中國(guó)共產(chǎn)黨依法執(zhí)政的觀念基礎(chǔ)

張恒山

（中共中央黨校 政法教研部，北京 海淀 100091）

2002年黨的十六大報(bào)告正式提出“依法執(zhí)政”概念，經(jīng)過多年探索，2014年黨的十八屆四中全會(huì)決定對(duì)“依法執(zhí)政”概念作出了全面、精到的闡釋①“依法執(zhí)政，既要求黨依據(jù)憲法法律治國(guó)理政，也要求黨依據(jù)黨內(nèi)法規(guī)管黨治黨。必須堅(jiān)持黨領(lǐng)導(dǎo)立法、保證執(zhí)法、支持司法、帶頭守法，把依法治國(guó)基本方略同依法執(zhí)政基本方式統(tǒng)一起來，把黨總攬全局、協(xié)調(diào)各方同人大、政府、政協(xié)、審判機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)依法依章程履行職能、開展工作統(tǒng)一起來，把黨領(lǐng)導(dǎo)人民制定和實(shí)施憲法法律同黨堅(jiān)持在憲法法律范圍內(nèi)活動(dòng)統(tǒng)一起來，善于使黨的主張通過法定程序成為國(guó)家意志，善于使黨組織推薦的人選通過法定程序成為國(guó)家政權(quán)機(jī)關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)人員，善于通過國(guó)家政權(quán)機(jī)關(guān)實(shí)施黨對(duì)國(guó)家和社會(huì)的領(lǐng)導(dǎo)，善于運(yùn)用民主集中制原則維護(hù)中央權(quán)威、維護(hù)全黨全國(guó)團(tuán)結(jié)統(tǒng)一?！盵1]。對(duì)“依法執(zhí)政”概念的認(rèn)識(shí)本身就經(jīng)歷了漫長(zhǎng)而艱難的探索過程，至于真正把依法執(zhí)政付諸政治實(shí)踐，這又要經(jīng)歷一個(gè)艱難的歷程。貫徹十八屆四中全會(huì)決定精神，真正踐行依法執(zhí)政，我們還要克服許多障礙，其中有因體制上的缺陷帶來的障礙，有因權(quán)力重構(gòu)帶來的失權(quán)者的阻力，但更多的是滯后的觀念導(dǎo)致的行動(dòng)阻礙。由于我們黨既有的關(guān)于執(zhí)政的理論還有待完善化、系統(tǒng)化，由于農(nóng)耕文明時(shí)代的傳統(tǒng)政治觀念中的落后因素未被徹底清理和清除，由于缺乏深入理論辨析的一般媒體宣傳傳播大量的似是而非的政治概念、觀念，使得我們黨的廣大干部中大多數(shù)人實(shí)際上并沒有形成與依法執(zhí)政相匹配的政治學(xué)、法學(xué)理論思維和基本政治法律理念。人類社會(huì)實(shí)踐反復(fù)證明一個(gè)簡(jiǎn)單道理：人們的觀念、看法決定其行為、做法。所以，在我們由原有的執(zhí)政方式向新的執(zhí)政方式轉(zhuǎn)變的時(shí)候，必須對(duì)傳統(tǒng)的、與依法執(zhí)政相抵觸的執(zhí)政觀念、理念進(jìn)行清理，確立、夯實(shí)依法執(zhí)政的觀念基礎(chǔ)，為依法執(zhí)政付諸實(shí)施提供前提性的思想條件。

一、“黨領(lǐng)導(dǎo)人民”中的“領(lǐng)導(dǎo)”

在我們既有的政治理論術(shù)語中，有一個(gè)關(guān)于黨民關(guān)系的格言：黨領(lǐng)導(dǎo)人民。這個(gè)格言所表達(dá)的黨民關(guān)系格局本身是不錯(cuò)的。中國(guó)近代革命史是中國(guó)人民從帝國(guó)主義、封建主義、官僚資本主義的奴役、壓迫下解放出來、獲得自由的斗爭(zhēng)史。在這一斗爭(zhēng)的過程中，中國(guó)共產(chǎn)黨始終是中國(guó)人民爭(zhēng)取自由和解放斗爭(zhēng)道路上的領(lǐng)路人。新中國(guó)成立之后，中國(guó)共產(chǎn)黨也是中國(guó)人民維護(hù)自己的自由和獨(dú)立、建設(shè)自己的家園、爭(zhēng)取富裕美好的生活而探索前進(jìn)的領(lǐng)路人。以往的歷史和現(xiàn)在的實(shí)踐都證明著，在探索中華民族繁榮復(fù)興的歷史道路上，中國(guó)共產(chǎn)黨和中國(guó)人民之間存在著領(lǐng)導(dǎo)和跟進(jìn)的關(guān)系。在對(duì)未來的展望中，在可預(yù)見的歷史時(shí)期內(nèi)，中國(guó)共產(chǎn)黨和中國(guó)人民仍然會(huì)保持著這種領(lǐng)導(dǎo)、跟進(jìn)的關(guān)系。在這個(gè)意義上，無論是在對(duì)過去的總結(jié)、或是對(duì)現(xiàn)實(shí)的描述、還是對(duì)未來的展望上，黨領(lǐng)導(dǎo)人民都是毋庸置疑的。

但是，一個(gè)正確的命題，如果不對(duì)其加以明確解釋，而是隨意地泛化使用、無限地?cái)U(kuò)展其含義，就會(huì)帶來混亂和荒謬。

在現(xiàn)實(shí)中，對(duì)黨領(lǐng)導(dǎo)人民這一格言存在著一種相當(dāng)普遍的、未曾明言的不當(dāng)理解：黨發(fā)號(hào)召，人民響應(yīng)；黨發(fā)指示，人民聽從；黨發(fā)命令，人民執(zhí)行。在這樣理解黨民關(guān)系的背景下，黨成了高高在上的發(fā)布指示、命令的主體，人民成為單方面執(zhí)行指示、服從命令的主體。這就是用“命令—服從”模式來詮釋黨民關(guān)系。

用“命令—服從”模式來詮釋黨民關(guān)系的同志，是從思想上混淆了兩個(gè)領(lǐng)導(dǎo)概念——一個(gè)是相對(duì)宏觀、抽象的政治活動(dòng)意義上的“政黨—人民”關(guān)系中的領(lǐng)導(dǎo)，一個(gè)是相對(duì)微觀、具體的行政管理意義上的“首長(zhǎng)—下屬”關(guān)系中的領(lǐng)導(dǎo)。

在我們?nèi)粘Ｓ谜Z中，把行政首長(zhǎng)稱為“領(lǐng)導(dǎo)”，把行政首長(zhǎng)同行政下屬的關(guān)系確定為領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)的關(guān)系。這種關(guān)系模式的基本內(nèi)容是，行政首長(zhǎng)發(fā)布指示、命令，行政下屬服從、執(zhí)行。這是由中國(guó)農(nóng)耕文明時(shí)代發(fā)明的、后來被西方國(guó)家發(fā)展了的科層制行政管理體系中的上下級(jí)關(guān)系準(zhǔn)則。它對(duì)于保證行政管理的效率，確保行政命令的暢通和執(zhí)行是必要的。由于這兒講的“領(lǐng)導(dǎo)”同“政黨—人民”關(guān)系意義上講的“領(lǐng)導(dǎo)”在字面上完全相同，加上我們的傳統(tǒng)執(zhí)政理論未曾明確地解釋、界定“政黨—人民”關(guān)系意義上“領(lǐng)導(dǎo)”的含義，所以，人們可能會(huì)很自然地用行政關(guān)系意義上的“領(lǐng)導(dǎo)”來理解、詮釋黨民關(guān)系中的“領(lǐng)導(dǎo)”，進(jìn)而，把黨民關(guān)系理解成行政意義上的上下級(jí)關(guān)系。雖然在公開的理論宣傳中，從未有人斷言：黨領(lǐng)導(dǎo)人民就是行政上的上下級(jí)式的指示與服從關(guān)系，但在實(shí)踐中許多領(lǐng)導(dǎo)干部卻將這種模式作為自己具體執(zhí)政行為的指導(dǎo)性觀念。

在我們主張依法執(zhí)政時(shí)，首先必須澄清上述兩種“領(lǐng)導(dǎo)”概念，確立正確的黨民關(guān)系觀念。

現(xiàn)代民主共和國(guó)家政治法律制度賴以建構(gòu)的一個(gè)最基本的觀念就是：國(guó)家的主權(quán)者是人民，國(guó)家的主體是人民。人民既是一個(gè)統(tǒng)一體，又是存在一定利益分化的階級(jí)群集。人民在由一定的社會(huì)生產(chǎn)方式為基礎(chǔ)的社會(huì)制度下依財(cái)富的多少或社會(huì)地位的高低劃分為不同的階級(jí)。一般來說，不同階級(jí)的成員們有著不同的利益訴求，而同一階級(jí)的成員大體上有著相同的利益訴求。人民為了共存、共和、共榮而建立國(guó)家組織，并授權(quán)國(guó)家組織處理共同性事務(wù)。對(duì)于一個(gè)處于常態(tài)治理中的國(guó)家而言，政治治理的關(guān)鍵在于，整合不同階級(jí)之間的利益訴求，調(diào)和不同階級(jí)之間的利益矛盾，使國(guó)家所擁有的各種資源在各階級(jí)成員之間公正合理地分配。如果一個(gè)國(guó)家能夠做到這一點(diǎn)，在不考慮外來入侵的因素的情況下，這個(gè)國(guó)家就能夠穩(wěn)定發(fā)展、長(zhǎng)期存在。

但是，問題在于，如何整合不同階級(jí)之間的利益訴求？實(shí)現(xiàn)這種整合的前提是，要了解、知道不同階級(jí)的各自的利益訴求是什么。這里就提出對(duì)國(guó)家制度的一個(gè)要求：國(guó)家制度中要具備使不同的階級(jí)利益訴求得到表述的機(jī)制。

在人類歷史上大部分地區(qū)、大部分時(shí)間里存在的君主制國(guó)家中，實(shí)際上不存在讓不同的階級(jí)的利益訴求得到表達(dá)的機(jī)制。國(guó)家所控制的資源的分配、利用，幾乎完全取決于君主的意志。在一個(gè)君主具備維護(hù)社會(huì)公正的意識(shí)，并且能夠賢明地體察民情、了解各階級(jí)的利益訴求的情況下，這個(gè)國(guó)家的各種資源的分配可能合理一些，各階級(jí)的利益差別不會(huì)太大，各階級(jí)之間可以和睦共處。但是，如果君主不具備公正意識(shí)，或者即使具備這種意識(shí)，卻不了解各階級(jí)的利益要求、或者了解的只是片面現(xiàn)象甚至是假象，那么，這個(gè)國(guó)家的資源分配就不可能大體上公正合理。在人類農(nóng)耕文明時(shí)代各君主制國(guó)家中，賢明、公正的君主極為罕見，即使偶爾出現(xiàn)這種賢明、公正的君主，也由于君主制國(guó)家治理體系的種種缺陷、各級(jí)官吏的腐敗貪婪而使得君主的個(gè)人品性難以轉(zhuǎn)換為國(guó)家政策、難以成為國(guó)家治理實(shí)踐。所以，在農(nóng)耕文明君主制國(guó)家治理時(shí)代，社會(huì)資源的合理、公正分配始終是一種罕見現(xiàn)象。隨著不公正分配實(shí)踐的持續(xù)和擴(kuò)展、不同階級(jí)成員之間資源占有量差別的擴(kuò)大，特定生產(chǎn)方式下不同階級(jí)之間共存、合作的底線會(huì)逐漸打破，階級(jí)和階級(jí)之間的敵意、仇視就會(huì)形成、蔓延，最終爆發(fā)以貧困階級(jí)成員的起義、造反為表現(xiàn)形式的大規(guī)模的社會(huì)沖突。所以，在缺少不同階級(jí)的利益訴求的表達(dá)和整合機(jī)制的君主制國(guó)家中，社會(huì)長(zhǎng)期穩(wěn)定、國(guó)家長(zhǎng)期存在也是一種罕見現(xiàn)象。

古希臘城邦時(shí)代形成與君主制不同的另外一種國(guó)家政體——民主制。這種政體以公民大會(huì)對(duì)國(guó)家重大事務(wù)做出決策、進(jìn)行立法，然后由以平等抽簽產(chǎn)生的行政官員加以執(zhí)行為基本特征。在這一制度中，由于公民大會(huì)是全體公民都可以參加的會(huì)議，所以，它就成為不同的階級(jí)成員表達(dá)自己的利益訴求的機(jī)制平臺(tái)。這是城邦小國(guó)的民主制所體現(xiàn)的階級(jí)利益訴求表達(dá)機(jī)制。

近現(xiàn)代民族國(guó)家的地域、人口，遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出古希臘城邦小國(guó)的想象。在人口眾多、地域廣袤的情況下，崇尚民主價(jià)值的國(guó)家也只能實(shí)行以代議制為特征的共和制政體形式。在這一政體制度中，由人民選舉產(chǎn)生的代表組成的議會(huì)對(duì)國(guó)家重大事務(wù)決策、立法，由民選產(chǎn)生或議會(huì)產(chǎn)生的行政首腦領(lǐng)導(dǎo)的政府機(jī)構(gòu)執(zhí)行這種決策和法律。

如果說在君主制下不可能形成政黨的話，那么，在城邦民主制下則不需要產(chǎn)生政黨——因?yàn)楣駛冎苯釉诠翊髸?huì)中表達(dá)自己的利益要求。但在地域廣袤、人口眾多的共和制國(guó)家中，則必須產(chǎn)生政黨，以便不同的階級(jí)可以通過自己的政治代言人在議會(huì)這一政治平臺(tái)上表達(dá)自己的利益訴求，同其他階級(jí)的政治代言人進(jìn)行對(duì)話、協(xié)商，在互相溝通和理解的基礎(chǔ)上，通過議會(huì)決議、立法使國(guó)家資源的分配兼顧到各階級(jí)的利益要求，以至形成相對(duì)公平的社會(huì)資源的分配。

近現(xiàn)代的政黨政治，最初就是伴隨著代議制的共和政體的建立而逐步形成的。由選舉產(chǎn)生的代表不同階級(jí)利益的政黨的代表們組成議會(huì)，在該議會(huì)中，不同的政黨代表依照既定程序表達(dá)著該政黨所代表的階級(jí)成員們的利益訴求，通過辯論、溝通、投票，使不同階級(jí)的利益訴求最終匯集成一個(gè)統(tǒng)一的折中性的社會(huì)資源分配方案，使各階級(jí)成員的不同的利益要求得到兼顧性的滿足，這就是代議制的共和政體所具有的各階級(jí)利益訴求的表達(dá)和整合機(jī)制。最初的政黨就是為實(shí)現(xiàn)這種特定的國(guó)家機(jī)制的作用而產(chǎn)生的，并且其一旦產(chǎn)生，就成為不同階級(jí)利益表達(dá)和利益整合的一個(gè)重要的工具和因素。在這種利益表達(dá)和利益整合機(jī)制中，政黨與自己所代表的階級(jí)成員們的關(guān)系是通過選舉而得到確認(rèn)的：政黨通過深入自己所意圖代表的階級(jí)的成員中去了解他們的想法和要求，把這些想法和要求歸納、提升為自己的政綱、宣言，通過自己的代表宣傳這些政綱和宣言而得到自己意圖代表的階級(jí)成員們的贊同、支持，從而使本黨的代表通過選舉當(dāng)選為議會(huì)代表，進(jìn)而在議會(huì)中表達(dá)本階級(jí)的利益訴求，并力求最終通過立法形式確定的社會(huì)資源分配方案使本階級(jí)的利益訴求得到相對(duì)滿足。

在這里，政黨和人民的關(guān)系是被委托和委托的關(guān)系。在這樣的關(guān)系中，談不上政黨與人民有著領(lǐng)導(dǎo)和被領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系，在更大程度上，政黨是順應(yīng)其所意圖代表的階級(jí)成員的利益要求，服從和表達(dá)這種利益要求?？梢哉f，在這種機(jī)制中，政黨只是其所代表的階級(jí)的利益訴求的表達(dá)工具和實(shí)現(xiàn)工具。

以上是在共和政體的代議制議會(huì)存在的背景下產(chǎn)生的政黨和民眾的關(guān)系。

但是，政黨也可能因另外的原因或途徑而產(chǎn)生、形成。

當(dāng)一個(gè)國(guó)家因制度缺陷或首腦無能而無法應(yīng)對(duì)外來威脅或外來競(jìng)爭(zhēng)的壓力以至在這一國(guó)家中生存的民族遭遇生存危機(jī)時(shí)，或者，因制度缺陷或首腦無能或首腦邪惡而引致社會(huì)各階級(jí)在物質(zhì)資料占有上表現(xiàn)出嚴(yán)重的貧富差別，乃至貧窮階級(jí)成員難以維持生存時(shí)，社會(huì)就有推翻現(xiàn)政權(quán)、重新建立政府的革命、造反要求。

這種革命、造反要求總是由個(gè)別人先行表示出來的，但要使這種要求變成社會(huì)性的造反行動(dòng)，還需要一批追隨、服從造反首倡者的核心追隨者，進(jìn)而通過這批核心追隨者帶動(dòng)普通民眾進(jìn)行推翻現(xiàn)政權(quán)的革命、造反行動(dòng)。

這種由革命造反的首倡者和核心追隨者組成的群體，或者以親密的個(gè)人感情為聯(lián)系紐帶，從而表現(xiàn)為一種兄弟性的組合；或者以某種宗教信仰共識(shí)為聯(lián)系紐帶，從而表現(xiàn)為某種宗教組織；或者以一定的政治理論、政治綱領(lǐng)、政治紀(jì)律為聯(lián)系紐帶，從而表現(xiàn)為政黨。

這種以革命、造反、建立新政權(quán)為使命的政黨，必須動(dòng)員起相當(dāng)數(shù)量的民眾跟隨自己行動(dòng)，才有成功的可能。所以，倡導(dǎo)革命的政黨必須宣傳自己的理論和政綱，使民眾了解、贊同，進(jìn)而加入革命、造反行動(dòng)。在實(shí)現(xiàn)復(fù)雜的革命任務(wù)時(shí)，還需要革命政黨適應(yīng)不同時(shí)期的革命任務(wù)和條件，提出不同的政策和策略。當(dāng)革命需要長(zhǎng)期努力時(shí)，還需要革命政黨將參與革命的民眾成員以一定的方式組織起來，以實(shí)現(xiàn)各種不同的職能任務(wù)。

這種為實(shí)現(xiàn)革命任務(wù)而形成的政黨與普通民眾之間存在著領(lǐng)導(dǎo)和被領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系。革命政黨宣傳、動(dòng)員民眾，提出革命目標(biāo)和政策、策略來引導(dǎo)民眾，通過一定的組織形式組織民眾，這就體現(xiàn)了革命政黨對(duì)人民群眾的領(lǐng)導(dǎo)作用。但是，這種“領(lǐng)導(dǎo)”的真正含義在于“引導(dǎo)”“吸引”“領(lǐng)路”“導(dǎo)向”，而絕不是“命令”“指示”“強(qiáng)制”。

中國(guó)共產(chǎn)黨在新民主主義革命時(shí)代就踐行著對(duì)中國(guó)人民的領(lǐng)導(dǎo)。但這種領(lǐng)導(dǎo)是一種宏觀上的政治意義上的領(lǐng)導(dǎo)。當(dāng)人民群眾中的大多數(shù)人對(duì)世界性民族競(jìng)爭(zhēng)的殘酷性并無認(rèn)識(shí)，對(duì)非民主的政治制度的落后性并不理解，對(duì)專制政府的歷史阻礙作用以及推翻這種專制政府的急迫性并無覺醒時(shí)，中國(guó)共產(chǎn)黨作為先知先覺的群體率先奮起，宣傳革命，喚醒民眾。中國(guó)共產(chǎn)黨在每一個(gè)歷史時(shí)期，相對(duì)準(zhǔn)確地、預(yù)見性地提出整個(gè)民族面臨的主要任務(wù)，提出完成和實(shí)現(xiàn)這個(gè)任務(wù)的主要途徑、方法，讓人民對(duì)其主張加以思考、鑒別。人民若覺得這些主張?zhí)岬谜_，則會(huì)被吸引，會(huì)追隨黨去實(shí)現(xiàn)這些任務(wù)、去奮斗。這就體現(xiàn)、實(shí)現(xiàn)了黨的領(lǐng)導(dǎo)。但是，這種意義上的領(lǐng)導(dǎo)不是黨對(duì)人民的強(qiáng)迫、強(qiáng)制。鄧小平同志在1941年論述抗日民主政權(quán)時(shí)，就嚴(yán)厲批評(píng)那種以黨的領(lǐng)導(dǎo)為由隨意發(fā)號(hào)施令的現(xiàn)象[2-1]。準(zhǔn)確地說，“黨的領(lǐng)導(dǎo)”是一種“引導(dǎo)”。它是在“吸引”“凝聚”的基礎(chǔ)上、前提下的“導(dǎo)向”“領(lǐng)路”，是中國(guó)共產(chǎn)黨走在前列而帶動(dòng)人民群眾跟進(jìn)。

新中國(guó)成立之后，“黨領(lǐng)導(dǎo)人民”這一命題的含義是什么？它變成了“黨對(duì)人民命令”“人民對(duì)黨服從”了嗎？顯然不是。

新中國(guó)成立之后，意味著中國(guó)民主革命的政治任務(wù)的完成，意味著人民當(dāng)家作主的開始，盡管在確定國(guó)家主要任務(wù)、選擇經(jīng)濟(jì)發(fā)展道路、建構(gòu)國(guó)家政治制度、形成正常的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展秩序等一系列問題上，仍然需要中國(guó)共產(chǎn)黨提出自己的看法、主張，形成對(duì)人民的引導(dǎo)性意見，體現(xiàn)黨的領(lǐng)導(dǎo)?！拔覀凕h在不同歷史時(shí)期，總是根據(jù)人民意愿和事業(yè)發(fā)展需要，提出富有感召力的奮斗目標(biāo)，團(tuán)結(jié)帶領(lǐng)人民為之奮斗。黨的十八大根據(jù)國(guó)內(nèi)外形勢(shì)新變化，順應(yīng)我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)新發(fā)展和廣大人民群眾新期待，對(duì)全面建設(shè)小康社會(huì)目標(biāo)進(jìn)行了充實(shí)和完善，提出了更具明確政策導(dǎo)向、更加針對(duì)發(fā)展難題、更好順應(yīng)人民意愿的新要求。”[3]但這種對(duì)人民的“領(lǐng)導(dǎo)”，仍然只能是“引導(dǎo)”“首倡”“導(dǎo)向”意義上的“領(lǐng)導(dǎo)”，而絕不是“命令—服從”意義上的領(lǐng)導(dǎo)。

黨的這種“領(lǐng)導(dǎo)”表現(xiàn)為從群眾中來、到群眾中去的群眾路線。從群眾中來，就是首先要傾聽人民群眾的呼聲、要求，了解人民群眾的愿望、需要，由此制定符合人民群眾需要的路線、方針、政策。習(xí)近平總書記指出：“只有切實(shí)尊重人民首創(chuàng)精神，傾聽人民呼聲，反映人民意愿，及時(shí)發(fā)現(xiàn)、總結(jié)、概括人民創(chuàng)造的新鮮經(jīng)驗(yàn)，才能獲得正確反映客觀規(guī)律的真理性認(rèn)識(shí)，才能制定出符合客觀規(guī)律的科學(xué)決策?！盵4]這種由了解、總結(jié)人民群眾的呼聲、意愿而形成的決策，絕不是黨組織單方面對(duì)人民群眾的命令。到群眾中去，就是把黨由“從群眾中來”形成的認(rèn)識(shí)、主張和制定的路線、方針、政策，再拿到人民群眾中宣傳、討論，在其中堅(jiān)持正確、修正錯(cuò)誤，并讓人民群眾對(duì)其了解、認(rèn)可、接受，進(jìn)而轉(zhuǎn)化為人民群眾在社會(huì)實(shí)踐中行動(dòng)的遵循和指引。正如習(xí)近平總書記指出：“馬克思主義政黨只有充分調(diào)動(dòng)和發(fā)揮人民的積極性和創(chuàng)造性，才能實(shí)現(xiàn)自己的歷史使命。這就必須把從群眾中集中起來的意見、辦法，拿到群眾中去實(shí)踐和驗(yàn)證，使正確的意見和真理性認(rèn)識(shí)為群眾所掌握，成為群眾實(shí)踐的思想武器，轉(zhuǎn)化為改造世界的實(shí)際行動(dòng)。”[4]

中國(guó)共產(chǎn)黨能夠很好地堅(jiān)持從群眾中來、到群眾中去的群眾路線，就能始終發(fā)揮在人民群眾中的領(lǐng)導(dǎo)作用。如果像部分同志理解的那樣，把黨對(duì)人民的領(lǐng)導(dǎo)視為行政首長(zhǎng)和下屬關(guān)系意義上的“命令—服從”關(guān)系，就從根本上曲解了黨和人民的關(guān)系，就會(huì)使黨日益脫離人民群眾，日漸喪失人民的信任、支持，最終使黨喪失領(lǐng)導(dǎo)作用。所以，習(xí)近平總書記反復(fù)強(qiáng)調(diào)的一件大事就是：黨要密切聯(lián)系群眾?！拔覀円m應(yīng)新形勢(shì)下群眾工作新特點(diǎn)新要求，深入做好組織群眾、宣傳群眾、教育群眾、服務(wù)群眾工作，虛心向群眾學(xué)習(xí)，誠(chéng)心接受群眾監(jiān)督，始終植根人民、造福人民，始終保持黨同人民群眾的血肉聯(lián)系，始終與人民心連心、同呼吸、共命運(yùn)?！盵3]“密切黨群、干群關(guān)系，保持同人民群眾的血肉聯(lián)系，始終是我們黨立于不敗之地的根基。一個(gè)政黨，一個(gè)政權(quán)，其前途和命運(yùn)最終取決于人心向背。如果我們脫離群眾、失去人民擁護(hù)和支持，最終也會(huì)走向失敗?！盵3]

在我們黨倡導(dǎo)改進(jìn)黨的領(lǐng)導(dǎo)方式和執(zhí)政方式、推進(jìn)依法治國(guó)和依法執(zhí)政時(shí)，首先要在全黨樹立正確的黨民關(guān)系觀念，從根本上清除以行政管理意義上的“命令—服從”關(guān)系模式來理解的“黨的領(lǐng)導(dǎo)”概念背后隱含的黨民關(guān)系模式。

二、黨的執(zhí)政與黨的領(lǐng)導(dǎo)的區(qū)別

新中國(guó)成立之后，中國(guó)共產(chǎn)黨進(jìn)入了執(zhí)政狀態(tài)，即，由原先的處于“非法”地位的革命黨轉(zhuǎn)變?yōu)楹戏ǖ?、運(yùn)用國(guó)家權(quán)力處理國(guó)家事務(wù)的執(zhí)政黨。但是，長(zhǎng)期以來，我們的政治理論和政治宣傳中沒有使用“執(zhí)政”這一概念來相對(duì)準(zhǔn)確地表達(dá)我們黨在國(guó)家政權(quán)中的這種地位的變化。我們長(zhǎng)期仍然使用“黨的領(lǐng)導(dǎo)”“黨領(lǐng)導(dǎo)人民”“黨領(lǐng)導(dǎo)國(guó)家”這類概念來表達(dá)黨掌控國(guó)家政權(quán)的狀態(tài)。這樣，我們不自覺地用“黨的領(lǐng)導(dǎo)”這一概念來表達(dá)了兩個(gè)不同的政治活動(dòng)現(xiàn)象：黨對(duì)人民的領(lǐng)導(dǎo)；黨在國(guó)家的執(zhí)政。這兩個(gè)不同的政治活動(dòng)現(xiàn)象實(shí)際上顯示著我們黨在執(zhí)政之后履行的兩大政治功能：一方面，中國(guó)共產(chǎn)黨作為一個(gè)政黨要繼續(xù)從事宣傳、說服、吸引人民跟隨自己前進(jìn)的非執(zhí)政意義的領(lǐng)導(dǎo)工作；另一方面，中國(guó)共產(chǎn)黨作為執(zhí)政黨要從事行使國(guó)家權(quán)力處理國(guó)家事務(wù)的執(zhí)政活動(dòng)。這兩大政治功能雖然在目的指向上是一致的，但它們本身的內(nèi)容、履行功能的方式都是不同的。

長(zhǎng)期以來，我們?cè)诶碚撋虾雎粤藢?duì)“執(zhí)政”和“領(lǐng)導(dǎo)”兩大概念的區(qū)分，在現(xiàn)實(shí)中忽略了對(duì)“領(lǐng)導(dǎo)功能”和“執(zhí)政功能”的區(qū)分，以至將履行執(zhí)政功能視同為領(lǐng)導(dǎo)，也將履行領(lǐng)導(dǎo)功能泛化為執(zhí)政。這種認(rèn)識(shí)上的偏差，使我們逐漸地將黨對(duì)人民的領(lǐng)導(dǎo)行為全都當(dāng)作執(zhí)政行為來看待，逐漸地習(xí)慣于用命令和服從的關(guān)系來界定黨同人民群眾之間的關(guān)系。這種情況如果不加以警惕和改變，最終必然會(huì)損害我們黨的執(zhí)政地位。

辨析和區(qū)分黨的領(lǐng)導(dǎo)和黨的執(zhí)政兩大概念的本質(zhì)，從而區(qū)分黨的領(lǐng)導(dǎo)功能和黨的執(zhí)政功能，這也是實(shí)行依法執(zhí)政的重要觀念基礎(chǔ)。

黨的領(lǐng)導(dǎo)是指，在以自己提出、實(shí)際上體現(xiàn)著中國(guó)人民的共同利益的價(jià)值觀念、路線、政策吸引黨外人民群眾、甚至其他黨派及其成員的支持和追隨的前提下，中國(guó)共產(chǎn)黨在社會(huì)的政治、經(jīng)濟(jì)、文化等領(lǐng)域的事務(wù)中從事引導(dǎo)、組織、帶領(lǐng)人民群眾和其他追隨者為實(shí)現(xiàn)黨所提出的價(jià)值觀念、路線、政策而共同奮斗的活動(dòng)。

黨的執(zhí)政是指，中國(guó)共產(chǎn)黨的代表在合法地進(jìn)入和掌控國(guó)家職能權(quán)力機(jī)構(gòu)的前提下，以國(guó)家代表的名義行使國(guó)家權(quán)力、貫徹黨的治國(guó)主張、處理全國(guó)的政治經(jīng)濟(jì)和社會(huì)事務(wù)、謀求和實(shí)現(xiàn)全國(guó)人民的利益的活動(dòng)。

黨的領(lǐng)導(dǎo)和黨的執(zhí)政雖然同樣是中國(guó)共產(chǎn)黨的政治活動(dòng)，并且其最終目的指向都是相同的——實(shí)現(xiàn)中國(guó)人民的共同福祉。但作為體現(xiàn)著兩種不同的政治功能的活動(dòng)，其內(nèi)涵有許多不同。

第一，黨的領(lǐng)導(dǎo)和黨的執(zhí)政的主體不同。

黨的領(lǐng)導(dǎo)和黨的執(zhí)政表面上看來，都是以黨為主體的活動(dòng)。實(shí)際上，這兩種活動(dòng)的直接主體并不相同。

黨的領(lǐng)導(dǎo)的主體就是黨組織自身，這是無可置疑的。就領(lǐng)導(dǎo)活動(dòng)而言，黨就是通過黨組織自身的活動(dòng)去實(shí)現(xiàn)和完成的。各級(jí)黨委機(jī)構(gòu)、各級(jí)黨委機(jī)構(gòu)中的各個(gè)工作機(jī)構(gòu)，都有宣傳、引導(dǎo)、組織人民群眾從事某些活動(dòng)以實(shí)現(xiàn)人民群眾的利益的職能。

黨的執(zhí)政的直接主體不是黨組織自身，而是黨的代表們。

在現(xiàn)代民主政治的前提下，一個(gè)政黨是否執(zhí)政，取決于這個(gè)政黨參加選舉的結(jié)果。因?yàn)樵谶x舉中，接受人民（準(zhǔn)確地說是選民）審視、檢驗(yàn)、選擇的是政黨的代表，通過投票的方式獲得人民授權(quán)進(jìn)入國(guó)家機(jī)構(gòu)的也是政黨的代表，所以，只有政黨的代表們有權(quán)進(jìn)入國(guó)家權(quán)力機(jī)構(gòu)。我們不能因?yàn)橐粋€(gè)政黨是執(zhí)政黨，就認(rèn)為這個(gè)政黨的各級(jí)組織機(jī)構(gòu)、這個(gè)政黨的所有成員都是執(zhí)政主體。國(guó)家組織機(jī)構(gòu)是屬于全國(guó)人民的組織機(jī)構(gòu)，是處理與全國(guó)人民有關(guān)的事務(wù)的機(jī)構(gòu)；政黨的組織機(jī)構(gòu)是屬于全體黨員的組織機(jī)構(gòu)，是聯(lián)系與組織黨員、處理與政黨有關(guān)的事務(wù)、實(shí)現(xiàn)政黨的職能的機(jī)構(gòu)。所以，無論就其成員的構(gòu)成而言，還是就其各自的職能而言，政黨的組織機(jī)構(gòu)都不能等于國(guó)家機(jī)構(gòu)。于是，即使一個(gè)政黨取得執(zhí)政地位，它也不能直接用自己的黨組織機(jī)構(gòu)去直接行使國(guó)家權(quán)力。這樣，合乎邏輯的認(rèn)識(shí)就是，執(zhí)政黨只有通過自己的進(jìn)入國(guó)家機(jī)構(gòu)、掌控國(guó)家權(quán)力的代表行使國(guó)家職能權(quán)力、處理國(guó)家公共事務(wù)。所以，黨的執(zhí)政，其真正含義是黨的代表們代表黨執(zhí)政。如果我們不想在廢棄國(guó)家權(quán)力機(jī)構(gòu)的前提下執(zhí)政，如果我們也不想在黨的權(quán)力體系和國(guó)家權(quán)力體系重疊或混淆的情況下執(zhí)政，我們就只能在黨的代表們代表黨執(zhí)政的意義上來理解黨的執(zhí)政。我們也只有在黨的直接執(zhí)政主體是黨的代表的意義上理解黨的執(zhí)政，我們才能將黨、國(guó)家、執(zhí)政這三個(gè)概念合乎法律邏輯地統(tǒng)一在“黨的執(zhí)政”概念里。

第二，黨的領(lǐng)導(dǎo)和黨的執(zhí)政的對(duì)象不同。

黨的領(lǐng)導(dǎo)的對(duì)象是人民群眾，而不是其他。黨在國(guó)家權(quán)力之外進(jìn)行活動(dòng)時(shí)，其工作的直接對(duì)象就是人民群眾。黨通過對(duì)人民群眾的宣傳、動(dòng)員、引導(dǎo)、示范、組織等工作形式，使人民群眾團(tuán)結(jié)在黨的周圍，為其自身利益而奮斗。

黨的執(zhí)政的直接對(duì)象是國(guó)家機(jī)構(gòu)。黨通過自己的代表掌握和控制國(guó)家機(jī)構(gòu)，才能行使國(guó)家權(quán)力、處理國(guó)家事務(wù)。

第三，黨的領(lǐng)導(dǎo)地位和黨的執(zhí)政地位的獲得途徑不同。

黨的領(lǐng)導(dǎo)是黨在社會(huì)生活中通過自己的無私的工作同人民群眾形成的一種事實(shí)性關(guān)系。黨的領(lǐng)導(dǎo)地位不是靠法律規(guī)定，不是靠強(qiáng)迫，不是靠武力。只是因?yàn)辄h始終代表中國(guó)人民的根本利益和現(xiàn)實(shí)利益，所以黨獲得人民的信賴和擁護(hù)，人民自愿地、自發(fā)地跟隨黨前進(jìn)。法律既不可能使黨得到領(lǐng)導(dǎo)地位，也不可能保證黨始終保持領(lǐng)導(dǎo)地位。能夠使黨獲得和保持領(lǐng)導(dǎo)地位的，只能像鄧小平同志所指出的那樣，依靠黨的主張的正確，依靠人民群眾對(duì)黨的政治主張的接受、擁護(hù)、信賴[2-2]。

黨的執(zhí)政卻是一種法律意義上的權(quán)力地位。黨的執(zhí)政表現(xiàn)為黨的代表們?cè)趪?guó)家權(quán)力機(jī)構(gòu)中占主導(dǎo)地位，而這種主導(dǎo)地位又是通過法律程序——選舉——獲得的，所以，它是一種既定的法律狀態(tài)、一種既定的法律地位。換句話說，它符合法律，所以受到法律保護(hù)。

第四，黨的領(lǐng)導(dǎo)行為和黨的執(zhí)政行為各自依賴的手段不同。

執(zhí)政活動(dòng)同一般的政黨活動(dòng)不同。執(zhí)政活動(dòng)是一種特殊形態(tài)下的政黨活動(dòng)。對(duì)國(guó)家政權(quán)的領(lǐng)導(dǎo)不同于對(duì)人民群眾的領(lǐng)導(dǎo)。一般的政黨活動(dòng)并不必然是在政權(quán)內(nèi)的活動(dòng)，而執(zhí)政則必然是在國(guó)家政權(quán)機(jī)構(gòu)內(nèi)部的活動(dòng)。并且執(zhí)政必然要運(yùn)用國(guó)家政權(quán)機(jī)構(gòu)的權(quán)力，推行以國(guó)家名義制定的法律和政令。沒有國(guó)家權(quán)力機(jī)構(gòu)的權(quán)力作支撐，執(zhí)政黨的代表們就不可能在執(zhí)政中貫徹本黨的綱領(lǐng)、路線、政策等。

黨的領(lǐng)導(dǎo)行為卻并不以政權(quán)機(jī)構(gòu)為支撐。一般來說，黨的領(lǐng)導(dǎo)表現(xiàn)為在國(guó)家政權(quán)之外、通過非執(zhí)政手段和非政權(quán)途徑率領(lǐng)人民為了某項(xiàng)目標(biāo)而奮斗。這就是說，即使黨沒有取得對(duì)國(guó)家政權(quán)的領(lǐng)導(dǎo)，這也并不影響黨實(shí)現(xiàn)對(duì)人民群眾的領(lǐng)導(dǎo)。沒有執(zhí)政的政黨仍然可以在社會(huì)事務(wù)中或社會(huì)重大事件中起著領(lǐng)導(dǎo)作用。譬如，土地革命時(shí)期中國(guó)共產(chǎn)黨在反帝、反封建斗爭(zhēng)中在中國(guó)工農(nóng)群眾中起的領(lǐng)導(dǎo)作用；抗日戰(zhàn)爭(zhēng)時(shí)期中國(guó)共產(chǎn)黨在反抗日本侵略者的斗爭(zhēng)中對(duì)抗日民眾所起的領(lǐng)導(dǎo)作用，等等。黨的領(lǐng)導(dǎo)的內(nèi)容決定了黨的領(lǐng)導(dǎo)的實(shí)現(xiàn)與否不取決于黨是否獲得國(guó)家政權(quán)，而取決于黨是否獲得人民群眾的信任、追隨、擁護(hù)。黨為了實(shí)現(xiàn)對(duì)人民群眾的領(lǐng)導(dǎo)，主要依賴說服、宣傳、引導(dǎo)、示范、領(lǐng)先實(shí)踐、組織行動(dòng)等手段。

第五，黨的領(lǐng)導(dǎo)行為和黨的執(zhí)政行為的法律效力不同。

執(zhí)政是以國(guó)家的名義、通過行使國(guó)家權(quán)力的方式處理社會(huì)事務(wù)的行為。執(zhí)政行為，或者說，黨的代表們處理國(guó)家政務(wù)的行為，對(duì)全社會(huì)成員產(chǎn)生法定約束力、強(qiáng)制性，即全社會(huì)成員具有服從的義務(wù)。這里的理由是，黨的代表們的處理政務(wù)行為是經(jīng)合法程序獲得人民授權(quán)的，其處理政務(wù)行為在名義上是得到人民全體同意的，而人民的意志是不可違抗的。因此，一旦黨的代表們經(jīng)由合法途徑進(jìn)入并掌控和行使國(guó)家權(quán)力從而處理社會(huì)事務(wù)時(shí)，個(gè)別的人無論是否贊成，都有服從的義務(wù)。所以，可以簡(jiǎn)單地說，黨的執(zhí)政行為是具有強(qiáng)制性的行為。

而一般意義上的領(lǐng)導(dǎo)是政黨不依賴于國(guó)家權(quán)力進(jìn)行的活動(dòng)，對(duì)人民群眾不具有強(qiáng)制性。領(lǐng)導(dǎo)，無論把它作為一種動(dòng)態(tài)的活動(dòng)來理解，還是把它作為一種靜態(tài)的關(guān)系來看待，都不能建立在強(qiáng)制、強(qiáng)迫的基礎(chǔ)上。無論是理論上，還是歷史實(shí)踐中，我們黨同人民群眾的領(lǐng)導(dǎo)和被領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系的形成，都是因?yàn)槲覀凕h的綱領(lǐng)、路線、政策等代表、體現(xiàn)人民的利益并被人民所感受認(rèn)知，以至吸引了人民群眾自愿地跟隨黨前進(jìn)。一般說來，黨可以將自己的大政方針、政策或者關(guān)于社會(huì)某些具體事物的看法、主張通過宣傳的方式讓人民群眾了解、通過說服的方式讓人民群眾接受，但只要這些都是在國(guó)家權(quán)力機(jī)構(gòu)之外的活動(dòng)，它們就不具有對(duì)人民群眾的必然的約束力。

第六，黨的領(lǐng)導(dǎo)和黨的執(zhí)政處理的事務(wù)不同。

盡管我們說黨的代表們進(jìn)入國(guó)家權(quán)力機(jī)構(gòu)之后有權(quán)行使國(guó)家權(quán)力處理國(guó)家的政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)等方面的事務(wù)，但，其處理的事務(wù)的范圍絕不是無限寬泛的。執(zhí)政者能夠處理的社會(huì)公共性事務(wù)的范圍不取決于其自己的認(rèn)識(shí)和意志，而取決于國(guó)家憲法和法律的規(guī)定。一般來說，當(dāng)代各國(guó)的憲法和法律都把各國(guó)家職能機(jī)構(gòu)管理的社會(huì)事務(wù)范圍以列舉的方式加以規(guī)定，這些被列舉的事項(xiàng)范圍就是國(guó)家職能機(jī)構(gòu)必須承擔(dān)的責(zé)任范圍，也是其能夠行使的權(quán)限范圍。執(zhí)政者行使國(guó)家機(jī)構(gòu)的權(quán)力處理社會(huì)事務(wù)時(shí)，必須謹(jǐn)慎地遵守這些法定的權(quán)力范圍，不能任意地?cái)U(kuò)大自己管轄、處理的事務(wù)范圍。如果擴(kuò)大自己的事務(wù)處理范圍，就是擴(kuò)大自己的權(quán)限，就是濫用自己掌握的權(quán)力。

而一個(gè)政黨試圖從事的領(lǐng)導(dǎo)性事務(wù)不屬法律規(guī)定的事項(xiàng)。一般來說，在不做憲法和法律所禁止的事項(xiàng)的前提下，在不做憲法和法律規(guī)定專屬國(guó)家機(jī)構(gòu)管轄和處理的事務(wù)的前提下，在不采取憲法和法律所禁止采取的行為方式的前提下，在不采用憲法和法律規(guī)定只有國(guó)家機(jī)構(gòu)可以采取的行為方式的前提下，一個(gè)政黨從事的領(lǐng)導(dǎo)性事務(wù)是不受限制的。一般來說，只要不是運(yùn)用違背人民意愿的強(qiáng)制的方式，只要人民自愿地追隨和服從，黨可以在任何領(lǐng)域從事領(lǐng)導(dǎo)性的事務(wù)和工作。

明確黨的領(lǐng)導(dǎo)與黨的執(zhí)政的區(qū)別，對(duì)我們黨在新的歷史條件下的執(zhí)政非常重要。

在我們黨取得執(zhí)政地位之后，我們黨具有雙重身份的合一：既是執(zhí)政黨，又是領(lǐng)導(dǎo)黨。在國(guó)家權(quán)力應(yīng)當(dāng)管轄、處理的政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)事務(wù)之外，仍然存在許多不應(yīng)當(dāng)由國(guó)家權(quán)力機(jī)構(gòu)處理的政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)事務(wù)。對(duì)這些事務(wù)的處理，仍然需要我們黨對(duì)人民群眾的領(lǐng)導(dǎo)，仍然需要我們黨對(duì)人民群眾做引導(dǎo)、示范、宣傳、組織工作。這樣，我們?cè)谌〉脠?zhí)政地位以后要履行雙重職能：既要行使國(guó)家權(quán)力，又要從事社會(huì)工作；既要在國(guó)家權(quán)力機(jī)構(gòu)內(nèi)部、以國(guó)家的名義處理政務(wù)，又要在國(guó)家權(quán)力機(jī)構(gòu)外部、以政黨組織的名義處理事務(wù)。執(zhí)政和非執(zhí)政性的領(lǐng)導(dǎo)，兩種不同內(nèi)容的事務(wù)，需要我們采取不同的處理手段；兩種不同性質(zhì)的活動(dòng)，需要我們謹(jǐn)慎地采取兩種不同性質(zhì)的活動(dòng)方式。這首先需要我們對(duì)執(zhí)政和領(lǐng)導(dǎo)這兩種活動(dòng)的內(nèi)容和特點(diǎn)作仔細(xì)地分辨和認(rèn)識(shí)。

忽略了對(duì)執(zhí)政和領(lǐng)導(dǎo)的區(qū)分，將執(zhí)政泛化為領(lǐng)導(dǎo)，將領(lǐng)導(dǎo)視同為執(zhí)政，會(huì)給我們黨的工作和事業(yè)帶來許多不應(yīng)有的障礙，會(huì)給我們黨和人民群眾的關(guān)系造成許多不應(yīng)有的損害。

由于我們對(duì)黨的領(lǐng)導(dǎo)和黨的執(zhí)政的主體不作區(qū)分，我們會(huì)不自覺地直接用黨組織行使本應(yīng)由國(guó)家機(jī)構(gòu)才能行使的國(guó)家權(quán)力。這種對(duì)兩種活動(dòng)的主體的認(rèn)識(shí)觀念上的混亂，是我們長(zhǎng)期受到黨政不分問題的困擾的一個(gè)重要原因。

由于我們對(duì)黨的領(lǐng)導(dǎo)和黨的執(zhí)政各自所能夠采用的手段方式不作區(qū)分，我們會(huì)不自覺地把執(zhí)政所能采用的強(qiáng)制手段用于對(duì)人民群眾的領(lǐng)導(dǎo)活動(dòng)，將本應(yīng)由黨組織來實(shí)施的，以說服、宣傳、示范、引導(dǎo)等方式來實(shí)現(xiàn)的領(lǐng)導(dǎo)活動(dòng)簡(jiǎn)單地轉(zhuǎn)變?yōu)橛蓢?guó)家權(quán)力機(jī)構(gòu)實(shí)行的、以直接行使國(guó)家權(quán)力的方式來體現(xiàn)的強(qiáng)制性行為。

由于我們對(duì)黨的領(lǐng)導(dǎo)和黨的執(zhí)政各自所處理的事務(wù)范圍缺乏辨析，我們會(huì)不自覺地將人民群眾應(yīng)當(dāng)服從我們的執(zhí)政行為的義務(wù)，擴(kuò)大、泛化為應(yīng)當(dāng)服從我們的領(lǐng)導(dǎo)的義務(wù)。

由于黨對(duì)人民的領(lǐng)導(dǎo)活動(dòng)是不可能被法律規(guī)范規(guī)定的、從而黨的領(lǐng)導(dǎo)也是不可能以法律規(guī)定為依據(jù)的，在我們把執(zhí)政同領(lǐng)導(dǎo)相混淆的情況下，我們可能習(xí)慣于像履行領(lǐng)導(dǎo)職能一樣從事執(zhí)政活動(dòng)：不依據(jù)法律。

這種認(rèn)識(shí)上的偏差，會(huì)使我們逐漸地將黨對(duì)人民的領(lǐng)導(dǎo)行為全都當(dāng)作執(zhí)政行為來看待，逐漸地習(xí)慣于用命令和服從的關(guān)系來界定我們黨同人民群眾之間的關(guān)系，逐漸地怠于了解人民的需要和利益、不屑聽取人民群眾的意見和要求，逐漸地淡化黨對(duì)人民群眾的領(lǐng)導(dǎo)；這種認(rèn)識(shí)上的偏差也會(huì)使我們把執(zhí)政活動(dòng)視為領(lǐng)導(dǎo)行為，忽略執(zhí)政這種行使國(guó)家權(quán)力的行為是需要法律依據(jù)、接受法律約束的，而當(dāng)我們?cè)趯?shí)踐中不依據(jù)法律執(zhí)政的時(shí)候，必然會(huì)大大弱化執(zhí)政行為的公正性，必然導(dǎo)致在行使執(zhí)政權(quán)力時(shí)忽略對(duì)人民權(quán)利的尊重，其最終必然會(huì)損害黨的執(zhí)政地位。

只有在明確執(zhí)政和領(lǐng)導(dǎo)的區(qū)別的基礎(chǔ)上，才能自覺地認(rèn)識(shí)到執(zhí)政要受法律約束，才能自覺地貫徹實(shí)行依法執(zhí)政。

三、黨的執(zhí)政權(quán)力的來源

是否能夠?qū)嵤┮婪▓?zhí)政，觀念上能否正確地看待執(zhí)政權(quán)力的來源問題至關(guān)重要。

由于我們?cè)诶碚撋衔丛J(rèn)真研究執(zhí)政和執(zhí)政權(quán)力來源問題，許多同志似是而非地用“槍桿子里面出政權(quán)”來詮釋我們黨執(zhí)政權(quán)力的獲得。也就是說，這部分同志潛意識(shí)中認(rèn)為，我們黨靠武力獲得執(zhí)政權(quán)力。這種認(rèn)識(shí)背后潛藏著基本政治理念的含混和觀念的扭曲。

“槍桿子里面出政權(quán)”是毛澤東同志提出的著名論斷。這一論斷是正確的。但是，這一論斷的正確性是有前提的。

首先，這一論斷是有著特定的針對(duì)對(duì)象的：1949年以前舊的國(guó)民黨反動(dòng)政權(quán)。國(guó)民黨反動(dòng)政權(quán)壓迫人民，反對(duì)民主，實(shí)行獨(dú)裁，而這一政權(quán)又是靠著反動(dòng)武裝的支持，所以，不用武力消滅國(guó)民黨反動(dòng)武裝就不能打倒國(guó)民黨反動(dòng)政權(quán)，不打倒國(guó)民黨反動(dòng)政權(quán)就不能奪回人民的政權(quán)。中國(guó)共產(chǎn)黨人在國(guó)民黨反動(dòng)派發(fā)動(dòng)“四一二政變”之后，通過血的教訓(xùn)認(rèn)識(shí)到這一真理，被迫走上武裝斗爭(zhēng)的道路。在中國(guó)人民的支持和擁護(hù)下，中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的武裝力量最終取得了武裝斗爭(zhēng)的勝利，推翻了國(guó)民黨反動(dòng)政權(quán)，建立了人民政權(quán)。毛澤東同志所說的槍桿子要對(duì)付的對(duì)象就是國(guó)民黨反動(dòng)派。

其次，毛澤東同志說的“出政權(quán)”，是指人民的政權(quán)。人民的政權(quán)被國(guó)民黨反動(dòng)派一度篡奪去了，通過武裝斗爭(zhēng)，人民再把它奪回來。奪回來的仍然是人民的政權(quán)。

國(guó)家的權(quán)力是屬于人民的，并且僅屬于人民。這已經(jīng)成為當(dāng)代主張民主、共和國(guó)家的政治學(xué)說的共識(shí)。各國(guó)憲法中無論是說“一切權(quán)力屬于人民”，還是說“人民主權(quán)”，或是“主權(quán)在民”，都表達(dá)同一個(gè)意思：只有人民全體才是國(guó)家權(quán)力的主人。反過來說，任何政黨、團(tuán)體、組織都不是國(guó)家權(quán)力的主人，都不能擁有國(guó)家權(quán)力。

但是，說人民是國(guó)家權(quán)力的主人，并不等于說，人民全體可以直接行使國(guó)家權(quán)力。如前所述，人類社會(huì)的政治實(shí)踐證明了這樣一個(gè)事實(shí)：在地域廣袤、人口眾多的國(guó)家中，由人民直接行使國(guó)家權(quán)力、處理國(guó)家公共事務(wù)，只會(huì)造成混亂和效率低下。其結(jié)果必然是損害人民的公共利益。所以，實(shí)踐中，人民只能選擇一些人，把執(zhí)行和管理公共事務(wù)的權(quán)力委托給他們，讓他們以執(zhí)政者的身份，管理、處理國(guó)家公共事務(wù)。這就形成一種新的權(quán)力——執(zhí)政權(quán)。

我們必須注意執(zhí)政權(quán)同國(guó)家政權(quán)在理論上的區(qū)分。國(guó)家政權(quán)，相當(dāng)于國(guó)家主權(quán)，這是永遠(yuǎn)屬于人民的。執(zhí)政權(quán)，由國(guó)家主權(quán)派生而來，是人民作為國(guó)家主權(quán)者對(duì)所選擇、所信任的人委托、授權(quán)而產(chǎn)生。因此，不能把執(zhí)政權(quán)等同于國(guó)家政權(quán)。國(guó)內(nèi)一些政治學(xué)者把執(zhí)政權(quán)解釋為執(zhí)掌控制國(guó)家政權(quán)，筆者認(rèn)為，這一解釋根本錯(cuò)誤。

由什么人執(zhí)政，這要由人民選擇。人民一般用選舉的方式選擇執(zhí)政者。

實(shí)際上，中國(guó)共產(chǎn)黨執(zhí)政就是由中國(guó)人民通過選舉選擇的結(jié)果。1948年5月，在人民解放戰(zhàn)爭(zhēng)還在進(jìn)行的緊張而又忙亂的時(shí)刻，中國(guó)共產(chǎn)黨便向民主黨派的代表倡議召開政治協(xié)商會(huì)議，這得到各民主黨派和各界人士的響應(yīng)。經(jīng)過緊張的籌備工作，中國(guó)人民政治協(xié)商會(huì)議第一屆全體會(huì)議于1949年9月21日召開。參加會(huì)議的有中國(guó)共產(chǎn)黨的代表、各民主黨派的代表、無黨派人士代表、各人民團(tuán)體代表、人民解放軍代表、各地區(qū)代表、各民族代表以及國(guó)外華僑的代表共622人[5]。所以，這是一個(gè)人民代表性質(zhì)的會(huì)議。會(huì)議通過了《中國(guó)人民政治協(xié)商會(huì)議共同綱領(lǐng)》（以下簡(jiǎn)稱“《共同綱領(lǐng)》”）。該綱領(lǐng)除序言外，分為總綱、政權(quán)機(jī)關(guān)、軍事制度、經(jīng)濟(jì)制度、文化教育制度、民族政策和外交政策共7章60條。“《共同綱領(lǐng)》所規(guī)定內(nèi)容的根本性和中國(guó)人民政治協(xié)商會(huì)議所代表社會(huì)利益的廣泛性，使它能夠反映全國(guó)各族人民的共同愿望，在我國(guó)建國(guó)之初發(fā)揮臨時(shí)憲法的作用。”[6]會(huì)議通過了中央人民政府組織法，一致選舉中國(guó)共產(chǎn)黨的代表毛澤東為中央人民政府主席；一致選舉產(chǎn)生了中央人民政府的6名副主席，其中中國(guó)共產(chǎn)黨的代表占3人；一致選舉產(chǎn)生了中央人民政府委員會(huì)的56名委員，其中中國(guó)共產(chǎn)黨的代表共36名；選舉產(chǎn)生了中國(guó)人民政治協(xié)商會(huì)議全國(guó)委員會(huì)180名委員，其中中國(guó)共產(chǎn)黨代表110多名[7]。所以，中國(guó)共產(chǎn)黨從新中國(guó)成立時(shí)就取得執(zhí)政地位，是由人民代表們合法地選舉的結(jié)果。

自中華人民共和國(guó)成立以來，中國(guó)共產(chǎn)黨以領(lǐng)導(dǎo)中國(guó)人民推翻三座大山的壓迫的歷史功績(jī)、以率領(lǐng)中國(guó)人民艱苦奮斗建設(shè)自己的美好家園和小康富足的生活的實(shí)際行動(dòng)、以胸襟坦蕩勇于接受批評(píng)和改正錯(cuò)誤的自我更新精神、以不斷清除腐敗追求自身隊(duì)伍純潔的嚴(yán)密的紀(jì)律、以管理社會(huì)和引導(dǎo)國(guó)家前進(jìn)的豐富經(jīng)驗(yàn)和超卓能力、以堅(jiān)持正義原則和全心全意地謀求全中國(guó)最廣大人民群眾的根本利益的忠實(shí)無私的品德而一貫性地獲得中國(guó)人民的信任和支持。1954年我國(guó)制定了第一部憲法，并召開了地方各級(jí)人民代表大會(huì)和第一屆全國(guó)人民代表大會(huì)，根據(jù)憲法和選舉法進(jìn)行的各級(jí)人民代表大會(huì)的代表選舉中，中國(guó)共產(chǎn)黨黨員代表都是占大多數(shù)。在此后的歷屆和各級(jí)人民代表大會(huì)的代表選舉中，中國(guó)共產(chǎn)黨黨員代表都是占大多數(shù)[8]。

中國(guó)共產(chǎn)黨的執(zhí)政地位不是自封的，而是人民選擇的、人民授予的。中華人民共和國(guó)的一切權(quán)力屬于人民，人民的意志是至上的法律，人民意志通過法定的選舉形式得到表現(xiàn)，所以，中國(guó)共產(chǎn)黨的執(zhí)政黨地位是依法取得的。簡(jiǎn)單地用毛澤東同志的論斷為依據(jù)說中國(guó)共產(chǎn)黨的執(zhí)政地位來自武力，這既是對(duì)毛澤東同志的論斷的曲解，也是對(duì)我們黨取得執(zhí)政地位的途徑的誤解。

只要認(rèn)為黨的執(zhí)政地位來自武力，就不可能真正尊重人民權(quán)力，不可能重視人民民主，不可能為保障人民民主、個(gè)人人權(quán)而設(shè)計(jì)中華人民共和國(guó)的法律制度，從而不可能自覺地實(shí)施依法執(zhí)政。

四、黨的執(zhí)政權(quán)力的受約束性

在確立執(zhí)政權(quán)力來自人民授予的觀念的基礎(chǔ)上，我們黨要面對(duì)的下一個(gè)觀念問題就是，在人民將執(zhí)政權(quán)力授予黨之后，人民和黨在權(quán)力問題上是什么關(guān)系？

人民將權(quán)力委托給黨之后，人民自己手中是不是就沒有權(quán)力了？人民將權(quán)力授予黨之后，對(duì)黨的執(zhí)政、行使權(quán)力的行為是不是就再也不能過問了？人民是不是一勞永逸地將權(quán)力授予黨，黨理所當(dāng)然地永久性地掌握國(guó)家權(quán)力了？

17世紀(jì)的西方先哲霍布斯雖然主張權(quán)力屬于人民，但又認(rèn)為人民一旦將權(quán)力轉(zhuǎn)讓給委托人——或者是議會(huì)、或者是君主，人民就不再擁有任何權(quán)力，而受委托人則享有國(guó)家全部權(quán)力。如此，即使是專制君主任意虐待臣民，也是合法行使權(quán)力[9]。這種為專制君主辯護(hù)的理論，很快被人類進(jìn)步思想家們所拋棄。后來的西方進(jìn)步政治理論一方面強(qiáng)調(diào)人民是國(guó)家唯一主權(quán)者，另一方面強(qiáng)調(diào)，人民作為主權(quán)者對(duì)受委托的執(zhí)政者要加以監(jiān)督、制約。

馬克思主義國(guó)家理論同樣認(rèn)為，在推翻了資產(chǎn)階級(jí)國(guó)家政權(quán)之后建立的工人階級(jí)國(guó)家，工人階級(jí)作為人民的主體，在任何時(shí)候都是國(guó)家權(quán)力的主人。即使工人階級(jí)委托代表和官吏管理國(guó)家公共事務(wù)，也必須保持著對(duì)自己的代表和官吏的防范。1871年，馬克思在《法蘭西內(nèi)戰(zhàn)》中，在總結(jié)巴黎公社建構(gòu)政權(quán)的經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，高度贊揚(yáng)巴黎公社對(duì)自己的國(guó)家官員和國(guó)家權(quán)力所采取的選舉、監(jiān)督、防范的措施①“公社的第一個(gè)法令就是廢除常備軍而代之以武裝的人民。”“公社是由巴黎各區(qū)通過普選選出的市政委員組成的。這些委員是負(fù)責(zé)任的，隨時(shí)可以罷免。其中大多數(shù)自然都是工人或公認(rèn)的工人階級(jí)的代表。公社是一個(gè)實(shí)干的而不是議會(huì)式的機(jī)構(gòu)，它既是行政機(jī)關(guān)，同時(shí)也是立法機(jī)關(guān)。警察不再是中央政府的工具，他們立刻被免除了政治職能，而變?yōu)楣绲呢?fù)責(zé)任的、隨時(shí)可以罷免的工作人員。所有其他各行政部門的官員也是一樣。從公社委員起，自上而下一切公職人員，都只能領(lǐng)取相當(dāng)于工人工資的報(bào)酬?！盵10-1]。1891年，恩格斯在為《法蘭西內(nèi)戰(zhàn)》單行本撰寫導(dǎo)言時(shí)，進(jìn)一步概括巴黎公社的經(jīng)驗(yàn)：“工人階級(jí)為了不致失去剛剛爭(zhēng)得的統(tǒng)治，一方面應(yīng)當(dāng)鏟除全部舊的、一直被利用來反對(duì)工人階級(jí)的壓迫機(jī)器，另一方面還應(yīng)當(dāng)保證本身能夠防范自己的代表和官吏，即宣布他們毫無例外地可以隨時(shí)撤換?！盵10-2]“為了防止國(guó)家和國(guó)家機(jī)關(guān)由社會(huì)公仆變?yōu)樯鐣?huì)主人——這種現(xiàn)象在至今所有的國(guó)家中都是不可避免的——公社采取了兩個(gè)可靠的辦法。第一，它把行政、司法和國(guó)民教育方面的一切職位交給由普選選出的人擔(dān)任，而且規(guī)定選舉者可以隨時(shí)撤換被選舉者。第二，它對(duì)所有公務(wù)員，不論職務(wù)高低，都只付給跟其他工人同樣的工資。”[10-3]馬克思、恩格斯在這里強(qiáng)調(diào)的不是巴黎公社的具體制度措施，而是強(qiáng)調(diào)通過這些制度措施所體現(xiàn)的一個(gè)原則：工人階級(jí)作為國(guó)家的主權(quán)者必須對(duì)受自己委托執(zhí)政的代表和官員們加以防范、監(jiān)督、約束。換言之，執(zhí)政者不能享有不受約束的權(quán)力。

對(duì)執(zhí)政者的執(zhí)政行為加以約束，從人類政治文明發(fā)展來看，比較成熟的經(jīng)驗(yàn)和辦法主要是法治。

法治，是將所有的國(guó)家機(jī)構(gòu)的權(quán)力范圍、權(quán)力行使方式程序、各機(jī)構(gòu)的官員產(chǎn)生方式、違法行使權(quán)力的責(zé)任、國(guó)家社會(huì)各個(gè)領(lǐng)域的事務(wù)處理規(guī)則都用法律加以規(guī)定，要求所有的國(guó)家機(jī)構(gòu)、官員們遵守法律。中國(guó)共產(chǎn)黨從提出加強(qiáng)社會(huì)主義民主法制建設(shè)，到提出依法治國(guó)方略，再到強(qiáng)調(diào)依法執(zhí)政，表明中國(guó)共產(chǎn)黨全面地贊成法治主張。黨的十六大報(bào)告提出:“建立結(jié)構(gòu)合理、配置科學(xué)、程序嚴(yán)密、制約有效的權(quán)力運(yùn)行機(jī)制，從決策和執(zhí)行等環(huán)節(jié)加強(qiáng)對(duì)權(quán)力的監(jiān)督，保證把人民賦予的權(quán)力真正用來為人民謀利益?！盵11]黨的十八屆四中全會(huì)決定強(qiáng)調(diào)：“任何組織和個(gè)人都必須尊重憲法法律權(quán)威，都必須在憲法法律范圍內(nèi)活動(dòng)，都必須依照憲法法律行使權(quán)力或權(quán)利、履行職責(zé)或義務(wù)，都不得有超越憲法法律的特權(quán)。必須維護(hù)國(guó)家法制統(tǒng)一、尊嚴(yán)、權(quán)威，切實(shí)保證憲法法律有效實(shí)施，絕不允許任何人以任何借口任何形式以言代法、以權(quán)壓法、徇私枉法。必須以規(guī)范和約束公權(quán)力為重點(diǎn)，加大監(jiān)督力度，做到有權(quán)必有責(zé)、用權(quán)受監(jiān)督、違法必追究，堅(jiān)決糾正有法不依、執(zhí)法不嚴(yán)、違法不究行為?！盵1]

五、當(dāng)代中國(guó)的法的本質(zhì)

對(duì)執(zhí)政權(quán)力的約束要靠法治，那么，法是什么？對(duì)法的認(rèn)識(shí)是與實(shí)施依法執(zhí)政相關(guān)的另一個(gè)重要觀念。

目前，我國(guó)法理學(xué)教科書中的主流觀點(diǎn)認(rèn)為，法體現(xiàn)著統(tǒng)治階級(jí)的意志。我們稱之為統(tǒng)治階級(jí)意志論。在我國(guó)，從1950年代以來，這一直被說成是馬克思主義法學(xué)的基本觀點(diǎn)。實(shí)際上，這個(gè)觀點(diǎn)是蘇聯(lián)學(xué)者在片面理解馬克思主義學(xué)說的基礎(chǔ)上所作的不適當(dāng)?shù)目偨Y(jié)。其實(shí)質(zhì)是資產(chǎn)階級(jí)分析實(shí)證法學(xué)的國(guó)家意志論的變種。

現(xiàn)在看來，這種觀點(diǎn)既不符合馬克思主義歷史唯物主義原理，也不符合我國(guó)現(xiàn)實(shí)，更不利于我國(guó)當(dāng)代的社會(huì)主義法治建設(shè)。

一個(gè)簡(jiǎn)單的邏輯是：誰能指出哪個(gè)階級(jí)在我國(guó)當(dāng)前情況下是被統(tǒng)治階級(jí)？個(gè)體戶？私營(yíng)業(yè)主？外商？或者知識(shí)分子？黨的十六大報(bào)告指出：“在社會(huì)變革中出現(xiàn)的民營(yíng)科技企業(yè)的創(chuàng)業(yè)人員和技術(shù)人員、受聘于外資企業(yè)的管理人員、個(gè)體戶、私營(yíng)業(yè)主、中介組織的從業(yè)人員、自由職業(yè)人員等社會(huì)階層，都是中國(guó)特色社會(huì)主義事業(yè)的建設(shè)者?！?004年修訂后的我國(guó)憲法指出，我們黨所領(lǐng)導(dǎo)的愛國(guó)統(tǒng)一戰(zhàn)線中的全體社會(huì)主義勞動(dòng)者、社會(huì)主義事業(yè)的建設(shè)者、擁護(hù)社會(huì)主義的愛國(guó)者和擁護(hù)祖國(guó)統(tǒng)一的愛國(guó)者都應(yīng)當(dāng)屬于新時(shí)期我國(guó)人民的成員。這四大社會(huì)群體，幾乎包括了我國(guó)社會(huì)的所有成員。也就是說，在我們黨的文件和國(guó)家憲法規(guī)范中，人民這一概念，幾乎包括了我國(guó)社會(huì)的所有成員。

統(tǒng)治階級(jí)和被統(tǒng)治階級(jí)是一對(duì)共生現(xiàn)象。如果不能指出哪個(gè)階級(jí)是被統(tǒng)治階級(jí)，就無法說明哪個(gè)階級(jí)是統(tǒng)治階級(jí)。說不清楚什么是統(tǒng)治階級(jí)，什么是被統(tǒng)治階級(jí)，說法的統(tǒng)治階級(jí)意志論就沒有意義。

現(xiàn)實(shí)中，堅(jiān)持法的統(tǒng)治階級(jí)意志論，還會(huì)給法治實(shí)踐造成扭曲：由于人們的常識(shí)認(rèn)為“統(tǒng)治”是以掌握權(quán)力為基礎(chǔ)的，一些掌握國(guó)家機(jī)構(gòu)權(quán)力的官員就可能會(huì)自覺或不自覺地把自己當(dāng)作統(tǒng)治階級(jí)；自覺或不自覺地把法看作是自己意志的體現(xiàn)；自覺或不自覺地把法作為治民的工具；自覺或不自覺地把立法過程本身當(dāng)作一個(gè)維護(hù)、擴(kuò)大本部門利益的過程，進(jìn)而，自覺或不自覺地使立法本身成為侵害人民群眾利益合法化、規(guī)范化的過程。法是統(tǒng)治階級(jí)意志的體現(xiàn)這一基本觀念會(huì)導(dǎo)致在立法、執(zhí)法、司法等環(huán)節(jié)單方面強(qiáng)調(diào)國(guó)家意志，忽視或無視人民群眾的利益和要求，不利于在立法、執(zhí)法、司法領(lǐng)域?qū)崿F(xiàn)社會(huì)公平正義。

總之，筆者認(rèn)為，在我國(guó)現(xiàn)階段的中國(guó)特色社會(huì)主義建設(shè)中，因循法的統(tǒng)治階級(jí)意志論有百害而無一利。

那么，在當(dāng)代中國(guó)社會(huì)中，客觀上是否存在階級(jí)劃分？理論上要不要對(duì)社會(huì)成員們作階級(jí)劃分？

我們認(rèn)為，在當(dāng)代中國(guó)社會(huì)，社會(huì)成員們因經(jīng)濟(jì)收入的差別、社會(huì)地位條件的差別而存在階級(jí)差別是一個(gè)客觀現(xiàn)實(shí)。但是，承認(rèn)這一現(xiàn)實(shí)和把社會(huì)成員們劃分為政治利益根本對(duì)立的統(tǒng)治階級(jí)和被統(tǒng)治階級(jí)，是根本不同的。

出于社會(huì)科學(xué)研究的需要，出于為良好的社會(huì)治理提供決策依據(jù)的需要，我們?nèi)匀粦?yīng)客觀地分析當(dāng)代中國(guó)的階級(jí)差別和劃分。正如中國(guó)社會(huì)科學(xué)院社會(huì)學(xué)所所作的當(dāng)代中國(guó)十大社會(huì)階層的分析報(bào)告，其目的是解決社會(huì)收入分配、貧富劃分的現(xiàn)狀認(rèn)識(shí)問題，從而為執(zhí)政者調(diào)整稅收、分配政策以解決社會(huì)公正問題提供依據(jù)。這樣的階級(jí)劃分研究是以縮小階級(jí)差別、促進(jìn)社會(huì)和諧為目的的。而把社會(huì)劃分為統(tǒng)治階級(jí)和被統(tǒng)治階級(jí)，則是以固化階級(jí)差別和對(duì)立、強(qiáng)調(diào)強(qiáng)勢(shì)階級(jí)對(duì)弱勢(shì)階級(jí)的統(tǒng)治和壓迫為主旨的。這是一種根本背離構(gòu)建和諧社會(huì)目標(biāo)的階級(jí)劃分觀念。

對(duì)當(dāng)代中國(guó)社會(huì)主義法的認(rèn)識(shí)，應(yīng)當(dāng)定位在，它是全體人民意志的體現(xiàn)。需要強(qiáng)調(diào)的是，這兒所說的人民，不是某一個(gè)階級(jí)的成員，也不是某幾個(gè)階級(jí)的成員，而是全體社會(huì)成員。只有這樣的認(rèn)識(shí)，才能和我們黨從十六大報(bào)告到十七大報(bào)告關(guān)于代表人民利益的認(rèn)識(shí)一致起來。

由此，必須強(qiáng)調(diào)，當(dāng)代中國(guó)社會(huì)主義的法，不能是某一個(gè)階級(jí)意志的體現(xiàn)，也不能是某幾個(gè)階級(jí)意志的體現(xiàn)，而必須是全體人民成員意志的體現(xiàn)。

人民意志是通過人民選舉產(chǎn)生的代表們組成的人民代表大會(huì)來表達(dá)的。人民代表大會(huì)的立法，體現(xiàn)人民意志。當(dāng)然，為了能夠真實(shí)地使人民意志得到表達(dá)，必須在堅(jiān)持人民代表大會(huì)制度的前提下，改革和完善人民代表大會(huì)制度，其中包括代表的選舉制度、立法提案制度、立法程序制度等。要從這些具體制度設(shè)計(jì)中，保證社會(huì)各個(gè)階級(jí)、階層都能有自己的代表參加代表大會(huì)，保證各個(gè)階級(jí)、階層的代表都能有機(jī)會(huì)表達(dá)其所代表的階級(jí)、階層成員們對(duì)國(guó)家事務(wù)的處理、社會(huì)資源的分配的意見，保證最終的立法成果能兼顧地反映、保護(hù)社會(huì)各個(gè)階級(jí)、階層的利益要求。

在強(qiáng)調(diào)立法要體現(xiàn)全體人民的意志時(shí)，還應(yīng)注意它同黨的路線、方針、政策的關(guān)系問題。

我們?cè)谥v立法時(shí)，同時(shí)強(qiáng)調(diào)黨的領(lǐng)導(dǎo)，強(qiáng)調(diào)黨要善于把自己的路線方針政策通過法定程序上升為法律，從而成為執(zhí)政的依據(jù)。

這種強(qiáng)調(diào)是必要的。但是，與此同時(shí)，我們應(yīng)謹(jǐn)防這樣一種認(rèn)識(shí)：國(guó)家的法律僅僅體現(xiàn)黨的路線方針政策；或者，黨的路線方針政策無條件地、理所當(dāng)然地要轉(zhuǎn)變?yōu)榉伞?/p>

從法治原理來看，國(guó)家法律首先、從根本上體現(xiàn)人民的意志要求。國(guó)家法律可以體現(xiàn)黨的路線方針政策，但是，黨的路線方針政策要在符合人民的利益要求的情況下、要在人民代表同意的情況下，才能上升為國(guó)家法律。

那么，這里一個(gè)潛含的意思是，黨的路線方針政策不一定總是符合人民的利益和要求的。這種說法有沒有問題？沒有問題。

盡管我們黨在制定路線方針政策時(shí)總是力求代表和體現(xiàn)人民的利益要求，盡管我們黨執(zhí)政的大部分時(shí)間里，路線方針政策實(shí)際上也體現(xiàn)了人民的利益要求，但是，這并不是說我們黨的路線方針政策從來沒有出現(xiàn)過錯(cuò)誤、從來沒有違背過人民的利益要求。

把黨的路線方針政策同人民的利益要求絕對(duì)性地畫上等號(hào)——只要是黨決定的都是代表人民利益和要求的，這種認(rèn)識(shí)帶來的結(jié)果可能是災(zāi)難性的，如十年“文革”浩劫。我們?cè)?jīng)把階級(jí)斗爭(zhēng)作為主要任務(wù)，把“無產(chǎn)階級(jí)專政下繼續(xù)革命”作為我們黨在整個(gè)社會(huì)主義時(shí)期的基本路線。這個(gè)當(dāng)時(shí)的基本路線，被歷史證明是從根本上違背人民利益和要求的。

也許，我們面對(duì)這樣一種辯解：現(xiàn)在我們不存在這個(gè)問題，我們黨在當(dāng)代堅(jiān)持的社會(huì)主義初級(jí)階段的基本路線——領(lǐng)導(dǎo)和團(tuán)結(jié)全國(guó)各族人民，以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心，堅(jiān)持四項(xiàng)基本原則，堅(jiān)持改革開放，自力更生，艱苦創(chuàng)業(yè)，為把我國(guó)建設(shè)成為富強(qiáng)、民主、文明和諧的社會(huì)主義現(xiàn)代化國(guó)家而奮斗——是正確的。這種情況也不是黨的路線方針政策無條件地上升為法律的理由?；韭肪€的正確、大多數(shù)政策的正確，也不排除少數(shù)的、個(gè)別的政策不正確的可能性?，F(xiàn)實(shí)中完全可能的是，在黨的基本路線、主要的和大部分的政策正確的同時(shí)，少數(shù)的、個(gè)別的政策卻違背人民的利益要求。譬如，實(shí)行了近60年的城鄉(xiāng)二元的戶籍政策，在當(dāng)下看來，肯定不符合占全國(guó)人口一半以上的農(nóng)民的利益要求。

黨的路線方針政策是不是體現(xiàn)人民的利益和要求，是不是可以上升為法律，要通過立法的過程加以檢驗(yàn)。體現(xiàn)著黨的一定的路線方針政策的一定的法律草案，通過一定的立法提案程序，被提交人民代表們組成的國(guó)家立法機(jī)構(gòu)，經(jīng)過法定的討論、辯論程序，人民代表們通過了這一草案，它就上升為法律。這樣通過的法律，確實(shí)體現(xiàn)了黨的路線方針政策，但是，它不僅僅體現(xiàn)黨的路線方針政策，它同時(shí)、也更重要地體現(xiàn)了人民的意志、人民的選擇。

當(dāng)代中國(guó)的法的本質(zhì)，是人民意志的體現(xiàn)。

依照這樣的法律執(zhí)政就體現(xiàn)了人民民主——這是真正或根本意義上的人民當(dāng)家作主。

通過良好的立法程序把體現(xiàn)黨的路線方針政策的立法議案經(jīng)由人民代表們討論、同意而制定為法律，是人民的意志和黨的路線方針政策的融合、結(jié)合的體現(xiàn)。

依照這樣的法律執(zhí)政，就體現(xiàn)了人民當(dāng)家作主和黨的領(lǐng)導(dǎo)相結(jié)合。

當(dāng)我們說，黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當(dāng)家作主和依法治國(guó)有機(jī)結(jié)合的時(shí)候，其實(shí)質(zhì)是，人民當(dāng)家作主與黨的領(lǐng)導(dǎo)相結(jié)合，而這種結(jié)合形式和途徑，就是依法治國(guó)、依法執(zhí)政。