法治體系內(nèi)的黨內(nèi)法規(guī)探析

付子堂

（西南政法大學(xué)，重慶 渝北 401120）

黨的十八屆四中全會(huì)正式確定“完善的黨內(nèi)法規(guī)體系”為中國(guó)特色社會(huì)主義法治體系的五大子體系之一，使關(guān)于能否使用“黨內(nèi)法規(guī)”一詞的純粹概念之爭(zhēng)畫上了休止符。實(shí)際上，黨內(nèi)法規(guī)是近年來(lái)學(xué)術(shù)界關(guān)注的熱點(diǎn)問(wèn)題。尤其是，自2012年6月開(kāi)展黨史上第一次黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件集中清理工作之后，這一領(lǐng)域的研究愈發(fā)火熱。但既有研究的多數(shù)文獻(xiàn)是將黨內(nèi)法規(guī)置于黨史黨建學(xué)科的慣有視野中，主要分為四類：一是對(duì)“黨內(nèi)法規(guī)”進(jìn)行概念辨析式研究，對(duì)比了“黨內(nèi)法規(guī)”與“黨的制度”“黨的政策”等相關(guān)概念①此類文獻(xiàn)中的代表性文獻(xiàn)見(jiàn)文后相應(yīng)序號(hào)的參考文獻(xiàn)。下同。[1]；二是對(duì)黨內(nèi)法規(guī)的體系構(gòu)建、健全完善等進(jìn)行了宏大敘事般的研究[2]；三是從時(shí)間軸上對(duì)黨內(nèi)法規(guī)進(jìn)行縱向介紹，梳理了不同時(shí)間段的黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)情況[3]；四是對(duì)黨內(nèi)法規(guī)的黨內(nèi)外溝通機(jī)制、審議機(jī)制、制定權(quán)限、制定程序等具體問(wèn)題進(jìn)行了一定程度的研究[4]。這些研究在作者背景、研究路徑、文獻(xiàn)來(lái)源上體現(xiàn)了一些共同特點(diǎn)，比如治學(xué)與志行一致，很多作者都供職或畢業(yè)于黨校系統(tǒng)，通常采用“意義—問(wèn)題—對(duì)策”式的三段論研究，文獻(xiàn)刊發(fā)以黨報(bào)黨刊為集中。相比而言，運(yùn)用法學(xué)分析范式的研究意蘊(yùn)、學(xué)理支撐不盡顯現(xiàn)，主要分為三類：一是較為宏觀地對(duì)黨內(nèi)法規(guī)進(jìn)行法學(xué)定位探討[5]；二是一定程度地對(duì)黨內(nèi)法規(guī)的時(shí)效性問(wèn)題、溯及既往問(wèn)題進(jìn)行分析[6]；三是對(duì)黨內(nèi)法規(guī)與國(guó)家法律的關(guān)系進(jìn)行了初步探究[7]。而在法學(xué)尤其是法社會(huì)學(xué)的分析框架內(nèi)②“ 法社會(huì)學(xué)中的多元化法一方面展現(xiàn)的是法律的多元，另一方面則表明法社會(huì)學(xué)研究視角的多元。”詳見(jiàn)付子堂主編：《法社會(huì)學(xué)新階》，北京：中國(guó)人民大學(xué)出版社2014年版，第37頁(yè)。，從“社會(huì)事實(shí)”的視角③迪爾凱姆（涂爾干）在《社會(huì)學(xué)方法的準(zhǔn)則》一書(shū)中指出，社會(huì)學(xué)以社會(huì)事實(shí)為對(duì)象，社會(huì)學(xué)方法的基礎(chǔ)是必須把社會(huì)事實(shí)當(dāng)作客觀事物。作為社會(huì)學(xué)對(duì)象的社會(huì)事實(shí)有：政治團(tuán)體、宗教、政黨、行會(huì)、法規(guī)、貨幣制度、職業(yè)規(guī)范、思維方式、行為準(zhǔn)則、語(yǔ)言系統(tǒng)、教育、社會(huì)潮流等。對(duì)黨內(nèi)法規(guī)研究出現(xiàn)得比較晚，數(shù)量不多。還有很多未探知領(lǐng)域亟待發(fā)掘，尤其是黨內(nèi)法規(guī)在制度邏輯上的基本問(wèn)題清理迫在眉睫。

一、黨內(nèi)法規(guī)的話語(yǔ)源流

馬克思主義政黨歷來(lái)有重視黨內(nèi)規(guī)范的傳統(tǒng)。早在19世紀(jì)，馬克思、恩格斯就將“法律”“法規(guī)”的表述引入黨內(nèi)。1879年11月14日，恩格斯在致奧古斯特·倍倍爾的信中就直言：“一個(gè)黨喪失了作出有約束力的決議的可能性，它就只能在自己的活的、經(jīng)常變化的需要中去尋找自己的法規(guī)?！盵8]列寧繼承了馬克思、恩格斯的用法，將社會(huì)民主黨的黨的代表大會(huì)視為黨內(nèi)“唯一的立法者”。斯大林也有類似表述，“如果我們對(duì)領(lǐng)袖們宣布一種黨的法規(guī)，對(duì)黨內(nèi)的‘平民’宣布另一種黨的法規(guī)，那末我們就根本沒(méi)有什么黨，沒(méi)有什么黨的紀(jì)律了。”[9]

在中國(guó)，“黨內(nèi)法規(guī)”一詞最早由毛澤東提出。當(dāng)時(shí)，“黨內(nèi)法規(guī)”是在深刻反思和批判張國(guó)燾分裂黨和紅軍的錯(cuò)誤這一背景下出現(xiàn)的。1938年10月，毛澤東在黨的第六屆中央委員會(huì)第六次全體會(huì)議上所作《論新階段》報(bào)告的一部分，關(guān)于“中國(guó)共產(chǎn)黨在民族戰(zhàn)爭(zhēng)中的地位”提出，“必須對(duì)黨員進(jìn)行有關(guān)黨的紀(jì)律的教育，既使一般黨員能遵守紀(jì)律，又使一般黨員能監(jiān)督黨的領(lǐng)袖人物也一起遵守紀(jì)律，避免再發(fā)生張國(guó)燾事件。為使黨內(nèi)關(guān)系走上正軌，除了上述四項(xiàng)最重要的紀(jì)律外，還須制定一種較詳細(xì)的黨內(nèi)法規(guī)，以統(tǒng)一各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)的行動(dòng)?！盵10]在毛澤東看來(lái)，“個(gè)人服從組織、少數(shù)服從多數(shù)、下級(jí)服從上級(jí)、全黨服從中央”這四項(xiàng)紀(jì)律還比較抽象和籠統(tǒng)，需要“一種較詳細(xì)的黨內(nèi)法規(guī)”將全黨上下統(tǒng)一起來(lái)，避免惡意破壞黨內(nèi)團(tuán)結(jié)的事情再次出現(xiàn)。在這次會(huì)議上，中央通過(guò)了《關(guān)于中央委員會(huì)工作規(guī)則與紀(jì)律的決定》《關(guān)于各級(jí)黨部工作規(guī)則與紀(jì)律的決定》等幾部重要的黨內(nèi)文件。劉少奇就此作了《黨規(guī)黨法的報(bào)告》，他指出：“黨是執(zhí)行民族統(tǒng)一戰(zhàn)線的黨。要保證黨的團(tuán)結(jié)與統(tǒng)一，除政治上思想上之統(tǒng)一外，條文上亦應(yīng)規(guī)定法律上非團(tuán)結(jié)不可，以避免個(gè)別人破壞黨的團(tuán)結(jié)與統(tǒng)一。并以此黨規(guī)與黨法去教育同志?！盵11-1]1945年5月14日，劉少奇在黨的第七次全國(guó)代表大會(huì)上作關(guān)于修改黨章的報(bào)告時(shí)又再次使用了“黨內(nèi)法規(guī)”一詞：“黨章、黨的法規(guī)，不僅是要規(guī)定黨的基本原則，而且要狠抓這些原則規(guī)定黨的組織之實(shí)際行動(dòng)的方法，規(guī)定黨的組織形式與黨的內(nèi)部生活的規(guī)則?！盵11-2]

1962年2月6日，鄧小平在擴(kuò)大的中央工作會(huì)議（“七千人大會(huì)”）上講話指出：“在毛澤東同志領(lǐng)導(dǎo)下，我們黨建立了一套健全的黨的生活制度。比如民主集中制；團(tuán)結(jié)——批評(píng)——團(tuán)結(jié)的方法；……這些都是毛澤東同志一貫提倡的，是我們的黨規(guī)黨法?！盵12]1978年12月13日，鄧小平在中央工作會(huì)議上的講話《解放思想，實(shí)事求是，團(tuán)結(jié)一致向前看》（實(shí)際上是后來(lái)召開(kāi)的黨的十一屆三中全會(huì)的主題報(bào)告）中指出：“國(guó)要有國(guó)法，黨要有黨規(guī)黨法。黨章是最根本的黨規(guī)黨法。沒(méi)有黨規(guī)黨法，國(guó)法就很難保障?！盵13]

1992年10月12-18日召開(kāi)的黨的十四大通過(guò)了新的黨章，把之前黨章關(guān)于黨的各級(jí)紀(jì)委的主要任務(wù)“維護(hù)黨的章程和其他重要的規(guī)章制度”，改為“維護(hù)黨的章程和其他黨內(nèi)法規(guī)”。至此，“黨內(nèi)法規(guī)”一詞正式寫入黨章。

2001年7月1日，江澤民在慶祝中國(guó)共產(chǎn)黨成立八十周年大會(huì)上的講話中指出：“各級(jí)黨組織和每個(gè)黨員都要嚴(yán)格按照黨的章程和黨內(nèi)法規(guī)行事，嚴(yán)格遵守黨的紀(jì)律?！盵14]

2011年1月10日，胡錦濤在中央紀(jì)律檢查委員會(huì)第十七屆六次全會(huì)上的講話中指出：“要適應(yīng)新形勢(shì)新任務(wù)的要求，加強(qiáng)以黨章為核心的黨內(nèi)法規(guī)制度體系建設(shè)?！痹邳h的十八大報(bào)告中，胡錦濤提出“堅(jiān)持用制度管權(quán)管事管人”“堅(jiān)持黨要管黨、從嚴(yán)治黨，全面加強(qiáng)黨的思想建設(shè)、政治建設(shè)、作風(fēng)建設(shè)、反腐倡廉建設(shè)、制度建設(shè)”。這些方面，不僅明確了黨章在黨內(nèi)法規(guī)中的核心地位，而且突出了制度建設(shè)的緊要性。

黨的十八大以來(lái)，習(xí)近平反復(fù)強(qiáng)調(diào)要把“權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子里”，黨員干部要“守紀(jì)律講規(guī)矩”，更加突出了“黨內(nèi)法規(guī)”的重要意義。黨的十八屆三中全會(huì)通過(guò)的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》提出：“緊緊圍繞提高科學(xué)執(zhí)政、民主執(zhí)政、依法執(zhí)政水平深化黨的建設(shè)制度改革”。2013年11月27日發(fā)布的《中央黨內(nèi)法規(guī)制定工作五年規(guī)劃綱要（2013-2017年）》（以下簡(jiǎn)稱“《綱要》”），作為我們黨歷史上第一個(gè)黨內(nèi)法規(guī)制定工作規(guī)劃綱要，是十八屆三中全會(huì)關(guān)于黨的建設(shè)制度改革的具體體現(xiàn)和重要內(nèi)容?！毒V要》對(duì)新形勢(shì)下構(gòu)建黨內(nèi)法規(guī)制度體系、全面提高黨的建設(shè)科學(xué)化水平作出要求和部署，把一個(gè)馬克思主義政黨的主義和主張，鮮明地標(biāo)注在一個(gè)新的高度。

二、黨內(nèi)法規(guī)的制度定位

什么是黨內(nèi)法規(guī)？這個(gè)問(wèn)題是黨內(nèi)法規(guī)研究的前提。過(guò)去，一說(shuō)到黨內(nèi)法規(guī)，人們往往會(huì)望文生義地認(rèn)為：“所謂黨內(nèi)法規(guī)，不就是黨內(nèi)的文件嗎？”但事實(shí)上，這種觀點(diǎn)并不正確。

1990年7月31日，中共中央發(fā)布的《中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定程序暫行條例》對(duì)黨內(nèi)法規(guī)進(jìn)行了首次定義：“黨內(nèi)法規(guī)是黨的中央組織、中央各部門、中央軍委總政治部和各省、自治區(qū)、直轄市黨委制定的用以規(guī)范黨組織的工作、活動(dòng)和黨員的行為的黨內(nèi)各類規(guī)章制度的總稱?！?013年5月27日，中共中央發(fā)布《中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定條例》（以下簡(jiǎn)稱“《條例》”），廢止了《中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定程序暫行條例》，并對(duì)“黨內(nèi)法規(guī)”的定義進(jìn)行了完善，其規(guī)定“黨內(nèi)法規(guī)是黨的中央組織以及中央紀(jì)律檢查委員會(huì)、中央各部門和省、自治區(qū)、直轄市黨委制定的規(guī)范黨組織的工作、活動(dòng)和黨員行為的黨內(nèi)規(guī)章制度的總稱?！?/p>

《條例》界定的黨內(nèi)法規(guī)，從法學(xué)規(guī)范的視角審視，包括三個(gè)要素：制定主體、規(guī)范對(duì)象和表現(xiàn)形式。這三個(gè)要素共同表明：黨內(nèi)法規(guī)是黨內(nèi)具有一定級(jí)別的組織制定的，為著規(guī)范黨組織工作、活動(dòng)和黨員行為，是成文形式的黨內(nèi)規(guī)章制度；“總稱”一詞，蘊(yùn)含系統(tǒng)性。

首先，黨內(nèi)法規(guī)的制定主體是黨的中央組織以及中央紀(jì)律檢查委員會(huì)、中央各部門及省級(jí)黨委。這一要素明確了黨內(nèi)法規(guī)并非黨內(nèi)所有主體能夠制定，而是“省級(jí)以上（含省級(jí)）”的黨內(nèi)主體所制定①根據(jù)黨章等現(xiàn)行黨內(nèi)規(guī)章制度的規(guī)定，黨內(nèi)法規(guī)的制定主體主要有四類：一是黨的中央組織，包括黨的全國(guó)代表大會(huì)、黨的全國(guó)代表會(huì)議、黨的中央委員會(huì)、由黨的中央委員會(huì)全體會(huì)議選舉產(chǎn)生的中央政治局、中央政治局常務(wù)委員會(huì)以及由中央委員會(huì)決定產(chǎn)生的中央軍事委員會(huì)；二是黨的中央紀(jì)律檢查委員會(huì)；三是黨中央的各部門，包括中央辦公廳、中央組織部、中央宣傳部、中央統(tǒng)戰(zhàn)部、中央對(duì)外聯(lián)絡(luò)部、中央政法委員會(huì)、中央政策研究室、中央臺(tái)灣工作辦公室、中央機(jī)構(gòu)編制委員會(huì)辦公室、中央直屬機(jī)關(guān)工作委員會(huì)、中央國(guó)家機(jī)關(guān)工作委員會(huì)等；四是黨的省、自治區(qū)、直轄市委員會(huì)。。通過(guò)主體分解，不難發(fā)現(xiàn)是否具有相當(dāng)組織級(jí)別是制定黨內(nèi)法規(guī)的必要前置條件，而“省級(jí)以下（不含省級(jí)）”的市縣委員會(huì)制定的文件，不管規(guī)范何種事項(xiàng)，均不能稱為“黨內(nèi)法規(guī)”。

其次，黨內(nèi)法規(guī)的規(guī)范對(duì)象是黨組織的工作、活動(dòng)和黨員行為。黨內(nèi)法規(guī)作為黨內(nèi)重要的規(guī)范，其指向是黨組織和黨員。在“省級(jí)以上”制定主體的視野內(nèi)，與黨組織的工作、活動(dòng)有關(guān)的，與黨員行為有關(guān)的，都可以成為黨內(nèi)法規(guī)的規(guī)范內(nèi)容。

最后，黨內(nèi)法規(guī)的表現(xiàn)形式是黨內(nèi)規(guī)章制度。這一要素的規(guī)范意義比較大，直接表明黨內(nèi)法規(guī)是成文的黨內(nèi)規(guī)范。另外，根據(jù)《條例》的規(guī)定，“黨內(nèi)法規(guī)的名稱為黨章、準(zhǔn)則、條例、規(guī)則、規(guī)定、辦法、細(xì)則?！被诖?，判斷是否黨內(nèi)法規(guī)，既可從成文與否加以判斷，又可從成文的文件名中加以判斷。這顯然將黨內(nèi)法規(guī)與黨內(nèi)規(guī)范性文件、黨在長(zhǎng)期實(shí)踐中形成的優(yōu)良傳統(tǒng)和工作慣例都區(qū)分開(kāi)來(lái)。例如，黨的十八屆四中全會(huì)通過(guò)的《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問(wèn)題的決定》（以下簡(jiǎn)稱“《決定》”）就不屬于黨內(nèi)法規(guī)；中共中央辦公廳印發(fā)的《關(guān)于在縣處級(jí)以上領(lǐng)導(dǎo)干部中開(kāi)展“三嚴(yán)三實(shí)”專題教育方案》也不屬于黨內(nèi)法規(guī)；黨在長(zhǎng)期實(shí)踐中形成的艱苦奮斗、戒驕戒躁的作風(fēng)，雖然體現(xiàn)出黨性觀念、黨性修養(yǎng)和覺(jué)悟水平，但依然不在黨內(nèi)法規(guī)之列。

通過(guò)對(duì)以上黨內(nèi)法規(guī)定義的三個(gè)要素進(jìn)行分析，就基本可以回答“什么是黨內(nèi)法規(guī)”這個(gè)問(wèn)題。只有將黨內(nèi)法規(guī)進(jìn)行法學(xué)規(guī)范意義的探究，將其置于黨內(nèi)規(guī)范這個(gè)更大的范疇之內(nèi)，才能厘清其制度定位。

總體上，黨內(nèi)規(guī)范可以分為兩類：一類是黨內(nèi)成文規(guī)范；另一類是黨內(nèi)不成文的優(yōu)良傳統(tǒng)和工作慣例，也可以稱為“重要的黨內(nèi)規(guī)矩”。前者又可以分為黨內(nèi)法規(guī)和黨內(nèi)規(guī)范性文件②規(guī)范性文件的主要名稱是決議、決定、意見(jiàn)、通知等。。根據(jù)2013年5月27日經(jīng)中央批準(zhǔn)發(fā)布的《中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件備案規(guī)定》可以推知，黨內(nèi)規(guī)范性文件又可以分為兩類：一類是黨的各級(jí)組織在履行職責(zé)過(guò)程中形成的具有普遍約束力、可以反復(fù)適用的文件；另一類是黨的各級(jí)組織在履行職責(zé)過(guò)程中形成的不具有普遍約束力、不可以反復(fù)適用的文件。見(jiàn)下表：

三、黨內(nèi)法規(guī)的體系架構(gòu)

規(guī)范黨組織的工作、活動(dòng)和黨員行為的黨內(nèi)法規(guī)數(shù)量眾多，并不是以單一文本的形式出現(xiàn)。這就要求在不同的黨內(nèi)法規(guī)之間有所區(qū)分，使之以體系化的形式出現(xiàn)。以下對(duì)黨內(nèi)法規(guī)體系架構(gòu)的探析，主要從橫向和縱向兩個(gè)維度加以考察。

（一）橫向維度

橫向維度的黨內(nèi)法規(guī)體系，主要反映了黨內(nèi)法規(guī)在規(guī)范內(nèi)容上的差異性。黨的十八大報(bào)告指出，要“全面加強(qiáng)黨的思想建設(shè)、組織建設(shè)、作風(fēng)建設(shè)、反腐倡廉建設(shè)、制度建設(shè)”。這為我們?cè)跈M向維度上分析黨內(nèi)法規(guī)的規(guī)范內(nèi)容提供了重要參考。以上“五大建設(shè)”為黨內(nèi)法規(guī)在橫向范疇上的劃分奠定了基礎(chǔ)。據(jù)此，黨內(nèi)法規(guī)體系可以細(xì)分為以下七個(gè)部分：

第一，綜合性黨內(nèi)法規(guī)。例如，2012年11月14日黨的全國(guó)代表大會(huì)修改通過(guò)的《中國(guó)共產(chǎn)黨章程》等。

第二，黨的思想建設(shè)方面的黨內(nèi)法規(guī)。例如，2013年2月19日中組部印發(fā)的《關(guān)于在干部教育培訓(xùn)中進(jìn)一步加強(qiáng)學(xué)員管理的規(guī)定》等。

第三，黨的組織人事建設(shè)方面的黨內(nèi)法規(guī)。一是組織建設(shè)方面的黨內(nèi)法規(guī)，例如2008年10月29日中央委員會(huì)印發(fā)的《中國(guó)共產(chǎn)黨黨校工作條例》；二是干部人事方面的黨內(nèi)法規(guī)，例如2014年1月15日中央委員會(huì)印發(fā)的《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部選拔任用工作條例》、2014年6月10日中央辦公廳印發(fā)的《中國(guó)共產(chǎn)黨發(fā)展黨員工作細(xì)則》等。

第四，黨的作風(fēng)建設(shè)方面的黨內(nèi)法規(guī)。例如，2012年12月4日中共中央政治局通過(guò)的《中央政治局關(guān)于改進(jìn)工作作風(fēng)、密切聯(lián)系群眾的八項(xiàng)規(guī)定》、2013年11月18日中央委員會(huì)印發(fā)的《黨政機(jī)關(guān)厲行節(jié)約反對(duì)浪費(fèi)條例》等。

第五，黨的反腐倡廉方面的黨內(nèi)法規(guī)。例如，2010年7月11日中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)的《關(guān)于領(lǐng)導(dǎo)干部報(bào)告?zhèn)€人有關(guān)事項(xiàng)的規(guī)定》、2013年12月8日中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)的《黨政機(jī)關(guān)國(guó)內(nèi)公務(wù)接待管理規(guī)定》等。

第六，黨的民主集中制建設(shè)方面的黨內(nèi)法規(guī)。例如，1980年2月29日中央委員會(huì)通過(guò)的《關(guān)于黨內(nèi)政治生活的若干準(zhǔn)則》、1990年5月25日中央委員會(huì)印發(fā)的《關(guān)于縣以上黨和國(guó)家機(jī)關(guān)黨員領(lǐng)導(dǎo)干部民主生活會(huì)的若干規(guī)定》、2004年11月7日中央委員會(huì)印發(fā)的《中國(guó)共產(chǎn)黨黨員權(quán)利保障條例》等。

第七，黨的軍事方面的黨內(nèi)法規(guī)。例如，2003年12月5日中央委員會(huì)頒布的《中國(guó)人民解放軍政治工作條例》等。

（二）縱向維度

縱向維度的黨內(nèi)法規(guī)體系，主要反映了黨內(nèi)法規(guī)在效力位階上的差異性?！稐l例》第21條規(guī)定：“審議批準(zhǔn)機(jī)關(guān)收到黨內(nèi)法規(guī)草案后，交由所屬負(fù)責(zé)法規(guī)工作的機(jī)構(gòu)進(jìn)行審核。主要審核以下內(nèi)容：（一）是否同黨章和黨的理論、路線、方針、政策相抵觸；（二）是否同憲法和法律不一致；（三）是否同上位黨內(nèi)法規(guī)相抵觸；（四）是否與其他同位黨內(nèi)法規(guī)對(duì)同一事項(xiàng)的規(guī)定相沖突；（五）是否就涉及的重大政策措施與相關(guān)部門和單位協(xié)商；（六）是否符合制定權(quán)限和程序。”顯然，此條規(guī)定之所以出現(xiàn)“上位黨內(nèi)法規(guī)”和“同位黨內(nèi)法規(guī)”的表述，就是因?yàn)辄h內(nèi)法規(guī)在縱向維度上存在效力位階上的差異。

在縱向的效力位階上，可以對(duì)黨內(nèi)法規(guī)體系進(jìn)行如下劃分：

第一，黨章。黨章對(duì)黨的性質(zhì)和宗旨、路線和綱領(lǐng)、指導(dǎo)思想和奮斗目標(biāo)、組織原則和組織機(jī)構(gòu)、黨員義務(wù)和權(quán)利以及黨的紀(jì)律等作出根本性規(guī)定?！稐l例》第25條規(guī)定：“黨章在黨內(nèi)法規(guī)中具有最高效力，其他任何黨內(nèi)法規(guī)都不得同黨章相抵觸?！秉h章修改工作由黨的全國(guó)代表大會(huì)負(fù)責(zé)，其他黨內(nèi)法規(guī)的制定、修改以及廢止都應(yīng)該以黨章為根本依據(jù)。

第二，準(zhǔn)則。準(zhǔn)則對(duì)全黨政治生活、組織生活和全體黨員行為作出基本規(guī)定，在黨內(nèi)法規(guī)體系中的效力僅次于黨章。例如，2010年1月18日正式發(fā)布實(shí)施的《中國(guó)共產(chǎn)黨黨員領(lǐng)導(dǎo)干部廉潔從政若干準(zhǔn)則》。

第三，條例。條例對(duì)黨的某一領(lǐng)域重要關(guān)系或者某一方面重要工作作出全面規(guī)定，在黨內(nèi)法規(guī)體系中的效力低于準(zhǔn)則。例如，1997年2月中共中央頒布的《中國(guó)共產(chǎn)黨紀(jì)律處分條例（試行）》以及在此基礎(chǔ)上修訂而成并于2003年12月31日由中共中央正式頒布實(shí)行的《中國(guó)共產(chǎn)黨紀(jì)律處分條例》等。

第四，規(guī)則、規(guī)定、辦法、細(xì)則。其對(duì)黨的某一方面重要工作或者事項(xiàng)作出具體規(guī)定，制定主體包括但不限于黨的中央紀(jì)律檢查委員會(huì)、中央各部門和省、自治區(qū)、直轄市黨委。規(guī)則、規(guī)定、辦法、細(xì)則的效力在準(zhǔn)則以下，比較黨章、準(zhǔn)則、條例，內(nèi)容最具體、運(yùn)用最普遍。

四、黨內(nèi)法規(guī)與國(guó)家法律的關(guān)系

黨內(nèi)法規(guī)與國(guó)家法律的關(guān)系，是在理論和實(shí)務(wù)中都無(wú)法回避的問(wèn)題?！稕Q定》指出，要“注重黨內(nèi)法規(guī)同國(guó)家法律的銜接和協(xié)調(diào)”。表明無(wú)論是將黨內(nèi)法規(guī)定位成“軟法”①關(guān)于“軟法”研究資料，請(qǐng)參見(jiàn)羅豪才、宋功德：《軟法亦法——公共治理呼喚軟法之治》，北京：法律出版社，2009年；姜明安：《論中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)的性質(zhì)與作用》，載《北京大學(xué)學(xué)報(bào)（哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版）》2012年第3期。，還是國(guó)家法治體系中的一部分，都面臨著與國(guó)家法律的關(guān)系處理問(wèn)題。黨內(nèi)法規(guī)與國(guó)家法律之間主要呈現(xiàn)以下五種關(guān)系。

（一）價(jià)值取向的一致性

《決定》指出，建設(shè)中國(guó)特色社會(huì)主義法治體系，要“形成完備的法律規(guī)范體系、高效的法治實(shí)施體系、嚴(yán)密的法治監(jiān)督體系、有力的法治保障體系，形成完善的黨內(nèi)法規(guī)體系”。可以看到，黨內(nèi)法規(guī)與國(guó)家法律在國(guó)家法治體系中呈現(xiàn)出一種價(jià)值同向性關(guān)系。兩者共存于中國(guó)特色社會(huì)主義法治體系中，在根本價(jià)值指向上一致。黨內(nèi)法規(guī)是黨要管黨、從嚴(yán)治黨的制度依據(jù)和保障，目的是讓黨更好地為人民服務(wù)；國(guó)家法律是推進(jìn)國(guó)家治理能力和治理體系現(xiàn)代化的制度依據(jù)和保障，目的是讓人民生活得更美好。“一切為了人民，是黨的領(lǐng)導(dǎo)和社會(huì)主義法治建設(shè)的基礎(chǔ)?！盵15]黨內(nèi)法規(guī)和國(guó)家法律統(tǒng)一于人民利益福祉這一最高目標(biāo)之下。正是在此意義上，習(xí)近平強(qiáng)調(diào)：“新形勢(shì)下，我們黨要履行好執(zhí)政興國(guó)的重大職責(zé)，必須依據(jù)黨章從嚴(yán)治黨、依據(jù)憲法治國(guó)理政?！盵16]

（二）規(guī)范對(duì)象的相融性

《決定》強(qiáng)調(diào)，依法執(zhí)政“既要求黨依據(jù)憲法法律治國(guó)理政，也要求黨依據(jù)黨內(nèi)法規(guī)管黨治黨”?？梢钥吹剑h內(nèi)法規(guī)著眼于全體黨員，體現(xiàn)黨的主張，規(guī)范黨組織的工作、活動(dòng)和黨員行為，保證著黨的理想信念宗旨，是執(zhí)政的中國(guó)共產(chǎn)黨黨員的行為底線；國(guó)家法律著眼于全體公民，體現(xiàn)國(guó)家意志，規(guī)范公民行為，是全體中華人民共和國(guó)公民的行為底線。二者并不相互排斥，反而相互支撐、相互融洽。這正是中國(guó)特色社會(huì)主義法治體系建設(shè)的要求。作為執(zhí)政黨的黨員應(yīng)當(dāng)是公民中的優(yōu)秀分子，對(duì)黨員的更加嚴(yán)格甚至苛刻的要求對(duì)于其他公民的向善向上具有示范意義。但在實(shí)踐中，有的黨內(nèi)法規(guī)的規(guī)范對(duì)象不僅僅是黨組織和黨員，還包括其他公權(quán)力機(jī)關(guān)和公職人員，即使是《條例》頒布后制定的黨內(nèi)法規(guī)也存在這樣的情況。如2010年7月11日，中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)的《關(guān)于領(lǐng)導(dǎo)干部報(bào)告?zhèn)€人有關(guān)事項(xiàng)的規(guī)定》，規(guī)范的對(duì)象包括非中共黨員的副處級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部；2013年11月25日，中共中央、國(guó)務(wù)院印發(fā)的《黨政機(jī)關(guān)厲行節(jié)約反對(duì)浪費(fèi)條例》第二條規(guī)定，本條例適用于黨的機(jī)關(guān)、人大機(jī)關(guān)、行政機(jī)關(guān)、政協(xié)機(jī)關(guān)、審判機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)，以及工會(huì)、共青團(tuán)、婦聯(lián)等人民團(tuán)體和參照公務(wù)員法管理的事業(yè)單位。實(shí)際上，如果規(guī)范對(duì)象涉及黨組織和黨員以外的公權(quán)力機(jī)關(guān)和公職人員的，應(yīng)該以國(guó)家法律的形式出現(xiàn)。

（三）功能發(fā)揮的互補(bǔ)性

在國(guó)家治理體系中，黨內(nèi)法規(guī)與國(guó)家法律發(fā)揮著具體而不同的功能。其實(shí)，早在蘇俄十月革命勝利之初，列寧就曾對(duì)執(zhí)政黨和國(guó)家政權(quán)機(jī)關(guān)進(jìn)行了區(qū)別，認(rèn)為二者是兩個(gè)不同性質(zhì)的組織，不能把黨的組織和國(guó)家機(jī)關(guān)的職能混為一談。1921年3月，在俄共（布）十大會(huì)議上，盡管列寧明確指出黨的代表大會(huì)所通過(guò)的決議對(duì)于整個(gè)共和國(guó)都是必須遵守的，但他更提醒人們注意：“我們不能立刻頒布一項(xiàng)法律。我們決議的缺點(diǎn)就在于它不完全是法律——在黨的代表大會(huì)上是不能制定法律的?！盵17]當(dāng)然，從當(dāng)代中國(guó)的實(shí)踐層面看，黨內(nèi)事務(wù)和國(guó)家事務(wù)之間或許沒(méi)有一條“涇渭”界限，這是一個(gè)值得深入探析的問(wèn)題。《中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件備案規(guī)定》提出，建立黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件備案審查與國(guó)家法規(guī)、規(guī)章和規(guī)范性文件備案審查銜接聯(lián)動(dòng)機(jī)制，則為解決這類問(wèn)題指出了一種路向。中國(guó)共產(chǎn)黨在國(guó)家事務(wù)中處于領(lǐng)導(dǎo)地位，規(guī)范黨內(nèi)事務(wù)往往涉及政務(wù)。因而，很多黨內(nèi)法規(guī)采取黨、政聯(lián)合發(fā)文的形式，旨在進(jìn)一步加強(qiáng)黨的領(lǐng)導(dǎo)。為了建立健全黨的法規(guī)制度體系，提高黨的建設(shè)科學(xué)化水平，黨內(nèi)法規(guī)在制定主體和規(guī)范對(duì)象上要嚴(yán)格符合《條例》的規(guī)定，實(shí)現(xiàn)黨內(nèi)法規(guī)規(guī)范黨內(nèi)事務(wù)，國(guó)家法律規(guī)范國(guó)家事務(wù)，明確二者在所規(guī)范的事務(wù)上的分野性。

（四）文化倡導(dǎo)的層級(jí)性

《決定》指出：“黨規(guī)黨紀(jì)嚴(yán)于國(guó)家法律，黨的各級(jí)組織和廣大黨員干部不僅要模范遵守國(guó)家法律，而且要按照黨規(guī)黨紀(jì)以更高標(biāo)準(zhǔn)嚴(yán)格要求自己?！笨梢钥吹剑h內(nèi)法規(guī)在制度標(biāo)準(zhǔn)上要嚴(yán)于國(guó)家法律。借用著名法學(xué)家朗·L.富勒的學(xué)說(shuō)，“如果說(shuō)愿望的道德是以人類所能達(dá)致的最高境界作為出發(fā)點(diǎn)的話，那么義務(wù)的道德則是從最低點(diǎn)出發(fā)?！盵18]可以說(shuō)，黨內(nèi)法規(guī)體現(xiàn)了“愿望的道德”，是社會(huì)高標(biāo)準(zhǔn)的道德；而國(guó)家法律則體現(xiàn)了“義務(wù)的道德”，是社會(huì)最低限度的道德。其實(shí)，兩種道德的背后都關(guān)涉人與人之間的社會(huì)關(guān)系。比較典型的例子是：《中國(guó)共產(chǎn)黨紀(jì)律處分條例》專門對(duì)嚴(yán)重違反社會(huì)主義道德的行為進(jìn)行了相應(yīng)規(guī)范，與此相比，國(guó)家法律對(duì)一些純道德行為并不作規(guī)范；另外，《關(guān)于領(lǐng)導(dǎo)干部報(bào)告?zhèn)€人有關(guān)事項(xiàng)的規(guī)定》對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部報(bào)告?zhèn)€人事項(xiàng)的義務(wù)進(jìn)行了規(guī)定，與此相比，國(guó)家法律對(duì)普通公民個(gè)人事項(xiàng)的報(bào)告義務(wù)并不作要求。應(yīng)該看到，黨內(nèi)法規(guī)這樣的制度設(shè)計(jì)是與黨的先進(jìn)性、純潔性直接相關(guān)的，與中國(guó)共產(chǎn)黨“是中國(guó)工人階級(jí)的先鋒隊(duì)”“同時(shí)是中國(guó)人民和中華民族的先鋒隊(duì)”直接相關(guān)。中國(guó)共產(chǎn)黨代表中國(guó)先進(jìn)文化的前進(jìn)方向，因此，就必須用黨內(nèi)法規(guī)把“黨要管黨、從嚴(yán)治黨”落到實(shí)處，促進(jìn)黨員、干部更加嚴(yán)格地帶頭遵守國(guó)家憲法法律。

（五）制度建設(shè)的銜接性

《中國(guó)共產(chǎn)黨章程》規(guī)定：“黨必須在憲法和法律的范圍內(nèi)活動(dòng)?！薄稐l例》指出，制定黨內(nèi)法規(guī)應(yīng)當(dāng)“遵守黨必須在憲法和法律的范圍內(nèi)活動(dòng)”的原則。可以看到，黨內(nèi)法規(guī)是中國(guó)共產(chǎn)黨內(nèi)部的規(guī)范，國(guó)家的憲法和法律為黨內(nèi)法規(guī)進(jìn)行了制度意義上的托底。正如習(xí)近平所指出的：“每個(gè)領(lǐng)導(dǎo)干部都要深刻認(rèn)識(shí)到，維護(hù)憲法法律權(quán)威就是維護(hù)黨和人民共同意志的權(quán)威，捍衛(wèi)憲法法律尊嚴(yán)就是捍衛(wèi)黨和人民共同意志的尊嚴(yán)，保證憲法法律實(shí)施就是保證黨和人民共同意志的實(shí)現(xiàn)?！盵19]對(duì)此，《綱要》提出了“憲法為上、黨章為本”的基本要求。以憲法為遵循，就是要保證黨內(nèi)法規(guī)體現(xiàn)憲法和法律的精神和要求，保證黨內(nèi)法規(guī)制度體系與中國(guó)特色社會(huì)主義法律體系內(nèi)在統(tǒng)一；以黨章為根本，就是要按照黨章確定的基本原則、要求和任務(wù)，推進(jìn)黨內(nèi)法規(guī)制定工作。這不僅關(guān)系黨內(nèi)法規(guī)與憲法法律是否相銜接，而且關(guān)系黨的主張和人民共同意志是否相統(tǒng)一。

總之，形成完善的黨內(nèi)法規(guī)體系，有利于政治生態(tài)的凈化，有利于實(shí)現(xiàn)全面依法治國(guó)和全面從嚴(yán)治黨的統(tǒng)一。在這一歷史進(jìn)程中，堅(jiān)持“憲法為上、黨章為本”“注重黨內(nèi)法規(guī)同國(guó)家法律的銜接和協(xié)調(diào)”，已經(jīng)不僅僅是一個(gè)單純的法學(xué)理論命題，而且也是已經(jīng)開(kāi)啟的政治實(shí)踐道路。因此，首先在法治體系的視野里探析黨內(nèi)法規(guī)問(wèn)題，豐富其學(xué)理支撐，對(duì)于法學(xué)界尤其是法社會(huì)學(xué)研究領(lǐng)域，無(wú)疑具有十分重要的學(xué)術(shù)價(jià)值和實(shí)踐意義；認(rèn)真研究黨內(nèi)法規(guī)的話語(yǔ)源流、制度定位、體系架構(gòu)及其與國(guó)家法律的關(guān)系，將其制度邏輯徐徐展開(kāi)，無(wú)疑是一項(xiàng)有益的嘗試。當(dāng)然，黨內(nèi)法規(guī)在制度維度上的基本問(wèn)題還有很多，諸如黨內(nèi)法規(guī)制定質(zhì)量如何提高、內(nèi)容交叉重復(fù)甚至相互沖突的問(wèn)題如何解決、如何使黨的主張通過(guò)法定程序成為國(guó)家意志、如何完善黨對(duì)立法工作中重大問(wèn)題決策的程序、如何實(shí)現(xiàn)黨內(nèi)“立法法”與國(guó)家“立法法”的銜接與協(xié)調(diào)、如何做到“出于”黨內(nèi)法規(guī)又“入于”國(guó)家法律、如何“把紀(jì)律和規(guī)矩挺在法律前面”，等等，都值得進(jìn)一步深入研討。