出入境邊防檢查領域警察權與公民權問題初探

●蔡克田

(武警學院 研究生隊，河北 廊坊 065000)

出入境邊防檢查領域警察權與公民權問題初探

●蔡克田

(武警學院 研究生隊，河北 廊坊 065000)

一直以來，警察權與公民權的平衡問題是法學界研究的熱點。但是，在出入境邊防檢查領域把警察權與公民權作為一種對等關系進行研究論述的成果還不是很多，實例論證也較少。通過對邊防檢查執(zhí)法工作實例進行分析,研究邊防檢查工作中警察權與公民權沖突的一些共性與特點，從法治邊檢和促進工作理念轉變的角度出發(fā)重新審視有關工作，提出了有效規(guī)范和妥善運用警察權、注重維護和保障公民權的相關建議。

出入境；邊防檢查；警察權；公民權

目前國內法學界關于公權與私權問題研究成果中，涉及警察權的內容居多。這不僅是因為警察權涉及到社會的各個層面和人民群眾生活密切相關,最主要的還是因為警察權與公民權分別作為公權力與私權利的重要體現，二者在理論層面和實踐過程中既存在著統(tǒng)一的實質，也存在著沖突的表征[1]。改革開放36年來，隨著人民群眾生活水平的提高以及生產國際化、貿易自由化、金融全球化的深入發(fā)展，我國出入境人員和交通工具大進大出、快進快出局面已經形成，隨之而來的是各種具有國際視野的群體組織在迅速增長，以及公民權益保障意識的興起。在這一背景下，出入境邊防檢查執(zhí)法實踐中警察權與公民權沖突的現象會越來越多，應當引起我們的重視。本文通過對海港口岸邊防檢查相關執(zhí)法工作進行分析，提出在邊防檢查工作中注意警察權與公民權平衡關系的相關建議，借以拋磚引玉。

一、邊防檢查執(zhí)法實踐中警察權與公民權沖突的案例

情景一：某外國籍船舶“黃芳18”擬于某年5月10日抵達我國內某海港口岸，但是尚未向我邊防檢查機關申報，同時，我邊防檢查機關也未收到船舶代理公司關于該輪的入境申報。在此情況下，5月8日，我邊防檢查站卡口執(zhí)勤點收到港區(qū)作業(yè)公司李某申請材料兩份，一是向邊防檢查站申請辦理5月10日至17日搭靠“黃芳18”的搭靠證；二是向邊防檢查站申請40名作業(yè)工人登該輪的登輪證件。由于該公司屬邊防檢查站備案公司，信譽良好，邊防檢查站根據規(guī)定依法給予現場辦理，制發(fā)了相關證件。5月10日，“黃芳18”到港后，該公司立即開始登輪和搭靠作業(yè)。

情景二：我國內某海濱城市于某年舉辦“游艇論壇”，邀請了境內外游艇50余艘靠泊港區(qū)，論壇期間舉辦了多場次活動，很多市民紛紛涌入港區(qū)參觀。某單位向邊防檢查站申請辦理登輪證件，參觀香港某富商的大型私人游艇，邊防檢查站根據規(guī)定辦理了相關證件，但是，該單位人員在游艇廊橋被船方人員阻攔不準許登輪。船方通過外輪代理向我邊防檢查站表達了不愿意接受太多的非船方邀請單位和人員，包括搭靠作業(yè)、供油供水等單位和人員。船方一方面表示遵守和尊重邊防檢查站的辦證決定，另一方面希望邊防檢查站能及時與船方加強“登輪、搭靠”辦證方面的溝通，避免發(fā)生不愉快的事情。

在案例的兩個情景中，邊防檢查站的做法都是符合法律規(guī)定的。根據現行相關規(guī)定，邊防檢查站對備案單位實行預約辦證制度，提供互聯網、傳真等受理方式，預先按規(guī)定程序檢查后制證，在申請人領取證件時，再核對申請資料的原件，以縮短申請人辦證時間。該規(guī)定為方便船舶入港后立即作業(yè)提供了便利，提高了船舶運營業(yè)主和港區(qū)、作業(yè)公司的效益，頒布實施以來一直受到各方歡迎。但是，兩個情景截然不同的結果值得我們反思。

二、出入境邊防檢查領域警察權與公民權沖突的研究與思考

警察權與公民權是對立統(tǒng)一的。在一定范圍內，警察權和公民權成此消彼長的關系，即警察權的擴大意味著公民權的縮??；相反，公民自由空間的擴張意味著警察權的收縮[2]。因此，本文將從警察權與公民權平衡角度出發(fā)，在肯定邊防檢查機關依法行政的基礎上，探討警察權與公民權的沖突在出入境邊防檢查領域的具體矛盾表現，借此重新審視出入境邊防檢查相關工作的出發(fā)點和落腳點，由此及彼，從更廣泛的角度和更具操作性的層面去審視涉及公民出入境權益的每一項邊防檢查執(zhí)法工作,以尋求其中的共性和解決的辦法。案例所反映的警察權與公民權失衡的主要表現有：

(一)邊防檢查相關工作措施的合法性、合理性有待加強

海港邊防檢查機關簽發(fā)未申報、未到港船舶的相關證件的合法性、合理性有待加強。

一是關于海港預約辦證的法律規(guī)定有待進一步明確?！吨腥A人民共和國出境入境管理法》第五章關于交通運輸工具出境入境邊防檢查的相關條款中，只規(guī)定了管理相對人應當按照規(guī)定提前報告、申報相關信息，并沒有對邊防檢查機關辦理相關證件的行為作進一步明確。從空間效力和法律管轄方面考慮，船舶尚在另一邊防檢查站(含境外邊防檢查機關)管轄范圍、船舶尚在途中、船舶尚未向我邊防檢查站預報是否入(境)港，以上情形，我邊防檢查站是否有權給予備案單位預約辦證便利？這需要在相關配套法規(guī)中進一步明確。

二是預約辦證的合理性需要加強?！吨腥A人民共和國出境入境管理法》關于交通運輸工具出境入境邊防檢查的相關條款，例如第51、57條提出了提前申報和備案制度*《中華人民共和國出境入境管理法》第51條：交通運輸工具負責人或者交通運輸工具出境入境業(yè)務代理單位應當按照規(guī)定提前向出入境邊防檢查機關報告入境、出境的交通運輸工具抵達、離開口岸的時間和停留地點，如實申報員工、旅客、貨物或者物品等信息。第57條：從事交通運輸工具出境入境業(yè)務代理的單位，應當向出入境邊防檢查機關備案。從事業(yè)務代理的人員，由所在單位向出入境邊防檢查機關辦理備案手續(xù)。，空港口岸現行的API制度*API制度：API是國際航班載運人員信息預報(Advanced Passenger Information)的英文縮寫，API制度是指經營國際航班的航空公司將其搭載的旅客及機組人員信息通過網絡傳輸到目的地國家的政府部門，以便邊檢站在旅客(機組人員)實際入出境前進行信息預處理。也與國際慣例相符，采用了當事人報備即默認接受管理的做法。但是，海港口岸交通運輸工具管理有其特殊性，例如船舶種類多、噸位大小差別很大、客貨混裝、臨時更換船員、行程時間準確度不高等等，因此一些船舶并不具備飛機旅客預申報的客觀條件，一些小型船舶的船長出發(fā)前只是給口岸代理打個電話通報預計行程。這種情況下，如何確保預約辦證過程中邊防檢查站行政作為的合理性，船舶預申報制度是否還能改進？

(二)邊防檢查相關執(zhí)法行為的性質需要進一步明確

行政許可與行政確認是警察權影響公民權的兩個重要形式，它們的主要區(qū)別在于“行政許可原則上是一種授益性行政行為”[3]，“行政許可是使相對方獲得進行某種行為的權利，主要是指行為性的行為。行政確認則是指確認相對方的法律地位、權利義務關系和法律事實等”[4]。有學者認為，出入境邊防檢查行為是行政許可行為[5]，也有學者認為，出入境邊防檢查行為是一種行政事實行為[6]。從實踐角度看，行政機關所作出的行為是什么性質的行政行為，無論對于行政主體還是對于行政相對方而言都具有十分重要的意義，因為這涉及到對行政主體行為是否合法的最終評判，同時也涉及到行政相對方權益的最終實現[6]。目前，各地邊防檢查機關對一些工作措施屬于行政許可還是行政確認在性質認定方面的理解還不一致。

在海港證件管理工作中，對于出入境人員和交通工具本身具有的權利，邊防檢查站的行為是否屬于行政確認？對于未申報、未到港船舶，邊防檢查站根據代理方的申請予以簽發(fā)相關證件的行為是否屬于行政許可？這不僅涉及到管理相對人是否實施申請的主觀意愿，還涉及對人員、船舶相關資質進行認證的客觀要件，是邊防檢查站判斷管理相對人是否具有相關權利的前提，直接影響到邊防檢查站的后續(xù)決定，進而影響到管理相對人的權益保障。所以，針對已申報和未申報、以及申報的主體是船方還是代理方等不同情形下，邊防檢查站簽發(fā)相關證件的行為屬于行政許可或者是行政確認需要進一步明確和統(tǒng)一操作。

(三)對管理相對人的出入境權益保障不夠

邊防檢查機關對管理相對人的出入境權益保障還不能在每一項執(zhí)法工作中得到充分的體現，例如對管理相對人的財產所有權尊重不足、信息知情權保障不夠等等。在第二個情景中，游艇方給我們提出了新問題、新思考，例如邊防檢查站為某單位辦理的登輪、搭靠證件，船方有沒有權力予以拒絕？出入境游艇雖然受口岸管理機關管轄，但是它屬于私有財產，就像自家房產一樣，除了法律規(guī)定的檢查管理工作，主人亦不喜歡外人出出入入、隨便打擾。在我邊防檢查站沒有判斷清楚船方意圖之前，我們依法簽發(fā)的相關證件，船方有沒有權力予以拒絕，拒絕未經其允許的單位、人員登輪、搭靠？如果船方有權，又應該在法律法規(guī)上如何體現，在工作中如何保障？我們內部的操作規(guī)范，相對人有沒有權力知道、能不能知道？在邊防檢查工作中如何更好地實現警察權與公民權平衡的監(jiān)督與保障？在對管理相對人的出入境權益保障方面，邊防檢查機關還有許多具體工作需要得到落實。

(四)執(zhí)法理念還需要完善

當前，如何在邊防檢查執(zhí)法環(huán)節(jié)、細節(jié)中體現正確的執(zhí)法理念，以及如何培樹和監(jiān)督這種理念，需要我們結合執(zhí)法實踐加以研究。例如，在申請單位未能取得船方許可文件的情況下，邊防檢查執(zhí)法人員有沒有在船舶到港后主動與船方核實委托代理的主觀意向？以及執(zhí)法人員在做出是否簽發(fā)證件的決定時，除了法律法規(guī)的明文規(guī)定外，在運用自由裁量權確定簽發(fā)證件的有效期、適用范圍時，有沒有堅持正確的執(zhí)法理念？如何去衡量一種理念的正確性？

海港口岸邊防檢查執(zhí)法中容易導致警察權與公民權沖突的一個情況，就是申請代理方未能及時出具船方的相關書面材料時，邊防檢查站是否應該為其簽發(fā)相關證件的問題。執(zhí)法人員做出決定前一定要考慮各方面因素。一方面，如果邊防檢查站不簽發(fā)證件，申請代理方會有質疑“以前發(fā)，為何現在不發(fā)？別船發(fā)，為何此船不發(fā)？”另一方面，我們強調，即使邊防檢查站有權簽發(fā)相關證件，但是在申請單位未能取得船方許可文件的情況下，邊防檢查站也應當注意到申請單位和船方之間存在利益關系的一致性和差異性，審慎簽發(fā)，在船舶到港后，還要主動與船方核實委托代理情況，維護各方權益。例如針對供應、維修等業(yè)務，在市場競爭激烈的情況下，有代理資質的單位紛紛爭取向外輪提供相關服務，如果船方未明確邀請某家單位提供服務，而該單位卻憑借邊防檢查站辦理的相關證件搶先搭靠、登輪，就可能給船方(尤其是初次來港的情況)造成“這個地區(qū)的邊防檢查機關是否已經指定了某家公司辦理業(yè)務”的錯覺，進而影響到我們邊防檢查站的形象。

三、預防出入境邊防檢查領域警察權與公民權失衡的對策

(一)加強邊防檢查領域公民權益保障的立法研究，完善法律法規(guī)

2012年新出臺的《中華人民共和國出境入境管理法》給予邊防檢查機關比以往更大的權力和自由裁量度。筆者作為一名邊防檢查執(zhí)法人員，對此予以擁護，同時亦認為法律對邊防檢查機關予以擴權的目的是為了更好地服務和保障人民群眾的合法權益。因此，既然對邊防檢查機關予以了擴權，就應該相對地加強對公民出入境權益的保護。否則，天平的砝碼一旦向邊防檢查機關傾斜，必然會導致邊防檢查執(zhí)法工作中警察權與公民權的失衡與沖突。

所以，首先要加強立法研究，以《中華人民共和國出境入境管理法》的頒布實施為機遇，以即將審議通過的新《出入境邊防檢查條例》等一系列配套法規(guī)、業(yè)務規(guī)范為抓手，建立健全以各類邊防檢查業(yè)務政策規(guī)定、制度規(guī)范為補充的完備的邊防檢查法律規(guī)范體系，確保執(zhí)法執(zhí)勤的各項內容、各個環(huán)節(jié)都有章可循，解決執(zhí)法執(zhí)勤的合法性問題。其次要加強實例論證與法律救濟，既要善于發(fā)現和總結邊防檢查執(zhí)法實踐中公民權益保障的各種問題，又要勇于接受管理相對人提出的合理建議，及時修改不合理的規(guī)章制度，改進工作措施，進一步增強規(guī)章制度的合理性。

針對本文中關于船舶未申報、未到港等情形的法律管轄問題，筆者持受理邊防檢查機關有權簽發(fā)的觀點，建議通過法規(guī)、規(guī)章予以進一步明確。同時，建議研究改進船舶預申報制度，通過完善網絡填報、電話錄音、傳真、當面遞交或者委托代交等多種申報方式，既從形式上方便了船方，又從法律上保障和掌握了船方真實意愿的表達。

(二)加強邊防檢查執(zhí)法行為的研究與權威解釋，統(tǒng)一執(zhí)法標準

行政確認是行政主體對行政相對人的權利的一種確認，行政主體對此沒有裁量的余地，只能根據法律事實和實際情況作出肯定或者否定的決定[6]。行政許可是行政主體根據行政相對人的申請依法賦予特定的行政相對人從事某種活動或實施某種行為的權利或資格的行政行為[3]，行政主體可以依法判定是否賦予申請人這種權利或者資格，如果申請人違反了行政許可的相關條件或附加義務，行政主體還可以中止這種權利或者資格。

筆者認為，對于出入境人員和交通工具與生俱來的權利，例如船方申請辦理登輪證、搭靠證以保證船舶到港后的生產作業(yè)，邊防檢查站簽發(fā)證件的行為應當屬于行政確認；對于代理方未取得船方授權的情況下，邊防檢查站根據代理方的申請予以簽發(fā)相關證件的行為應當屬于行政許可，至于申請方能否憑證登輪或者搭靠的決定權還在船方；對于代理方未能及時取得船方許可的法律文書的情況，從保護船方權益的角度出發(fā)，邊防檢查站簽發(fā)證件的行為應當視為行政許可，邊防檢查站應該加強執(zhí)法的程序性規(guī)定，要求執(zhí)法人員在船舶到港后必須主動與船方核實情況。

對邊防檢查執(zhí)法行為的性質認定影響著管理相對人的合法權益，海港證件管理只是邊防檢查工作中的一小部分，應該對邊防檢查的每項執(zhí)法工作加以研究，認真梳理，給予權威的解釋與規(guī)范。

(三)加強對公民出入境權益的保障監(jiān)督

案例中，邊防檢查站的做法都是符合法律規(guī)定的，也就是根據預約辦證的有關規(guī)定，為備案單位提供預約辦證便利措施，以縮短申請人辦證時間，為船舶入港后立即作業(yè)提供了便利。邊防檢查站不僅是依法執(zhí)勤，并且還是從善意的“利他”角度考慮做出的執(zhí)法行為。最后，在有關當事人提出異議后，如何處理也是沒有明確規(guī)定的。

建議針對這種情況，應加強對警察權與公民權平衡問題的內部監(jiān)督機制建設，并積極探索外部監(jiān)督的有效途徑。首先，邊防檢查機關應進一步完善相關規(guī)定，明確具體工作的程序性要求，并注意平衡管理者與被管理者的權利義務關系。例如在內部規(guī)定中要求邊防檢查機關在船舶到港后主動與船方核實委托代理的情況，既增強了工作的主動性，同時也充分保障了管理相對人真實意愿的表達。其次，在加強內部執(zhí)法監(jiān)督的基礎上，積極運用新環(huán)境下外部監(jiān)督規(guī)范警察權、保障公民權的有效途徑。例如加強警務公示，在明顯的地方以及互聯網公示執(zhí)法依據、法律程序、相對人相關權益、投訴申訴等法律救濟途徑。在本案中，可以采取在“登輪證”背面注明“此證僅限于邊防檢查機關對持證人的約束，不限制船方依法享有的各種權益”、在《口岸通關手冊》等宣傳冊上進行告知的方式，加強監(jiān)督保障效果。

(四)順應時代要求樹立與時俱進的執(zhí)法理念

邊防檢查執(zhí)法人員實施執(zhí)法行為所追求的價值應該是法律所承認，并有利于社會安全和秩序的實現。但是，“公職機構和公務人員往往違反比例原則，重公權而輕私權，重公益而輕私益，以致經常導致公權力被濫用，私權益被侵犯?！盵7]在執(zhí)法實踐中，邊防檢查機關根據法律法規(guī)給行政相對人簽發(fā)證件，目的本應是為了維護和保障公民的權利，但是，由于未能區(qū)分工作中存在利益不完全一致的兩個行政相對人，邊防檢查機關主觀上雖有保護雙方權益的愿望，客觀上卻由于未能取得另一方同意可能會導致“侵權”的情況。究其原因，除了邊防檢查機關沒有能夠從保障船方權益的角度更加全面地處理問題，最根本的還是因為我們的執(zhí)法理念存在偏差，主觀上沒有把保護公民權與行使警察權放在一個對等的天平，傾向于管理而弱化了服務，從而導致警察權侵犯公民權的情況。理念問題不解決，“按下葫蘆浮起瓢”。黨的十八屆四中全會吹響了全面推進依法治國的號角，我們要始終站在法治中國建設的高度來研究思考邊防檢查工作，加強法制理念教育，在工作中處處體現法治精神，牢固樹立法律面前人人平等、充分尊重和保障相對人合法權益的觀念，為人民群眾營造公平公正的法治環(huán)境。使維護社會公平正義真正成為每位邊防檢查人員的首要價值追求，養(yǎng)成嚴格按照法律制度辦事的思維方式和工作習慣，自覺運用法治思維，思考、分析和處理各種問題。

四、結束語

警察權作為一種非常重要的國家權力,其運行的正確與否,關系到公民權利與自由能否得到充分的實現,在一定程度上反映了國家的法治文明水平。長期以來，公權與私權間存在著不平等、不對稱，國家設立的一些法律法規(guī)很大程度上只是賦予了相關機構如何去管理、規(guī)范公民的行為活動，而對私權的保障方面卻是先天不足。同時，從我國出入境邊防檢查體制沿革來看，出入境邊防檢查領域警察權與公民權失衡還具有一定的歷史和傳統(tǒng)因素。因此，有必要加強出入境邊防檢查領域關于警察權與公民權平衡問題的理論與立法研究。

新時期，出入境邊防檢查工作面臨著新的機遇和挑戰(zhàn)。邊防檢查是我國改革開放進程中發(fā)展最快的行政管理領域之一，直接見證、參與、保障了我國改革開放的偉大歷程，同時更是需要適應我國改革開放總體規(guī)劃而不斷改革創(chuàng)新的重點領域之一。警察權與公民權平衡問題研究僅是出入境邊防檢查領域理論研究的一小部分，我們要順應法治中國、法治邊檢的趨勢，以提高邊防檢查服務水平為契機，以服務經濟社會發(fā)展、服務人民群眾、服務國家安全和社會穩(wěn)定為出發(fā)點，全面分析、系統(tǒng)研究出入境邊防檢查領域的新問題、新情況，從更廣領域、更深層次提高邊防檢查管理現代化水平與法治文明水平。

[1] 叢華.法治視野中的警察權與公民權的平衡關系[J].犯罪研究,2013,(1):19.

[2] 許韜.試論比例原則對我國警察權的控制[J].公安學刊,2005,(4):14.

[3] 應松年.行政法與行政訴訟法學[M].北京:法律出版社,2009:175.

[4] 羅豪才,湛中樂.行政法學[M].北京:北京大學出版社,2006:210.

[5] 王國良.出入境邊防檢查行政法[M].北京:警官教育出版社,1999:215.

[6] 陳立波.出入境邊防檢查的行為模式分析[J].政法論壇,2010,28(6):85-89.

[7] 姜明安.公權與私權的平衡是一個法治原則[J].理論導報,2008,(3):36.

The Preliminary Study on the Problems of the Police Power and Civil Rights in the Exit-entry Inspection

CAI Ke-tian

(TeamofGraduateStudent，TheArmedPoliceAcademy，Langfang，HebeiProvince065000，China)

Balance of police power and civil rights has been a legal hotspot research. However， in the field of the exit-entry inspection it has studied insufficiently as a kind of equivalence relation with the less achievement and the case study. This paper puts forward the effective specification and properly use of police power， the relevant suggestions to preserve and protect the civil rights， based on the research of the case law enforcement of exit-entry inspection， on some common and characteristic analysis of the inspection of police power and civil rights conflicts， from the rule of law and the promotion of new idea changes.

exit-entry border； border-control inspection； police power； civil rights

2014-11-03

蔡克田(1979— )，男(黎族)，海南?？谌?，在讀碩士研究生。

D631.46

A

1008-2077(2015)01-0024-05