城管暴力執(zhí)法問題探析

王軼晗

（四川大學(xué)法學(xué)院 四川 成都 610207）

民主與法制

城管暴力執(zhí)法問題探析

王軼晗

（四川大學(xué)法學(xué)院 四川 成都 610207）

近些年來，城管暴力執(zhí)法事件時(shí)常見諸報(bào)端。我國城管在執(zhí)法過程中存在主體地位不明、執(zhí)法依據(jù)模糊、執(zhí)法層級混亂等諸多問題。在分析城管暴力執(zhí)法原因及對被侵害人進(jìn)行救濟(jì)的基礎(chǔ)上，得出城管打人既不屬于職務(wù)行為，亦不屬于個(gè)人行為，而應(yīng)被定性為行政事實(shí)行為的結(jié)論。同時(shí)就解決城管暴力執(zhí)法問題提供可能性進(jìn)路。

城管暴力執(zhí)法行為性質(zhì)

“城管”是“城市管理綜合執(zhí)法部門”的簡稱，它是國家為了提高公共服務(wù)質(zhì)量，營造良好的市容環(huán)境，以提高市民生活質(zhì)量為出發(fā)點(diǎn)，在一定范圍內(nèi)享有城市管理權(quán)和處罰權(quán)，嚴(yán)格依據(jù)法律而設(shè)立的具有綜合執(zhí)法職能的單位以及工作人員的集合體。近年來“城管”一詞頻繁以貶義的詞性出現(xiàn)在公眾視野中，城管暴力執(zhí)法似乎已司空見慣，相關(guān)案件不勝枚舉：河南駐馬店孕婦案、徐州西苑互毆案……在一定程度上加劇了社會矛盾，影響了法治國家法治政府法治社會建設(shè)。十八屆四中全會的召開吹響了依法治國的時(shí)代號角，城市的快速發(fā)展、良好的市容市貌，有序的生活秩序，更剖析城管暴力執(zhí)法的問題，找出解決該問題的可能性進(jìn)路具有重要的現(xiàn)實(shí)意義。

一、我國城管存在的問題

（一）主體地位不明

城管身份在法律上沒有明確的定位，是否屬于行政主體尚且存在較大爭議。能夠獲得行政主體資格，需要符合相應(yīng)的實(shí)質(zhì)及形式要件。要么其本身屬于行政機(jī)關(guān)的行列，要么經(jīng)過了法律法規(guī)的正式授權(quán)，從而成為行政主體。然而就城管而言，問題頗多：一方面我國并沒有成文的規(guī)范性文件明確賦予“城管”以行政主體身份，其部門的設(shè)立也沒有嚴(yán)格遵循組織法的規(guī)定，僅僅從《行政處罰法》第16條的規(guī)定推斷城管屬于行政機(jī)關(guān)不盡合理。另一方面，有部分學(xué)者將城管視為授權(quán)行政主體。從本質(zhì)上講，授權(quán)行政主體本是國家行政機(jī)關(guān)以外的行政主體的統(tǒng)稱，其行政職權(quán)來自于法律、法規(guī)或有權(quán)機(jī)關(guān)特別授權(quán)。若城管為授權(quán)行政主體，那么法律賦予城管以相對集中的城市管理權(quán)和處罰權(quán)的規(guī)定就顯然與授權(quán)行政主體的要件矛盾，主體定位模糊不清，結(jié)論似是而非。

（二）執(zhí)法依據(jù)模糊

我國目前仍未頒布統(tǒng)一的城市管理法?！缎姓幜P法》中的部分規(guī)定（如第16條）被認(rèn)為是城管執(zhí)法的依據(jù)，但這些規(guī)定過于地抽象，更多體現(xiàn)為原則性的指導(dǎo)。具體到環(huán)保、市容等不同的領(lǐng)域，城管只能依據(jù)各行政部門制定的單項(xiàng)法規(guī)進(jìn)行執(zhí)法，其位階遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于憲法與法律，且不具有統(tǒng)一性，各地方、各部門之間往往存在較大的差異。如此便導(dǎo)致城管隊(duì)員在執(zhí)法時(shí)，依據(jù)模糊，極易出現(xiàn)職權(quán)沖突、交叉或者缺位的現(xiàn)象。

（三）執(zhí)法層級混亂

我國的城管隊(duì)伍構(gòu)成成分相對比較復(fù)雜，這對城管執(zhí)法造成了較大挑戰(zhàn)。就一個(gè)城市的管理權(quán)而言：縱向列舉，分別被各級政府、各級城市管理行政執(zhí)法局、各級城市管理監(jiān)察大隊(duì)所享有。如此劃分職權(quán)，看似較為合理。但在具體執(zhí)法過程中，各級的城市管理監(jiān)察大隊(duì)時(shí)常濫用職權(quán)，肆意授權(quán)與其他組織或個(gè)人以行使本該由自身享有的權(quán)力，臨時(shí)組織、臨時(shí)工也便逐漸出現(xiàn)在聚光燈下，行政執(zhí)法層級不清，亂象存生，不言而喻。

（三）執(zhí)法矛盾加劇

正如筆者前文所述，近些年來城管執(zhí)法過程中出現(xiàn)的的矛盾及沖突在不斷加劇。城管作為城市的管理者，與被管理者之間的爭執(zhí)時(shí)有發(fā)生，其中不乏嚴(yán)重的暴力沖突甚至上升為刑事案件，正如媒體時(shí)常曝光的城管打人或被毆打事件，后果的嚴(yán)重性自不多言。在一項(xiàng)針對城管執(zhí)法問題進(jìn)行的社會調(diào)查中顯示，多數(shù)民眾表示城管已經(jīng)為市民留下了惡劣的印象，更有少許民眾不問青紅皂白地對城管口誅筆伐。

二、城管暴力執(zhí)法的性質(zhì)初窺

（一）職務(wù)行為

有觀點(diǎn)認(rèn)為城管執(zhí)法過程是履行職務(wù)的過程，執(zhí)法行為是職務(wù)行為，以此，城管暴力執(zhí)法，甚至是打人行為從時(shí)間及空間維度上講都處于職務(wù)行為之中，邏輯上可以被囊括在職務(wù)行為里。具體而言：首先，城管暴力執(zhí)法和執(zhí)行公務(wù)在時(shí)間和空間上難以準(zhǔn)確區(qū)分；其次，城管暴力執(zhí)法的目的是為了執(zhí)行公務(wù)，其所追求的結(jié)果也是公務(wù)所需；最后城管沒有了本身的職務(wù)，就不存在暴力執(zhí)法這一說法。于是乎，暴力執(zhí)法屬于職務(wù)行為。而將暴力執(zhí)法（如城管打人）定性為職務(wù)行為從對被侵權(quán)人進(jìn)行救濟(jì)角度來講具有一定的積極意義。如果將公權(quán)與私權(quán)對立地看待，城管暴力執(zhí)法應(yīng)屬于職務(wù)行為。此刻，是公民基本人權(quán)與城市市容秩序之間的博弈，是公民基本人權(quán)與公權(quán)力之間的對抗。城市的秩序固然重要，可這個(gè)秩序不可建立在對私權(quán)的絕對踐踏之上，必要的基本權(quán)利必須得以保障。此時(shí)，將城管暴力執(zhí)法定性為職務(wù)行為，可以使相對人得到更多的救濟(jì)。最終，責(zé)任人承擔(dān)責(zé)任，國家進(jìn)行相應(yīng)的賠償，這些都是較為合理的。

（二）個(gè)人行為

部分觀點(diǎn)認(rèn)為暴力執(zhí)法行為應(yīng)屬非職務(wù)的個(gè)人行為。其原因如下：城管暴力執(zhí)法屬法無授權(quán)，將該類行為定性為職務(wù)行為于法無據(jù)?！缎姓幜P法》《行政強(qiáng)制法》并沒有賦予城管以暴力執(zhí)法的權(quán)利。暴力執(zhí)法行為明顯違背了行政法的基本原則，是對比例原則及法律保留原則的踐踏。該觀點(diǎn)的支持者認(rèn)為，國家享有公權(quán)力，但不代表公權(quán)力必須向私權(quán)利讓步。私權(quán)需保護(hù)，公權(quán)同樣需要得到重視。城管超越職權(quán)的行為已然不是政府、國家所能控制，該類行為已然超越職務(wù)行為的范疇。

（三）行政事實(shí)行為

筆者認(rèn)為，城管暴力執(zhí)法行為應(yīng)跳出“職務(wù)”抑或“個(gè)人”的枷鎖，被定義為一種行政事實(shí)行為。將城管暴力執(zhí)法定性為職務(wù)行為有利于被侵權(quán)人的救濟(jì)，但是法律并未賦予城管以打人的權(quán)利；將之定性為個(gè)人行為，符合暴力執(zhí)法的行為特點(diǎn)，但是對于被侵權(quán)人的事后救濟(jì)，只能由行為人個(gè)人承擔(dān)責(zé)任，而城管的成員構(gòu)成往往較為復(fù)雜，且個(gè)人負(fù)擔(dān)能力不確定，也嚴(yán)重挫傷了城管隊(duì)員的工作積極性。若將城管暴力執(zhí)法歸入行政事實(shí)行為范疇，似乎以上矛盾可以迎刃而解。

行政事實(shí)行為是行政主體基于職權(quán)實(shí)施的，不能對行政法律關(guān)系產(chǎn)生影響的事實(shí)行為。筆者對城管暴力執(zhí)法行為進(jìn)行分析，認(rèn)為其符合行政事實(shí)行為的特征。

首先，盡管不去將城管暴力執(zhí)法定性為職務(wù)行為，但客觀上講，該類行為與職務(wù)密不可分。其過錯(cuò)程度已經(jīng)遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出職務(wù)行為所容忍的范疇，屬于城管人員的故意或者重大過失。而城管打人在多數(shù)情況下是由于城管進(jìn)行城市管理過程中被管理人不予配合執(zhí)法或抗拒執(zhí)法，不能武斷地將暴力執(zhí)法行為與城管履行職責(zé)割裂開來，打人是在執(zhí)法過程中，因執(zhí)法而起，可見暴力執(zhí)法是基于城管行政職權(quán)的一種個(gè)人的恣意妄為行為，雖不屬于職務(wù)行為，但也不完全是純個(gè)人行為。

其次，城管暴力執(zhí)法不會對原有的行政法律關(guān)系產(chǎn)生影響。城管正常的執(zhí)法行為是為了減少違法違章、不文明現(xiàn)象，保持市容市貌，為市民提供良好的城市生活環(huán)境，而對城市進(jìn)行管理與處罰，具有明顯的正當(dāng)目的性。顯然城管打人行為不具有前述目的性，不具有目的意思與效果意思，即不能產(chǎn)生相應(yīng)的法律效果，也就不能引起行政法律關(guān)系的產(chǎn)生、變更或者消滅。

再次，也是最顯而易見的一點(diǎn)。城管不文明執(zhí)法行為具有可致權(quán)益受損性。行政事實(shí)行為一般亦具有一定程度的違法性，法律沒有規(guī)定城管可以暴力執(zhí)法，法無規(guī)定即禁止。城管打人行為即暴力執(zhí)法，侵犯了被毆打者的生命健康權(quán)，損害了被侵權(quán)人的權(quán)益。

最后，將城管打人行為定性為行政事實(shí)行為可以在一定程度上解決對被侵權(quán)人的事后救濟(jì)問題。若為非職務(wù)性的個(gè)人行為，對于受害人的損害賠償請求，暴力執(zhí)法肇事方也即城管需獨(dú)立承擔(dān)起賠償責(zé)任。不論是精神上還是物質(zhì)上，該類賠償都不是一個(gè)單獨(dú)的自然人個(gè)體所能負(fù)擔(dān)的。而國家賠償?shù)姆秶w了行政事實(shí)行為，被侵權(quán)人在自身權(quán)利受到侵害后，可以通過國家賠償?shù)耐緩竭M(jìn)行救濟(jì)。較之向城管個(gè)人主張賠償而言，更加可靠與確定。而行政追償機(jī)制又削弱執(zhí)法人員的后盾感，使得存在故意或者重大過失的城管最終負(fù)擔(dān)賠償責(zé)任，為自己的違法失職行為“買單”。

三、解決城管暴力執(zhí)法問題的建議

（一）制定全國統(tǒng)一的城市管理法

我國目前統(tǒng)一的城市管理立法仍處于缺位狀態(tài)。城管缺乏統(tǒng)一、明確的執(zhí)法依據(jù)。大多數(shù)城市沒有對單項(xiàng)的行政管理和處罰進(jìn)行明確的劃分。如綠化、環(huán)保、市政等都較為混亂。相比而言，外國城市處理城管執(zhí)法的方式則較為先進(jìn)，在各個(gè)領(lǐng)域上都有法律加以規(guī)制，執(zhí)法主體定位準(zhǔn)確，執(zhí)法依據(jù)充分。為了提高立法的專業(yè)程度，其城市管理立法強(qiáng)調(diào)整體統(tǒng)一，但各部門又要明確細(xì)化。由此，立法的的實(shí)際效用也很高。我國城市、社會發(fā)展的程度尚不能像許多發(fā)達(dá)國家一樣，對每個(gè)領(lǐng)域予以專門立法，面面俱到。目前可行之策為制定統(tǒng)一的城市管理法，同時(shí)允許各地城管依據(jù)各地的不同情況輔以地方、部門的單行法規(guī)為執(zhí)法依據(jù)。

（二）提高城管素質(zhì)、樹立正確執(zhí)法理念

我國城管隊(duì)伍的構(gòu)成較為復(fù)雜，包括正規(guī)城管隊(duì)員、協(xié)管員以及臨時(shí)管理人員等，成員素質(zhì)參差不齊，要減少乃至杜絕暴力執(zhí)法行為，就必須從城管人員自身出發(fā)，從源頭抓起，可以通過培訓(xùn)、考核等多種方式切實(shí)提高執(zhí)法素質(zhì)。同時(shí)，樹立正確的執(zhí)法理念，執(zhí)法為民，以人為本，建立服務(wù)型城管、人性化城管，摒棄“官本位”思想，注重保護(hù)社會弱勢群體，方便市民的生活，采取文明的執(zhí)法手段，嚴(yán)格遵循執(zhí)法程序。

（三）完善國家賠償制度

國家賠償?shù)纳婕懊妗⑤椛浞秶瓤陀^因素決定了該類賠償?shù)闹芷谳^長，認(rèn)定程序也會更為嚴(yán)格、復(fù)雜。受限于地方或者國家財(cái)政，賠償標(biāo)準(zhǔn)以及實(shí)際的賠償數(shù)額都難以達(dá)到受害人的預(yù)期。實(shí)踐中，能夠取得國家賠償已是較為不易，而在這為數(shù)不多的國家賠償中，相對人實(shí)際獲取的賠償數(shù)額卻又寥寥無幾。更不論我國的官本位思想下，民不敢告官的普遍現(xiàn)狀。城管暴力執(zhí)法的被侵權(quán)人往往處于社會底層，收入具有不穩(wěn)定性，若不及時(shí)地對他們加以救濟(jì)，于他們而言無疑是不公的。英國有一法諺：遲來的正義即非正義。那么遲來的救濟(jì)對于亟待被救濟(jì)的被侵權(quán)人來說也是大打折扣的。完善國家賠償制度勢在必行。

（四）加強(qiáng)城管執(zhí)法監(jiān)督

政府須重視城管工作，建立專門的部門對城管執(zhí)法進(jìn)行定期監(jiān)督。與此同時(shí)，城管內(nèi)部也需要加強(qiáng)內(nèi)部監(jiān)督，總結(jié)工作經(jīng)驗(yàn)與不足，善于接受被管理者以及市民的意見與建議。市民對于城管執(zhí)法的外部監(jiān)督需要摒棄偏見，客觀地看待城管打人等暴力執(zhí)法事件，不能盲目地“一邊倒”，從而將外部監(jiān)督演變成對于城管的“討伐”，以致嚴(yán)重挫傷城管人員的工作熱情與積極性。

（五）改變強(qiáng)制執(zhí)行方式

加強(qiáng)城管與司法機(jī)關(guān)的合作，由城管作出決定，交由專門的執(zhí)行機(jī)關(guān)執(zhí)行。部分地區(qū)敢于創(chuàng)新，開拓出卓有成效的城管執(zhí)法路徑：諸如西安蓮湖區(qū)的標(biāo)準(zhǔn)化城管，安陽殷都區(qū)的“3+N”城管機(jī)制……該類創(chuàng)新為推動城管文明執(zhí)法提供了寶貴經(jīng)驗(yàn)。在改進(jìn)強(qiáng)制執(zhí)行方式上，值得認(rèn)真學(xué)習(xí)與思考。減少城管與被管理人的直接沖突，可以起到避免暴力執(zhí)法事件發(fā)生的作用。

（六）為被管理者營造必要的經(jīng)營氛圍

不可否認(rèn)，身為城市管理工作中被管理者的小攤販，亂擺亂放亂經(jīng)營的行為嚴(yán)重影響了現(xiàn)代城市的市容市貌，但這亦是許多家庭的生活來源，解決了城市中一部分人的就業(yè)問題，也在一定程度上方便了其他市民的生活?！肚迕魃虾訄D》中繁華熱鬧的景象不得不說是由這些小攤小販創(chuàng)造的。城管在對城市進(jìn)行管理時(shí)，應(yīng)該為合法持證經(jīng)營的小攤販留有一定的經(jīng)營環(huán)境。

[責(zé)任編輯：李先榮]

[1]陳舟.“城管打人行為的實(shí)在法與自然法分件”[J].商.2012（21）

[2]唐梅玲.城管打人是一種行政事實(shí)行為[J]法制博覽.2012（11）

[3]嚴(yán)俊.規(guī)范城管執(zhí)法方式實(shí)行“三段式執(zhí)法”[J].法制博覽.2013（3）

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1674-6287(2015)02-0084-03

2015-02-10

王軼晗（1990～），女，河北張家口人，四川大學(xué)法學(xué)院，民商法，研究方向：民法。