普遍定期審議機(jī)制與中國(guó)實(shí)踐：變化及挑戰(zhàn)*

孫 萌

(中國(guó)政法大學(xué)人權(quán)研究院，北京 100088)

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普遍定期審議機(jī)制與中國(guó)實(shí)踐：變化及挑戰(zhàn)*

孫 萌

(中國(guó)政法大學(xué)人權(quán)研究院，北京 100088)

作為最新的國(guó)際人權(quán)監(jiān)督機(jī)制，普遍定期審議機(jī)制具有全面性、合作性、補(bǔ)充性和增值性等特點(diǎn)，發(fā)揮著整合和增強(qiáng)整個(gè)聯(lián)合國(guó)人權(quán)保障體系的作用。自2006年建立以來，普遍定期審議機(jī)制不斷進(jìn)行微調(diào)，日臻完善，與此同時(shí)，其對(duì)中國(guó)人權(quán)國(guó)際實(shí)踐的挑戰(zhàn)也日漸凸顯。對(duì)此，中國(guó)不僅需要對(duì)新變化進(jìn)行跟進(jìn)研究，還應(yīng)對(duì)以往的經(jīng)驗(yàn)進(jìn)行反思，從而進(jìn)一步加強(qiáng)與普遍定期審議機(jī)制的合作。

普遍定期審議機(jī)制 中國(guó)實(shí)踐 變化 挑戰(zhàn)

2014年3月20日，聯(lián)合國(guó)人權(quán)理事會(huì)通過了對(duì)于中國(guó)第二輪普遍定期審議的工作報(bào)告，該報(bào)告對(duì)于中國(guó)在過去4年取得的人權(quán)成就給予了肯定，并針對(duì)主要人權(quán)問題提供了一系列改善建議，從而對(duì)中國(guó)今后的人權(quán)發(fā)展提出了新的希望。作為人權(quán)理事會(huì)2006～2009年、2009～2012年以及2014～2016年的會(huì)員國(guó)，中國(guó)已經(jīng)接受了兩輪普遍定期審議，而作為新興的人權(quán)保障機(jī)制，普遍定期審議機(jī)制自身已擁有了8年多的運(yùn)行經(jīng)驗(yàn)，并醞釀和實(shí)施了一系列革新措施。對(duì)于這些新的變化和以往在普遍定期審議機(jī)制中的實(shí)踐，中國(guó)需要深入的跟進(jìn)研究和認(rèn)真的反思，從而完善與普遍定期審議機(jī)制的合作，進(jìn)一步發(fā)揮在國(guó)際人權(quán)事務(wù)中的作用和影響。①

一、普遍定期審議機(jī)制的特點(diǎn)

普遍定期審議機(jī)制是根據(jù)聯(lián)合國(guó)大會(huì)決議成立的，定期審議所有聯(lián)合國(guó)成員國(guó)履行人權(quán)義務(wù)和承諾的情況，并通過提出建議推動(dòng)人權(quán)發(fā)展的監(jiān)督機(jī)制。根據(jù)《聯(lián)合國(guó)人權(quán)理事會(huì)的體制建設(shè)》第5/1號(hào)決議，普遍定期審議機(jī)制既是一種“建立在客觀可靠的資料以及互動(dòng)對(duì)話的基礎(chǔ)上的合作機(jī)制，又是和一個(gè)由聯(lián)合國(guó)會(huì)員國(guó)驅(qū)動(dòng)、讓受審議國(guó)家充分參與、注重行動(dòng)的政府間進(jìn)程”。[1]P2該機(jī)制的設(shè)計(jì)定位于同儕審查，即基于成員國(guó)之間的互信合作，針對(duì)受審議國(guó)家存在人權(quán)問題進(jìn)行互動(dòng)溝通，并以提供建議的模式，促進(jìn)一國(guó)人權(quán)的發(fā)展。[2]P2-3與其他人權(quán)機(jī)制相比，普遍定期審議機(jī)制存在如下特點(diǎn)。

(一)公平性和合作性

普遍定期審議機(jī)制的公平性蘊(yùn)含在對(duì)所有國(guó)家進(jìn)行審查的普遍性之中，即：所有國(guó)家無論大小強(qiáng)弱，無一例外地成為受審查的對(duì)象。普遍定期審議機(jī)制所擁有的這種普遍性和公平性是其他人權(quán)保障機(jī)制所無法企及的，它體現(xiàn)了聯(lián)合國(guó)改革的宗旨和對(duì)公平價(jià)值的追求。

在聯(lián)合國(guó)人權(quán)理事會(huì)建立之前，原人權(quán)委員會(huì)在審議國(guó)別人權(quán)問題上的“選擇性”和雙重人權(quán)標(biāo)準(zhǔn)頗受詬病，該委員會(huì)的政治傾向已經(jīng)嚴(yán)重阻礙了聯(lián)合國(guó)在人權(quán)領(lǐng)域發(fā)揮正常的監(jiān)督作用。②對(duì)此，前聯(lián)合國(guó)秘書長(zhǎng)安南深感于原人權(quán)委員會(huì)使整個(gè)聯(lián)合國(guó)系統(tǒng)的名譽(yù)受損的影響，因此建議建立新的人權(quán)理事會(huì)取而代之，并通過普遍定期審議機(jī)制對(duì)所有國(guó)家履行國(guó)際人權(quán)義務(wù)的狀況進(jìn)行客觀、全面的評(píng)估，以提高聯(lián)合國(guó)在人權(quán)保障方面的監(jiān)督能力，進(jìn)而推動(dòng)人權(quán)事務(wù)的主流化進(jìn)程。[3]P45普遍定期審議機(jī)制的公平性，不僅解決了原人權(quán)委員會(huì)的政治化問題，還使該機(jī)制史無前例地實(shí)現(xiàn)了對(duì)所有成員國(guó)的全面人權(quán)審查。該機(jī)制的建立對(duì)于聯(lián)合國(guó)審查某些極端國(guó)家及霸權(quán)國(guó)家的人權(quán)狀況具有重要的意義。[4]P369

普遍定期審議機(jī)制對(duì)于聯(lián)合國(guó)所有成員國(guó)的審議是一個(gè)龐大的工程，為了徹底改變成員國(guó)對(duì)于原國(guó)別人權(quán)審查機(jī)制的排斥態(tài)度，該機(jī)制較之其他聯(lián)合國(guó)人權(quán)保障機(jī)制更加強(qiáng)調(diào)締約國(guó)合作的重要性，并規(guī)定了具體的措施來提高各國(guó)的參與性和合作意愿。第一，平等地審議所有締約國(guó)而不是選擇性地審查從根本上激發(fā)了成員國(guó)政府合作的主動(dòng)性。第二，普遍定期審議機(jī)制注重在審議過程中對(duì)于成員國(guó)主導(dǎo)性的強(qiáng)調(diào)。在這一機(jī)制中，審議的主體既不是獨(dú)立的專家，也不是少數(shù)國(guó)家，而是聯(lián)合國(guó)人權(quán)理事會(huì)的成員國(guó)。在整個(gè)審議過程中，聯(lián)合國(guó)所有成員國(guó)都可以參會(huì)發(fā)言。這種國(guó)家的主導(dǎo)性，由于擴(kuò)大了參與主體的范圍，從而平衡了受審議國(guó)家與其他國(guó)家間的對(duì)抗性，并防止了專家審查可能帶來的政治傾向性和片面性，從而增強(qiáng)了受審議主體與審議主體之間的平等性。第三，普遍定期審議機(jī)制規(guī)定了受審議國(guó)家具有否定審議領(lǐng)導(dǎo)小組—— “三國(guó)代表”的資格和程序，從而為實(shí)現(xiàn)與受審議國(guó)家真正的對(duì)話并提高對(duì)話質(zhì)量提供了保障。第四，普遍定期審議機(jī)制還規(guī)定了受審議國(guó)家參與結(jié)論性意見的撰寫過程，并提出相關(guān)意見的權(quán)利，從而加強(qiáng)結(jié)論性意見的可接受性和日后實(shí)施的可操作性。[1]P4

總體來講，普遍性與合作性體現(xiàn)了普遍定期審議機(jī)制對(duì)成員國(guó)的公平對(duì)待與尊重的態(tài)度，這兩個(gè)特點(diǎn)旨在消除原國(guó)別審查的選擇性、對(duì)抗性，并通過促進(jìn)成員國(guó)的充分參與及合作來提高成員國(guó)對(duì)于該機(jī)制的接受和認(rèn)同，從而確保國(guó)家間對(duì)話的切實(shí)有效性。這既是普遍定期審議機(jī)制發(fā)展的內(nèi)在動(dòng)力也是整個(gè)聯(lián)合國(guó)人權(quán)保障體系的發(fā)展方向。

(二)全面性和一般性

全面性也是普遍定期審議機(jī)制的最大特點(diǎn)之一，它主要表現(xiàn)在該機(jī)制對(duì)所審議的人權(quán)內(nèi)容的全面覆蓋性。第一，與其他人權(quán)保障機(jī)制相比，普遍定期審議機(jī)制不再囿于二元論對(duì)人權(quán)分類的限制，而是將公民、政治權(quán)利以及經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和文化權(quán)利作為一個(gè)整體，對(duì)于一國(guó)人權(quán)狀況進(jìn)行審查，竭力“促進(jìn)所有人權(quán)的普遍性、相互依存性、不可分割性以及相互關(guān)聯(lián)”的價(jià)值，[1]P2從而推動(dòng)一國(guó)人權(quán)的全面發(fā)展。其審查的國(guó)際法根據(jù)包括《聯(lián)合國(guó)憲章》《世界人權(quán)宣言》、國(guó)際人權(quán)公約以及國(guó)家關(guān)于人權(quán)義務(wù)的承諾等。因此，普遍審議機(jī)制是對(duì)所有人權(quán)的全面審查，徹底突破了條約機(jī)構(gòu)基于職能范圍的限制，避免了對(duì)人權(quán)分類進(jìn)行逐一審議的弊端。第二，普遍定期審議機(jī)制對(duì)于一國(guó)人權(quán)狀況的審議不僅包括該國(guó)尊重和保障人權(quán)的情況，還包括該國(guó)與聯(lián)合國(guó)人權(quán)保障機(jī)制合作的情況。根據(jù)《聯(lián)合國(guó)人權(quán)理事會(huì)的體制建設(shè)》第5/1號(hào)決議，普遍定期審議機(jī)制審議的文件不僅包括國(guó)家報(bào)告，還包括人權(quán)高級(jí)專員辦公室(下稱人權(quán)高專)編纂的報(bào)告，該報(bào)告主要是關(guān)于一國(guó)履行國(guó)際人權(quán)義務(wù)以及與特別程序、條約機(jī)制合作情況的綜述。第三，普遍定期審議機(jī)制審議的文件還包括非政府組織提供的報(bào)告，力求通過傾聽不同的聲音而實(shí)現(xiàn)對(duì)于一國(guó)人權(quán)狀況更加客觀全面的審查。普遍定期審議的全面性特點(diǎn)，使該機(jī)制突破了已有人權(quán)機(jī)制的監(jiān)督權(quán)限，開創(chuàng)性地向國(guó)際社會(huì)呈現(xiàn)出世界各國(guó)人權(quán)狀況的全貌，普遍定期審議機(jī)制對(duì)于全面的人權(quán)信息的收集，為評(píng)估各國(guó)人權(quán)狀況和世界性人權(quán)發(fā)展的進(jìn)程提供了客觀的基礎(chǔ)。

普遍定期審議機(jī)制的全面性同時(shí)意味著該機(jī)制對(duì)于各國(guó)的人權(quán)狀況只能是一般性審查。盡管對(duì)于一國(guó)人權(quán)狀況的審議與具體的人權(quán)問題無法截然分開，但是普遍定期審議機(jī)制從總體上講，對(duì)于人權(quán)的保障和促進(jìn)不是個(gè)案性的推動(dòng)，而是旨在與一國(guó)展開全面對(duì)話基礎(chǔ)上，實(shí)現(xiàn)對(duì)整體人權(quán)狀況的監(jiān)督，與此同時(shí)，作為憲章機(jī)制之一，由于普遍定期審議機(jī)制具有鮮明的政治性特點(diǎn)，因此其所關(guān)注的角度和實(shí)現(xiàn)的監(jiān)督目標(biāo)并不是個(gè)案的合理性，而是國(guó)家法律制度的公平性、人權(quán)發(fā)展戰(zhàn)略的先進(jìn)性、以及人權(quán)外交政策的合理性，以期通過國(guó)家間的開放對(duì)話，從總體上監(jiān)督和提高一國(guó)對(duì)于人權(quán)的保障和推動(dòng)。

(三)補(bǔ)充性和增值性

根據(jù)《聯(lián)合國(guó)人權(quán)理事會(huì)的體制建設(shè)》第5/1號(hào)決議，人權(quán)理事會(huì)對(duì)于普遍定期審議機(jī)制的定位是“補(bǔ)充而不是重復(fù)其他人權(quán)機(jī)制”，該機(jī)制的運(yùn)行既不能影響其他機(jī)制處理個(gè)案的能力，也不能替代其他已有的任何人權(quán)保障機(jī)制。其真正含義在于針對(duì)現(xiàn)有的人權(quán)保障機(jī)制無法覆蓋的國(guó)家、地區(qū)或者人權(quán)事項(xiàng)上，提供補(bǔ)充性的監(jiān)督和保障。而事實(shí)證明，普遍定期審議機(jī)制本身確非一種重復(fù)建設(shè)，其在彌補(bǔ)聯(lián)合國(guó)人權(quán)保障體系的監(jiān)督漏洞方面發(fā)揮了極其重要的作用。由于目前的憲章機(jī)制主要運(yùn)用政治方法來保障人權(quán)，這其中不可避免地會(huì)出現(xiàn)某些國(guó)家通過政治斡旋等外交手段逃避人權(quán)監(jiān)督的問題，而條約機(jī)構(gòu)發(fā)揮作用的前提更是受制于國(guó)家對(duì)于核心國(guó)際人權(quán)公約的接受，因此也無法實(shí)現(xiàn)對(duì)所有國(guó)家或地區(qū)及所有人權(quán)問題的全面監(jiān)督。而普遍定期審議機(jī)制的建立和運(yùn)行恰恰能夠解決因政治角力的不公正性以及因條約機(jī)構(gòu)“管轄權(quán)”的限制性帶來的監(jiān)督有限性問題，給予“漏網(wǎng)之魚”以審查的機(jī)會(huì)，彌補(bǔ)了現(xiàn)有人權(quán)保障體系的監(jiān)督死角。

實(shí)踐中，普遍定期審議機(jī)制的建立和運(yùn)行不僅發(fā)揮了補(bǔ)充其他人權(quán)保障機(jī)制的作用，還帶來一種特有的增值效應(yīng)。這種增值效應(yīng)主要表現(xiàn)在該機(jī)制強(qiáng)化了其他人權(quán)保障機(jī)制的實(shí)施力，增強(qiáng)了聯(lián)合國(guó)人權(quán)保障體系的整體監(jiān)督力度。由于普遍定期審查機(jī)制不僅審議相關(guān)的國(guó)家報(bào)告，還要審議聯(lián)合國(guó)人權(quán)高專編纂的該國(guó)與其他人權(quán)機(jī)制合作情況的報(bào)告，因此，它在對(duì)其他機(jī)制進(jìn)行整合實(shí)現(xiàn)監(jiān)督目的的同時(shí)，實(shí)際上也為其他機(jī)制的工作成果提供了一個(gè)更大的展示舞臺(tái)。如此以來，它自身不僅是一種單純的人權(quán)監(jiān)督機(jī)制，還是其他人權(quán)保障機(jī)制后續(xù)行動(dòng)的一部分。從這個(gè)意義上講，普遍定期審議機(jī)制不僅是其他機(jī)制的補(bǔ)充，該機(jī)制的運(yùn)行還增強(qiáng)了條約機(jī)制、特別程序的后續(xù)執(zhí)行力，在增強(qiáng)了機(jī)制間的合作的同時(shí)，實(shí)現(xiàn)了整體提升聯(lián)合國(guó)人權(quán)保障體系監(jiān)督力度的增值性價(jià)值。

二、普遍定期審議機(jī)制的最新變化

經(jīng)過第一輪和第二輪對(duì)聯(lián)合國(guó)所有成員國(guó)的審議實(shí)踐，普遍定期審議機(jī)制總結(jié)了在運(yùn)行過程中的經(jīng)驗(yàn)與不足，并對(duì)具體的監(jiān)督環(huán)節(jié)進(jìn)行了相應(yīng)的調(diào)整，從而進(jìn)一步提高了監(jiān)督效率和效果。

(一)審議時(shí)間和審議周期的變化

普遍定期審議機(jī)制在運(yùn)行方面訂有嚴(yán)格的時(shí)間規(guī)劃，既有關(guān)于審議周期的框架性規(guī)定，也有針對(duì)國(guó)家審議時(shí)間的具體性規(guī)定，甚至包括每個(gè)參會(huì)國(guó)家發(fā)言時(shí)間的規(guī)定。普遍定期審議的最初設(shè)計(jì)為：在審議時(shí)間上，給予每個(gè)受審議國(guó)家3個(gè)小時(shí)的審議時(shí)間，先后完成國(guó)家報(bào)告陳述以及與參會(huì)國(guó)家的互動(dòng)對(duì)話等步驟。在審議周期上，每4年完成一輪全面審議，即每次人權(quán)理事會(huì)會(huì)議期間審議16個(gè)國(guó)家，每年分3次會(huì)議共審議48個(gè)國(guó)家，通過4年的時(shí)間來完成對(duì)所有國(guó)家的審議。第一輪普遍定期審議結(jié)束后，綜合分析相關(guān)的經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)，為了給予每一個(gè)受審議國(guó)家更多的互動(dòng)時(shí)間，普遍定期審議機(jī)制對(duì)審議時(shí)間和審議周期進(jìn)行了如下改革，即：將每個(gè)國(guó)家的受審議時(shí)間由原來的3個(gè)小時(shí)調(diào)整為3.5個(gè)小時(shí)，普遍審議機(jī)制的審議周期則從每4年審議193個(gè)國(guó)家的方案，相應(yīng)的調(diào)整為每4年半來完成，從而通過延長(zhǎng)審議時(shí)間和周期的方式，來確保實(shí)現(xiàn)充分對(duì)話的最終目的。③

(二)發(fā)言機(jī)制的變化

普遍定期審議機(jī)制是強(qiáng)調(diào)成員國(guó)為主導(dǎo)，以建立與成員國(guó)的積極對(duì)話為宗旨的監(jiān)督機(jī)制。該機(jī)制的重要運(yùn)行方式和目的就是為受審議國(guó)家和所有其他國(guó)家提供一個(gè)積極對(duì)話的平臺(tái)。因此，普遍定期審議機(jī)制非常重視通過規(guī)定成員國(guó)的發(fā)言機(jī)制，來確保聯(lián)合國(guó)的每一個(gè)成員國(guó)都能夠參與這一機(jī)制。在對(duì)一國(guó)的普遍定期審議中，參會(huì)各國(guó)的評(píng)價(jià)和建議，不僅能夠提供更多的人權(quán)信息，促使該國(guó)的人權(quán)焦點(diǎn)問題引起廣泛關(guān)注，同時(shí)也顯示了多元化的價(jià)值取向，實(shí)現(xiàn)了不同經(jīng)驗(yàn)的分享，并產(chǎn)生了平衡政治博弈的作用。因此，普遍定期審議機(jī)制在創(chuàng)建和運(yùn)行伊始就非常注重發(fā)言機(jī)制的設(shè)計(jì)，并在第二輪審議中及時(shí)進(jìn)行了適當(dāng)?shù)恼{(diào)整。原則上講，普遍定期審議機(jī)制的發(fā)言機(jī)會(huì)是公平和開放的，只要登記發(fā)言的國(guó)家都有平等的發(fā)言機(jī)會(huì)。但是在普遍定期審議機(jī)制第一輪對(duì)某些國(guó)家的審議過程中，由于缺乏預(yù)見性和相關(guān)的經(jīng)驗(yàn)，出現(xiàn)了登記發(fā)言的國(guó)家數(shù)量過多，無法保障所有國(guó)家實(shí)現(xiàn)發(fā)言權(quán)的問題，造成了國(guó)家間爭(zhēng)搶靠前的發(fā)言位置的現(xiàn)象，引發(fā)了對(duì)發(fā)言機(jī)制的公平性的爭(zhēng)論，甚至為審議增添了一定的政治傾斜性的風(fēng)險(xiǎn)。以中國(guó)為例，在第一輪普遍定期審議期間，115個(gè)國(guó)家進(jìn)行了發(fā)言登記，但是最終只有前60個(gè)登記國(guó)家獲得公開發(fā)言的機(jī)會(huì)，另外55個(gè)國(guó)家因時(shí)間限制未能發(fā)言。[5]P6這一做法顯然引起了很多國(guó)家的不滿。為了公平地對(duì)待所有成員國(guó)，滿足每個(gè)國(guó)家在普遍審議中進(jìn)行評(píng)價(jià)和建議的需求，第二輪審議改變了發(fā)言規(guī)則，而是將發(fā)言時(shí)間平均分配給所有登記國(guó)家。[6]P2但是這種形式上的平等，只是利弊兼具的選擇。雖然它表面上尊重了所有國(guó)家的發(fā)言權(quán)，但是另一方面，由于時(shí)間過于局促，每個(gè)國(guó)家都沒有足夠的時(shí)間來表達(dá)各自的觀點(diǎn)，導(dǎo)致相關(guān)人權(quán)建議略顯倉(cāng)促和武斷。因此，為了實(shí)現(xiàn)真正對(duì)話的效果，普遍定期審議機(jī)制還應(yīng)隨著實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的逐漸積累，在未來設(shè)計(jì)出更加合理的國(guó)家間的互動(dòng)方案。

(三)工作報(bào)告撰寫方式的變化

普遍定期審議機(jī)制的工作報(bào)告是記錄審議過程和審議結(jié)果的文件。該工作報(bào)告包括導(dǎo)言、審議情況紀(jì)要以及結(jié)論和建議三個(gè)部分。其中，審議紀(jì)要?jiǎng)t包括受審議國(guó)家的陳述及互動(dòng)對(duì)話兩個(gè)部分的內(nèi)容。以中國(guó)為例，比較兩輪工作報(bào)告在撰寫方式等方面的變化，第二輪普遍定期審議的實(shí)踐發(fā)生了較大的變化和完善。第一，對(duì)于工作報(bào)告的中文翻譯增強(qiáng)了該報(bào)告在國(guó)內(nèi)社會(huì)廣泛傳播的可能性。由于人力資源等方面的限制，第一輪審議僅對(duì)中國(guó)報(bào)告的結(jié)論部分進(jìn)行了中文翻譯，這一做法為普通民眾了解整個(gè)審議過程設(shè)置了障礙。而第二輪審議對(duì)報(bào)告的全文中文翻譯，不僅使普遍定期審議機(jī)制從高高在上的國(guó)際性、專業(yè)性神壇上走下來，更貼近了國(guó)內(nèi)社會(huì)，而且還為國(guó)內(nèi)普通民眾了解整個(gè)機(jī)制及對(duì)中國(guó)的人權(quán)建議等提供了方便，從而增大了該機(jī)制的可接近性和影響范圍。第二，相關(guān)人權(quán)建議更加突出和明晰。第一輪審議的工作報(bào)告對(duì)于各國(guó)的建議僅僅按照國(guó)別和主題進(jìn)行了大體的梳理和歸納，略顯分散。而第二輪審議的工作報(bào)告不僅按照建議主題的相關(guān)度進(jìn)行了分類，而且還根據(jù)實(shí)施建議的措施標(biāo)準(zhǔn)，進(jìn)行了進(jìn)一步的細(xì)化。這一變化不僅突出了建議的明確性，而且還顯示了不同建議的國(guó)際關(guān)注度和“優(yōu)先等級(jí)”，使公眾對(duì)有關(guān)人權(quán)問題及建議一目了然。第三，對(duì)于國(guó)家接受或者拒絕建議的闡明更加明確詳細(xì)。首先，第二輪審議的工作報(bào)告簡(jiǎn)化了各項(xiàng)建議的分類，促使國(guó)家對(duì)待建議的態(tài)度更加明確。第一輪審議的工作報(bào)告實(shí)際上將建議分為四類，第一類是接受的建議，第二類是注意到的建議，第三類是慎重考慮的建議，第四類是拒絕接受的建議。這種分類的缺點(diǎn)就在于，國(guó)家對(duì)于第二、三類建議接受與否的態(tài)度實(shí)際上是非常模糊的。而第二輪工作報(bào)告將所有建議明確分為兩類，或接受或拒絕，不存在模糊地帶，從而落實(shí)了受審議國(guó)家對(duì)于所有建議的態(tài)度。其次，強(qiáng)化了被拒絕的建議的顯示性。第一輪審議的工作報(bào)告對(duì)于國(guó)家拒絕的建議僅以序號(hào)在文中顯示，并未詳述建議內(nèi)容，為閱讀該工作報(bào)告造成了困擾，實(shí)際上模糊和弱化了國(guó)家所拒絕的建議及相關(guān)人權(quán)問題。第二輪審議的工作報(bào)告不僅逐條明確了國(guó)家所接受的建議，還逐條列明了國(guó)家拒絕的建議，從而使公眾對(duì)于一國(guó)存在的人權(quán)問題及其暫時(shí)無力改善的困難有所了解。最后，通過要求國(guó)家明確解釋拒絕接受建議的原因，敦促國(guó)家對(duì)有關(guān)建議進(jìn)行認(rèn)真和慎重的思考，從而增強(qiáng)國(guó)家間的彼此理解和對(duì)話。

三、中國(guó)在普遍定期審議機(jī)制中的實(shí)踐

(一)關(guān)于國(guó)家報(bào)告、聯(lián)合國(guó)人權(quán)高專報(bào)告以及非政府組織報(bào)告的分析

1.國(guó)家報(bào)告

中國(guó)提交給普遍定期審議機(jī)制的國(guó)家報(bào)告反映了中國(guó)在2004～2008年及2009～2013年的人權(quán)進(jìn)展、困難和挑戰(zhàn)。具體包括國(guó)家概況、保障和促進(jìn)人權(quán)的法律制度框架、相關(guān)的人權(quán)政策、實(shí)踐和國(guó)家在人權(quán)問題上的困難及工作目標(biāo)等。兩份國(guó)家報(bào)告不僅彰顯了中國(guó)在人權(quán)方面的進(jìn)步，記錄了2004年人權(quán)入憲以及中國(guó)于2006年及2009年先后發(fā)布兩份《國(guó)家人權(quán)行動(dòng)計(jì)劃》等一系列重要的人權(quán)大事件，而且還體現(xiàn)了中國(guó)在保障公民和政治權(quán)利以及經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和文化權(quán)利方面的發(fā)展和進(jìn)步。與此同時(shí)，報(bào)告也顯示了某些中國(guó)社會(huì)急需解決的人權(quán)問題以及今后人權(quán)發(fā)展的主題。比較兩次國(guó)家報(bào)告的撰寫，第二輪審議的工作報(bào)告有一個(gè)比較明顯的特點(diǎn)，就是咨詢和吸納了更多非政府組織的觀點(diǎn)。這不僅體現(xiàn)在將非政府提供的數(shù)據(jù)直接納入國(guó)家報(bào)告之中的做法，還體現(xiàn)在增加了咨詢的非政府組織的數(shù)量方面。④這種改變不僅提升了國(guó)家報(bào)告在觀點(diǎn)和數(shù)據(jù)上的全面性，而且也表明了中國(guó)政府對(duì)非政府組織人權(quán)監(jiān)督作用的肯定。

2.聯(lián)合國(guó)人權(quán)高專報(bào)告

聯(lián)合國(guó)人權(quán)高專編纂的報(bào)告匯編了條約機(jī)構(gòu)和特別程序的報(bào)告中所載的有關(guān)資料(包括所涉國(guó)家的意見和評(píng)論)以及其他相關(guān)的聯(lián)合國(guó)正式文件所載的資料，除了人權(quán)高專對(duì)外發(fā)布的報(bào)告中所載意見、觀點(diǎn)或建議外，不包含人權(quán)高專辦的其他任何意見、觀點(diǎn)或建議。該報(bào)告按照人權(quán)理事會(huì)通過的一般準(zhǔn)則的結(jié)構(gòu)撰寫，其包含的內(nèi)容與國(guó)家報(bào)告是非常相似的，也包括中國(guó)人權(quán)制度框架、中國(guó)的國(guó)際人權(quán)義務(wù)以及中國(guó)的實(shí)踐及困難等問題。但是聯(lián)合國(guó)人權(quán)高專的報(bào)告與國(guó)家報(bào)告相比存在如下根本的不同：(1)立足點(diǎn)不同。該報(bào)告是聯(lián)合國(guó)高專站在國(guó)際立場(chǎng)上，基于對(duì)中國(guó)在國(guó)際層面和國(guó)內(nèi)層面的人權(quán)制度和實(shí)踐的觀察所撰寫的報(bào)告，盡管其中也有對(duì)中國(guó)人權(quán)進(jìn)步的認(rèn)可和贊許，但是反應(yīng)和強(qiáng)調(diào)需要改進(jìn)的人權(quán)問題卻是該報(bào)告的主流聲音。(2)視角的不同。該報(bào)告的內(nèi)容不僅包括中國(guó)在國(guó)內(nèi)層面人權(quán)保障的狀況，還包括在國(guó)際層面履行國(guó)際人權(quán)義務(wù)的情況。因此，聯(lián)合國(guó)人權(quán)高專的報(bào)告不但涉及中國(guó)保障人權(quán)的法律和制度問題，而且更加注重中國(guó)在人權(quán)問題上的國(guó)際立場(chǎng)、實(shí)踐以及相關(guān)外交政策等一系列問題。比較人權(quán)高專在兩輪審議中分別提交的關(guān)于中國(guó)人權(quán)狀況的報(bào)告，其從撰寫的形式和技術(shù)方面并沒有太多的差異，不同之處主要表現(xiàn)在對(duì)中國(guó)不同時(shí)期的熱點(diǎn)人權(quán)問題的關(guān)注。

3.非政府組織報(bào)告

普遍定期審議機(jī)制將非政府提供的報(bào)告定性為合法化的信息渠道的做法，使非政府組織在普遍定期審議機(jī)制中所發(fā)揮的作用發(fā)生了質(zhì)的飛越，非政府組織的報(bào)告不再是可以自由取舍、僅供參考的信息，而成為合法的、正式審議的文件。因此，越來越多的非政府組織開始關(guān)注并參與普遍定期審議機(jī)制，并謀求通過這一平臺(tái)發(fā)出人權(quán)呼吁，力爭(zhēng)在國(guó)際和國(guó)內(nèi)層面發(fā)揮更大的監(jiān)督作用。深入分析兩輪審議所收到的非政府組織報(bào)告的相關(guān)信息，存在如下幾個(gè)特點(diǎn)：(1)在第二輪審議中，提交報(bào)告的非政府組織飛速增長(zhǎng)，這不僅從報(bào)告的數(shù)量上得到直觀的反映，而且還可以從提交報(bào)告的機(jī)構(gòu)數(shù)量上得到印證。在第一輪審議中，來自國(guó)際和國(guó)內(nèi)的非政府組織遞交了46份有關(guān)中國(guó)的人權(quán)報(bào)告，而在第二輪審議中，非政府組織的報(bào)告數(shù)量則幾乎成倍增長(zhǎng)，達(dá)到了82份。其中，獨(dú)立和聯(lián)合向第一輪審議提交報(bào)告的非政府組織約為60個(gè)，而第二輪則約為114個(gè)。(2)非政府組織向第二輪審議提交的聯(lián)合報(bào)告的數(shù)量急劇增加。相較于第一輪的3份聯(lián)合報(bào)告，第二輪的16份報(bào)告在數(shù)量上增長(zhǎng)了4倍之多，這一方面解釋了參與報(bào)告的非政府組織數(shù)量激增的原因，同時(shí)反映了非政府組織對(duì)于普遍定期審議的普遍重視和參與。(3)在來自國(guó)內(nèi)非政府組織的報(bào)告數(shù)量增長(zhǎng)的同時(shí)，來自于國(guó)外的或者國(guó)際性的非政府組織的報(bào)告數(shù)量也急劇增加。比較兩輪報(bào)告的數(shù)量，兩類報(bào)告基本達(dá)到1：1的比例。其中，第一輪審議為21份比25份，第二輪為40份比42份，來自國(guó)際或者國(guó)外非政府組織的報(bào)告數(shù)量略勝一籌，它清楚地表明了來自世界范圍的非政府組織對(duì)中國(guó)人權(quán)的關(guān)注。(4)香港非政府組織提交的報(bào)告數(shù)量急劇攀升。這一來源的報(bào)告在第一輪審議時(shí)才只有4份，而第二輪則增加到11份，占國(guó)內(nèi)非政府組織報(bào)告的1/4強(qiáng)。[7]上述分析表明，普遍定期審議機(jī)制為非政府組織直接參與聯(lián)合國(guó)人權(quán)保障體系提供了一個(gè)捷徑，越來越多的非政府組織開始重視通過普遍定期審議機(jī)制掌握一定的人權(quán)話語(yǔ)權(quán)，發(fā)揮監(jiān)督作用，并影響對(duì)一國(guó)人權(quán)狀況的審議結(jié)果。

(二)審議過程

比較中國(guó)參與普遍定期審議中的兩次審議過程，在審議流程上沒有太多的變化。第一，在代表團(tuán)方面，兩次審議分別由劉保東大使和鄭海龍大使帶領(lǐng)由43個(gè)成員組成的代表團(tuán)參加了審議。第二，在三國(guó)小組的組成成員方面，第一輪審議是由加拿大、印度和尼日利亞三國(guó)代表組成；第二輪審議則是由波蘭、塞拉利昂和阿拉伯聯(lián)合酋長(zhǎng)國(guó)三國(guó)代表組成。在兩輪審議中，三國(guó)小組組織和協(xié)調(diào)人權(quán)理事會(huì)47個(gè)成員國(guó)對(duì)中國(guó)人權(quán)狀況進(jìn)行了審議，并在人權(quán)高專的協(xié)助下，撰寫了相關(guān)工作報(bào)告。第三，在與其他國(guó)家進(jìn)行互動(dòng)方面，第一輪審議，有11個(gè)國(guó)家事先向中國(guó)提交了問題單，⑤第二輪審議則有16個(gè)國(guó)家提交了問題單。⑥盡管兩輪審議提交問題單的國(guó)家數(shù)量沒有巨大差異，但是有關(guān)國(guó)家在第二輪審議期間提出的人權(quán)問題的數(shù)量卻明顯多于第一輪。對(duì)此，中國(guó)在兩輪審議期間，分別就相關(guān)問題進(jìn)行了解釋和答復(fù)。第四，在各國(guó)發(fā)言方面，如前所述，由于時(shí)間的限制，第一輪審議期間，登記發(fā)言的國(guó)家中只有1/2的國(guó)家得到了發(fā)言機(jī)會(huì)，第二輪審議為了確保發(fā)言機(jī)會(huì)的公平性，則將所有發(fā)言時(shí)間平均分割給所有登記發(fā)言的國(guó)家，每個(gè)國(guó)家分別得到41秒的倒計(jì)時(shí)發(fā)言時(shí)間。因此，為了在有限的時(shí)間內(nèi)充分說明相關(guān)建議，所有的國(guó)家都高度提煉了發(fā)言的內(nèi)容。一般來講，參會(huì)國(guó)家的發(fā)言包括對(duì)人權(quán)狀況的評(píng)論和建議兩個(gè)部分，但是有些國(guó)家由于深諳普遍定期審議機(jī)制關(guān)于建議的規(guī)定，即當(dāng)場(chǎng)提出的建議才能夠?qū)懭牍ぷ鲌?bào)告建議部分，并提請(qǐng)受審議國(guó)家答復(fù)是否接受，因此，有些國(guó)家為了確保其提出的所有建議均記錄在案，并未發(fā)表禮節(jié)性的外交性評(píng)論，而直接進(jìn)行建議，以此提高發(fā)言的效率和效果。而有些國(guó)家則由于顧慮發(fā)言時(shí)間及外交影響等問題，采取較為婉轉(zhuǎn)的方式表達(dá)了對(duì)中國(guó)人權(quán)狀況的關(guān)切，即通過在審議的現(xiàn)場(chǎng)向所有到會(huì)者發(fā)散文件的方式引起國(guó)際社會(huì)對(duì)于有關(guān)人權(quán)問題的關(guān)注，從而避免過于正面的挑戰(zhàn)?？偠灾趦奢喥毡槎ㄆ趯徸h機(jī)制的發(fā)言過程中，無論采取怎樣的發(fā)言機(jī)制，都較為明顯地體現(xiàn)了各國(guó)對(duì)于中國(guó)人權(quán)狀況的不同觀點(diǎn)和外交政策，同時(shí)也凸顯了普遍定期審議機(jī)制自身的政治性以及集團(tuán)化傾向。

(三)建議的接受

中國(guó)在第二輪普遍定期審議中對(duì)于人權(quán)建議的接受力度上升。在第一輪審議中，對(duì)于各國(guó)提出的各項(xiàng)人權(quán)建議，中國(guó)接受了49條，拒絕了50多條，但是由于在未接受的建議中存在重復(fù)的內(nèi)容，因此很難準(zhǔn)確地統(tǒng)計(jì)建議的接受比例。[5]P26-30在第二輪審議中，由于人權(quán)理事會(huì)的工作報(bào)告對(duì)于各項(xiàng)建議按照內(nèi)容進(jìn)行了分類和細(xì)化，因此，對(duì)于中國(guó)接受人權(quán)建議的情況便能一目了然。根據(jù)中國(guó)專門提交的《受審議國(guó)對(duì)結(jié)論和/或建議提出的意見、做出的自愿承諾和答復(fù)》，各國(guó)一共提出了252條人權(quán)建議，中國(guó)政府接受了其中的204條，拒絕了48條建議，建議接受率約為80%。[8]P2-17比較這兩輪審議的情況，盡管存在統(tǒng)計(jì)方法上的差別，但是中國(guó)在第二輪審議中對(duì)于建議的接受比例及其提升幅度都是引人注目的，這一方面表明我國(guó)在人權(quán)方面取得了較大的發(fā)展，擁有了接受建議并執(zhí)行建議的堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)和自信；另一方面，也表明了中國(guó)積極與普遍審議機(jī)制合作，主動(dòng)展開國(guó)際人權(quán)對(duì)話并真誠(chéng)接受國(guó)際監(jiān)督的決心。

四、普遍定期審議機(jī)制對(duì)于中國(guó)實(shí)踐的挑戰(zhàn)

無論是對(duì)普遍定期審議機(jī)制特點(diǎn)的分析還是對(duì)中國(guó)實(shí)踐的考察，都能夠清楚地看到該機(jī)制在監(jiān)督要求上以及實(shí)際運(yùn)作中會(huì)對(duì)于中國(guó)目前的實(shí)踐形成一些挑戰(zhàn)。如果對(duì)于這些挑戰(zhàn)僅從國(guó)際程序?qū)用孢M(jìn)行分析，不過是管中窺豹，而無法發(fā)現(xiàn)中國(guó)人權(quán)實(shí)踐中存在的深層次問題。因此，對(duì)于普遍定期審議機(jī)制如何挑戰(zhàn)中國(guó)實(shí)踐的分析還要結(jié)合國(guó)內(nèi)的法律制度、人權(quán)問題以及中國(guó)在整個(gè)聯(lián)合國(guó)人權(quán)保障體系內(nèi)的實(shí)踐和各國(guó)對(duì)于中國(guó)的人權(quán)建議等方面來全方位地進(jìn)行觀察和評(píng)估，對(duì)此，中國(guó)政府應(yīng)對(duì)實(shí)踐中的不足進(jìn)行深入思考并積極采取措施予以逐步改善。

(一)未批準(zhǔn)《公民權(quán)利和政治權(quán)利國(guó)際公約》帶來的問題

中國(guó)在普遍定期審議機(jī)制中遇到的最大挑戰(zhàn)主要是由于未批準(zhǔn)《公民權(quán)利和政治權(quán)利國(guó)際公約》所帶來的一系列問題。因?yàn)椋袊?guó)雖未批準(zhǔn)該公約，但是卻要接受普遍定期審議機(jī)制根據(jù)《世界人權(quán)宣言》對(duì)中國(guó)的公民和政治權(quán)利狀況進(jìn)行審查，這一處境為中國(guó)實(shí)踐帶來了被動(dòng)局面。第一，由于中國(guó)未批準(zhǔn)《公民權(quán)利和政治權(quán)利國(guó)際公約》，國(guó)內(nèi)的法律制度以及國(guó)內(nèi)機(jī)關(guān)的實(shí)踐與國(guó)際人權(quán)標(biāo)準(zhǔn)可能存在一定差距，由此為其他國(guó)家批評(píng)中國(guó)人權(quán)狀況提供口實(shí)。第二，因?yàn)槠毡槎ㄆ趯徸h機(jī)制是唯一一個(gè)全面審查中國(guó)的公民和政治權(quán)利狀況的國(guó)際人權(quán)機(jī)制，在沒有任何國(guó)際性人權(quán)機(jī)制作為解決問題的緩沖手段的情況下，中國(guó)要直面所有對(duì)此類人權(quán)問題的批評(píng)及建議，由此要承受不小的國(guó)際壓力。第三，《公民權(quán)利和政治權(quán)利國(guó)際公約》作為國(guó)際人權(quán)憲章之一，該公約的批準(zhǔn)和適用被認(rèn)為是考量一國(guó)人權(quán)狀況的重要標(biāo)準(zhǔn)之一，因此，中國(guó)會(huì)承受未批準(zhǔn)該公約的巨大壓力。而這一點(diǎn)可以也可從參與第二輪審議的成員國(guó)向中國(guó)提出的人權(quán)建議中得到印證。在第一輪審議中，提出希望中國(guó)批準(zhǔn)該公約建議的國(guó)家只有5個(gè)，但是在第二輪審議中，提出相關(guān)建議的國(guó)家則多達(dá)27個(gè)，居所有建議之首。⑦由此看出，敦促中國(guó)批準(zhǔn)《公民權(quán)利和政治權(quán)利國(guó)際公約》已經(jīng)成為國(guó)際社會(huì)較為一致的意見，它已成為中國(guó)在普遍定期審議機(jī)制中亟待解決的問題。

針對(duì)于此，中國(guó)應(yīng)該加快國(guó)內(nèi)法律改革，盡快批準(zhǔn)《公民權(quán)利和政治權(quán)利國(guó)際公約》。因?yàn)椋鷾?zhǔn)和適用不僅能夠緩解中國(guó)在普遍定期審議機(jī)制中所承受的國(guó)際壓力，而且能夠使中國(guó)通過該公約在國(guó)內(nèi)的適用，一并提高對(duì)《消除一切形式種族歧視公約》、《禁止酷刑和其他殘忍、不人道或有辱人格的待遇或處罰公約》《消除對(duì)婦女一切形式的歧視公約》等公約相關(guān)義務(wù)的履行，從而全方位提高對(duì)公民和政治權(quán)利的國(guó)內(nèi)保障。此外，有鑒于普遍定期審議機(jī)制對(duì)于其他機(jī)制的補(bǔ)充性作用，一國(guó)已經(jīng)不能再以未批準(zhǔn)某公約為借口，而規(guī)避相關(guān)的國(guó)際義務(wù)。因?yàn)槠毡槎ㄆ趯徸h機(jī)制的建立，不僅彌補(bǔ)了原有的聯(lián)合國(guó)人權(quán)保障體系的漏洞，使其對(duì)國(guó)家的監(jiān)督更加完善，而且該機(jī)制所具有的普遍性和全面性特點(diǎn)會(huì)將越來越多的國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)適用于國(guó)內(nèi)層面。因此，國(guó)內(nèi)的人權(quán)狀況受到全面的監(jiān)督，已是遲早全面實(shí)現(xiàn)的事。中國(guó)未批準(zhǔn)《公約》的現(xiàn)狀已經(jīng)不能給中國(guó)的國(guó)際實(shí)踐帶來任何“庇護(hù)”，與其備受壓力地前進(jìn)，不如加快國(guó)內(nèi)法律的改革，盡早批準(zhǔn)《公民權(quán)利和政治權(quán)利國(guó)際公約》，積極加大國(guó)際合作與對(duì)話的同時(shí)，推動(dòng)國(guó)內(nèi)人權(quán)狀況的發(fā)展。

(二)與特別程序的合作問題

普遍定期審議機(jī)制能夠加強(qiáng)其他人權(quán)保障機(jī)制的后續(xù)實(shí)施力的增值性對(duì)于中國(guó)現(xiàn)有的國(guó)際實(shí)踐提出了挑戰(zhàn)。其中最大的問題就在于，中國(guó)與特別程序的合作問題借助普遍定期審議機(jī)制的平臺(tái)，引起了國(guó)際社會(huì)的廣泛關(guān)注，成為中國(guó)與聯(lián)合國(guó)人權(quán)保障機(jī)制合作中的焦點(diǎn)問題。根據(jù)普遍定期審議機(jī)制關(guān)于中國(guó)的兩輪工作報(bào)告以及聯(lián)合國(guó)人權(quán)高專的相關(guān)報(bào)告所揭示的一些情況表明，中國(guó)與特別程序的合作存在如下問題需要進(jìn)一步提高。第一，中國(guó)沒有向特別程序?qū)＜姨峁╅L(zhǎng)期邀請(qǐng)，并且面對(duì)13項(xiàng)國(guó)別訪問要求需要給予批準(zhǔn)。第二，中國(guó)對(duì)于專家來信的回復(fù)率有待于進(jìn)一步提高。⑧第三，參與審議的國(guó)家對(duì)于中國(guó)應(yīng)加強(qiáng)與特別程序的合作的建議比較突出和集中，并且從第一輪開始有增無減。⑨盡管上述問題的出現(xiàn)由來已久，但是普遍定期審議機(jī)制的建立及其增值效應(yīng)的發(fā)揮，則使其進(jìn)一步顯現(xiàn)和放大，從而為中國(guó)帶來前所未有的壓力。

盡管為了改善這種情況，中國(guó)也在通過逐步改善與特別程序的合作狀況來積極應(yīng)對(duì)這一挑戰(zhàn)。例如，中國(guó)在第二輪審議期間公開承諾增加對(duì)人權(quán)高專的捐款，支持包括特別程序等一切人權(quán)領(lǐng)域中的活動(dòng)，并公開承諾邀請(qǐng)更多的特別程序?qū)＜以L問中國(guó)，從而加強(qiáng)與特別程序的合作。但是如若從根本上全面完善中國(guó)的實(shí)踐，恐怕還要從如下幾個(gè)步驟來完成。首先，提高對(duì)特別程序乃至整個(gè)聯(lián)合國(guó)人權(quán)保障體系的法律性質(zhì)及其整體性認(rèn)識(shí)。一方面，聯(lián)合國(guó)人權(quán)保障體系是國(guó)際人權(quán)法的國(guó)際實(shí)施機(jī)制，根據(jù)《聯(lián)合國(guó)憲章》、《世界人權(quán)宣言》以及國(guó)際人權(quán)公約，各國(guó)有義務(wù)與所有聯(lián)合國(guó)人權(quán)保障機(jī)制進(jìn)行合作。盡管特別程序主要是由專家個(gè)人來完成的人權(quán)監(jiān)督機(jī)制，但是專家向國(guó)家發(fā)出的信函和國(guó)別訪問是代表聯(lián)合國(guó)的監(jiān)督行動(dòng)，不能因?yàn)閷＜覀€(gè)人可能存在政治傾向性而否定整個(gè)機(jī)制。另一方面，與特別程序的合作不僅限于對(duì)該機(jī)制在認(rèn)識(shí)上的提高，還要積極建立國(guó)內(nèi)機(jī)關(guān)各部門內(nèi)的責(zé)任機(jī)制和部門間的合作機(jī)制，從而切實(shí)提高與特別程序的全面合作。

與特別程序合作不利并不是普遍定期審議機(jī)制所揭示的中國(guó)國(guó)際人權(quán)實(shí)踐中的唯一問題，該機(jī)制的增值效應(yīng)使中國(guó)在條約機(jī)制實(shí)踐中的問題也得到部分映射。以第二輪普遍審議為例，關(guān)于中國(guó)的工作報(bào)告就涉及了《消除一切形式種族歧視公約》、《禁止酷刑和其他殘忍、不人道或有辱人格的待遇或處罰公約》《消除對(duì)婦女一切形式的歧視公約》等核心人權(quán)公約在中國(guó)的實(shí)施問題，具體包括條約機(jī)構(gòu)的國(guó)別意見及國(guó)家報(bào)告的后續(xù)行動(dòng)的跟進(jìn)方面等。對(duì)于諸如此類的問題，中國(guó)應(yīng)以與特別程序的合作為切入點(diǎn)，通過加強(qiáng)對(duì)國(guó)際人權(quán)義務(wù)的履行，加強(qiáng)國(guó)內(nèi)機(jī)構(gòu)間的合作等步驟，全面提高與每個(gè)人權(quán)保障機(jī)制的合作，才能在普遍定期審議機(jī)制對(duì)中國(guó)的審議中，提交滿意的答卷。

(三)與非政府組織的合作問題

與非政府組織的合作問題貫穿于整個(gè)聯(lián)合國(guó)人權(quán)保障體系的實(shí)踐。聯(lián)合國(guó)對(duì)于國(guó)家與非政府組織合作問題的關(guān)注，一方面是保障非政府在人權(quán)監(jiān)督方面的地位，另一方面也是保障人權(quán)保障體系自身運(yùn)行的順暢性，因?yàn)樗械娜藱?quán)機(jī)制的運(yùn)行都與非政府組織的支持密不可分。盡管在聯(lián)合國(guó)組織框架下的國(guó)家與非政府組織的關(guān)系問題，并非因普遍定期審議機(jī)制而產(chǎn)生，但是該機(jī)制對(duì)非政府組織報(bào)告的合法性肯定，注定會(huì)對(duì)中國(guó)提出更大的挑戰(zhàn)。這主要表現(xiàn)為如下幾個(gè)方面：第一，法律地位的提高，將使非政府組織對(duì)普遍定期審議機(jī)制的關(guān)注和參與度直線上升，未來會(huì)有越來越多的非政府組織通過遞交報(bào)告來擴(kuò)大自身的影響，實(shí)現(xiàn)監(jiān)督人權(quán)的作用。因此，中國(guó)應(yīng)該處理好非政府組織借助普遍定期審議機(jī)制來獲取關(guān)注及由此帶來的與政府間的緊張關(guān)系，保障并引導(dǎo)非政府組織發(fā)揮正常的監(jiān)督作用。第二，人權(quán)高專負(fù)責(zé)收錄并匯編非政府組織向普遍定期機(jī)制提交的所有報(bào)告，并刊登在網(wǎng)站上，但是卻缺乏權(quán)力和能力進(jìn)行合法性和客觀性審查，因此，非政府組織的聲音在補(bǔ)充國(guó)家報(bào)告的同時(shí)也可能發(fā)揮反向的作用。如果非政府組織的報(bào)告沒有形成總體上的政治平衡的話，可能會(huì)影響對(duì)一國(guó)人權(quán)狀況審議的公平性。在普遍定期審議機(jī)制規(guī)定了非政府組織的權(quán)利卻缺乏相應(yīng)的審查程序的情況下，如何制約并引導(dǎo)非政府組織發(fā)揮適當(dāng)?shù)谋O(jiān)督作用，既是聯(lián)合國(guó)人權(quán)理事會(huì)的職責(zé)也是中國(guó)政府需要考慮應(yīng)對(duì)的問題。第三，對(duì)非政府組織在普遍定期審議機(jī)制中的地位的“法定化”，為其他國(guó)家檢視一國(guó)與非政府組織的關(guān)系狀況提供了合法根據(jù)。從各國(guó)對(duì)中國(guó)提出的建議中可以看到，國(guó)際社會(huì)對(duì)于中國(guó)政府與非政府組織的關(guān)系問題還是非常關(guān)注的。其中，在第一輪工作報(bào)告中，有3個(gè)國(guó)家提出了與非政府組織相關(guān)的建議，在第二輪工作報(bào)告，則有6個(gè)國(guó)家提出了相關(guān)建議，敦促中國(guó)政府向非政府組織提供更好的保障和參與人權(quán)監(jiān)督的渠道暢通。

因此，加強(qiáng)與非政府組織的合作是中國(guó)完善在普遍定期審議機(jī)制中實(shí)踐的另一個(gè)重要方面。具體措施至少應(yīng)該包括如下幾個(gè)方面：肯定非政府組織在人權(quán)方面的貢獻(xiàn)，并為其合法的監(jiān)督行為提供政策支持和合理渠道；信任并依靠非政府組織在專業(yè)領(lǐng)域的資源優(yōu)勢(shì)，解決具體的人權(quán)問題；為非政府組織提供更多的與政府對(duì)話的渠道，重視其所提出的人權(quán)問題和建議；擴(kuò)大非政府參與聯(lián)合國(guó)人權(quán)保障體系的渠道，將對(duì)非政府組織的咨詢作為常規(guī)機(jī)制。就總體而言，對(duì)非政府組織監(jiān)督權(quán)利的尊重和認(rèn)可，并為其提供溝通和參與渠道，能夠減少與非政府組織的分歧，共同推進(jìn)對(duì)人權(quán)的尊重和保障，不僅有利于國(guó)內(nèi)人權(quán)狀況的提高，也有利于整體提升中國(guó)在國(guó)際層面的人權(quán)實(shí)踐。

綜上所述，普遍定期審議機(jī)制作為一個(gè)新興的人權(quán)保障機(jī)制體現(xiàn)了聯(lián)合國(guó)謀求多邊合作、共同推進(jìn)人權(quán)問題的理念和對(duì)公平、公正價(jià)值的追求。該機(jī)制在人權(quán)監(jiān)督方面的全面性、增值性以及補(bǔ)充性為中國(guó)的相關(guān)實(shí)踐帶來了新的挑戰(zhàn)，并揭示了中國(guó)與聯(lián)合國(guó)人權(quán)保障體系合作中的深層次問題。因此，完善中國(guó)在普遍定期審議中的實(shí)踐，絕非是一個(gè)孤立的行為，它應(yīng)結(jié)合中國(guó)在聯(lián)合國(guó)人權(quán)保障體系中的總體實(shí)踐以及國(guó)內(nèi)存在的人權(quán)問題，進(jìn)行全方位的思考和改革，通過提高對(duì)聯(lián)合國(guó)人權(quán)保障機(jī)制的整體性認(rèn)識(shí)，加速國(guó)內(nèi)法律制度改革，加強(qiáng)對(duì)國(guó)內(nèi)機(jī)關(guān)人權(quán)責(zé)任機(jī)制的建立以及與非政府的合作等措施，進(jìn)一步提高與普遍定期審議機(jī)制的合作，從而提升中國(guó)的國(guó)際人權(quán)形象。

注釋：

① 目前，國(guó)內(nèi)外對(duì)于普遍定期審議機(jī)制的研究還十分薄弱，有關(guān)中國(guó)實(shí)踐的探討更是非常匱乏，相關(guān)成果參見：Rhona K.M. Smith, “More of the Same or Something Different? Preliminary Observations on the Contribution of Universal Periodic Review with Reference to the Chinese Experience”, Chinese Journal of International Law, Oxford University Press,2011；Felice D. Gaer, “A Voice Not an Echo: Universal Periodic Review and the UN Treaty Body System”, Human Rights Law Review, 2007,vol.7:1; Lawrence C. Moss, “Opportunities for Nongovernmental Organization Advocacy in the Universal Periodic Review Process at the UN Human Rights Council”, Journal of Human Rights Practice, 2010, Vol 2; Constance DE LA Vega, Tamara N. Lewis, “Peer Review in the Mix: How the UPR Transforms Human Rights Discourse”, in M.Cherif Bassiouni and William A. Schabas, New Challenges for the UN Human Rights Machinery, Intersentia, 2011; Jarvis Matiya, “Repositioning the international human rights protection system: the UN Human Rights Council”, Commonwealth Law Bulletin, 2010, vol.36:2.郭曰君：《人權(quán)理事會(huì)普遍定期審議機(jī)制下的中國(guó)外交》，《金陵法律評(píng)論》2013年春季卷；江國(guó)青：《普遍定期審議機(jī)制：聯(lián)合國(guó)人權(quán)監(jiān)督機(jī)制的新發(fā)展》，《人權(quán)》2008年第4期。

② 學(xué)者的評(píng)論參見：Paul Sergio Pinheiro, “Being a Special Rapporteur: a Delicate Balancing Act”, The international Journal of human rights, 2011, vol. 15:2, p.165. Oliver Hoehne, Special “Procedures and the New Human Rights Council-a Need for Strategic Positioning”, Essex Human Rights Review, vol.4.no.1, 2007, p.3.

③ 對(duì)于普遍定期審議機(jī)制審議周期和審議時(shí)間進(jìn)行調(diào)整的文件參見: “Review of the work and functioning of the Human Rights Council, Annex: Outcome of the review of the work and functioning of the United Nations Human Rights Council”, A/HRC/RES/16/21, 12 April 2011, p. 3-4, para 11, http://daccess-dds-ny.un.org/doc/UNDOC/LTD/G11/122/69/PDF/G1112269.pdf?OpenElement, 2014-11-22; “Follow-up to the Human Rights Council resolution 16/21 with regard to the universal periodic review”, A/HRC/DEC/17/119, 17 June 2011, p. 2, para 3, http://daccess-dds-ny.un.org/doc/UNDOC/LTD/G11/142/27/PDF/G1114227.pdf?OpenElement, 2015-1-20.

④ 第一輪國(guó)家報(bào)告的撰寫咨詢了15個(gè)非政府組織，第二輪國(guó)家報(bào)告的撰寫則咨詢了22個(gè)非政府組織。參見，“National Report Submitted In Accordance With Paragraph 15 (A) Of The Annex To Human Rights Council Resolution 5/1: China”, A/HRC/WG.6/4/CHN/2, 2 December 2008, p. 30, http://lib.ohchr.org/HRBodies/UPR/Documents/Session4/CN/A_HRC_WG6_4_CHN_1_E.pdf, 2014-12-20; “National report submitted in accordance with paragraph 5 of the annex to Human Rights Council resolution 16/21：China”, A/HRC/WG.6/17/CHN/1, 5 August 2013, p. 28, http://daccess-dds-ny.un.org/doc/UNDOC/GEN/G13/169/58/PDF/G1316958.pdf?OpenElement, 2014-12-20.

⑤ 提交問題單的國(guó)家分別為捷克、拉脫維亞、列支敦士登、瑞典、加拿大、丹麥、德國(guó)、立陶宛、荷蘭、挪威和英國(guó)。參見人權(quán)高專網(wǎng)站：http://www.ohchr.org/CH/HRBodies/UPR/Pages/CNSession4.aspx,2014-10-25.

⑥ 提交問題單的國(guó)家分別為澳大利亞、孟加拉、古巴、德國(guó)、荷蘭、挪威、斯里蘭卡、瑞典、斯洛文尼亞、英國(guó)、美國(guó)、比利時(shí)、加拿大、捷克、緬甸和西班牙。參見人權(quán)高專網(wǎng)站：http://www.ohchr.org/CH/HRBodies/UPR/Pages/CNSession17.aspx, 2014-10-25.

⑦ 這些國(guó)家包括：阿爾巴尼亞、智利、比利時(shí)、匈牙利、日本、馬爾代夫、西班牙、塞拉利昂、法國(guó)、 巴西、 保加利亞、愛沙尼亞、加納、佛得角、捷克共和國(guó)、貝寧、埃及、危地馬拉、拉脫維亞、博茨瓦納、新西蘭、挪威、葡萄牙、大韓民國(guó)、突尼斯、大不列顛及北愛爾蘭聯(lián)合王國(guó)，參見 “Report of the Working Group on the Universal Periodic Review: China”, A/HRC/25/5, 4 November 2013, p. 13-14,para.186, http://daccess-dds-ny.un.org/doc/UNDOC/GEN/G13/188/55/PDF/G1318855.pdf?OpenElement, 2014-11-22.

⑧ 據(jù)人權(quán)高專的統(tǒng)計(jì)，中國(guó)在第一輪普遍定期審議期間，收到 171 封專家信函，并對(duì) 130 封信函做了答復(fù)，占所發(fā)信函的 70%。第二輪普遍審議期間，中國(guó)收到100 份專家信函，對(duì)其中80份做出答復(fù)，回復(fù)率為80%。參見人權(quán)高專提交的報(bào)告：“Compilation prepared by the Office of the High Commissioner for Human Rights in accordance with paragraph 15 (b) of the annex to Human Rights Council resolution 5/1 and paragraph 5 of the annex to Council Resolution 16/21”, A/HRC/WG.6/4/CHN/2, 16 November 2008, p.4-5, http://lib.ohchr.org/HRBodies/UPR/Documents/Session4/CN/A_HRC_WG6_4_CHN_2_E.pdf, 2014-11-14; “ Compilation prepared by the Office of the High Commissioner for Human Rights in accordance with paragraph 15 (b) of the annex to Human Rights Council resolution 5/1 and paragraph 5 of the annex to Council Resolution, 16/21”, A/HRC/WG.6/17/CHN/2, 7 August 2013, p. 7-8, http://daccess-dds-ny.un.org/doc/UNDOC/GEN/G13/161/90/PDF/G1316190.pdf?OpenElement, 2014-11-14.

⑨ 第一輪審議時(shí)提出此建議的國(guó)家包括沙特阿拉伯、英國(guó)、德國(guó)、澳大利亞、加拿大、荷蘭和墨西哥, 第二輪審議時(shí)提出此建議的國(guó)家包括瑞士、澳大利亞、法國(guó)、拉脫維亞、阿爾巴尼亞、貝寧、厄瓜多爾、加納、冰島、匈牙利。

[1] Institution-building of the United Nations Human Rights Council, A/HRC/RES/5/1, 18 June 2007, http://www.ohchr.org/EN/HRBodies/HRC/Pages/AboutCouncil.aspx, 2014-12-10.

[2] In Larger Freedom: towards Development, Security and Human Rights for All, Report of the Secretary-General, Addendum: Human Rights Council, Explanatory note by the Secretary-General, A/59/2005/Add.1, 2005, http://daccess-dds-ny.un.org/doc/UNDOC/GEN/N05/356/01/PDF/N0535601.pdf?OpenElement，2014-11-28.

[3] In Larger Freedom: towards Development, Security and Human Rights for all, Report of the Secretary-General, S/59/2005, 21 March 2005, http://daccess-dds-ny.un.org/doc/UNDOC/GEN/N05/270/78/PDF/N0527078.pdf?OpenElement, 2014-11-28.

[4] Constance De la Vega, Tamara N. Lewis, Peer review in the mix: How the UPR Transforms human rights discourse, in M. Chierif Bassiouni, Wiliiiam A. Schabas (eds.), New Challenges for the UN Human Rights Machinery, Intersentia, 2011.

[5] Report of the Working Group on the Universal Periodic Review: China, A/HRC/11/25, 5 October 2009, http://daccess-ods.un.org/TMP/2066369.35472488.html,2014-11-20.

[6] Follow-up to the Human Rights Council Resolution 16/21 with regard to the Universal Periodic Review, A/HRC/DEC/17/119, 17 June 2011, http://daccess-dds-ny.un.org/doc/UNDOC/LTD/G11/142/27/PDF/G1114227.pdf?OpenElement, 2014-12-20.

[7] Summary Prepared by the Office of the High Commissioner for Human Rights in accordance with paragraph 15 (b) of the annex to Human Rights Council resolution 5/1 and paragraph 5 of the annex to Council resolution 16/21, A/HRC/WG.6/4/CHN/3, 1 January 2009, http://lib.ohchr.org/HRBodies/UPR/Documents/Session4/CN/A_HRC_WG6_4_CHN_3_E.pdf, 2014-11-11; Summary prepared by the Office of the High Commissioner for Human Rights in accordance with paragraph 15 (b) of the annex to Human Rights Council resolution 5/1 and paragraph 5 of the annex to Council resolution 16/21 , A/HRC/WG.6/17/CHN/3, 30 July 2013, http://daccess-dds-ny.un.org/doc/UNDOC/GEN/G13/159/93/PDF/G1315993.pdf?OpenElement, 2014-11-22.此外，參見人權(quán)高專網(wǎng)站關(guān)于普遍定期審議機(jī)制非政府組織報(bào)告的網(wǎng)頁(yè)：http://www.ohchr.org/EN/HRBodies/UPR/Pages/UPRCNStakeholdersInfoS4.aspx(第一輪)；http://www.ohchr.org/EN/HRBodies/UPR/Pages/UPRCNStakeholdersInfoS17.aspx(第二輪)，2015-1-2.

[8] Report of the Working Group on the Universal Periodic Review: China, Addendum: Views on conclusions and/or recommendations, voluntary commitments and replies presented by the State under review, A/HRC/25/5/Add.1, 27 February 2013, http://lib.ohchr.org/HRBodies/UPR/Documents/Session17/CN/A_HRC_25_5_Add-1_China_E.doc, 2014-11-2.

(責(zé)任編輯：張保芬)

UPR and Practice in China: Changes and Challenges

SunMeng

(Institute for Human Rights of China University of Political Science and Law, Beijing 100088)

AS the newest human rights monitoring mechanism, UPR has the characters of comprehension, cooperation, complement and added-value, and plays the role of integrating and strengthening the UN human rights machinery. In the last 8 years, UPR has experienced a series of adjustment to perfect the mechanism, meanwhile its challenges towards China are more protruded. China needs to conduct a further research on the new changes and reflect the relevant experiences to make a better cooperation with UPR.

UPR; Chinese practice; changes; challenges

1002—6274(2015)03—057—09

本成果受2014年度中國(guó)人權(quán)研究會(huì)研究課題項(xiàng)目資助。

孫 萌(1975-)，女，山東濟(jì)南人，法學(xué)博士，中國(guó)政法大學(xué)人權(quán)研究院及人權(quán)建設(shè)協(xié)同創(chuàng)新中心副教授，研究方向?yàn)閲?guó)際人權(quán)法。

DF982 < class="emphasis_bold">【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】A

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