎo)與約束地方債的內(nèi)容，第35條和第94條，從舉債主體、用途、規(guī)模、方式、監(jiān)督制約機(jī)制和法律責(zé)任等多方面做了規(guī)定，從法律上解決了地方政府債務(wù)怎么借、怎么管、怎么還等問題?！秶?guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理的意見》(國(guó)發(fā)〔2014〕43號(hào))也明確指出，賦予地方政府依法適度舉債權(quán)限。經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)，省、自治區(qū)、直轄市政府可以適度舉借債務(wù)，市縣級(jí)政府確需舉借債務(wù)的由省、自治區(qū)、直轄市政府代為舉借。可見，上述政策法規(guī)的實(shí)施，讓通過發(fā)行市政債或類似債務(wù)工具負(fù)債融資來(lái)支持城鎮(zhèn)化建設(shè)的“顯規(guī)則”變得有效、可行，使以城投債替代市政債以及通過信托貸款、發(fā)行理財(cái)產(chǎn)品甚至違規(guī)集資等方式變相舉債融資的“潛規(guī)則”受到實(shí)質(zhì)性約束。

注釋：

① 城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施大致可劃分為社會(huì)基礎(chǔ)設(shè)施和經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)設(shè)施兩大類，前者包括醫(yī)院、教育機(jī)構(gòu)等設(shè)施，后者包括供排水、污水和固體廢物管理系統(tǒng)、衛(wèi)生系統(tǒng)、防洪體系、電力和通信等公用事業(yè)，以及公路、地鐵、公交、機(jī)場(chǎng)、港口等公共工程。KPMG. Linking Cities to Finance: Overcoming Bottlenecks to Financing Strategic UrbanInfrastructure Investments. Background paper, Shanghai, China, 2010。

② 奧茨通過一系列假定提出了分散化提供公共產(chǎn)品的比較優(yōu)勢(shì)，因?yàn)榕c中央政府相比，地方政府更接近自己的公眾，更了解其所管轄區(qū)選民的效用與需求。也就是說，如果下級(jí)政府能夠和上級(jí)政府提供同樣的公共產(chǎn)品，那么由下級(jí)政府提供則效率會(huì)更高。Oates, W E. Fiscal Federalism. New York: Harcourt Brace Javonovich, Inc, 1972。

③ Barnett J L, Vidal P M. State and Local Government Finances Summary: 2011. U.S. Census Bureau, 2013。

④中國(guó)人民銀行貨幣政策分析小組.中國(guó)貨幣政策執(zhí)行報(bào)告(2012年第4季度)[M].北京:中國(guó)金融出版社,2013。

⑥據(jù)2013年09月16日《人民日?qǐng)?bào)》，從耗能來(lái)講，2012年北京公共交通(包括地面公交和軌道交通)單位人次出行能耗為0.2千克標(biāo)煤/人次，小汽車能耗為1.6千克標(biāo)煤/人次，是公共交通的8倍左右。隨著交通的擁堵，環(huán)境負(fù)擔(dān)還會(huì)進(jìn)一步加重，時(shí)速15公里時(shí)的一氧化碳、氮氧化物、碳?xì)浠衔锱欧欧謩e是30公里時(shí)的1.9、1.5和1.9倍?？臻g成本也是易被忽視的小汽車使用成本，一輛中型轎車5米長(zhǎng)、2米寬，僅停放就需要10平方米，加上進(jìn)出通道、坡道等，一輛停放在地下室的小汽車平均要占用40平方米的空間面積，比目前北京市人均住房面積還要多。

⑦ Eichler J P, Wegener A, Zimmermann U. Financing Local Infrastructure - Linking Local Governments and Financial Markets. Bonn and Eschborn: GIZ, 2012.

⑧據(jù)美林證券的研究，中國(guó)基于土地的收入占地方政府收入的23%。Merrill Lynch. The Visible Hand - A Reform Roadmap & What It Means, 2010.

⑨ Mckinsey Global Institute. Preparing for China’s Urban Billion, 2009.

(責(zé)任編輯：輝 龍)

本刊參考文獻(xiàn)標(biāo)注格式

一、專著、論文集、學(xué)位論文、研究報(bào)告格式

[序號(hào)]主要責(zé)任者.文獻(xiàn)題名[文獻(xiàn)類型標(biāo)識(shí)]. 出版地：出版者，出版年. 起止頁(yè)碼.

其中，專著的文獻(xiàn)類型標(biāo)識(shí)為M，論文集的文獻(xiàn)類型標(biāo)識(shí)為C，學(xué)位論文的文獻(xiàn)類型標(biāo)識(shí)為D，研究報(bào)告的文獻(xiàn)類型標(biāo)識(shí)為R。

示例： [1]周振甫. 周易譯注[M]. 北京: 中華書局，1991. 20.

二、期刊文獻(xiàn)格式

[序號(hào)]主要責(zé)任者. 文獻(xiàn)題名[J]. 刊名, 年，卷(期).

示例：[2]何齡修. 讀顧城《南明史》[J]. 中國(guó)史研究, 1998, (3).

三、論文集的析出文獻(xiàn)格式

[序號(hào)]析出文獻(xiàn)主要責(zé)任者.析出文獻(xiàn)題名[A]. 原文獻(xiàn)主要責(zé)任者. 原文獻(xiàn)題名[C]. 出版者， 出版年. 析出文獻(xiàn)起止頁(yè)碼.

示例: [3]崔之元. 超自由主義[A]. 朱景文. 當(dāng)代西方后現(xiàn)代法學(xué)[C]. 北京：法律出版社，2002. 238.

四、報(bào)紙文獻(xiàn)格式

[序號(hào)]主要責(zé)任者. 文獻(xiàn)題名[N]. 報(bào)紙名，出版日期(版次).

示例：[4]謝希德. 創(chuàng)造學(xué)習(xí)的新思路[N]. 人民日?qǐng)?bào)，1998-12-25(10).

五、網(wǎng)絡(luò)文獻(xiàn)格式

[序號(hào)]主要責(zé)任者. 文獻(xiàn)題名[EB/OL]. 網(wǎng)頁(yè)地址.

示例：[11]中華人民共和國(guó)刑法修正案(八)[EB/OL].http://npc.people.com.cn/GB/14010445.html.

江蘇省教育廳重點(diǎn)項(xiàng)目《江蘇新型城鎮(zhèn)化可持續(xù)融資機(jī)制研究》(項(xiàng)目編號(hào)：2013ZDIXM012)、江蘇省社科基金項(xiàng)目《江蘇地方政府性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)防控研究》(項(xiàng)目編號(hào)：14SZBZ26)和江蘇省社科基金重點(diǎn)項(xiàng)目《江蘇城市轉(zhuǎn)型與產(chǎn)業(yè)升級(jí)良性互動(dòng)研究》(項(xiàng)目編號(hào)：13EYA004)階段性成果。

2015-04-30

黃瑞玲(1965-)，女，江西贛州人，江蘇省委黨校世界經(jīng)濟(jì)與政治部主任，經(jīng)濟(jì)學(xué)博士，教授，研究方向：金融理論與政策；談鎮(zhèn)(1963-)，男，湖北黃石人，江蘇省委黨?？蒲刑幪庨L(zhǎng)，經(jīng)濟(jì)學(xué)博士，教授，研究方向：發(fā)展經(jīng)濟(jì)學(xué)與區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

F832.7

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1672-1071(2015)03-0041-06