情報(bào)與聯(lián)合國(guó)維和行動(dòng)研究

●徐祗朋

(武警學(xué)院 維和培訓(xùn)部，河北 廊坊 065000)

情報(bào)與聯(lián)合國(guó)維和行動(dòng)研究

●徐祗朋

(武警學(xué)院 維和培訓(xùn)部，河北 廊坊 065000)

情報(bào)是用以降低風(fēng)險(xiǎn)、減少?zèng)Q策的不確定性并提供決策依據(jù)的重要工具，信息全球化時(shí)代的今天，情報(bào)主導(dǎo)警務(wù)、社會(huì)穩(wěn)定甚至國(guó)家安全工作已經(jīng)成為不可阻擋的趨勢(shì)。通過(guò)梳理1948年至今聯(lián)合國(guó)維和行動(dòng)情報(bào)研究成果、針對(duì)性地總結(jié)情報(bào)實(shí)踐探索過(guò)程中的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，對(duì)維和情報(bào)的基本內(nèi)涵及其特殊性、維和情報(bào)的類(lèi)型及其獲取途徑、國(guó)際社會(huì)對(duì)維和情報(bào)問(wèn)題的訟爭(zhēng)、情報(bào)對(duì)維和行動(dòng)的影響及其發(fā)展趨勢(shì)進(jìn)行了初步探討。

情報(bào)；聯(lián)合國(guó)；維和行動(dòng)；情報(bào)主導(dǎo)

一、維和情報(bào)的含義與內(nèi)容

(一)情報(bào)的含義

了解維和情報(bào)的含義，首先必須弄清楚“什么是情報(bào)”這一問(wèn)題。對(duì)此，國(guó)內(nèi)外理論界和實(shí)戰(zhàn)部門(mén)都進(jìn)行了各有側(cè)重的論證和實(shí)踐，如美國(guó)情報(bào)界認(rèn)為情報(bào)是從信息中提煉出來(lái)的有價(jià)值的信息產(chǎn)品。從實(shí)用的角度看，情報(bào)至少應(yīng)在三個(gè)方面發(fā)揮其職能：一是向其他政府或相關(guān)部門(mén)隱藏信息(實(shí)現(xiàn)的是傳統(tǒng)意義上的反情報(bào)職能);二是找到并獲取其他政府或相關(guān)部門(mén)隱藏的信息(實(shí)現(xiàn)的是傳統(tǒng)意義上的情報(bào)搜集職能);三是從其他政府或部門(mén)發(fā)布的公開(kāi)信息中提取或提煉自己需要的部分，變成維護(hù)或者獲取自己利益的工具(實(shí)現(xiàn)的是當(dāng)代意義上的情報(bào)職能)。任何可以被知悉的事務(wù)(物)都可以被稱(chēng)為信息，情報(bào)則是為了滿(mǎn)足其中特定需求而搜集并處理的信息(這是第一層含義)，這樣的信息是否能夠發(fā)揮某種特定工具的職能，則是判斷能否成為情報(bào)產(chǎn)品的標(biāo)準(zhǔn)(這是第二層含義)。從這個(gè)意義上看，“情報(bào)一定是信息，但信息不一定是情報(bào)”。情報(bào)是被選擇的、挑選的有用的信息，是通過(guò)搜集、整理、分析研判等程序處理過(guò)的信息。情報(bào)的目的是減少?zèng)Q策的不確定性，包括減少或降低不確定性或?yàn)榻档筒淮_定程度所做的一切努力及所取得的成果。

考慮所有必要的指標(biāo)，A.克里斯托弗等學(xué)者認(rèn)為，情報(bào)是為最大限度地提高效能而有可能必須依靠秘密資源和方法獲取,由為實(shí)現(xiàn)國(guó)家或部門(mén)目標(biāo)服務(wù)而訓(xùn)練的軍官或?qū)ｉT(mén)人員實(shí)施,對(duì)外國(guó)目標(biāo)情有獨(dú)鐘的活動(dòng)和智力產(chǎn)品形成過(guò)程，是秘密的、理解為國(guó)家行為或影響外國(guó)實(shí)體的活動(dòng)。[1]一般來(lái)說(shuō)，情報(bào)與公共信息不同，情報(bào)部門(mén)擁有向情報(bào)共享伙伴要求信息和遵從某種原則的知識(shí)和手段[2]1129-1130，它具有由其有用性決定的更嚴(yán)格的紀(jì)律性。此外，信息和情報(bào)的主要區(qū)別還在于，情報(bào)使用者是否可以把它當(dāng)成一種攻擊對(duì)手,為自己謀取政治、經(jīng)濟(jì)等權(quán)益的手段和工具；在很多時(shí)候，信息使用者可以把信息當(dāng)成威懾對(duì)方、彰顯實(shí)力的工具。是否有利于擴(kuò)大自己的安全利益，應(yīng)成為情報(bào)和信息的最重要區(qū)別之一。

(二)維和情報(bào)的含義

“維和情報(bào)”是一個(gè)比較敏感的詞匯，聯(lián)合國(guó)公開(kāi)稱(chēng)之為“信息”，戰(zhàn)地特派團(tuán)內(nèi)部習(xí)慣上稱(chēng)之為“情報(bào)”。它是指根據(jù)任務(wù)區(qū)現(xiàn)實(shí)需求，為了完成聯(lián)合國(guó)授權(quán)的維和任務(wù)，維護(hù)東道國(guó)政治穩(wěn)定、經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和當(dāng)?shù)孛癖娚?cái)產(chǎn)安全，維護(hù)維和人員和聯(lián)合國(guó)財(cái)產(chǎn)安全，由聯(lián)合國(guó)(或經(jīng)聯(lián)合國(guó)授權(quán)的地區(qū)性和專(zhuān)門(mén)性國(guó)際組織)維和人員(包括軍事、警務(wù)和民事)實(shí)施的，對(duì)影響維和任務(wù)完成(質(zhì)量)的任務(wù)區(qū)政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化、安全和外交等事務(wù)和相關(guān)風(fēng)險(xiǎn)苗頭，所進(jìn)行的觀察、追蹤、調(diào)研、整理、匯總和上報(bào)使用等方面的工作。以服務(wù)東道國(guó)核心利益為宗旨，是維和情報(bào)區(qū)別于傳統(tǒng)情報(bào)的最大亮點(diǎn)。戰(zhàn)略、行動(dòng)和戰(zhàn)術(shù)方面的情報(bào)對(duì)于維和行動(dòng)都是重要的。戰(zhàn)略層面的情報(bào)是首要選擇，因?yàn)樗ㄟ^(guò)從政治和軍事視角提供對(duì)這個(gè)地區(qū)的準(zhǔn)確了解，能為選擇處理狀況的最好方式提供幫助。[3]除聯(lián)合國(guó)規(guī)定的戰(zhàn)略層面標(biāo)準(zhǔn)程序外，維和人員還應(yīng)該根據(jù)變化的任務(wù)區(qū)情況，制定戰(zhàn)時(shí)應(yīng)急預(yù)案，以確保人財(cái)物以及自身安全，更好地遂行維和任務(wù)。

(三)維和情報(bào)的特殊性

聯(lián)合國(guó)維和情報(bào)是一種具有特殊性的情報(bào)，它與傳統(tǒng)意義上的情報(bào)有著很大的區(qū)別，具體表現(xiàn)在以下6個(gè)方面。首先，在法律約束方面，它置于聯(lián)合國(guó)公平、公正、透明的指導(dǎo)下，受到國(guó)際法的嚴(yán)格限制。傳統(tǒng)意義上的情報(bào)，僅受?chē)?guó)內(nèi)權(quán)力機(jī)構(gòu)的指導(dǎo)、管理和制約，是否能夠遵循情報(bào)倫理，則完全依靠情報(bào)部門(mén)和情報(bào)人員的自覺(jué)。其次，在監(jiān)督主體方面，維和情報(bào)工作受聯(lián)合國(guó)、會(huì)員國(guó)和維和行動(dòng)?xùn)|道國(guó)公開(kāi)而廣泛的監(jiān)督。傳統(tǒng)意義上的情報(bào)主要以秘密或隱蔽的方式進(jìn)行，對(duì)象國(guó)很難對(duì)其進(jìn)行針對(duì)性的監(jiān)管，只能以反情報(bào)手段予以防范。第三，在利益維護(hù)方面，維和情報(bào)屬于國(guó)際安全情報(bào)，用于解決任務(wù)區(qū)的矛盾和沖突，有調(diào)停的性質(zhì)。在傳統(tǒng)意義上，情報(bào)都是為了維護(hù)情報(bào)主體的國(guó)家、部門(mén)甚至某些個(gè)人的利益。第四，在服務(wù)對(duì)象方面，維和情報(bào)服務(wù)于維護(hù)東道國(guó)國(guó)家安全利益、政治穩(wěn)定、經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展以及沖突地區(qū)人民生命財(cái)產(chǎn)安全，主要對(duì)象是情報(bào)客體。傳統(tǒng)意義上的情報(bào)則是為情報(bào)主體及其所代表的組織服務(wù)的。第五，在開(kāi)展情報(bào)工作的前提方面，維和情報(bào)是在東道國(guó)或者相關(guān)沖突方原則上同意的前提下公開(kāi)進(jìn)行的。而傳統(tǒng)意義上的情報(bào)則是由于對(duì)象國(guó)反對(duì)而在秘密和隱蔽狀態(tài)下進(jìn)行的。最后，在情報(bào)工作開(kāi)展的范圍方面，維和情報(bào)只能在任務(wù)區(qū)中各自的管轄或者工作區(qū)域進(jìn)行信息搜集和分析研判工作，同時(shí)對(duì)與自己管轄區(qū)社會(huì)穩(wěn)定和實(shí)施保護(hù)的責(zé)任密切相關(guān)地區(qū)的情勢(shì)進(jìn)行研判評(píng)估，以超前預(yù)防可能來(lái)自別的區(qū)域的危險(xiǎn)。而傳統(tǒng)意義上的情報(bào)，則是在自己感興趣的、自己有能力涉及的對(duì)象國(guó)的任何區(qū)域進(jìn)行，以獲取有關(guān)對(duì)象國(guó)弱點(diǎn)方面的信息，實(shí)現(xiàn)自己國(guó)家、部門(mén)或個(gè)人利益的最大化。

(四)開(kāi)展維和情報(bào)工作應(yīng)注意的問(wèn)題

在聯(lián)合國(guó)授權(quán)的任務(wù)區(qū)，在經(jīng)過(guò)東道國(guó)同意的前提下，維和情報(bào)工作的開(kāi)展，還應(yīng)該特別注意下列幾個(gè)方面的問(wèn)題。首先，情報(bào)搜集工作應(yīng)該合情(服務(wù)于維和工作實(shí)際需要)、合理(所用的方法能夠?yàn)楦鞣剿邮?、合法(遵守國(guó)際法和東道國(guó)相關(guān)法律)。其次，在分析與決策方面，情報(bào)人員在上報(bào)情報(bào)產(chǎn)品時(shí)，應(yīng)該做到客觀陳述，不可帶有可能影響決策導(dǎo)向的結(jié)論，避免情報(bào)從為決策提供依據(jù)變成決定決策(這是非常危險(xiǎn)的)。第三，維和信息分析處理后的最終產(chǎn)品，除戰(zhàn)地特派團(tuán)直接用于完成維和任務(wù)外，聯(lián)合國(guó)還可以用做調(diào)停中與各派別談判時(shí)的籌碼。最后，還應(yīng)該堅(jiān)持分類(lèi)提交的原則，通過(guò)合適的渠道有區(qū)別地提交給東道國(guó)政府、聯(lián)合國(guó)紐約總部、經(jīng)常接觸的沖突相關(guān)方，以及任務(wù)區(qū)地方政府及其相關(guān)職能部門(mén)。如果把情報(bào)不加區(qū)別地悉數(shù)交給當(dāng)局或沖突中的其他派別、部族，有的內(nèi)容很可能會(huì)成為攻擊對(duì)手的工具或理由，有招致任務(wù)區(qū)安全形勢(shì)惡化的風(fēng)險(xiǎn)。

二、維和情報(bào)的類(lèi)型與獲取途徑

(一)維和情報(bào)的類(lèi)型

按照維和行動(dòng)主體劃分，當(dāng)前的維和行動(dòng)主要有三種形式：一是以聯(lián)合國(guó)為主體的維和行動(dòng)；二是聯(lián)合國(guó)與其他地區(qū)性和專(zhuān)門(mén)性國(guó)際組織共同承擔(dān)的維和行動(dòng)；三是聯(lián)合國(guó)批準(zhǔn)、由地區(qū)性或?qū)ｉT(mén)性國(guó)際組織主持的維和行動(dòng)。在前兩種維和行動(dòng)中聯(lián)合國(guó)發(fā)揮主導(dǎo)作用，能夠約束性地管理相關(guān)“信息”工作，對(duì)于第三種維和行動(dòng)聯(lián)合國(guó)不給予贊助，主要根據(jù)雙方協(xié)議規(guī)定進(jìn)行，存在著很大的自由度甚至隨意性，對(duì)情報(bào)工作的管理經(jīng)常失控。在將來(lái)的維和行動(dòng)中，聯(lián)合國(guó)應(yīng)對(duì)第三種形式的維和行動(dòng)給予必要的監(jiān)督和評(píng)估，甚至通過(guò)各種情報(bào)工作對(duì)其進(jìn)行管理和評(píng)估，及時(shí)糾正各種與聯(lián)合國(guó)基本宗旨相違背的行為。

按照特派團(tuán)的類(lèi)型劃分，目前聯(lián)合國(guó)維和行動(dòng)處于傳統(tǒng)的“單一型”為輔，當(dāng)代多維“復(fù)合型”為主的“三代半”“混合型”維和時(shí)期，任務(wù)各有側(cè)重的特派團(tuán)并存：有的執(zhí)行停戰(zhàn)監(jiān)督型維和任務(wù)(印巴邊境和以巴邊境)，有的是聯(lián)合國(guó)與地區(qū)性國(guó)際組織混合組編(達(dá)爾富爾混合特派團(tuán))，有的是監(jiān)督公民投票(西撒哈拉特派團(tuán))，但大多數(shù)是多維綜合的穩(wěn)定特派團(tuán)(利比里亞、南蘇丹等)。維和任務(wù)的重點(diǎn)不同，情報(bào)工作的內(nèi)容和側(cè)重點(diǎn)也應(yīng)該有所不同。

按照維和人員的類(lèi)型劃分，目前在東道國(guó)執(zhí)行維和任務(wù)的維和人員主要由軍事、警務(wù)和民事人員組成。這三類(lèi)人員的工作性質(zhì)不盡相同：一般來(lái)說(shuō)，軍事人員主要針對(duì)具有暴力和戰(zhàn)斗傾向的人形成威懾，部署于和平協(xié)定尚未正式達(dá)成之前，或達(dá)成之后沖突的風(fēng)險(xiǎn)依然存在的任務(wù)區(qū)，屬于承擔(dān)高風(fēng)險(xiǎn)的群體；警務(wù)人員又分為維和警隊(duì)和防暴隊(duì)兩種形式，部署警務(wù)人員說(shuō)明任務(wù)區(qū)形勢(shì)已經(jīng)相對(duì)穩(wěn)定，沖突的風(fēng)險(xiǎn)大大降低，但是由于社會(huì)治理尚處于肇始階段，各種危害社會(huì)穩(wěn)定的刑事案件時(shí)有發(fā)生，刑事偵查情報(bào)應(yīng)該列為重點(diǎn)；與警務(wù)(甚至軍事)人員同時(shí)部署的是民事人員以及其他國(guó)際組織的人員，軍事人員和警務(wù)人員難以涉足的地方，民事人員是可以前往的，故他們的社會(huì)安全情報(bào)工作也非常重要。

(二)維和情報(bào)的來(lái)源

自聯(lián)合國(guó)開(kāi)展維和行動(dòng)至今，盡管沒(méi)有明確情報(bào)任務(wù)授權(quán)，但也不缺乏某種全面性難以保證、準(zhǔn)確性難以印證、及時(shí)性難以企及、實(shí)戰(zhàn)性難以苛求的滯后性、信息型“情報(bào)”，主要有以下四個(gè)來(lái)源：一是派兵國(guó)提供。主要為本國(guó)的維和人員服務(wù)，這也許是各國(guó)維和人員在執(zhí)行聯(lián)合國(guó)戰(zhàn)地指揮官的命令前，要向本國(guó)請(qǐng)示的重要原因。二是聯(lián)合國(guó)信息分析部門(mén)派送。但由于聯(lián)合國(guó)缺乏情報(bào)收集手段、分析工具和高素質(zhì)的專(zhuān)業(yè)情報(bào)人員，情報(bào)質(zhì)量難以保證，曾經(jīng)長(zhǎng)期依賴(lài)美國(guó)供應(yīng)情報(bào)。三是維和人員自己搜集分析產(chǎn)生。這種情報(bào)主要是人力情報(bào)源，具有預(yù)警性差、隨意性強(qiáng)、需要任務(wù)區(qū)民眾的大力配合等方面的特殊性。四是任務(wù)區(qū)各種國(guó)際組織通過(guò)交流協(xié)作獲取。在任務(wù)區(qū)，不同國(guó)際組織之間和不同國(guó)際組織的個(gè)人之間開(kāi)展合作，互相交流工作經(jīng)驗(yàn)也成為獲取情報(bào)的重要來(lái)源。

(三)維和情報(bào)的獲取途徑

維和情報(bào)的獲取途徑主要有：通過(guò)必要的巡邏、深入社區(qū)、充分調(diào)研、經(jīng)常性分析維和任務(wù)區(qū)的形勢(shì)，從日常工作中獲??；通過(guò)與軍事、民事以及其他駐任務(wù)區(qū)機(jī)構(gòu)保持穩(wěn)定合作，從合作交流中獲取；通過(guò)廣泛參與任務(wù)區(qū)的針對(duì)性情報(bào)搜集活動(dòng)獲??；通過(guò)采取并推行因時(shí)、因地、因任務(wù)類(lèi)型而定的政策獲取。任務(wù)區(qū)調(diào)研顯示，充分了解當(dāng)?shù)厣鐣?huì)發(fā)展?fàn)顩r、風(fēng)土人情和歷史傳統(tǒng)，限制叛亂人員的自由移動(dòng)，贏得當(dāng)?shù)孛癖姷膿碜o(hù)，向初級(jí)軍官移交部分有助于開(kāi)創(chuàng)工作新局面的指揮權(quán)，對(duì)于做好情報(bào)工作是非常必要的。[4]25

(四)維和情報(bào)工作面臨的困難

一是情報(bào)人員素質(zhì)欠缺。情報(bào)質(zhì)量最根本的決定性因素是情報(bào)人員的素質(zhì)和水平，長(zhǎng)期以來(lái)聯(lián)合國(guó)對(duì)情報(bào)工作的“慎重”，導(dǎo)致聯(lián)合國(guó)缺乏情報(bào)人員，且現(xiàn)有情報(bào)工作人員的能力和專(zhuān)業(yè)化水平不高，很難勝任復(fù)雜情況下的情報(bào)工作。二是人力情報(bào)源基礎(chǔ)薄弱。從事維和情報(bào)工作，語(yǔ)言是最大的難關(guān)。到目前為止，聯(lián)合國(guó)工作人員掌握的大多是任務(wù)區(qū)的工作語(yǔ)言，對(duì)于任務(wù)區(qū)的民族語(yǔ)言了解太少。這實(shí)際上等于關(guān)閉了搜集情報(bào)素材的最重要的渠道——對(duì)人力情報(bào)工作起決定作用的任務(wù)區(qū)民眾這一情報(bào)源。三是任務(wù)區(qū)形勢(shì)變化不定。在未來(lái)的維和工作中，恐怖組織和恐怖分子活動(dòng)、全球經(jīng)濟(jì)和政治形勢(shì)的波動(dòng)、任務(wù)區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展不規(guī)律等一系列新情況，容易導(dǎo)致任務(wù)區(qū)形勢(shì)呈復(fù)雜化發(fā)展趨勢(shì)，會(huì)對(duì)獲取情報(bào)的途徑帶來(lái)負(fù)面影響。四是維和工作復(fù)雜。預(yù)防性介入、外交干預(yù)、強(qiáng)制和平、維護(hù)和平、締造和平、建設(shè)和平甚至發(fā)展和平等性質(zhì)的活動(dòng)在任務(wù)區(qū)會(huì)以不同形式出現(xiàn)，擔(dān)負(fù)不同任務(wù)的機(jī)構(gòu)和人員往往對(duì)形勢(shì)作出帶有個(gè)人傾向性的判斷，容易使情報(bào)分析研判無(wú)所適從，導(dǎo)致情報(bào)產(chǎn)品質(zhì)量不高。五是聯(lián)合國(guó)禁止使用秘密手段開(kāi)展“信息”工作。信息收集工作要在國(guó)際法和東道國(guó)相關(guān)法律規(guī)定的框架內(nèi)，在尊重當(dāng)?shù)仫L(fēng)俗習(xí)慣和基本人權(quán)的前提下進(jìn)行，這就為情報(bào)客體進(jìn)行“反情報(bào)”偽裝準(zhǔn)備了時(shí)間，嚴(yán)重影響情報(bào)質(zhì)量。此外，由于任務(wù)區(qū)不同沖突方與維和人員之間的互信度不同，導(dǎo)致判斷情報(bào)手段、方式及獲取途徑等的“適度性”存在困難。

三、維和行動(dòng)中的“情報(bào)問(wèn)題”

(一)聯(lián)合國(guó)的原則及缺陷

隨著美蘇主導(dǎo)的全球冷戰(zhàn)形勢(shì)的結(jié)束，聯(lián)合國(guó)情報(bào)建設(shè)禁區(qū)在總部已經(jīng)走上解凍之路，主要表現(xiàn)為主要官員在用語(yǔ)和支持態(tài)度的變化方面。1996年，時(shí)任秘書(shū)長(zhǎng)的安南在一次新聞發(fā)布會(huì)上首次使用“情報(bào)”一詞。[5]132000年，卜拉希米小組認(rèn)可秘書(shū)長(zhǎng)的呼吁，建議成立一個(gè)規(guī)模和功能更為強(qiáng)大的信息處理機(jī)構(gòu)。[6]68然而，很多會(huì)員國(guó)并不認(rèn)可該小組的建議，成立和平安全信息和戰(zhàn)略分析秘書(shū)處執(zhí)行委員會(huì)的提議遭到否決。2006年聯(lián)合國(guó)表決通過(guò)的1674號(hào)決議，在完成授權(quán)任務(wù)的過(guò)程中，尤其是關(guān)于“優(yōu)先保護(hù)平民”的決定方面，安理會(huì)表達(dá)了使用包括信息和情報(bào)在內(nèi)的所有能力和可獲得資源的意愿。[7]16盡管如此，聯(lián)合國(guó)總部的戰(zhàn)略情報(bào)能力依然十分有限，這不利于對(duì)形勢(shì)作出正確的判斷。

1993年成立的聯(lián)合國(guó)情況中心(UN Situation Centre)，是聯(lián)合國(guó)希望發(fā)展信息能力的一種反映和努力。它負(fù)責(zé)24小時(shí)管理來(lái)自政府和聯(lián)合國(guó)維和行動(dòng)部門(mén)信息報(bào)告的分發(fā)工作，并行使對(duì)信息進(jìn)行有限分析的職能。它收集和處理某些信息并向秘書(shū)長(zhǎng)報(bào)告，同時(shí)建立了自己的研究和信息研判單位。[8]178-179該中心擁有一個(gè)聯(lián)合部署情報(bào)支援系統(tǒng)(Joint Deployable Intelligence Support System，JDISS)，基本情報(bào)由美國(guó)供應(yīng)。盡管允許某些數(shù)據(jù)與美國(guó)和其他資源鏈接，但是這些鏈接經(jīng)常不暢通。[9]30-32此外，這個(gè)中心的成員(包括信息和研究部門(mén))主要由西方國(guó)家人員把持，而這可能會(huì)成為政治騷亂的一個(gè)根源，因此其消極影響還是比較大的。帕特莉莎等專(zhuān)家建議健全聯(lián)合國(guó)信息、訓(xùn)練和分析中心[10]，認(rèn)為這樣或許能夠解決聯(lián)合國(guó)自身情報(bào)不能滿(mǎn)足戰(zhàn)地特派團(tuán)需求的問(wèn)題。

(二)特派團(tuán)的需求

對(duì)不同任務(wù)區(qū)的特派團(tuán)而言，不同的授權(quán)、特殊的介入規(guī)則、好戰(zhàn)的游戲規(guī)則，幾乎每件事情都是獨(dú)一無(wú)二的，這就要求行動(dòng)情報(bào)單位相應(yīng)地重新定位和調(diào)整自己。戰(zhàn)地特派團(tuán)對(duì)任務(wù)區(qū)風(fēng)險(xiǎn)的“戰(zhàn)術(shù)”體驗(yàn)和聯(lián)合國(guó)總部的“戰(zhàn)略”感知是不同的，維和人員在遂行任務(wù)的過(guò)程中需要情報(bào)支援。2007年聯(lián)合國(guó)工作人員在阿爾及利亞遭受襲擊，為此，卜拉希米在新聞發(fā)布會(huì)上指出：“很多人相信當(dāng)前世界已經(jīng)成為他們的敵人，因此已經(jīng)成為襲擊的合法目標(biāo)，原因是其在處理世界危機(jī)的過(guò)程中執(zhí)行雙重標(biāo)準(zhǔn)并缺乏公正性。我認(rèn)為聯(lián)合國(guó)已經(jīng)得到通知，即它的旗幟已經(jīng)不再是得到保護(hù)的保證?！盵11]24這里的“很多人”指的是當(dāng)?shù)鼐用瘢绕涫悄切┚哂袠O端主義思想的人。為應(yīng)對(duì)越來(lái)越嚴(yán)峻的危機(jī)形勢(shì)，盡可能減少上述性質(zhì)的傷亡，戰(zhàn)地特派團(tuán)需要各種相關(guān)情報(bào)及實(shí)現(xiàn)情報(bào)支援。

在聯(lián)合國(guó)特派團(tuán)中最早形式的情報(bào)機(jī)構(gòu)是在聯(lián)合國(guó)剛果行動(dòng)(法語(yǔ)詞Operation de Nations Unis au Congo，ONUC)中建立的軍事信息處(Military Information Branch，MIB)。[12]11-33MIB組建的目的是收集、積累并?？闭硇畔ⅲM(jìn)行合理評(píng)估并分發(fā)最終產(chǎn)品——情報(bào)，其主要職能是為增進(jìn)聯(lián)合國(guó)人員安全、支援特殊行動(dòng)、預(yù)警可能發(fā)生的沖突、評(píng)估外界的可能干預(yù)提供情報(bào)支持。事實(shí)上，運(yùn)用情報(bào)是不是陰謀，關(guān)鍵要看情報(bào)技術(shù)掌握在誰(shuí)的手中，所獲得的情報(bào)為誰(shuí)服務(wù)和為實(shí)現(xiàn)何種目的服務(wù)。ONUC建立的情報(bào)機(jī)構(gòu)對(duì)外委婉地稱(chēng)為軍事信息處，這是因?yàn)椴簧贂?huì)員國(guó)反對(duì)成立“情報(bào)處”，因而MIB在流通的備忘錄中改稱(chēng)“信息處”。首任特派團(tuán)指揮官馮·霍姆指出，“情報(bào)”這個(gè)字眼后來(lái)被直接剔除出“聯(lián)合國(guó)詞典”，而事實(shí)上“情報(bào)”這個(gè)字眼基本流行于整個(gè)維和行動(dòng)中——比如，MIB的首任長(zhǎng)官自稱(chēng)為“軍事情報(bào)參謀”，相關(guān)文件有時(shí)也標(biāo)明來(lái)源于“軍事情報(bào)處”。

(三)聯(lián)合國(guó)會(huì)員國(guó)的分歧

一方面，一些會(huì)員國(guó)認(rèn)為情報(bào)活動(dòng)容易帶來(lái)問(wèn)題。維和行動(dòng)之所以有必要存在，是因?yàn)闆_突各方把維和部隊(duì)視為沖突終止進(jìn)程的一部分。即使沖突地區(qū)的武裝力量并沒(méi)有全部同意維和部隊(duì)進(jìn)駐，成功維和也需要建立同意方與維和人員之間的信任。在最基礎(chǔ)的層面，搜集專(zhuān)業(yè)的軍事情報(bào)和維和實(shí)踐之間也存在沖突，因?yàn)閺慕⒒バ诺睦碚搶用鎭?lái)說(shuō)，情報(bào)搜集活動(dòng)是完全沒(méi)有必要的。從實(shí)踐層面來(lái)看，盡管某些情報(bào)搜集活動(dòng)與簡(jiǎn)單的守勢(shì)觀察一樣不具有侵?jǐn)_性，但是其他形式的措施，比如積極增加警衛(wèi)巡邏、詢(xún)問(wèn)當(dāng)?shù)孛癖娀蛘弑O(jiān)獄在押者、截獲無(wú)線電通訊，則無(wú)助于互信氣氛的形成?！叭绻麤_突一方采取明顯的理性姿態(tài)，并聲稱(chēng)在行動(dòng)中保持互信，正如加丹加省領(lǐng)導(dǎo)人那樣，他們不僅會(huì)把積極的情報(bào)活動(dòng)解讀為缺乏信任，而且會(huì)公開(kāi)指責(zé)維和人員‘偷窺’。”[13]130這成為某些會(huì)員國(guó)反對(duì)聯(lián)合國(guó)在維和行動(dòng)中給予戰(zhàn)地維和人員情報(bào)授權(quán)的理論依據(jù)。

另一方面，利用技術(shù)手段開(kāi)展情報(bào)活動(dòng)遭到一些抵制。2013年1月，聯(lián)合國(guó)主管維和事務(wù)的副秘書(shū)長(zhǎng)蘇和在安理會(huì)閉門(mén)會(huì)上稱(chēng)，特派團(tuán)將在民主剛果部署3架無(wú)人偵察機(jī)。這得到了美國(guó)、英國(guó)和其他一些會(huì)員國(guó)的支持。但是，無(wú)人機(jī)送回的信息由誰(shuí)來(lái)分析處理、分發(fā)的范圍控制等問(wèn)題，都還沒(méi)有確切的答案。因此，盧旺達(dá)、俄羅斯、中國(guó)和一些歐洲國(guó)家對(duì)此持保留態(tài)度，并對(duì)把聯(lián)合國(guó)變成一個(gè)積極的情報(bào)收集者的觀念表示不滿(mǎn)。[14]

筆者認(rèn)為，聯(lián)合國(guó)安理會(huì)應(yīng)該與東道國(guó)就此問(wèn)題達(dá)成諒解，情報(bào)活動(dòng)應(yīng)在東道國(guó)政府同意的地區(qū)，并在相當(dāng)程度上尊重沖突相關(guān)方的意愿。同時(shí)，把是否同意在一定范圍和時(shí)段內(nèi)向聯(lián)合國(guó)讓渡部分有利于完成授權(quán)維和任務(wù)的情報(bào)工作權(quán)利，作為批準(zhǔn)開(kāi)辟任務(wù)區(qū)的依據(jù)。

(四)學(xué)術(shù)實(shí)踐部門(mén)的觀點(diǎn)

聯(lián)合國(guó)繼續(xù)努力在執(zhí)行維和任務(wù)的過(guò)程中制定軍隊(duì)情報(bào)計(jì)劃和任務(wù)情報(bào)計(jì)劃是當(dāng)務(wù)之急，同時(shí)，應(yīng)該組織行動(dòng)層面的人員從事軍隊(duì)和任務(wù)視域的情報(bào)搜集、處理和分析，還需要在戰(zhàn)術(shù)情報(bào)搜集、處理和分析方面提供連貫性的管理。采取這些措施能為執(zhí)行聯(lián)合國(guó)維和任務(wù)的軍事指揮官、警察總監(jiān)和高級(jí)管理團(tuán)隊(duì)的其他人員提供情報(bào)意識(shí)，而這對(duì)成功地完成聯(lián)合國(guó)授權(quán)的維和任務(wù)是至關(guān)重要的。聯(lián)合國(guó)在東道國(guó)開(kāi)展維和行動(dòng)，實(shí)際上是在幫助東道國(guó)恢復(fù)正常的政治和社會(huì)秩序，開(kāi)展以下3個(gè)領(lǐng)域的工作很有必要：一是軍警民通力合作?；谙嗷プ鹬睾驼徑?，與民事部門(mén)和非政府組織建立有效的伙伴關(guān)系。二是推進(jìn)求同存異。通過(guò)包括信息和其他努力在內(nèi)的行動(dòng)，贏得地方民眾的認(rèn)可。三是做好情報(bào)工作。特別是提升“收集、分析和迅速分發(fā)情報(bào)數(shù)據(jù)的能力”。[15]42吉森指出，就像行動(dòng)情報(bào)能力那樣，信息行動(dòng)能力應(yīng)該在戰(zhàn)役開(kāi)始之初就迅速形成，并警告說(shuō)這種能力的形成“由不得半點(diǎn)拖延”。[16]79

提供信息行動(dòng)能力必須融入屬于“灰色區(qū)域”的維和行動(dòng)框架中，勒赫嫚對(duì)這一領(lǐng)域的和平行動(dòng)進(jìn)行過(guò)一些值得嘉許的研究。她強(qiáng)調(diào)信息行動(dòng)在這些類(lèi)型的行動(dòng)中所扮演的重要角色，敦促“戰(zhàn)地特派團(tuán)必須開(kāi)展一體化信息項(xiàng)目”，并建議“從外部直接嵌入特派團(tuán)的基本組織框架中”，認(rèn)為最后時(shí)刻臨時(shí)湊合的附加產(chǎn)品，無(wú)論多么光彩耀眼，至少會(huì)因太少和太晚而招致很多風(fēng)險(xiǎn)，甚至?xí)固嘏蓤F(tuán)對(duì)來(lái)自外界的批評(píng)啞口無(wú)言。她強(qiáng)調(diào)在當(dāng)前面臨的更加復(fù)雜易變的環(huán)境中開(kāi)展信息行動(dòng)的重要性：“面對(duì)東道國(guó)內(nèi)戰(zhàn)和部族戰(zhàn)爭(zhēng)的新的維和環(huán)境，仇恨宣傳已經(jīng)越來(lái)越多地被武裝分子用做武器，忽視信息這個(gè)工具影響已經(jīng)不再是一個(gè)明智的選擇。”[17]152-153另有專(zhuān)家指出，和平行動(dòng)中應(yīng)該包括對(duì)信息收集和分析的一系列研究，以確保為實(shí)施針對(duì)安全威脅所采取的進(jìn)攻性行動(dòng)提供必需的情報(bào)。[18]34-69

四、情報(bào)與聯(lián)合國(guó)維和行動(dòng)

(一)維和情報(bào)的重要性

如上所言，維和行動(dòng)，特別是和平支持行動(dòng)(PSOs)中的情報(bào)挑戰(zhàn)主要來(lái)源于其與傳統(tǒng)軍事行為的不同之處。這就要求行動(dòng)情報(bào)單位自身隨之調(diào)整職能和重新定位，進(jìn)行情報(bào)分析的時(shí)候，一定要非常清楚地了解傳統(tǒng)軍事指標(biāo)并不是必須感知并整合的原始信號(hào)。民主剛果穩(wěn)定團(tuán)軍事指揮官桑多斯·科魯茲中將指出，“信息產(chǎn)品是我們成功的基礎(chǔ)”。在維護(hù)剛果穩(wěn)定的過(guò)程中，盡管面臨一些敏感問(wèn)題和限制，特派團(tuán)第一批無(wú)人駕駛飛行器的到來(lái)，有助于特派團(tuán)識(shí)別武裝分子，追蹤他們的行動(dòng)，甚至監(jiān)控內(nèi)部安置人員的安全?！白尵S和人員超前一步……能幫助降低對(duì)當(dāng)?shù)孛癖姾吐?lián)合國(guó)人員的風(fēng)險(xiǎn)?！盵19]在特派團(tuán)的內(nèi)部合作方面，如聯(lián)合邊境監(jiān)控，推動(dòng)了地方政府部門(mén)在戰(zhàn)術(shù)和情報(bào)分享機(jī)制方面的合作。

聯(lián)合國(guó)還必須形成自己某種秘密形式的情報(bào)，這在多維維和行動(dòng)(PKOs)中更為重要。因?yàn)樗麄兂袚?dān)授權(quán)責(zé)任、監(jiān)督選舉(個(gè)人投票必須保密)、武器控制認(rèn)證(包括可能的在秘密地點(diǎn)的突擊檢查)、調(diào)?；顒?dòng)(與相關(guān)方達(dá)成的秘密談判底牌)、禁運(yùn)和邊境監(jiān)督(發(fā)現(xiàn)諸如武器販賣(mài)之類(lèi)的非法活動(dòng))等，沒(méi)有獨(dú)立的情報(bào)源、情報(bào)產(chǎn)品和相關(guān)情報(bào)規(guī)章，這些任務(wù)是很難完成的?！耙虼耍谝园抵形淦鬟\(yùn)輸、秘密入侵和屠殺計(jì)劃、威脅暗殺當(dāng)?shù)仡I(lǐng)導(dǎo)或襲擊聯(lián)合國(guó)維和人員為特點(diǎn)的高風(fēng)險(xiǎn)地區(qū)，某種形式的秘密情報(bào)不可避免地受人青睞，因?yàn)槁?lián)合國(guó)在這樣的地區(qū)必須具有可靠的競(jìng)爭(zhēng)能力?！盵11]21

(二)維和情報(bào)的現(xiàn)實(shí)需求

在當(dāng)前極其復(fù)雜的維和環(huán)境中，沒(méi)有情報(bào)就沒(méi)有預(yù)警，也就很難有周密的防范。情報(bào)缺失造成的聯(lián)合國(guó)人員損失方面的例子不勝枚舉：2003年8月19日，聯(lián)合國(guó)伊拉克特使德·梅洛(Sergio Vieira de Mello)在巴格達(dá)爆炸事件中遇難；2007年12月11日，18名聯(lián)合國(guó)人員在阿爾及利亞首都阿爾及爾遇難，當(dāng)時(shí)恐怖組織的主要目標(biāo)是襲擊聯(lián)合國(guó)高級(jí)難民專(zhuān)員(UNHCR)和聯(lián)合國(guó)開(kāi)發(fā)計(jì)劃署(UNDP)；2008年7月9日，不明武裝分子襲擊駐北達(dá)爾富爾的非盟和聯(lián)合國(guó)混合特派團(tuán)(UNAMID)，造成7名聯(lián)合國(guó)人員陣亡、22人受傷；2013年12月21日，2名印度籍維和士兵在南蘇丹遇襲身亡。

聯(lián)合國(guó)內(nèi)部存在的一些結(jié)構(gòu)性限制已經(jīng)阻礙了某些特派團(tuán)行動(dòng)的有效性。缺乏部署前計(jì)劃、機(jī)動(dòng)性不足、使用武力中條框制約、來(lái)自會(huì)員國(guó)的軍事情報(bào)少之又少，此外還缺乏必要的資金支持。上述所有這些“短板”都限制了執(zhí)行任務(wù)的武裝力量能力的發(fā)揮。[20]特派團(tuán)的一位高級(jí)官員指出，對(duì)任務(wù)區(qū)政府而言，保護(hù)平民與情報(bào)搜集是同義的。保護(hù)平民需要更高質(zhì)量的情報(bào)支援，這在2008年聯(lián)合國(guó)秘書(shū)長(zhǎng)的報(bào)告中得以證實(shí)。[21]7而情報(bào)真空則是導(dǎo)致基萬(wàn)佳(Kiwanja)慘案的原因：在屠殺的整個(gè)過(guò)程中外界對(duì)情況一無(wú)所知，不知道應(yīng)該怎樣部署，甚至不知道是否應(yīng)該采取行動(dòng)。[22]筆者認(rèn)為，完善維和情報(bào)工作機(jī)制以更好地服務(wù)東道國(guó)核心利益，應(yīng)該成為聯(lián)合國(guó)今后改革的重點(diǎn)。

(三)聯(lián)合國(guó)需要自己的情報(bào)

在索馬里行動(dòng)(UNOSOM II)中，美國(guó)經(jīng)常向聯(lián)合國(guó)和美國(guó)駐軍提供情報(bào)。其《軍事行動(dòng)情報(bào)支援聯(lián)合守則》規(guī)定了情報(bào)工作的宏觀框架[23]1-2，通過(guò)美國(guó)在索馬里負(fù)責(zé)執(zhí)行情報(bào)支援任務(wù)的部門(mén)，維和情報(bào)向聯(lián)合國(guó)總部和駐摩加迪沙的指揮官同時(shí)傳遞。然而，美軍頻道中的情報(bào)與經(jīng)過(guò)審批傳遞給聯(lián)合國(guó)的情報(bào)還是有區(qū)別的，美軍指揮官能夠獲取比其他聯(lián)合國(guó)軍事指揮官更多的信息。[24]這種機(jī)制不利于情報(bào)的及時(shí)分發(fā)或情報(bào)分發(fā)過(guò)程中的公平性。[25]實(shí)際上，美國(guó)成立情報(bào)支援綱要(Intelligence Support Element，ISE)框架的目標(biāo)，很明顯是要在國(guó)際(包括聯(lián)合國(guó))行動(dòng)中改善與其他武裝力量的關(guān)系。但令人啼笑皆非的是，盡管有人認(rèn)為ISE最重要的職責(zé)是向UNOSOM提供情報(bào)支援，但是，美國(guó)向聯(lián)合國(guó)提供的情報(bào)是經(jīng)過(guò)美軍戰(zhàn)地指揮官過(guò)濾的。[26]8由此可見(jiàn)，要想獲得真正的情報(bào)，聯(lián)合國(guó)應(yīng)該建立自己的情報(bào)部門(mén)。同時(shí)，由于聯(lián)合國(guó)的情報(bào)是預(yù)防性的防御性情報(bào)，為了盡可能維護(hù)東道國(guó)的安全利益和主權(quán)權(quán)益，人力情報(bào)應(yīng)該成為主要的搜集方式。

情報(bào)主導(dǎo)維和是聯(lián)合國(guó)維和行動(dòng)的重要發(fā)展方向和改革重點(diǎn)之一，維和情報(bào)工作的成熟也是維和行動(dòng)專(zhuān)業(yè)化水平的表現(xiàn)。冷戰(zhàn)的結(jié)束為聯(lián)合國(guó)提供了一個(gè)增強(qiáng)信息收集工作能力的機(jī)會(huì)，當(dāng)前任務(wù)區(qū)沖突的國(guó)內(nèi)化轉(zhuǎn)變、沖突相關(guān)方訴求的多樣化以及授權(quán)任務(wù)的多維化特征，都要求聯(lián)合國(guó)獨(dú)立地提供情報(bào)，以更好地完成授權(quán)任務(wù)。面對(duì)上述復(fù)雜的形勢(shì)和任務(wù)，聯(lián)合國(guó)沒(méi)有理由不在國(guó)際法許可的框架下制度化自己復(fù)雜的情報(bào)搜集和分析系統(tǒng)，強(qiáng)化維和情報(bào)能力已經(jīng)成為一個(gè)無(wú)需繼續(xù)討論的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題。事實(shí)上，早在聯(lián)合國(guó)想要改善自身預(yù)警水平以增強(qiáng)預(yù)防性外交能力、適時(shí)開(kāi)展維和行動(dòng)的時(shí)候，建立完善的情報(bào)機(jī)制就已經(jīng)成為首選。

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(本欄責(zé)任編輯、校對(duì) 劉彥超)

A Study of Peacekeeping Intelligence and UN Peacekeeping Operation

XU Zhi-peng

(DepartmentofPeacekeepingTraining，TheArmedPoliceAcademy，Langfang，HebeiProvince065000，China)

Intelligence is crucial in reducing the risk of decision-making. Intelligence-led policing is becoming a trend in maintaining the social stability and national security. This paper makes a study of the impact of intelligence on UN peacekeeping and operation in terms of the achievements of intelligence study， lessons learnt and experience， the nature of peacekeeping intelligence， the categories of peacekeeping intelligence and the sources of intelligence and the debate about the intelligence by international community.

intelligence； UN； peacekeeping operation; intelligence-led

2014-12-21

教育部“新世紀(jì)優(yōu)秀人才支持計(jì)劃”項(xiàng)目“緬甸政治統(tǒng)一進(jìn)程與中國(guó)西南邊疆安全戰(zhàn)略構(gòu)建研究”(NCET-13-1026)階段性研究成果

徐祗朋(1970— )，男，山東臨沂人，副教授。

D813.4

A

1008-2077(2015)01-0043-07