中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)體系的內(nèi)涵、特征與功能論析

施新州

（國家法官學(xué)院 綜合理論教研部，北京 通州 101100）

黨的十八屆四中全會(huì)提出全面推進(jìn)依法治國的總目標(biāo)，即“建設(shè)中國特色社會(huì)主義法治體系，建設(shè)社會(huì)主義法治國家”，并要求形成完善的黨內(nèi)法規(guī)體系。那么，什么是黨內(nèi)法規(guī)，它具有什么屬性，與國家法律是什么關(guān)系；什么是黨內(nèi)法規(guī)體系，它又包括什么內(nèi)涵和特點(diǎn)，與其他體系的關(guān)系如何，在整個(gè)法治體系中處于何種地位，又發(fā)揮什么功能。本文基于法政治學(xué)視角，試圖對這些問題做一點(diǎn)有益的探討。

一、黨內(nèi)法規(guī)體系的內(nèi)涵

九十多年來，中國共產(chǎn)黨在結(jié)構(gòu)功能的構(gòu)建與完善過程中逐步形成了蔚為壯觀的黨內(nèi)法規(guī)，它表現(xiàn)為不同形式和內(nèi)容、不同層次的規(guī)范和要求。但這一概念的正式提出，經(jīng)歷了一個(gè)詞源上的演變過程。在黨的各種歷史文獻(xiàn)中，曾有“黨法”[1]“黨的法規(guī)”[2]“黨規(guī)黨法”[3-1]以及“黨的規(guī)章”“黨的紀(jì)律”“黨的法律”等說法。1938年毛澤東明確指出黨內(nèi)除了紀(jì)律“還須制定一種較詳細(xì)的黨內(nèi)法規(guī)”[4]。此后，直到1990年中共中央發(fā)布的《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定程序暫行條例》（以下簡稱“《暫行條例》”）對“黨內(nèi)法規(guī)”進(jìn)行概念界定，“黨內(nèi)法規(guī)”才實(shí)現(xiàn)了從一個(gè)約定俗成的習(xí)慣性用語向規(guī)范性稱謂的轉(zhuǎn)變。黨內(nèi)法規(guī)的具體內(nèi)涵逐步明晰，直至《中國共產(chǎn)黨黨章》（2007年10月21日修改）第四十四條規(guī)定維護(hù)黨的章程和其他黨內(nèi)法規(guī)的組織機(jī)構(gòu)是黨的各級紀(jì)律檢查委員會(huì)，黨內(nèi)法規(guī)在其名稱、位階、制定主體、制定程序和維護(hù)執(zhí)行主體等方面都被明確下來。

中國共產(chǎn)黨的黨內(nèi)法規(guī)指的是，規(guī)范黨組織工作、活動(dòng)和黨員行為的黨內(nèi)各類規(guī)章制度。國外各國政黨的黨內(nèi)法規(guī)范圍較廣，包括在政黨內(nèi)政治生活中支撐政黨運(yùn)行的章程、綱領(lǐng)、領(lǐng)導(dǎo)人講話、政黨（聯(lián)盟）聲明、會(huì)議的（提案）決議、政黨紀(jì)律、議事規(guī)則、慣例，等等。國內(nèi)學(xué)者對黨內(nèi)法規(guī)的研究則較為明確，譬如劉紅凜稱之為黨內(nèi)規(guī)章制度或黨內(nèi)規(guī)范[5-1]，《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定條例》（以下簡稱《制定條例》）也進(jìn)行了規(guī)范描述?？偟膩碚f，黨內(nèi)法規(guī)就是中國共產(chǎn)黨為規(guī)范自身的組織及其運(yùn)行和黨員構(gòu)成及其行為所制定的規(guī)范制度的總稱。

所謂黨內(nèi)法規(guī)體系，則是指構(gòu)成黨內(nèi)法規(guī)的各個(gè)組成部分及其所呈現(xiàn)出的結(jié)構(gòu)和樣式。對于黨內(nèi)法規(guī)體系的具體內(nèi)涵，學(xué)界曾有學(xué)者進(jìn)行過專門的論述。王韶興基于黨建理論中的制度建設(shè)概念分析了政黨的基本制度和具體制度[6]。劉紅凜則認(rèn)為，政黨各種形式的規(guī)范構(gòu)成的一個(gè)規(guī)范體系，包含內(nèi)部規(guī)范與外部規(guī)范，前者包括抽象性規(guī)范、黨內(nèi)規(guī)章制度、倫理文化三大方面[5-2]。郭定平曾把黨的制度體系分為根本制度、基本制度和具體工作制度三個(gè)層次[7]。韓強(qiáng)則在分析黨的制度和黨內(nèi)法規(guī)在產(chǎn)生、概念的外延、制定主體及其權(quán)限存在不同的基礎(chǔ)上，比較了黨的制度體系與黨內(nèi)法規(guī)體系的不同[8]?？梢?，無論是從具體內(nèi)容還是外在形式看，黨內(nèi)法規(guī)客觀上已經(jīng)構(gòu)成了一個(gè)制度系統(tǒng)，對政黨的結(jié)構(gòu)及其運(yùn)行的程序化、法治化有著積極意義，同時(shí)保證了其政治功能的規(guī)范性和持續(xù)性。

黨內(nèi)法規(guī)體系是中國共產(chǎn)黨在結(jié)構(gòu)和功能上不斷走向規(guī)范化的客觀結(jié)果和進(jìn)一步規(guī)范化的必然要求，不斷完善黨內(nèi)法規(guī)體系是中國共產(chǎn)黨依規(guī)治黨、依法執(zhí)政和全面實(shí)施依法治國以及建設(shè)社會(huì)主義法治國家的內(nèi)在需要。

二、黨內(nèi)法規(guī)體系的特征

黨內(nèi)法規(guī)體系是規(guī)范中國共產(chǎn)黨各級黨組織及其成員行為的制度系統(tǒng)，其自身在形成過程上具有發(fā)展性、漸進(jìn)性，在內(nèi)容上具有系統(tǒng)性、科學(xué)性。黨在各個(gè)階段不僅重視自身的各方面建設(shè)，還重視黨內(nèi)法規(guī)的制定，通過黨章的修改和各種黨內(nèi)文件、條例、決定等制度來規(guī)范組織的結(jié)構(gòu)與功能，同時(shí)特別重視對這些黨內(nèi)法規(guī)的整理和編纂①例如由中央檔案館編、中共中央黨校出版社陸續(xù)出版的《中共中央文件選集》（18卷）、人民出版社出版的《中共中央文件選集（1949.10-1966.5）》（50冊）、中共中央文獻(xiàn)研究室編輯出版的《重要文獻(xiàn)選編》系列叢書。但是這些匯編的文件內(nèi)容和范圍龐雜，可以說是廣義上的黨內(nèi)法規(guī)，并非是專門針對黨章、準(zhǔn)則、條例、規(guī)則、規(guī)定、辦法、細(xì)則的黨內(nèi)法規(guī)匯編。正式以“黨內(nèi)法規(guī)”命名的出版物則是由中共中央紀(jì)律檢查委員會(huì)法規(guī)室牽頭編纂的《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)選編（1978-1996）》。之后，則由中共中央辦公廳法規(guī)室、中共中央紀(jì)律檢查委員會(huì)法規(guī)室、中共中央組織部辦公廳共同編輯，法律出版社出版了《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)選編(1996-2000)》《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)選編(2001-2007)》《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)選編（2007-2012）》。。通過對這些豐富的、成體系的匯編材料的研究，可以發(fā)現(xiàn)黨內(nèi)法規(guī)體系與“法”及國家法律相關(guān)聯(lián)的一些基本特征。

（一）黨內(nèi)法規(guī)體系具有“法”的一般特征

黨內(nèi)法規(guī)體系屬于社會(huì)法和軟法，是政黨構(gòu)成要素中的“軟件”②這是王長江在《政黨論》（北京：人民出版社2009年版）中的用法；周淑真也持此觀點(diǎn)，她在《政黨政治學(xué)》（北京：人民出版社2011年版）也這樣用過。。因此，其本身也具有“法”的一般特征。在《現(xiàn)代漢語詞典》中，“法”是這樣界定的：“體現(xiàn)統(tǒng)治階級的意志，由國家制定或認(rèn)可，用國家強(qiáng)制力保證執(zhí)行的行為規(guī)則的總稱，包括法律、法令、條例、命令、決定等”[9]。顯然，這一界定對法的內(nèi)涵進(jìn)行了狹義上的嚴(yán)格限定，僅指國家層面的法律。然而，“法”的內(nèi)涵與外延事實(shí)上要寬廣得多，它有兩種用法，“第一種是指在理性人的事物中所建立的任何規(guī)范秩序”，可稱之為規(guī)范的法，“第二種是指在自然的或社會(huì)的進(jìn)程中被認(rèn)為是普遍存在的規(guī)律性的東西或必然的東西”，可稱之為描述性法則或科學(xué)規(guī)律[10]。顯然，本文對法的運(yùn)用是基于這樣的理解。在現(xiàn)代政治意義上，政黨就是一種理性產(chǎn)物③它“常常試圖通過占有政府職位來尋求其在國家中的影響力”，還試圖“凝聚不同的社會(huì)利益”。參見[英]艾倫·韋爾著、謝峰譯的《政黨與政黨制度》（北京:北京大學(xué)出版社2011年版，導(dǎo)言）。，因此，圍繞其基本的政治功能，政黨需要建構(gòu)支撐其組織結(jié)構(gòu)及運(yùn)行的相應(yīng)制度和規(guī)則，并不斷加以完善，從而逐步形成黨內(nèi)法規(guī)及其體系。法在政黨中就具有這種組織的作用，否則政黨就難以成為政黨了[11]。所以，黨內(nèi)法規(guī)體系的完備程度在一定意義上決定著一個(gè)政黨的成熟程度④一個(gè)政黨成熟與否要看它是否“具備健全完備的黨內(nèi)法規(guī)和制度，以及按照黨內(nèi)法規(guī)制度建立起來的黨內(nèi)秩序”。參見謝方意的《要注意對依法治黨的研究》（載《江南論壇》1999年第7期，第25頁）。。

之所以說黨內(nèi)法規(guī)體系本身仍屬“法”的范疇，具有其內(nèi)在的法治內(nèi)涵，還要從對“法治”中“法”的概念分析入手。關(guān)于“法治”的內(nèi)涵，古今中外的學(xué)者進(jìn)行過廣泛的論述，但都基于亞里士多德的“法治”界定[12]，其基于“物質(zhì)性”國家法的局限性是客觀存在的①學(xué)者們已經(jīng)注意到這一點(diǎn)。如美國法理學(xué)家伯爾曼曾指出：“確保遵從規(guī)則的因素如信任，公正，可靠性和歸屬感，遠(yuǎn)較強(qiáng)制力更為重要。法律只在受到信任并且因而并不要求強(qiáng)制力制裁的時(shí)候，才是有效的；依法統(tǒng)治者無須處處都仰賴警察?！眳⒁奫美]伯爾曼著、梁治平譯的《法律與宗教》（上海:三聯(lián)書店1991年版，第43頁）。。因此，“法治”應(yīng)定位在超越這個(gè)意義上的規(guī)則之治，側(cè)重于對法治精神和原則的堅(jiān)持，而不僅僅是法律層面的規(guī)定。這一點(diǎn)，學(xué)界正逐步形成共識，即并非把法治僅看作工具層面的運(yùn)用，而是作為價(jià)值層面的追求[13]。這樣就把法治的內(nèi)涵在兩個(gè)層面進(jìn)行了拓展：首先是在“法”的形式上，法治之“法”不僅僅是國家之法律，還包括社會(huì)的基本規(guī)律與基于規(guī)律和法律的規(guī)則，只要遵從了社會(huì)基本規(guī)律和規(guī)則就是遵從了法治的精神和原則；相應(yīng)地，法治之“治”更傾向基于人們對法治的信仰和自覺的維護(hù)，而非僅限于國家強(qiáng)制力的強(qiáng)迫。從這個(gè)角度來理解，黨內(nèi)法規(guī)體系所具有的“法”的一般特征就較為清晰了。

（二）黨內(nèi)法規(guī)體系在功能上具有擴(kuò)展性

中國共產(chǎn)黨不僅具有一般社會(huì)組織的社會(huì)屬性，還具有因其領(lǐng)導(dǎo)和長期執(zhí)政地位所決定的政治組織的屬性。除了國家法律的約束，黨組織需要對自身宗旨訴求、結(jié)構(gòu)功能、行為邊界等進(jìn)行規(guī)范，必須對其領(lǐng)導(dǎo)和執(zhí)政行為進(jìn)行具體規(guī)范和自我約束，尤其是在國家法律的規(guī)定尚不完善的情況下。在這個(gè)意義上，黨內(nèi)法規(guī)體系中的相關(guān)內(nèi)容會(huì)在客觀上起到國家法律的作用，這就是其功能上的擴(kuò)展性。盡管如此，它也并不是國家法律體系的構(gòu)成部分。雖然姜明安對黨內(nèi)法規(guī)姓“法”進(jìn)行了論證[14]，許小蓮也在考證“黨內(nèi)法規(guī)”與國家法之間關(guān)系后，作了在包含有“軟法”的現(xiàn)代法律概念中它顯然就是法律的這一論斷[15]。然而，社會(huì)法畢竟不是國家法，如果沒有國家立法機(jī)關(guān)授權(quán)，其本身并不構(gòu)成國家法律體系的組成部分。否則，會(huì)混淆政黨組織和國家機(jī)關(guān)之間的基本關(guān)系和中國特色社會(huì)主義法治理論中的相關(guān)概念。因此，如何建立黨內(nèi)法規(guī)與國家法律的有效銜接機(jī)制是一個(gè)重要課題。

（三）在制定、修改和清理的程序上與國家法律存在同質(zhì)性

中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定和修改程序的規(guī)范化經(jīng)歷了一個(gè)漫長的過程，從1921年7月建黨到1990年7月頒布《暫行條例》用了七十年。又經(jīng)過二十多年的實(shí)踐和總結(jié)，我們黨提出健全黨內(nèi)法規(guī)立法制度的建議，包括“細(xì)化起草規(guī)則和審定規(guī)則”和細(xì)化程序設(shè)計(jì)的建議[16]，正是借助國家法律在起草審定和評估清理等程序上的技術(shù)要求與經(jīng)驗(yàn)，2012年7月對《暫行條例》進(jìn)行了修訂并于2013年5月頒布施行《制定條例》，同時(shí)還出臺(tái)了《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件備案規(guī)定》加以完善配套。這讓黨首次擁有了正式的黨內(nèi)“立法法”，對黨內(nèi)法規(guī)的制定權(quán)限與原則、規(guī)劃與計(jì)劃、起草、審批與發(fā)布、適用與解釋、備案、清理與評估，以及備案的原則、范圍、期限和審查等進(jìn)行了明確規(guī)定。這與國家法律在制定、修改、清理和評估上的程序具有一定程度上的同質(zhì)性，不僅推進(jìn)了黨內(nèi)法規(guī)體系建設(shè)的制度化、規(guī)范化、程序化，還體現(xiàn)了社會(huì)主義法治理念對黨自身建設(shè)的積極影響。

二者在制定程序上的同質(zhì)性，是由黨內(nèi)法規(guī)自身固有的“法”屬性所決定的，它在原則上要求同憲法和法律相一致。中國共產(chǎn)黨無論是各級組織還是其黨員在遵守黨內(nèi)法規(guī)過程中會(huì)逐步養(yǎng)成遵守規(guī)則的習(xí)慣和意識，自然就培育起遵從法治之精神和原則的意蘊(yùn)。這一點(diǎn)的重要意義在于，作為具有領(lǐng)導(dǎo)地位和長期執(zhí)政的黨，它對包括各級人大、政府、法院和檢察院在內(nèi)的整個(gè)國家政治系統(tǒng)都有著直接和間接的作用，其遵守規(guī)則和依法辦事的觀念與習(xí)慣，對于形成完備的法律規(guī)范體系、高效的法治實(shí)施體系、嚴(yán)密的法治監(jiān)督體系和有力的法治保障體系必將起到引領(lǐng)作用。因此，完善的黨內(nèi)法規(guī)體系在中國特色社會(huì)主義法治體系中具有無可比擬的重要地位。

三、黨內(nèi)法規(guī)體系的功能

黨的基本屬性及其在中國政治生活中的核心地位決定了黨內(nèi)法規(guī)體系的內(nèi)涵和特征，而其內(nèi)涵和特征又決定了黨內(nèi)法規(guī)體系的功能。我們黨正是秉持依法執(zhí)政的理念和依法治國的方略，不斷完善黨內(nèi)法規(guī)體系，并發(fā)揮其在黨的自身建設(shè)、執(zhí)政能力建設(shè)和法治國家建設(shè)中應(yīng)有的直接和間接作用。

（一）優(yōu)化黨組織自身的結(jié)構(gòu)與功能

作為一個(gè)擁有八千六百萬黨員的大黨，如果沒有完備、科學(xué)和有效的黨內(nèi)法規(guī)體系，中國共產(chǎn)黨自身的有效運(yùn)行將難以維系。黨內(nèi)法規(guī)體系的完善程度在很大程度上取決于政黨的政治生態(tài)，反過來也能促進(jìn)政黨的成熟程度進(jìn)而改進(jìn)政治生態(tài)。事實(shí)上，中國共產(chǎn)黨很早就非常重視黨內(nèi)法規(guī)對政黨組織及其內(nèi)部關(guān)系規(guī)范化的功能，毛澤東在總結(jié)張國燾錯(cuò)誤時(shí)曾明確指出，黨內(nèi)除了紀(jì)律“還須制定一種較詳細(xì)的黨內(nèi)法規(guī)”，目的就是“為使黨內(nèi)關(guān)系走上正軌”并以此“統(tǒng)一各級領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)的行動(dòng)”①這是毛澤東1938年10月14日在《中國共產(chǎn)黨在民族戰(zhàn)爭中的地位》中提出來的，反映了黨組織在結(jié)構(gòu)與功能上演變的過程之一。參見《毛澤東選集》第2卷（北京:人民出版社1991年版，第528頁）。。正是基于這一點(diǎn)，黨才逐步走向壯大并獲得國家政權(quán)。對黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)中積累的經(jīng)驗(yàn)和成果，鄧小平曾高度評價(jià)并指出，這是我們的傳統(tǒng)即“有一套健全的黨的生活制度”[17]。當(dāng)前，黨正面臨嚴(yán)峻的反腐敗斗爭形勢，正處于克服形式主義、官僚主義、享樂主義和奢靡之風(fēng)的關(guān)鍵時(shí)期，正處于領(lǐng)導(dǎo)全面深化改革的攻堅(jiān)階段，如果不通過完善黨內(nèi)法規(guī)體系來推進(jìn)各項(xiàng)工作，就會(huì)治標(biāo)不治本，難以從根本上消除弊端。完善黨內(nèi)法規(guī)體系，在從嚴(yán)治黨、依規(guī)治黨以及培養(yǎng)黨政干部的規(guī)則意識和法治觀念等方面具有不可替代的功能。

自從黨的十三大提出要“從嚴(yán)治黨”直到十八大，每次黨代會(huì)都在其報(bào)告中強(qiáng)調(diào)黨的建設(shè)必須堅(jiān)持從嚴(yán)治黨的要求，而關(guān)鍵在于用什么方式來實(shí)現(xiàn)這一要求。在遵循政黨運(yùn)行規(guī)律的基礎(chǔ)上，用完善的黨內(nèi)法規(guī)體系對黨組織和黨員在黨內(nèi)外的活動(dòng)和行為進(jìn)行有效管理是必要的。相對于外國的多黨制、兩黨制的“輪流執(zhí)政”，長期執(zhí)政的中國共產(chǎn)黨有著自身的發(fā)展規(guī)律和政黨運(yùn)行規(guī)律，更需要通過實(shí)踐和探索來挖掘這些規(guī)律和法則并形成相應(yīng)的黨內(nèi)法規(guī)及其體系，作為自我管理和提升執(zhí)政能力的依據(jù)和憑借。組織的結(jié)構(gòu)與功能直接決定組織目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，不同層次黨組織的結(jié)構(gòu)與功能有著不同的要求，而其相互之間的關(guān)系界定制約著黨組織的管理效能。因此，就須要在明確中國共產(chǎn)黨長期執(zhí)政的規(guī)律和社會(huì)主義法治國家建設(shè)基本規(guī)律的基礎(chǔ)上，通過黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)的科學(xué)化和規(guī)范化來把握并完善黨內(nèi)法規(guī)體系，在政黨組織成長過程中，使之盡可能反映或體現(xiàn)這些基本規(guī)律。黨內(nèi)法規(guī)體系的完善與否不僅直接關(guān)系到執(zhí)政黨自身管理的效能，還直接決定著其執(zhí)政能力。

（二）提升依法執(zhí)政、科學(xué)執(zhí)政和民主執(zhí)政的能力

依法執(zhí)政是現(xiàn)代民主法治國家的基本原則。中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)人民創(chuàng)建并建設(shè)國家政權(quán)，憲法和法律對其長期執(zhí)政尚缺乏嚴(yán)密且完善的具體規(guī)定，雖然也描述了其領(lǐng)導(dǎo)地位，明確規(guī)定其必須遵守憲法和法律，要求組織和黨員都不得有超越憲法和法律的特權(quán)，但并沒有可操作性的法律來規(guī)定黨的執(zhí)政行為或活動(dòng)。譬如在國家政權(quán)機(jī)關(guān)中的黨組織的活動(dòng)、行為及其制度約束問題，則沒有相應(yīng)的法律規(guī)定。所以，彌補(bǔ)此法律制度不足的自然就是黨內(nèi)法規(guī)。鄧小平在1978年曾強(qiáng)調(diào)“沒有黨規(guī)黨法，國法就很難保障”[3-1]。之所以如此，是中國法治建設(shè)的漸進(jìn)性決定的，國家法律有一個(gè)從不完善到逐步完善的過程，而黨內(nèi)法規(guī)體系中的相關(guān)部分及其內(nèi)容在法律缺位的情況下就起到了國家法律的作用，規(guī)范著黨的執(zhí)政行為和行為邊界，客觀上彌補(bǔ)了國家法律存在的不完善和不足之處，為之后的立法奠定實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)和基礎(chǔ)。

事實(shí)上，姜明安之所以把黨內(nèi)法規(guī)界定為中國共產(chǎn)黨規(guī)范黨組織的工作、活動(dòng)和黨員行為的具有“法”位階的黨內(nèi)制度的總稱，就是注意到了黨內(nèi)法規(guī)并不完全是社會(huì)法和軟法，還有部分具有一定國家法和硬法因素。筆者認(rèn)為，這部分黨內(nèi)法規(guī)與國家法律的關(guān)系問題僅從法律位階角度來考慮是不充分的，它們不是誰要服從誰的問題，相互之間應(yīng)是互補(bǔ)的關(guān)系。當(dāng)前國家法律中對相關(guān)政治活動(dòng)及其運(yùn)行機(jī)制還沒有進(jìn)行規(guī)定的一些事項(xiàng)，就以黨內(nèi)法規(guī)的形式表現(xiàn)出來。譬如2002年中共中央頒布、2014年重新修訂的《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部選拔任用工作條例》明確規(guī)定了選拔任用黨政領(lǐng)導(dǎo)干部的原則和要求，選拔任用條件，民主推薦、考察、醞釀和討論決定，任職的程序和要求，公開選拔和競爭上崗，交流、回避，免職、辭職、降職，以及紀(jì)律和監(jiān)督等工作程序或內(nèi)容②中共中央辦公廳隨后又相繼頒布了《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部選拔任用工作監(jiān)督檢查辦法（試行）》《公開選拔黨政領(lǐng)導(dǎo)干部工作暫行規(guī)定》《黨的地方委員會(huì)全體會(huì)議對下一級黨委、政府領(lǐng)導(dǎo)班子正職擬任人選和推薦人選表決辦法》《黨政機(jī)關(guān)競爭上崗工作暫行規(guī)定》《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部辭職暫行規(guī)定》等法規(guī)，對《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部選拔任用工作條例》的相關(guān)規(guī)定又進(jìn)一步具體化了。。這雖是黨內(nèi)法規(guī)，但對國家政治生活及其運(yùn)行有著較大且直接的影響。其中第八章“依法推薦、提名和民主協(xié)商”中明確規(guī)定了在干部任用方面黨委和人大工作之間的銜接機(jī)制。這在客觀上起到了國家法的功能。如果從發(fā)展的角度來看，必將有一個(gè)把這部分黨內(nèi)法規(guī)轉(zhuǎn)化為國家法律的過程。這一現(xiàn)象是中國特有的現(xiàn)象，是由中國政治發(fā)展的過程性特征所決定的。黨的十三大報(bào)告提出要實(shí)現(xiàn)“黨、政權(quán)組織同其他社會(huì)組織的關(guān)系制度化”和“國家政權(quán)組織內(nèi)部活動(dòng)制度化”①黨的十三大報(bào)告提出“六個(gè)制度化”，即“黨、政權(quán)組織同其他社會(huì)組織的關(guān)系制度化，國家政權(quán)組織內(nèi)部活動(dòng)制度化，中央、地方、基層之間的關(guān)系制度化，人員的培養(yǎng)、選拔、使用和淘汰制度化，基層民主生活制度化，社會(huì)協(xié)商對話制度化”；還著重強(qiáng)調(diào)：“應(yīng)興應(yīng)革的事情，要盡可能用法律或制度的形式加以明確。”參見《沿著有中國特色的社會(huì)主義道路前進(jìn)》（1987年10月25日，中國共產(chǎn)黨新聞網(wǎng)，http://cpc.people.com.cn/GB/64162/64168/64566/65447/4526369.html）。，就是這一漸進(jìn)改革過程的具體體現(xiàn)。

隨著法治逐步成為治國理政的基本方式，要做到依法執(zhí)政，就要從嚴(yán)治黨，依規(guī)治黨，建立和完善黨內(nèi)法規(guī)及其體系；只有在此基礎(chǔ)上，才能改進(jìn)黨內(nèi)管理方式和執(zhí)政方式，提升依規(guī)治黨和依法執(zhí)政的能力和水平。離開科學(xué)、嚴(yán)密的黨內(nèi)法規(guī)體系，難以實(shí)現(xiàn)依法執(zhí)政、科學(xué)執(zhí)政和民主執(zhí)政，自然就難以保障其執(zhí)政能力、執(zhí)政效果和執(zhí)政地位。因此，完善的黨內(nèi)法規(guī)體系是依法執(zhí)政的制度基礎(chǔ)。

（三）有助于全面推進(jìn)依法治國及其總目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)

社會(huì)主義法治國家建設(shè)的前提是依法治國方略的全面實(shí)施，而依法治國的前提是黨的依法執(zhí)政，依法執(zhí)政的前提則是自身要具備依法執(zhí)政能力和依法辦事的觀念。然而，要形成這樣的觀念和能力，首要的條件是要具備體系完整、內(nèi)容科學(xué)且能反映依法治國規(guī)律、依法執(zhí)政規(guī)律和依規(guī)治黨規(guī)律的黨內(nèi)法規(guī)體系。黨的政治功能不僅在于長期執(zhí)政，還在于其領(lǐng)導(dǎo)功能，而沒有規(guī)范完善的黨內(nèi)法規(guī)體系，就無法堅(jiān)持和改善黨的領(lǐng)導(dǎo)功能。鄧小平曾指出：“怎樣改善黨的領(lǐng)導(dǎo)，這個(gè)重大問題擺在我們的面前。不好好研究這個(gè)問題，不解決這個(gè)問題，堅(jiān)持不了黨的領(lǐng)導(dǎo)，提高不了黨的威信”[3-2]。而逐步建立完善的黨內(nèi)法規(guī)體系并使之切實(shí)得到施行才能真正堅(jiān)持并改善黨的領(lǐng)導(dǎo)。

黨的十八屆四中全會(huì)提出的中國特色社會(huì)主義法治體系建設(shè)中其他四個(gè)體系要得到切實(shí)的構(gòu)建，離不開黨的領(lǐng)導(dǎo)。首先，建立完備的法律規(guī)范體系，須要立法機(jī)關(guān)和被授權(quán)的部門包括各級人大及其常委會(huì)、行政部門和人民法院、人民檢察院的司法解釋部門共同努力；其次，建立高效的法治實(shí)施體系，須要具有執(zhí)法權(quán)和司法權(quán)的行政機(jī)關(guān)、人民法院和人民檢察院協(xié)同合作；再次，建立嚴(yán)密的法治監(jiān)督體系，須要具有法治監(jiān)督權(quán)力的機(jī)關(guān)包括各級人大及其常委會(huì)、人民檢察院，以及包括各級政協(xié)在內(nèi)的社會(huì)監(jiān)督主體各司其職；最后，建立有力的法治保障體系，須要各國家權(quán)力主體支持各級人民法院和人民檢察院依法獨(dú)立公正行使司法權(quán)。當(dāng)前的問題不僅是須要建立相應(yīng)的制度和機(jī)制支撐四大體系的有效運(yùn)行，更為重要的是如何建立這樣的制度、機(jī)制和技術(shù)。這就要求居于每個(gè)部門和環(huán)節(jié)的黨政干部首先具有牢固的社會(huì)主義法治理念且身體力行之。黨通過完善黨內(nèi)法規(guī)體系和形成依法辦事的觀念和習(xí)慣，必然會(huì)增強(qiáng)自身管理和統(tǒng)攬全局的能力，促進(jìn)四大體系的建構(gòu)與完善。

社會(huì)主義法治理念和法律素養(yǎng)應(yīng)是黨政干部素質(zhì)中的重要內(nèi)容。早在黨的八大上，董必武就發(fā)言指出“依法辦事是進(jìn)一步加強(qiáng)法制的中心環(huán)節(jié)”[18]。然而，社會(huì)主義法治理念的樹立和社會(huì)主義法治文化的培育需要一個(gè)過程，須在人和制度的良性互動(dòng)中逐步建立。為此，就當(dāng)前黨內(nèi)法規(guī)體系建設(shè)而言，首先應(yīng)著眼于精細(xì)化的要求，從細(xì)致處入手，讓黨員干部明確其活動(dòng)和行為的具體程序、范圍、內(nèi)容和方式，規(guī)范其行為邊界。其次在內(nèi)容上應(yīng)突出法治精神和原則，體現(xiàn)出社會(huì)主義法治國家所要求的法律理性。最后在黨內(nèi)法規(guī)的規(guī)劃上應(yīng)從系統(tǒng)性上進(jìn)行建構(gòu)，增強(qiáng)黨內(nèi)法規(guī)制定的計(jì)劃性、科學(xué)性和實(shí)效性。

綜上所述，完善的黨內(nèi)法規(guī)體系有助于黨的結(jié)構(gòu)、功能的優(yōu)化和執(zhí)政能力的提升。不斷完善中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)體系，對形成完備的法律規(guī)范體系、高效的法治實(shí)施體系、嚴(yán)密的法治監(jiān)督體系、有力的法治保障體系有著直接的作用，對于當(dāng)前中國特色社會(huì)主義法治體系的構(gòu)建具有重大意義，在施行依法執(zhí)政、全面推進(jìn)依法治國的進(jìn)程中至關(guān)重要。