反壟斷法上的卡特爾寬大制度*

許光耀

(南開大學(xué)法學(xué)院，天津 300071)

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反壟斷法上的卡特爾寬大制度*

許光耀

(南開大學(xué)法學(xué)院，天津 300071)

寬大制度是各國發(fā)現(xiàn)并查處卡特爾案件的主要途徑，我國也規(guī)定了相應(yīng)的制度，但需要進(jìn)一步完善，尤其是在以下幾個(gè)方面增強(qiáng)明確性：首先，需要對(duì)不同的寬大措施分別規(guī)定明確的證據(jù)質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)與告發(fā)時(shí)間標(biāo)準(zhǔn)，以使告發(fā)者準(zhǔn)確預(yù)知其告發(fā)行為能否獲得寬大，以及獲得何種程度的寬大；其次，為鼓勵(lì)卡特爾參與人爭(zhēng)先告發(fā)，須對(duì)寬大的人數(shù)與寬大的幅度進(jìn)行科學(xué)設(shè)計(jì)；第三，應(yīng)要求告發(fā)者在案件查處全過程中始終密切配合，作為給予寬大的條件；第四，為吸引卡特爾當(dāng)事人進(jìn)行告發(fā)，還必須為其提供必要的保護(hù)，防止其所提供的證據(jù)被用于追究其民事責(zé)任。

寬大制度 反壟斷法 卡特爾 壟斷協(xié)議

橫向壟斷協(xié)議亦稱“卡特爾”，是限制性最為嚴(yán)重的壟斷行為類型之一，在從事這類行為時(shí)，當(dāng)事人會(huì)謹(jǐn)慎地隱藏或消除痕跡，執(zhí)法機(jī)構(gòu)很難獲得必要的證據(jù)，這使得卡特爾成了查處難度最高的壟斷行為。經(jīng)過長(zhǎng)期摸索，反壟斷法上創(chuàng)設(shè)了適用于卡特爾的“寬大制度”，旨在吸引其參加者進(jìn)行告發(fā)，如果告發(fā)者提供的證據(jù)對(duì)該卡特爾的查處起到重要幫助作用，則可以減輕甚至免除其原應(yīng)承擔(dān)的行政處罰。目前，寬大制度已成為各國查處卡特爾案件的主要途徑，在美國、歐盟、日本、韓國，均有60%以上的卡特爾案件是經(jīng)由當(dāng)事人告發(fā)而被查處的，可以說，如果不建立起完善的寬大制度，絕大多數(shù)違法卡特爾將逍遙法外，反壟斷法在這一領(lǐng)域的大部分功能將無從發(fā)揮。

我國《反壟斷法》也確立了寬大制度，其第46條第2款規(guī)定：“經(jīng)營者主動(dòng)向反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)報(bào)告達(dá)成壟斷協(xié)議的有關(guān)情況并提供重要證據(jù)的，反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)可以酌情減輕或者免除對(duì)該經(jīng)營者的處罰?！边@一規(guī)定具有高度的原則性，其中“有關(guān)情況”、“重要證據(jù)”、“酌情”等措辭都十分含糊，需要提供可操作的標(biāo)準(zhǔn)與方法，因而反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)發(fā)布相應(yīng)的配套立法予以補(bǔ)充。①但總體說來，其并未能使寬大制度的明確性與確定性得到顯著提升；學(xué)界的相關(guān)研究也大都缺乏對(duì)問題本質(zhì)和原理的提煉，無力形成有針對(duì)性的立法建議并予以充分論證。這不僅影響到配套立法的科學(xué)性，也對(duì)具體執(zhí)法實(shí)踐產(chǎn)生誤導(dǎo)，這在國內(nèi)第一起正式采用寬大制度的案件即2013年乳粉案中就有諸多體現(xiàn)，這些體現(xiàn)又在一汽—大眾案、博士倫案與克萊斯勒案等案件中一再重現(xiàn)，因而需要進(jìn)行認(rèn)真反思。

乳粉案的案情是，合生元、美贊臣等九家著名乳粉生產(chǎn)商分別與自己的眾多經(jīng)銷商訂立轉(zhuǎn)售價(jià)格維持協(xié)議，要求后者的零售價(jià)格不得低于生產(chǎn)商所規(guī)定的水平。國家發(fā)改委于2013年對(duì)其中六家生產(chǎn)商處以不同程度的罰款，但“主動(dòng)向反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)報(bào)告達(dá)成壟斷協(xié)議有關(guān)情況、提供重要證據(jù)，并積極主動(dòng)整改的”的惠氏公司、貝因美、明治公司被免除處罰。②受處罰的外國生產(chǎn)商指責(zé)執(zhí)法機(jī)構(gòu)選擇性執(zhí)法，對(duì)外國經(jīng)營者實(shí)行歧視待遇，而執(zhí)法機(jī)構(gòu)則指出，該案中受處罰最重的廣州市合生元生物制品有限公司是國內(nèi)經(jīng)營者，這充分表明該案的處理并未對(duì)外國經(jīng)營者有所歧視。③這一“攻”、“辯”過程中，雙方均游離于寬大制度的規(guī)則與理論之外，而基于素樸感覺進(jìn)行交鋒，攻方既不能說明執(zhí)法機(jī)構(gòu)的寬大決定有什么不當(dāng)，辯方所提供的解釋也并不具有必然性：國內(nèi)企業(yè)受罰最重，并不必然說明外國企業(yè)沒有受到歧視。更有效的方法是清晰闡明其決定的法律與理論依據(jù)，并詳細(xì)展示其論證過程。總體說來，該案中寬大措施的適用在很多實(shí)體與程序方面確實(shí)不太符合寬大制度的要求，但這些誤差的產(chǎn)生原因在于相關(guān)反壟斷法理論研究的不足，以及配套立法的缺陷，而不是出于對(duì)外國經(jīng)營者的歧視。在一個(gè)新型法律部門付諸實(shí)施的早期階段，由于學(xué)術(shù)研究的準(zhǔn)備往往并不充分，對(duì)理論的理解與運(yùn)用能力更不可能一下子成熟起來，因而法律適用中出現(xiàn)問題是難避免的，但我國反壟斷法具有后發(fā)優(yōu)勢(shì)，因而應(yīng)盡快跨越這一階段。本文旨在通過比較研究，結(jié)合對(duì)反壟斷法原理的領(lǐng)悟來準(zhǔn)確把握寬大制度的理論，在此基礎(chǔ)上對(duì)我國《反壟斷法》及其配套立法的相關(guān)條文進(jìn)行深度評(píng)價(jià)，對(duì)乳粉案中出現(xiàn)的誤差進(jìn)行詳細(xì)分析，探明其產(chǎn)生根源并形成具體的解決方案，以便為相關(guān)立法的修訂提供參考，同時(shí)也可有力駁斥“選擇性執(zhí)法”的指責(zé)，維護(hù)我國反壟斷法的聲譽(yù)。

一、寬大制度的適用范圍

(一)寬大制度只適用于橫向壟斷協(xié)議

寬大制度只適用于橫向壟斷協(xié)議，即“卡特爾”，在本文中，這兩個(gè)術(shù)語作同義語使用。寬大制度并不是一項(xiàng)慈善事業(yè)，而是通過對(duì)少數(shù)參加者的責(zé)任減免，來吸引他們對(duì)其所參與的違法卡特爾進(jìn)行告發(fā)，從而使該行為受到禁止，使其他參加者受到處罰，因此，寬大制度與和解制度不同。和解制度是指卡特爾的參與人承認(rèn)自己的行為具有違法性，放棄某些訴訟權(quán)利，從而節(jié)約了執(zhí)法資源，因而執(zhí)法機(jī)構(gòu)對(duì)其罰款給予一定程度的減輕。這是由于卡特爾案件中往往當(dāng)事人數(shù)量眾多，如果每個(gè)當(dāng)事人均要求反復(fù)查閱案卷、進(jìn)行聽證將十分耗費(fèi)執(zhí)法資源，但這些程序性權(quán)利關(guān)系到辯護(hù)權(quán)能否得到充分保障，因而哪怕在案件事實(shí)十分清楚的情況下，執(zhí)法機(jī)構(gòu)也不能加以限制或剝奪。因此歐盟競(jìng)爭(zhēng)法上創(chuàng)設(shè)一種和解制度，以減輕處罰為手段，來引導(dǎo)當(dāng)事人自愿停止無謂的抵抗，放棄這些程序權(quán)利，這既有利于提高執(zhí)法效率，也并不會(huì)損害結(jié)果的公正。④和解制度在性質(zhì)上屬于“坦白從寬”，其核心因素在于當(dāng)事人主動(dòng)承認(rèn)自己的違法行為，從而提高執(zhí)法效率；從寬的手段是減輕處罰，而不是免除處罰——因?yàn)檫@時(shí)案情往往已經(jīng)比較清楚，當(dāng)事人知道糾纏下去并無實(shí)質(zhì)意義，能夠得到減輕處罰已是利益最大化的選擇，并不需要對(duì)其采用免除處罰這樣更強(qiáng)勁的吸引手段。這一制度同樣只適用于卡特爾案件，在支配地位濫用行為案件中，當(dāng)事人數(shù)量少，并不迫切需要以和解制度來減輕聽證、查閱案卷等方面的工作負(fù)擔(dān)。⑤告發(fā)者不能只限于承認(rèn)自己行為的違法性，而必須告發(fā)其他人，這意味著，如果案件中只有一個(gè)違法行為人，則不能適用寬大制度，否則將起到相反的作用：當(dāng)事人可以大膽從事違法行為，情況不妙時(shí)再申請(qǐng)寬大，這不僅震懾不了違法行為，反而成了對(duì)違法行為的保護(hù)和鼓勵(lì)。因此，寬大制度只宜適用于橫向壟斷協(xié)議即卡特爾，而不適用于支配地位濫用行為案件——在這類案件中，只有支配企業(yè)一方違法。

單純的縱向協(xié)議案件中也不宜適用寬大制度。縱向協(xié)議是經(jīng)營者與其交易相對(duì)人之間訂立的，當(dāng)事人相互間并無競(jìng)爭(zhēng)關(guān)系，其所可能產(chǎn)生的反競(jìng)爭(zhēng)效果主要有以下兩類，要認(rèn)定其違法，也必須是基于這兩種效果之一：(1)縱向協(xié)議一方當(dāng)事人擁有支配地位，而以該協(xié)議作為支配地位濫用行為的手段。如前所述，支配地位濫用行為案件中只有一方當(dāng)事人違法，因而不宜適用寬大制度。(2)互具競(jìng)爭(zhēng)關(guān)系的經(jīng)營者以縱向協(xié)議為手段，來達(dá)成彼此間橫向關(guān)系的協(xié)調(diào)。這種情況下，行為的本質(zhì)是橫向協(xié)議，因而可以適用寬大制度，對(duì)縱向協(xié)議的告發(fā)須有助于證明這個(gè)橫向協(xié)議的存在與違法，才能符合寬大的標(biāo)準(zhǔn)。如果無法證明縱向協(xié)議有可能產(chǎn)生這兩種效果中的一種，則該縱向協(xié)議并不違法，不存在寬大的問題。

現(xiàn)有研究大多沒有認(rèn)清縱向協(xié)議與橫向協(xié)議之間的上述關(guān)系，因而對(duì)寬大制度的適用范圍普遍認(rèn)識(shí)不清。我國《反壟斷法》本身即有這樣的缺陷，按其第46條第2款的規(guī)定，寬大制度適用于“壟斷協(xié)議”——包括橫向壟斷協(xié)議與縱向壟斷協(xié)議，執(zhí)法機(jī)構(gòu)的三項(xiàng)配套規(guī)定也貫徹了同樣的理解，⑥這是在乳粉案中直接對(duì)縱向協(xié)議適用寬大制度的根本原因。

(二)對(duì)乳粉案的相關(guān)分析

該案中，九家生產(chǎn)商分別同自己的經(jīng)銷商訂立了轉(zhuǎn)售價(jià)格維持協(xié)議，這被執(zhí)法機(jī)構(gòu)認(rèn)定為九個(gè)獨(dú)立的縱向壟斷協(xié)議系列，所以該案是將九個(gè)相互獨(dú)立的縱向壟斷協(xié)議案件合并審理。把這“九個(gè)案件”分拆開可以發(fā)現(xiàn)，每個(gè)“案件”均有兩方當(dāng)事人：一方是這九家乳粉生產(chǎn)商之一，另一方是該生產(chǎn)商的經(jīng)銷商，其中只有生產(chǎn)商被控從事了違法行為，是唯一應(yīng)當(dāng)受到處罰的人。如前所述，這種情況不宜適用寬大制度，因?yàn)槿绻a(chǎn)商得到免除處罰的待遇，則該案中就沒有人受到處罰，違法行為就被白白放過了。實(shí)際上，九個(gè)生產(chǎn)商之間通過各自訂立的縱向協(xié)議，達(dá)成了一項(xiàng)橫向壟斷協(xié)議。很容易發(fā)現(xiàn)這些縱向協(xié)議十分可疑：在存在眾多強(qiáng)大競(jìng)爭(zhēng)者的情況下，生產(chǎn)商對(duì)自己的經(jīng)銷商施加轉(zhuǎn)售價(jià)格限制是不理性的，因?yàn)檫@使其產(chǎn)品的零售價(jià)格高于競(jìng)爭(zhēng)者的產(chǎn)品，等于在把消費(fèi)者奉送給競(jìng)爭(zhēng)者，而多收取的利潤(rùn)歸于經(jīng)銷商，并沒有轉(zhuǎn)移到生產(chǎn)商手中。九家生產(chǎn)商同時(shí)從事這種不理性的行為，表明其間發(fā)生了協(xié)同行為。⑦協(xié)同行為的證明主要采用推定方法：如果若干當(dāng)事人的行為具有一致性，而這種行為對(duì)其自身利益本應(yīng)是有損害的，只有在當(dāng)事人之間發(fā)生了協(xié)調(diào)的情況下才符合他們的利益，則可推定他們之間發(fā)生了協(xié)同行為，而協(xié)同行為是壟斷協(xié)議的表現(xiàn)方式。因此，該案的實(shí)質(zhì)是九家乳粉生產(chǎn)商達(dá)成了固定乳粉批發(fā)價(jià)格的卡特爾，為防止各成員背離卡特爾價(jià)格，偷偷對(duì)經(jīng)銷商降價(jià)，遂將監(jiān)督環(huán)節(jié)放到零售價(jià)格上：通過一系列轉(zhuǎn)售價(jià)格維持協(xié)議，固定了每個(gè)經(jīng)銷商的轉(zhuǎn)售價(jià)格，從而固定了每個(gè)經(jīng)銷商的轉(zhuǎn)售量，并由此固定了其從生產(chǎn)商那里購買的產(chǎn)品數(shù)量，這將消除各生產(chǎn)商偷偷對(duì)經(jīng)銷商降低批發(fā)價(jià)格的動(dòng)機(jī)，因?yàn)檫@并不能增加經(jīng)銷商的購買量。這樣一來，生產(chǎn)商之間固定批發(fā)價(jià)格的卡特爾就得到有效的維護(hù)，這些轉(zhuǎn)售價(jià)格維持協(xié)議的違法性根源，在于充當(dāng)了維持這個(gè)橫向卡特爾的工具。

當(dāng)事人可以對(duì)這種推定進(jìn)行反駁，從各國反壟斷法的實(shí)踐來看，唯一有效的抗辯理由是防止“搭便車”的需要：在有些產(chǎn)品的銷售中，需要由零售商提供促銷服務(wù)或售前服務(wù)，但零售商為此付出的成本需要得到必要的保護(hù)，以防止其他零售商搭便車；后者由于并未付出廣告與服務(wù)成本，價(jià)格可以更低，這會(huì)引導(dǎo)消費(fèi)者從提供服務(wù)的零售商那里得到服務(wù)，然后到不提供服務(wù)的零售商那里低價(jià)購買產(chǎn)品，最終將導(dǎo)致誰也不愿意提供這些服務(wù)，這既會(huì)削弱競(jìng)爭(zhēng)的強(qiáng)度，也會(huì)減少社會(huì)總產(chǎn)出。生產(chǎn)商通過轉(zhuǎn)售價(jià)格維持限制，要求所有的經(jīng)銷商均采用同樣的零售價(jià)格，則可以消除搭便車的空間。但在本案中，當(dāng)事人并沒有提出這種抗辯，而且乳粉的產(chǎn)品性質(zhì)決定了，其銷售中并不需要售前服務(wù)，也沒有證據(jù)表明經(jīng)銷商為乳粉生產(chǎn)商進(jìn)行了促銷宣傳，因而這種抗辯也并不成立。

本案中，惠氏、貝因美、明治三家公司所“告發(fā)”的只是其自身所訂立的轉(zhuǎn)售價(jià)格維持協(xié)議，而不是“生產(chǎn)商之間固定批發(fā)價(jià)格的卡特爾”，要對(duì)其適用寬大制度，須說明這些告發(fā)對(duì)查處該卡特爾起到了重要作用，但由于執(zhí)法機(jī)構(gòu)并未意識(shí)到這一卡特爾的存在，因而這些告發(fā)實(shí)際上沒有起到這種作用。執(zhí)法機(jī)構(gòu)直接認(rèn)定這些轉(zhuǎn)售價(jià)格維持協(xié)議違法并直接予以寬大，其理由是不充分的。

二、寬大的申請(qǐng)人

(一)排除“強(qiáng)迫者”

并非所有的卡特爾參與人均有權(quán)申請(qǐng)寬大。美國法上將卡特爾的“領(lǐng)導(dǎo)者與發(fā)起者”以及“脅迫其他主體參與卡特爾”的人排除在外，這主要是基于“道義”的考慮：首惡告發(fā)脅從，脅從受罰而首惡免責(zé)，好像很不公平。其他國家早期的寬大制度也多采用這種做法，但后來人們認(rèn)識(shí)到，寬大制度的目的不是在違法行為人之間維護(hù)江湖道義，而是為了提高查處違法卡特爾的概率和執(zhí)法效率。凡主動(dòng)參加卡特爾的，其主觀惡性相同，鼓勵(lì)他們之間彼此告發(fā)并不有悖公平，何況有時(shí)“領(lǐng)導(dǎo)者、發(fā)起者”也不易確定——卡特爾的成員越少，越須依賴其成員的告發(fā)，而這時(shí)其“領(lǐng)導(dǎo)者、發(fā)起者”越不好認(rèn)定，如果在這些事項(xiàng)上過于糾纏，反而會(huì)降低執(zhí)法效率。因此歐盟法上自2002年起不再排除發(fā)起者、領(lǐng)導(dǎo)者，而只禁止對(duì)“強(qiáng)迫其他企業(yè)參與卡特爾的當(dāng)事人”給予“免除處罰”待遇。⑧這是為了避免強(qiáng)迫者利用告發(fā)來陷害競(jìng)爭(zhēng)者，即強(qiáng)迫競(jìng)爭(zhēng)者們參與卡特爾，然后自己再去告發(fā)，使競(jìng)爭(zhēng)者受罰而自己卻全身而退，把寬大制度用作排斥競(jìng)爭(zhēng)者的合法手段；或者把告發(fā)用作鞏固卡特爾的工具，如果其他成員背離了卡特爾價(jià)格，它便以告發(fā)相威脅，迫使對(duì)方遵守卡特爾條件。但如果卡特爾的其他成員已經(jīng)告發(fā)，則也應(yīng)允許強(qiáng)迫者接著告發(fā),爭(zhēng)取減輕處罰待遇——這時(shí)它已注定不能獲得免除處罰待遇，無法全身而退，從事上述“陷害”活動(dòng)的可能性基本不存在，因而沒有必要再排除在寬大范圍之外。

韓國1997年引入寬大制度時(shí)也采用美國的做法，但2007年寬大通告中則與歐盟一樣，只把強(qiáng)迫者排除出寬大的范圍。2012年修訂版中也是如此，其對(duì)“強(qiáng)迫者”的定義是：“(1)某個(gè)經(jīng)營者對(duì)另一經(jīng)營者采用物質(zhì)力量，或采用威脅手段，旨在迫使后者違背自己的意愿而加入涉嫌不公正卡特爾，或迫使其違背自己意愿而不退出該卡特爾；(2)某個(gè)經(jīng)營者對(duì)另一經(jīng)營者使用壓力，或?qū)ζ鋵?shí)施制裁，使得后者難以在該市場(chǎng)上正常進(jìn)行商業(yè)活動(dòng)，旨在迫使后者違背自己的意愿加入涉嫌不公正卡特爾，或迫使其違背自己的意愿而不退出該卡特爾?！雹崞浜诵囊赜卸旱谝?，“強(qiáng)迫”包括兩種情形，即強(qiáng)迫其他人“參加”卡特爾，以及阻止其他人“退出”卡特爾；第二，強(qiáng)迫方式有施加壓力、制裁等，不過這只是對(duì)強(qiáng)迫方式的舉例，而非窮盡性列舉。

我國《工商總局程序規(guī)定》第20條第1款規(guī)定，壟斷協(xié)議當(dāng)事人進(jìn)行告發(fā)并提供重要證據(jù)的，可以酌情減輕或者免除處罰，接下來第2款規(guī)定：“壟斷協(xié)議的組織者，不適用前款規(guī)定?！备鶕?jù)以上討論可以看出，這一規(guī)定有些落伍了，宜改為“強(qiáng)迫他人參加該橫向壟斷協(xié)議，或阻礙他人退出該橫向壟斷協(xié)議的經(jīng)營者，不能申請(qǐng)免除處罰；但在該橫向壟斷協(xié)議的其他成員告發(fā)后，可以申請(qǐng)減輕處罰?！倍P(guān)于何謂“強(qiáng)迫者”，也應(yīng)當(dāng)像韓國法那樣提供進(jìn)一步說明。

(二)乳粉案的分析

再回到乳粉案中來。如果把該案中的每個(gè)縱向協(xié)議看作獨(dú)立的協(xié)議，則惠氏、貝因美、明治三家生產(chǎn)商并不具有申請(qǐng)寬大的資格：轉(zhuǎn)售價(jià)格維持是生產(chǎn)商強(qiáng)加于經(jīng)銷商身上的，因而生產(chǎn)商作為“強(qiáng)迫者”注定不能申請(qǐng)免除處罰，而最多只能在其他人告發(fā)之后，申請(qǐng)減輕處罰。當(dāng)然，從本質(zhì)上說，許多轉(zhuǎn)售價(jià)格維持限制是迫于經(jīng)銷商的壓力而施加的：(1)在零售市場(chǎng)占有支配地位的經(jīng)銷商企圖提高零售價(jià)格，但這會(huì)面臨來自其他零售商的競(jìng)爭(zhēng)壓力，于是強(qiáng)迫生產(chǎn)商對(duì)后者施加限制，要求后者的零售價(jià)格不得低于生產(chǎn)商所規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)——實(shí)際上是支配性經(jīng)銷商所要求的標(biāo)準(zhǔn)；(2)若干經(jīng)銷商達(dá)成提高零售價(jià)格的卡特爾，它們同樣面臨其他零售商的競(jìng)爭(zhēng)壓力，因而與上述支配性經(jīng)銷商一樣，強(qiáng)迫生產(chǎn)商來限制其他零售商的最低轉(zhuǎn)售價(jià)格。這兩種情況下，真正的強(qiáng)迫者是經(jīng)銷商，但在生產(chǎn)商與其他零售商訂立的轉(zhuǎn)售價(jià)格維持協(xié)議中，這些真正的強(qiáng)迫者并非當(dāng)事人——這些協(xié)議的兩方當(dāng)事人中，施加限制的“強(qiáng)迫者”是生產(chǎn)商，雖然其強(qiáng)迫行為本身可能是被迫的。

如前所述，轉(zhuǎn)售價(jià)格維持還可以充當(dāng)維持生產(chǎn)商卡特爾的工具。在本案中，沒有跡象表明在乳粉的零售環(huán)節(jié)存在支配企業(yè)或經(jīng)銷商卡特爾，因而實(shí)際出現(xiàn)的應(yīng)當(dāng)是第三種情形，即九家乳粉企業(yè)達(dá)成了固定批發(fā)價(jià)格的生產(chǎn)商卡特爾。就這個(gè)生產(chǎn)商卡特爾而言，沒有證據(jù)表明惠氏、貝因美或明治對(duì)其他成員施加了強(qiáng)迫，因而它們均有權(quán)申請(qǐng)寬大；而如果直接對(duì)其縱向協(xié)議適用寬大制度，它們反倒均不具有申請(qǐng)資格。

三、寬大的標(biāo)準(zhǔn)

(一)寬大制度的基本導(dǎo)向

寬大制度不僅是一種“立功受獎(jiǎng)”的制度，而且應(yīng)促使卡特爾成員“爭(zhēng)先告發(fā)”，這決定了寬大制度應(yīng)有以下基本框架：

1.要鼓勵(lì)爭(zhēng)先告發(fā)，須按告發(fā)時(shí)間進(jìn)行排序：在先告發(fā)者獲得寬大的可能性及寬大程度均優(yōu)于在后告發(fā)者。但另一方面，告發(fā)行為須對(duì)執(zhí)法機(jī)構(gòu)查處卡特爾有重要貢獻(xiàn)，其提交的證據(jù)必須達(dá)到一定的質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)，否則不進(jìn)行時(shí)間排序。因此，必須有告發(fā)時(shí)間與證據(jù)質(zhì)量?jī)蓚€(gè)方面的標(biāo)準(zhǔn)。

2.寬大措施必須能反映告發(fā)者所作貢獻(xiàn)的程度，因此，多數(shù)國家采用免除處罰與減輕處罰兩種寬大措施，二者所要求的證據(jù)質(zhì)量不同：(1)要想獲得“免除處罰”待遇，須對(duì)發(fā)現(xiàn)、查處該卡特爾起到“決定性作用”，這一般包括兩種情形：第一，能夠使執(zhí)法機(jī)構(gòu)下決心對(duì)涉嫌卡特爾進(jìn)行調(diào)查；第二，能夠使執(zhí)法機(jī)構(gòu)認(rèn)定該卡特爾違法。(2)如果告發(fā)者提供的證據(jù)起不到?jīng)Q定性作用，則不能免除處罰，但只要對(duì)執(zhí)法機(jī)構(gòu)查處該案有重要幫助，仍可申請(qǐng)減輕處罰。

3.要鼓勵(lì)爭(zhēng)先告發(fā)，須對(duì)減、免的人數(shù)以及減輕的幅度進(jìn)行科學(xué)設(shè)計(jì)。(1)在一個(gè)卡特爾案件中，免除處罰的指標(biāo)只應(yīng)有一個(gè)，以使告發(fā)的機(jī)會(huì)具有稀缺性，機(jī)會(huì)增多反而會(huì)導(dǎo)致觀望。(2)減輕處罰的指標(biāo)也不宜太多，以拉開先后告發(fā)者之間在減輕幅度上的差距，這同樣是為了使當(dāng)事人珍惜告發(fā)機(jī)會(huì)：告發(fā)的順序越靠后，越難以滿足減輕的標(biāo)準(zhǔn)，享有的減輕幅度也越小。

因此，寬大制度必須規(guī)定明確的時(shí)間標(biāo)準(zhǔn)、證據(jù)質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)，并對(duì)可以獲得寬大的人數(shù)以及各人的寬大程度做出具體規(guī)定。各國的寬大制度都經(jīng)過了一個(gè)從模糊到精確的過程，比如美國司法部于1978年率先采用這一制度時(shí)，對(duì)寬大的標(biāo)準(zhǔn)與條件規(guī)定得比較抽象，確定性不強(qiáng)，告發(fā)者無法準(zhǔn)確評(píng)判其告發(fā)活動(dòng)能否得到減免，能得到多少減免，因而這一制度沒有產(chǎn)生明顯的效果。告發(fā)者不是君子，出賣同伙完全是基于利益的盤算，這既包括利益的大小，也包括利益的確定性。到了九十年代，美國對(duì)這一制度進(jìn)行改革，于1993年、1994年分別頒布《公司寬大政策》與《個(gè)人寬大政策》，增強(qiáng)了明確性，成效才開始顯著起來。其他國家在借鑒美國的做法時(shí)，大都發(fā)生了同樣的進(jìn)程，比如韓國1997年對(duì)《規(guī)制壟斷及公平交易法》進(jìn)行第五次修訂時(shí)引入寬大制度，其具體內(nèi)容也十分簡(jiǎn)陋，后經(jīng)過若干次修訂才不斷完善起來，有效避免了美國寬大制度的主要問題，而且作為后起之秀，已成為世界各國在這一問題上的主要借鑒對(duì)象。

(二)免除處罰的證據(jù)標(biāo)準(zhǔn)

早期寬大制度多以當(dāng)事人提供“決定性證據(jù)”作為免除處罰的標(biāo)準(zhǔn)，如美國1978年《公司寬大政策》、歐盟1996年《關(guān)于卡特爾案件中減免罰款問題的通告》都是如此?！皼Q定性”一詞試圖擴(kuò)大涵蓋范圍，但其含義不確定，反而使企業(yè)無法預(yù)見自己告發(fā)的后果，難以調(diào)動(dòng)其進(jìn)行告發(fā)的積極性?，F(xiàn)在各國一般規(guī)定更具體的標(biāo)準(zhǔn)，也可以將這些規(guī)定看作是對(duì)“決定性”的含義作具體說明。

與其他國家不同，美國的寬大制度只有“免除處罰”一種措施。根據(jù)其1993年《公司寬大政策》，第一個(gè)達(dá)到以下兩種標(biāo)準(zhǔn)之一的告發(fā)者可以免除處罰——標(biāo)準(zhǔn)雖有兩種，但免除處罰的指標(biāo)只有一個(gè)：(1)當(dāng)事人在調(diào)查開始前告發(fā)的，在其告發(fā)時(shí)，反托拉斯局尚未從其他渠道獲得與涉嫌違法行為有關(guān)的信息；(2)不論在調(diào)查開始之前還是之后，在當(dāng)事人告發(fā)時(shí)，反托拉斯局尚未掌握可以認(rèn)定涉嫌行為違法的證據(jù)。⑩歐盟則同時(shí)采用免除處罰、減輕處罰兩種寬大方式。對(duì)于免除處罰，歐盟也規(guī)定了兩個(gè)標(biāo)準(zhǔn)，第一個(gè)達(dá)到其中之一者可以免除處罰，因而免除處罰的指標(biāo)同樣是唯一的：(1)在當(dāng)事人告發(fā)前，執(zhí)法機(jī)構(gòu)尚不知曉這一涉嫌卡特爾的存在，或雖有耳聞，但沒有充分的根據(jù)來決定對(duì)其進(jìn)行調(diào)查。這種告發(fā)只會(huì)發(fā)生在調(diào)查開始之前，相當(dāng)于美國法上的“調(diào)查前的告發(fā)”。(2)委員會(huì)已經(jīng)開始調(diào)查，但缺乏足夠的證據(jù)認(rèn)定涉嫌卡特爾違法，而告發(fā)者提供的信息能夠成為認(rèn)定其違法的依據(jù)。可以看出，這兩個(gè)免除處罰的標(biāo)準(zhǔn)與美國上述兩個(gè)標(biāo)準(zhǔn)是一致的。

(三)減輕處罰的證據(jù)標(biāo)準(zhǔn)

1.證據(jù)質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)。如果告發(fā)者的貢獻(xiàn)不是“決定性的”，則不能得到免除待遇，哪怕他是第一個(gè)告發(fā)者。但查處案件可能需要很多方面的幫助，對(duì)于提供這些幫助的告發(fā)者也應(yīng)給予鼓勵(lì)，這比美國的做法更有利于“調(diào)動(dòng)一切告發(fā)因素”，不過這種幫助的貢獻(xiàn)畢竟小于“決定性作用”，因而只能減輕處罰。按照歐盟的規(guī)定，要想獲得減輕處罰的待遇，告發(fā)者所提供的證據(jù)“須對(duì)委員會(huì)已經(jīng)掌握的證據(jù)有重要的附加價(jià)值”，因此減輕處罰的標(biāo)準(zhǔn)具有某種“相對(duì)性”，不僅取決于所提交證據(jù)的證明力，而且取決于告發(fā)的順序。

2.減輕的人數(shù)及幅度。卡特爾參與人沒有趕上第一個(gè)告發(fā)，或者其證據(jù)達(dá)不到“決定性”的標(biāo)準(zhǔn)，則可以申請(qǐng)減輕處罰。這一申請(qǐng)也應(yīng)爭(zhēng)先恐后，因?yàn)槠渌峤坏淖C據(jù)須有“附加價(jià)值”，先告發(fā)者容易滿足這一要求，后告發(fā)者提供同樣的證據(jù)則得不到減輕；此外，告發(fā)時(shí)間不同，獲得的減輕幅度也不同。這種情況下，卡特爾參與人之間相互觀望的動(dòng)機(jī)不強(qiáng)，因而可以允許兩個(gè)甚至更多當(dāng)事人申請(qǐng)減輕處罰。

依據(jù)韓國法的規(guī)定，最多有兩個(gè)經(jīng)營者可以得到寬大，這比美國的做法寬松一些，但似乎仍然顯得拘謹(jǐn)。歐盟競(jìng)爭(zhēng)法上則允許多達(dá)四個(gè)企業(yè)獲得寬大待遇：第一個(gè)申請(qǐng)人可以獲得免除待遇，如果符合前述的兩個(gè)免除標(biāo)準(zhǔn)之一的話；其他告發(fā)者如果滿足減輕處罰的標(biāo)準(zhǔn)，則可依告發(fā)的時(shí)間順序得到30-50%、20-30%或20%以下的減輕。

日本的寬大制度也適用于前四位告發(fā)者，但非常在意區(qū)分告發(fā)是發(fā)生在調(diào)查開始之前，還是在調(diào)查開始之后：(1)凡在調(diào)查前告發(fā)的，第一個(gè)告發(fā)者免除處罰，第二個(gè)告發(fā)者得到50%的減輕，第三、四個(gè)告發(fā)者得到30%的減輕；(2)在調(diào)查開始后告發(fā)的，一律只能減輕30%——與調(diào)查前告發(fā)相比，減輕幅度顯然降低，而且不能免除處罰。這種糾纏細(xì)節(jié)的做法使得立法不必要地復(fù)雜起來，而且其思路也不見得合理：?jiǎn)?dòng)調(diào)查是為了認(rèn)定違法行為并予以查處，有些案件的主要難度在于對(duì)行為違法性的證明，如果當(dāng)事人的告發(fā)在這一環(huán)節(jié)起到?jīng)Q定性作用，與在啟動(dòng)調(diào)查環(huán)節(jié)上起到?jīng)Q定性作用的貢獻(xiàn)度相當(dāng)，都應(yīng)成為免除處罰的理由。至于減輕處罰的問題，應(yīng)取決于其證據(jù)對(duì)執(zhí)法機(jī)構(gòu)有多少幫助，更沒有必要對(duì)調(diào)查前、后的告發(fā)進(jìn)行區(qū)分。此外，對(duì)于調(diào)查開始后的告發(fā)者一律采用30%的減輕幅度，也不利于鼓勵(lì)爭(zhēng)先告發(fā)。

(四)我國的相關(guān)規(guī)定及完善建議

我國《反壟斷法》第46條第2款規(guī)定：“經(jīng)營者主動(dòng)向反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)報(bào)告達(dá)成壟斷協(xié)議的有關(guān)情況并提供重要證據(jù)的，反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)可以酌情減輕或者免除對(duì)該經(jīng)營者的處罰?！逼渲小爸匾C據(jù)”一詞顯然過于抽象，也沒有分別為減輕、免除兩種寬大方式設(shè)立不同的證據(jù)標(biāo)準(zhǔn)；對(duì)于能夠獲得減輕或免除待遇的人數(shù)，以及各人可能獲得的寬大程度，也無明確的規(guī)定。不僅如此，能否獲得減免還須取決于執(zhí)法機(jī)構(gòu)的“酌情”，而不是法定的，這進(jìn)一步削弱了寬大制度的確定性。根據(jù)前面的討論可以看出，這大致相當(dāng)于各國寬大制度的早期階段，因此兩家相關(guān)執(zhí)法機(jī)構(gòu)國家工商總局、國家發(fā)改委共制定了三個(gè)配套規(guī)定，試圖填充其內(nèi)容，明確其細(xì)節(jié)，下文將考察這些規(guī)定是否達(dá)成了預(yù)期的效果。

1.寬大的證據(jù)質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)，關(guān)于“重要證據(jù)”的認(rèn)定。工商總局的兩個(gè)規(guī)定對(duì)“重要證據(jù)”理解相同。依《工商總局程序規(guī)定》第20條第3款，“重要證據(jù)應(yīng)當(dāng)是能夠啟動(dòng)調(diào)查或者對(duì)認(rèn)定壟斷協(xié)議行為起到關(guān)鍵性作用的證據(jù)?！薄豆ど炭偩謮艛鄥f(xié)議規(guī)定》第11條第3款也是如此：“重要證據(jù)是指能夠?qū)ど绦姓芾頇C(jī)關(guān)啟動(dòng)調(diào)查或者對(duì)認(rèn)定壟斷協(xié)議行為起到關(guān)鍵性作用的證據(jù)，包括參與壟斷協(xié)議的經(jīng)營者、涉及的產(chǎn)品范圍、達(dá)成協(xié)議的內(nèi)容和方式、協(xié)議的具體實(shí)施情況等?！边@一理解在兩個(gè)方面與美、歐存在顯著差異： (1)既然有免除處罰與減輕處罰兩種寬大措施，則應(yīng)像歐盟那樣為不同措施規(guī)定不同的標(biāo)準(zhǔn)。工商總局的兩個(gè)文件沒有注意到這一點(diǎn)，其所規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)只宜適用于“免除處罰”措施，對(duì)于“減輕處罰”來說，這樣的標(biāo)準(zhǔn)就太高了。(2)對(duì)于免除處罰的第二個(gè)標(biāo)準(zhǔn)，歐盟、美國法均強(qiáng)調(diào)告發(fā)證據(jù)須對(duì)“認(rèn)定卡特爾違法”起到?jīng)Q定性作用，而上述兩個(gè)文件則表達(dá)為“對(duì)認(rèn)定壟斷協(xié)議行為”起到關(guān)鍵性作用。二者的差異反映出對(duì)壟斷協(xié)議調(diào)整方法的認(rèn)識(shí)不同，以及對(duì)“壟斷協(xié)議”一詞的性質(zhì)理解不同。

我國許多配套立法、司法判決、行政執(zhí)法決定和學(xué)術(shù)成果中，將“壟斷協(xié)議”一詞作貶義理解，認(rèn)為一旦認(rèn)定當(dāng)事人的行為構(gòu)成壟斷協(xié)議，即等于認(rèn)定了其違法性。這與《反壟斷法》本身的理解并不一致。該法第13、14條對(duì)壟斷協(xié)議予以“禁止”，但如果它們能夠滿足第15條所規(guī)定的豁免條件，并不被認(rèn)定為非法，因而這一“禁止”只有管轄權(quán)的意義，而不是認(rèn)定違法性的實(shí)體標(biāo)準(zhǔn)。從歐盟、美國的實(shí)踐來看，多數(shù)壟斷協(xié)議能夠滿足豁免的條件，違法的只是極少數(shù)。因此，壟斷協(xié)議違法性的認(rèn)定須經(jīng)過兩個(gè)環(huán)節(jié)：考察當(dāng)事人的行為是否構(gòu)成壟斷協(xié)議；構(gòu)成壟斷協(xié)議的，則考察其是否符合豁免條件。有些案件的難點(diǎn)在于壟斷協(xié)議的認(rèn)定，另一些案件中，難度則主要在于違法性的認(rèn)定。不同案件中查處違法行為的關(guān)鍵性環(huán)節(jié)不同，則“關(guān)鍵作用”的判斷也因案而異，因此宜將兩個(gè)配套立法中的第二個(gè)標(biāo)準(zhǔn)改為“對(duì)認(rèn)定涉嫌壟斷協(xié)議的違法性具有關(guān)鍵作用”，有些案件中，這種關(guān)鍵性作用發(fā)生在“認(rèn)定壟斷協(xié)議”的環(huán)節(jié)，有些案件中則發(fā)生在認(rèn)定該壟斷協(xié)議“違法”的環(huán)節(jié)。

《發(fā)改委行政執(zhí)法程序規(guī)定》第14條第3款則規(guī)定：“重要證據(jù)是指對(duì)政府價(jià)格主管部門認(rèn)定價(jià)格壟斷協(xié)議具有關(guān)鍵作用的證據(jù)。”這一規(guī)定不僅同樣存在上面所說的問題，而且沒有把“對(duì)啟動(dòng)調(diào)查起到?jīng)Q定性作用”的告發(fā)納入寬大范圍，因而就更不妥當(dāng)。

2.寬大的告發(fā)時(shí)間標(biāo)準(zhǔn)，以及寬大的人數(shù)與幅度?！豆ど炭偩謮艛鄥f(xié)議規(guī)定》第11條第2款試圖在這些方面增進(jìn)明確性：“工商行政管理機(jī)關(guān)決定減輕或者免除處罰，應(yīng)當(dāng)根據(jù)經(jīng)營者主動(dòng)報(bào)告的時(shí)間順序、提供證據(jù)的重要程度、達(dá)成、實(shí)施壟斷協(xié)議的有關(guān)情況以及配合調(diào)查的情況確定?！痹摋l第3款接下來對(duì)何謂“重要證據(jù)”進(jìn)行補(bǔ)充說明，明確了證據(jù)的質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)，其內(nèi)容及不足之處剛在上文進(jìn)行過討論；而關(guān)于告發(fā)時(shí)間順序標(biāo)準(zhǔn)的規(guī)定，則由第12條來承擔(dān)，該條規(guī)定：“對(duì)第一個(gè)主動(dòng)報(bào)告所達(dá)成壟斷協(xié)議的有關(guān)情況、提供重要證據(jù)并全面主動(dòng)配合調(diào)查的經(jīng)營者，免除處罰。對(duì)主動(dòng)向工商行政管理機(jī)關(guān)報(bào)告所達(dá)成壟斷協(xié)議的有關(guān)情況并提供重要證據(jù)的其他經(jīng)營者，酌情減輕處罰。”該條明確了免除處罰的指標(biāo)只有一個(gè)，而第一個(gè)達(dá)到標(biāo)準(zhǔn)者必能免除處罰，從而增強(qiáng)了確定性；但對(duì)減輕處罰的情形采用“酌情減輕”這樣的表達(dá)，沒有規(guī)定明確的人數(shù)限額與幅度，明確性不足。在這一點(diǎn)上，《發(fā)改委行政執(zhí)法程序規(guī)定》第14條第2款則要詳細(xì)得多：“第一個(gè)主動(dòng)報(bào)告達(dá)成價(jià)格壟斷協(xié)議的有關(guān)情況并提供重要證據(jù)的，可以免除處罰；第二個(gè)主動(dòng)報(bào)告達(dá)成價(jià)格壟斷協(xié)議的有關(guān)情況并提供重要證據(jù)的，可以按照不低于50%的幅度減輕處罰；其他主動(dòng)報(bào)告達(dá)成價(jià)格壟斷協(xié)議的有關(guān)情況并提供重要證據(jù)的，可以按照不高于50%的幅度減輕處罰?！边@里增加了關(guān)于其他告發(fā)者減輕幅度的規(guī)定，不過對(duì)于減輕處罰的最高人數(shù)限額，這里仍然沒有明確的指示。此外，多數(shù)國家規(guī)定的最高減輕幅度是50%，而這一條文所確立的減輕幅度顯然更高。提高減輕幅度究竟最終是更有利于吸引當(dāng)事人告發(fā)，還是會(huì)導(dǎo)致其相互觀望，可能需要通過更長(zhǎng)期的執(zhí)法實(shí)踐來檢驗(yàn)。

綜上所述，在證據(jù)質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)上，我國應(yīng)當(dāng)對(duì)免除與減輕兩種情況進(jìn)行區(qū)分：免除處罰的標(biāo)準(zhǔn)是對(duì)卡特爾的查處起到?jīng)Q定性作用，這種決定性作用可以是發(fā)生在啟動(dòng)調(diào)查環(huán)節(jié)，也可以是發(fā)生在違法性認(rèn)定環(huán)節(jié)；減輕處罰的標(biāo)準(zhǔn)是對(duì)卡特爾的查處有重要幫助，但不需要達(dá)到起決定性作用的程度。在告發(fā)時(shí)間標(biāo)準(zhǔn)上，免除處罰只適用于第一個(gè)達(dá)到相應(yīng)標(biāo)準(zhǔn)的告發(fā)者，以免卡特爾成員相互觀望；減輕待遇可以有多個(gè)指標(biāo)，但應(yīng)當(dāng)對(duì)具體人數(shù)與各自的減輕幅度有明確的規(guī)定——其實(shí)這兩者是一個(gè)問題的兩個(gè)方面：拉開前后告發(fā)者在減輕幅度上的差距，才能吸引當(dāng)事人爭(zhēng)先告發(fā)，而這一差距越大，獲得減輕處罰的人數(shù)越少。

(五)乳粉案的分析

按照上述標(biāo)準(zhǔn)再來看看該案的情況。三個(gè)得到寬大的經(jīng)營者是在調(diào)查開始后承認(rèn)違法并提供證據(jù)的，因而對(duì)“啟動(dòng)調(diào)查”并無決定性貢獻(xiàn)；它們所承認(rèn)的是自己訂立的轉(zhuǎn)售價(jià)格維持協(xié)議，這原本可以成為重要的依據(jù)，來推定生產(chǎn)商之間發(fā)生了固定乳粉批發(fā)價(jià)格的卡特爾(具體表現(xiàn)為協(xié)同行為)，因而可以對(duì)查處這一卡特爾起到“決定性作用”，但執(zhí)法機(jī)構(gòu)沒有認(rèn)識(shí)到該卡特爾的存在，而是直接認(rèn)定這九個(gè)縱向協(xié)議違法，并對(duì)每個(gè)縱向協(xié)議分別適用寬大制度，導(dǎo)致這種“決定性作用”沒有發(fā)生在正確的分析軌道上。此外，由于將每個(gè)縱向協(xié)議均看作是獨(dú)立的，執(zhí)法機(jī)構(gòu)對(duì)三家告發(fā)者均給予免除處罰待遇；而如果認(rèn)識(shí)到本案中所發(fā)生的實(shí)質(zhì)上是一個(gè)橫向的卡特爾的話，則只有一家告發(fā)者能夠得到免除處罰指標(biāo)，另兩家則只能申請(qǐng)減輕待遇。

四、寬大的條件

在收到當(dāng)事人的寬大申請(qǐng)后，執(zhí)法機(jī)構(gòu)應(yīng)立即對(duì)其提供的證據(jù)進(jìn)行審查并給予正式的回復(fù)，確認(rèn)其是否達(dá)到了寬大的標(biāo)準(zhǔn)，以及達(dá)到何種寬大措施的標(biāo)準(zhǔn)，這是確定性的基本要求。但這時(shí)并不授予正式的寬大，而會(huì)附加一些要求，以便確保告發(fā)者積極配合執(zhí)法機(jī)構(gòu)對(duì)案件的查處，待案件審理終結(jié)后，如果當(dāng)事人滿足了這些要求，方能最終得到寬大。這些要求可以統(tǒng)稱為“寬大的條件”，以便與“寬大的標(biāo)準(zhǔn)”相區(qū)別。概括起來，這些條件可以分為以下幾類，且這些條件必須同時(shí)滿足，缺一不可。

(一)停止違法行為，除非經(jīng)執(zhí)法機(jī)構(gòu)同意

對(duì)于仍在進(jìn)行的違法行為，當(dāng)然不能給予寬大。關(guān)于“停止違法行為”的時(shí)間，美國規(guī)定，“一旦企業(yè)發(fā)現(xiàn)其所告發(fā)的涉嫌行為違法，則應(yīng)立即采取有效措施，終止其參與該行為的活動(dòng)”，這一要求過于苛刻，因而實(shí)踐中往往軟化為“一旦企業(yè)檢舉、揭發(fā)，爭(zhēng)取寬大，就不能再實(shí)施任何形式的卡特爾行為”，這與歐盟是一致的，后者規(guī)定：“申請(qǐng)人在提出申請(qǐng)后，應(yīng)立即終止其在卡特爾的活動(dòng)……”即以申請(qǐng)時(shí)間為界，而在申請(qǐng)時(shí)間的確定上，一般以當(dāng)事人完整提交證據(jù)的時(shí)間為準(zhǔn)。德國則要求告發(fā)者在卡特爾局指定的時(shí)間停止違法行為，日本要求告發(fā)者在調(diào)查開始后停止違法行為——這兩個(gè)時(shí)間都可以晚于申請(qǐng)時(shí)間，更有利于給告發(fā)者提供必要的緩沖時(shí)間。但歐盟另設(shè)了一種特殊的申請(qǐng)方式來滿足告發(fā)者的這種需求，即允許當(dāng)事人先行提出申請(qǐng)，申請(qǐng)書中列明證據(jù)資料的清單及其說明，歐盟委員會(huì)審查后認(rèn)為達(dá)到寬大標(biāo)準(zhǔn)的，書面確認(rèn)其可以得到寬大，只要當(dāng)事人在委員會(huì)指定的時(shí)間實(shí)際提交了這些證據(jù)資料，則以提交申請(qǐng)書的時(shí)間為申請(qǐng)日。這給告發(fā)者提供了更充分的準(zhǔn)備時(shí)間，有時(shí)企業(yè)也會(huì)以此方式進(jìn)行試探，委員會(huì)對(duì)這種試探也很歡迎。在這種情況下，以提交申請(qǐng)書的時(shí)間為申請(qǐng)時(shí)間，但終止違法行為的時(shí)間則以此后提交證據(jù)的時(shí)間為準(zhǔn)。這一制度也為韓國所借鑒。

隨著執(zhí)法經(jīng)驗(yàn)的增加，各國反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)發(fā)現(xiàn)，為更好地查處違法行為，有時(shí)需要安排告發(fā)者繼續(xù)“臥底”以獲得更多證據(jù)，這種安排并不妨礙當(dāng)事人獲得寬大，但到案件審理終結(jié)時(shí)，違法行為必須停止。

(二)告發(fā)者須與執(zhí)法機(jī)構(gòu)真誠、充分、高效地合作

告發(fā)者是否提供這些配合，既關(guān)系到執(zhí)法的效率，也體現(xiàn)著其對(duì)自身行為的反省態(tài)度。所謂真誠，是指如實(shí)回答，不得欺騙、隱瞞，更不得損毀、篡改證據(jù)；而且合作必須持續(xù)，貫穿案件的整個(gè)查處過程，不得中斷。所謂充分，是指提供執(zhí)法機(jī)構(gòu)所需要的所有合作，回答所有的問題，全面提供其所掌握或了解的全部證據(jù)。所謂高效，是指必須盡快回答執(zhí)法機(jī)構(gòu)的問題，因而要求其相關(guān)管理人員與雇員處于“隨叫隨到”狀態(tài)。如果這些條件沒有得到充分滿足，則執(zhí)法機(jī)構(gòu)在案件審理結(jié)束時(shí)，可拒絕給予寬大。

(三)其他條件

告發(fā)者須對(duì)其提出寬大申請(qǐng)的事實(shí)及申請(qǐng)書的內(nèi)容保密，未經(jīng)執(zhí)法機(jī)構(gòu)同意不得對(duì)外披露。這主要是為了避免打草驚蛇。此外，在個(gè)案中，執(zhí)法機(jī)構(gòu)還可以根據(jù)案情附加其他條件。我國的同類規(guī)定主要體現(xiàn)在《工商總局壟斷協(xié)議規(guī)定》第11條第2款：“工商行政管理機(jī)關(guān)決定減輕或者免除處罰，應(yīng)當(dāng)根據(jù)經(jīng)營者主動(dòng)報(bào)告的時(shí)間順序、提供證據(jù)的重要程度、達(dá)成、實(shí)施壟斷協(xié)議的有關(guān)情況以及配合調(diào)查的情況確定?！钡?2條規(guī)定：“對(duì)第一個(gè)主動(dòng)報(bào)告所達(dá)成壟斷協(xié)議的有關(guān)情況、提供重要證據(jù)并全面主動(dòng)配合調(diào)查的經(jīng)營者，免除處罰?！边@兩處都把寬大的“標(biāo)準(zhǔn)”與“條件”混合在一起規(guī)定，不利于讀者理清思路；而其中關(guān)于寬大條件的規(guī)定主要是強(qiáng)調(diào)“主動(dòng)配合調(diào)查”，沒有包括“申請(qǐng)后必須終止違法行為”等，因而又不夠全面；對(duì)于何謂“全面主動(dòng)配合”，最好能提供進(jìn)一步說明，以免當(dāng)事人推諉。在對(duì)這些配套立法進(jìn)行修訂時(shí)，這些內(nèi)容都是需要補(bǔ)充的。

五、寬大升級(jí)制度與處罰升級(jí)制度

(一)寬大升級(jí)制度

很多經(jīng)營者參加了不止一個(gè)卡特爾，為進(jìn)一步鼓勵(lì)其告發(fā)積極性，美國法上還設(shè)立一種“寬大升級(jí)制度”，即當(dāng)事人在某個(gè)卡特爾案件中，對(duì)另一個(gè)與本案并無直接聯(lián)系的卡特爾進(jìn)行告發(fā)，則不僅可以就后一案件獲得相應(yīng)的減免，而且在這前一案件中也可因此享受到一定的寬大。這一制度針對(duì)的是正處于審理過程中的卡特爾案件，當(dāng)事人也許出于僥幸心理錯(cuò)過了對(duì)這一卡特爾進(jìn)行告發(fā)的機(jī)會(huì)，面臨巨額處罰時(shí)一定十分后悔，寬大升級(jí)制度則為他提供了第二次機(jī)會(huì)。韓國也學(xué)習(xí)這一做法：(1)如果第二個(gè)共同行為的規(guī)模更大，但沒有超過第一個(gè)共同行為的2倍，應(yīng)對(duì)第一個(gè)共同行為減輕30%的處罰；(2)如果大到2倍以上，但不到4倍，應(yīng)減輕50%；(3)如果大到4倍以上，則免除對(duì)第一個(gè)共同行為的罰款。這一規(guī)定十分強(qiáng)調(diào)第二次機(jī)會(huì)必須以更大的貢獻(xiàn)來換取，以免當(dāng)事人規(guī)避法律，人為設(shè)計(jì)一個(gè)小型卡特爾來騙取寬大。我國沒有類似的規(guī)定，似乎應(yīng)當(dāng)進(jìn)行必要的借鑒，以便與世界反壟斷法的前沿進(jìn)展保持同步。

(二)處罰升級(jí)制度

在美國法上，與寬大升級(jí)制度相對(duì)，還確立了處罰升級(jí)制度，對(duì)重犯者加重處罰。歐盟也有類似規(guī)定：當(dāng)事人的行為被認(rèn)定為違法后，如果以后繼續(xù)(或又一次)從事同樣或類似的行為，則對(duì)每一個(gè)這樣的違法行為的罰款額，可以加重到其原本應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的罰款額之兩倍以下。這本質(zhì)上屬于罰款的確定方法問題，而寬大制度的適用則是在罰款確定之后，對(duì)已經(jīng)確定的罰款額的減免。在罰款額的確定過程中，重犯的情節(jié)無疑是重要的考察因素，但并不需要將其納入寬大制度。

韓國2012年1月1日修訂的《規(guī)制壟斷及公平交易法施行令》第35條第1項(xiàng)(5)規(guī)定，一定期間內(nèi)“反復(fù)違法”的經(jīng)營者不得申請(qǐng)寬大；隨后于1月3日修訂的寬大公告則進(jìn)一步明確，在受到處罰之日起5年內(nèi)再次從事任何“不公正卡特爾活動(dòng)”的，不得申請(qǐng)寬大。這與歐盟、美國的上述“加重處罰”的規(guī)定不同，并非罰款的確定問題，而屬于寬大制度的內(nèi)容。實(shí)際上韓國法是對(duì)“反復(fù)違法者”采用雙重制裁：既加重其罰款，又剝奪其申請(qǐng)寬大的機(jī)會(huì)。這樣的規(guī)定在純理論層面上具有很強(qiáng)的合理性，對(duì)反復(fù)違法者予以寬大與人們對(duì)公平、正義的通常理解不易協(xié)調(diào)，但寬大制度是以提高執(zhí)法效率為目標(biāo)，而并不直接追求公平，而且從終極目標(biāo)來看，更高效地查處違法卡特爾最終是符合公平、正義的要求的，因而允許反復(fù)違法者申請(qǐng)寬大并不存在根本性的觀念障礙，何況在罰款加重以后，其告發(fā)的動(dòng)機(jī)也會(huì)加強(qiáng)，而韓國的上述做法反倒可能迫使當(dāng)事人頑抗到底。我國目前尚無這一方面的規(guī)定，鑒于《反壟斷法》實(shí)施未久，對(duì)韓國適用這一規(guī)定的效果也缺乏深入的研究，似乎應(yīng)當(dāng)多觀察一段時(shí)間，待理論研究與執(zhí)法經(jīng)驗(yàn)豐富以后，再確定是否剝奪反復(fù)違法者申請(qǐng)寬大的資格。

六、對(duì)申請(qǐng)人的保護(hù)

寬大制度只能適用于執(zhí)法機(jī)構(gòu)所啟動(dòng)的行政執(zhí)法程序，告發(fā)者所提供的證據(jù)可以使其減免行政處罰，但同時(shí)又可能被用來追究其民事責(zé)任。為鼓勵(lì)告發(fā)的積極性，各國一般限制這些證據(jù)的使用，防止其被用于民事訴訟。歐盟只允許遭到告發(fā)的卡特爾成員查閱案卷，而不向無關(guān)人等開放，并且不允許查閱者對(duì)案卷進(jìn)行復(fù)制，其目的是防止這些復(fù)制的證據(jù)被用于在民事訴訟中指控告發(fā)人。有時(shí)歐盟委員會(huì)還允許當(dāng)事人采用口頭方式提出寬大申請(qǐng)，這并非為了照顧文盲，而是為了將當(dāng)事人的證據(jù)轉(zhuǎn)變成歐盟委員會(huì)的記錄，后者無法在民事訴訟中用作針對(duì)告發(fā)者的證據(jù)。韓國為了防止告發(fā)者的身份被泄露，采取了更多的保護(hù)措施：除另有特殊規(guī)定外，告發(fā)者的個(gè)人信息及其舉報(bào)的信息只能在本案中使用，不得向其他人泄露；審查報(bào)告中提到告發(fā)人時(shí)，應(yīng)使用其化名；必要時(shí)，須對(duì)卡特爾的各成員分別進(jìn)行審查并單獨(dú)制作處理決定，以免暴露出告發(fā)人與其他當(dāng)事人在處罰程度上的差異，從而暴露出其告發(fā)者身份，等等。這對(duì)告密者的保護(hù)可能有些過度了：告密者本身也是違法行為人，其告發(fā)行為是出于自身利益的考慮，而不是伸張正義，因此對(duì)他的保護(hù)也是出于利益分析的考慮，以能夠吸引其進(jìn)行告發(fā)為限，而不宜將其當(dāng)作合法經(jīng)營者那樣保護(hù)。我國有關(guān)告發(fā)者的保護(hù)的規(guī)定尚屬空白，這是當(dāng)事人申請(qǐng)寬大的重大阻礙，因而應(yīng)盡快補(bǔ)充類似的制度，才能真正對(duì)卡特爾成員產(chǎn)生吸引力。

七、結(jié)語

通過以上討論可以看出，我國有關(guān)卡特爾寬大制度的規(guī)定還十分薄弱，不僅不具備應(yīng)有的明確性，而且有許多重大空白乃至錯(cuò)誤，導(dǎo)致在執(zhí)法實(shí)踐中出現(xiàn)誤差，比如對(duì)寬大制度的適用范圍，無論是《反壟斷法》本身還是配套立法均明確表述為“壟斷協(xié)議”，而未明確只限于橫向壟斷協(xié)議，這應(yīng)當(dāng)是乳粉案中對(duì)單純的縱向協(xié)議也適用寬大制度的主要原因。在澄清這些誤差的理論背景之后可以發(fā)現(xiàn)，該案的處理過程中并無對(duì)外國經(jīng)營者進(jìn)行歧視的因素——三家被寬大企業(yè)的“自認(rèn)違法”行為被誤認(rèn)為告發(fā)行為，這固然有所偏差，但涉案的外國經(jīng)營者連“自認(rèn)違法”的行為都沒有，寬大措施當(dāng)然更無從說起。

在渡過最初的懵懂期之后，我國《反壟斷法》的實(shí)施已開始走上正軌，在許多領(lǐng)域還取得了較有突破性的成果，但對(duì)卡特爾的查處仍比較乏力，十分需要借助寬大制度來吸引卡特爾成員“從營壘內(nèi)部放第一槍”。隨著《反壟斷法》的進(jìn)一步實(shí)施，經(jīng)營者的“反偵查”能力將越來越強(qiáng)，卡特爾案件將越來越難查處，因而更迫切地需要完善寬大制度。本文就這一制度的核心內(nèi)容進(jìn)行了較全面的探討，期望能夠?qū)ο嚓P(guān)配套立法的修訂有所幫助，但文中的各項(xiàng)結(jié)論尚需結(jié)合我國反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)的傳統(tǒng)工作方式進(jìn)行必要的調(diào)整，以適應(yīng)我國的國情，比如在上文所說的“寬大升級(jí)”問題上，我國目前似乎不宜像韓國《寬大通告》第16條那樣規(guī)定硬性的數(shù)據(jù)，而應(yīng)與國家發(fā)改委、國家工商總局處理其他案件的操作方法相協(xié)調(diào)。諸如此類的借鑒與調(diào)整不僅有助于建立完善的卡特爾寬大制度，而且對(duì)我們加深關(guān)于反壟斷法原理的理解，以及掌握反壟斷法的分析方法，均有著重要的理論與現(xiàn)實(shí)意義。

注釋：

① 具體內(nèi)容參見歐盟委員會(huì)2008年《在卡特爾案件中依據(jù)1/2003號(hào)條例第7條、第23條作出決定的過程中執(zhí)行和解程序的通告》。根據(jù)通告的規(guī)定，這種減輕一般在罰款額的10%以下，特殊情況下可以減輕到12%。

② 我國《反壟斷法》本身沒有類似的規(guī)定，但《工商總局壟斷協(xié)議規(guī)定》第10條第5款規(guī)定：“經(jīng)營者主動(dòng)停止壟斷協(xié)議行為的，工商行政管理機(jī)關(guān)可以酌情減輕或者免除對(duì)該經(jīng)營者的處罰。”這與歐盟的和解制度有些相似，但沒有抓住問題的本質(zhì)與重心：歐盟要求當(dāng)事人“明確承認(rèn)自己行為的違法性”，其附帶結(jié)果是，當(dāng)事人當(dāng)然應(yīng)停止違法行為；而我國的上述規(guī)定只要求當(dāng)事人“主動(dòng)停止壟斷協(xié)議行為”，這并不意味著當(dāng)事人承認(rèn)自己的行為具有違法性，如果當(dāng)事人停止行為后仍主張其行為合法，則仍然需要耗費(fèi)執(zhí)法資源來認(rèn)定其違法。此外，對(duì)坦白只能減輕處罰，不能免除處罰。因而該款規(guī)定應(yīng)當(dāng)改為：“在工商行政管理機(jī)關(guān)調(diào)查過程中，如果被調(diào)查人主動(dòng)承認(rèn)從事了違法壟斷協(xié)議的事實(shí)，并停止違法行為，工商行政管理機(jī)關(guān)可以酌情減輕其罰款?！?/p>

③ 主要包括國家工商行政管理總局發(fā)布的《工商行政管理機(jī)關(guān)查處壟斷協(xié)議、濫用市場(chǎng)支配地位案件程序規(guī)定》(以下簡(jiǎn)稱“《工商總局程序規(guī)定》”)、《工商行政管理機(jī)關(guān)禁止壟斷協(xié)議行為的規(guī)定》(以下簡(jiǎn)稱“《工商總局壟斷協(xié)議規(guī)定》”)，以及國家發(fā)展改革委員會(huì)發(fā)布的《反價(jià)格壟斷行政執(zhí)法程序規(guī)定》(以下簡(jiǎn)稱“《發(fā)改委行政執(zhí)法程序規(guī)定》”)。

④ 佚名：《發(fā)改委對(duì)合生元等6家乳企開中國反壟斷史上最大罰單》，載于http://news.xinhuanet.com/2013-08/07/c_116846276.htm，2014年8月5日訪問。

⑤ 佚名：《選擇性執(zhí)法引詬病，反壟斷應(yīng)揮刀向老虎》，載于http://news.sina.com.cn/pl/2013-08-16/044027962722.shtml，2014年8月6日訪問。

⑥ 如《工商總局程序規(guī)定》第20條第1款規(guī)定：“工商行政管理機(jī)關(guān)對(duì)主動(dòng)報(bào)告達(dá)成壟斷協(xié)議有關(guān)情況并提供重要證據(jù)的經(jīng)營者，可以酌情減輕或者免除處罰?！薄豆ど炭偩謮艛鄥f(xié)議規(guī)定》第11條第1款的規(guī)定也相同：“經(jīng)營者主動(dòng)向工商行政管理機(jī)關(guān)報(bào)告所達(dá)成壟斷協(xié)議的有關(guān)情況并提供重要證據(jù)的，工商行政管理機(jī)關(guān)可以酌情減輕或者免除對(duì)該經(jīng)營者的處罰。”《發(fā)改委行政執(zhí)法程序規(guī)定》第14條第1款同樣如此：“經(jīng)營者主動(dòng)向政府價(jià)格主管部門報(bào)告達(dá)成價(jià)格壟斷協(xié)議的有關(guān)情況并提供重要證據(jù)的，政府價(jià)格主管部門可以酌情減輕或者免除對(duì)該經(jīng)營者的處罰。”

⑦ 《反壟斷法》第13條第2款規(guī)定：“本法所稱壟斷協(xié)議，是指排除、限制競(jìng)爭(zhēng)的協(xié)議、決定或者其他協(xié)同行為?！庇捎诋?dāng)事人往往會(huì)隱藏要約、承諾的證據(jù)，無法證明其間達(dá)成了協(xié)議，因而反壟斷法上創(chuàng)設(shè)“協(xié)同行為”這一概念，根據(jù)當(dāng)事人行為的外觀及效果來推定其間發(fā)生了壟斷協(xié)議。參見許光耀：《反壟斷法上對(duì)“協(xié)議”的認(rèn)定》，載《價(jià)格理論與實(shí)踐》2013年第9期。

⑧ 歐盟委員會(huì)2006年《關(guān)于卡特爾案件中減免罰款的通告》第13條規(guī)定：“強(qiáng)迫他人參加卡特爾，以及強(qiáng)迫他人留在卡特爾的企業(yè)，不得免除罰款。但如果符合減輕罰款的相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)與條件，則仍可以減輕其罰款?！?/p>

⑨ 韓國2012年《關(guān)于對(duì)不正當(dāng)卡特爾活動(dòng)實(shí)施寬大制度——包括對(duì)自愿告發(fā)者的糾正措施的公告》第6條(2)。在本文正文中，簡(jiǎn)稱為“寬大通告”。

⑩ 美國1993年《公司寬大政策》第A條第1項(xiàng)，及第B條第2項(xiàng)。

(責(zé)任編輯：唐艷秋)

Leniency Policy Toward Cartel Activities

XuGuang-yao

(Law School of Nankai University,Tianjin 300071)

Leniency Policy is the most important way to discover and punish Cartels in the world. The relevant legislation of China has to be improved at least in the following aspects so as to reinforce their clarity and certainty: First, there must be clear criteria for the quality of proof and time of report which should reflect the contributions of the reporters, thus supply them with enough predictability as to if and what kind of leniency can be obtained; secondly, the number of reporters who can benefit from leniency policy and the adequate extent of leniency are to be reasonably designed so as to encourage the parties to report as early as possible; thirdly, the reporters are to be required to coordinate with the authorities throughout the process, and forthly, the use of proofs which the reporters supply for leniency must be limited to the process of the authority which received the reports, so as not to be used in civil procedures against the reporter, otherwise the undertaking will be discouraged from reporting because of the potential civil liability.

leniency policy; Anti-trust Law; Cartel; monopoly agreement

1002—6274(2015)03—110—10

本文系國家社科基金項(xiàng)目“企業(yè)集中行為的反壟斷法調(diào)整”(12BFX098)的階段性成果。

許光耀(1967-)，男，江蘇徐州人，法學(xué)博士，南開大學(xué)法學(xué)院教授、博士生導(dǎo)師，研究方向?yàn)榉磯艛喾āH私法。

DF414 < class="emphasis_bold">【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】A

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