德國(guó)地方政府治理結(jié)構(gòu)變革及其對(duì)我國(guó)政府治理的啟示

王 超

（中共重慶市委黨校 公共管理學(xué)教研部 重慶 400041）

20 世紀(jì)60年代到90年代期間，德國(guó)地方治理結(jié)構(gòu)發(fā)生了一系列變化，如儉約型地方政府的構(gòu)建、社會(huì)組織參與治理、直接民主的興起等。這些變革的發(fā)生既是釋放德國(guó)地方政府內(nèi)部壓力的需要，又是適用外部環(huán)境變化的必然趨勢(shì)。內(nèi)部壓力主要是由德國(guó)地方政府的財(cái)權(quán)和事權(quán)的不平衡性引發(fā)的，外部挑戰(zhàn)主要是由90年代兩德的統(tǒng)一、歐盟的加入等因素帶來的。當(dāng)時(shí)的稅收分享機(jī)制、財(cái)政機(jī)制使得原本就存在的“富州返貧”現(xiàn)象更加嚴(yán)重。另外，德國(guó)聯(lián)邦政府加入歐盟，德國(guó)的聯(lián)邦制出現(xiàn)了從單一的合作聯(lián)邦制國(guó)家走向了競(jìng)爭(zhēng)聯(lián)邦制國(guó)家，這一趨勢(shì)促進(jìn)了德國(guó)地方政府治理過程中的民主化進(jìn)程。同樣的，現(xiàn)階段的中國(guó)地方政府一方面面臨著“事眾財(cái)寡”的壓力；另一方面，基層民眾參與地方公共事務(wù)治理的期待不斷升溫，推進(jìn)民主進(jìn)程、提高行政績(jī)效、簡(jiǎn)政放權(quán)將成為地方治理結(jié)構(gòu)變革的重要目標(biāo)。相似的歷史狀況與改革背景使得德國(guó)地方政府的改革經(jīng)驗(yàn)具有重要的參考意義。

一、德國(guó)地方政府治理結(jié)構(gòu)變革的焦點(diǎn)及成效

德國(guó)地方政府治理結(jié)構(gòu)的變革主要遵從兩個(gè)原則：民主、效率。民主和效率既是改革的目標(biāo)和原則，也是檢驗(yàn)改革成敗的重要維度，既是地方政府內(nèi)部壓力推動(dòng)的結(jié)果，也是適應(yīng)外部環(huán)境變化的必然要求。緊緊圍繞民主和效率這兩個(gè)原則，德國(guó)地方政府將治理結(jié)構(gòu)的變革聚焦于以下三點(diǎn)：一是構(gòu)建儉約型地方政府，二是吸納社會(huì)組織參與地方治理，三是推廣直接民主。

（一）儉約型地方政府的構(gòu)建

儉約型地方政府的理念是新公共管理浪潮中的一朵“浪花”，它是指政府應(yīng)當(dāng)降至所謂的“核心功能”，而將社會(huì)服務(wù)中的大多數(shù)事情交給非公共組織去做。儉約型地方政府的提出主要基于事權(quán)與財(cái)權(quán)之間的矛盾，一方面，德國(guó)地方政府在職能上要履行“雙重功能”：既要處理地方管理的事務(wù)，又要執(zhí)行國(guó)家（聯(lián)邦和州）委托給它們的任務(wù)；另一方面，兩德統(tǒng)一過程的巨大成本以及不健全的財(cái)政體制，導(dǎo)致地方政府的財(cái)政持續(xù)緊張。“事眾財(cái)寡”對(duì)于地方政府來說是一個(gè)極大的挑戰(zhàn)。因此，儉約型地方政府的構(gòu)建對(duì)地方政府的長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展來說意義深遠(yuǎn)。為了實(shí)現(xiàn)政府“瘦身”，達(dá)到事與財(cái)?shù)钠胶?，其變革聚焦于三個(gè)方面：一是組織改革，二是職能調(diào)整，三是人事變革。

1.地方政府組織改革上，不同階段有不同重點(diǎn)，20 世紀(jì)60 到70年代最重大的變革是行政區(qū)劃改革，它由州政府在鄉(xiāng)鎮(zhèn)和縣推行。改革因地制宜采取三種戰(zhàn)略，即激進(jìn)戰(zhàn)略、溫和戰(zhàn)略和混合戰(zhàn)略，最終使縣政府?dāng)?shù)目由425 個(gè)降到237 個(gè)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)由原來的24000 個(gè)降到8400 個(gè)。

2.地方政府職能調(diào)整上，地方政府聯(lián)合咨詢機(jī)構(gòu)在“新公共管理”理念的基礎(chǔ)上提出“新治理模式”（NSM），其主張從三個(gè)層面進(jìn)行改革：一是政府內(nèi)部職能的調(diào)整，如職能下放、以成本—效益核算為導(dǎo)向；二是政府與議會(huì)之間的關(guān)系調(diào)整，通過預(yù)算程序的重新設(shè)計(jì)，重視議會(huì)對(duì)地方行政的監(jiān)督和影響；三是地方政府與外部組織的關(guān)系調(diào)整，將地方政府的職責(zé)活動(dòng)限制在核心功能上，而公共服務(wù)和公共設(shè)施的分配和提供則以“市場(chǎng)化”、“外包”和“私有化”為導(dǎo)向。

3.地方政府人事變革上，與地方政府功能轉(zhuǎn)移是緊密相關(guān)的。隨著其非核心功能轉(zhuǎn)移給第三部門來執(zhí)行，使得其自身人員規(guī)模的“減肥”成為可能，90年代的人事改革中表現(xiàn)出三個(gè)特點(diǎn)：一是總體人事規(guī)模下降，西德下降10%，東德下降近50%；二是人事密度下降，西德下降14%，東德下降47%；三是兼職比例上升，西德上升26%，東德上升達(dá)1.5 倍多。

根據(jù)民主和效率兩個(gè)原則來評(píng)判儉約型地方政府構(gòu)建過程中的成效，可以發(fā)現(xiàn)要達(dá)到這兩者間的平衡，并非易事。一方面，人們廣泛認(rèn)為，公共管理的行政績(jī)效大幅提高，縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府?dāng)?shù)量急劇減少，人事規(guī)模大幅縮減，行政成本得到有效降低，市場(chǎng)化、外包等方式開展有序，使任務(wù)執(zhí)行費(fèi)用銳減；另一方面，隨著政府規(guī)模的縮減，地方民選議會(huì)也由280000 個(gè)減少為150000 個(gè)，這被認(rèn)為是以犧牲地方民主性為代價(jià)的行政績(jī)效的提高。

（二）社會(huì)組織參與的治理

社會(huì)組織參與地方治理的趨勢(shì)既是地方民主的重要表現(xiàn)，也是地方政府提高行政績(jī)效的重要方式和手段。隨著儉約型政府理念的推廣，市民社會(huì)的理念和期望被重新喚起。社會(huì)組織作為一支強(qiáng)勁的社會(huì)力量在地方治理中正扮演著重要角色。其參與治理的方式主要表現(xiàn)為：參與地方?jīng)Q策、分擔(dān)政府非核心職能。

1.吸納社會(huì)組織參與地方?jīng)Q策。20 世紀(jì)60年代晚期，由于國(guó)家和地方政府在決策與公民利益息息相關(guān)的公共項(xiàng)目（如城市改造、道路建設(shè)等）時(shí)置地方公民的利益與意見于不顧，民主制日益受到批評(píng)。1969年社會(huì)民主黨總理維利·勃蘭特宣布在改革中“嘗試實(shí)行更多的民主”。盡管，當(dāng)時(shí)響應(yīng)這一號(hào)召的有效制度變革仍是鳳毛麟角，但隨后各地方鄉(xiāng)鎮(zhèn)眾多代表團(tuán)和咨議團(tuán)紛紛成立，如，外來移民咨議議事會(huì)、殘疾人咨議團(tuán)、兒童和青少年議事會(huì)等，它們?yōu)槿鮿?shì)群體參與地方?jīng)Q策提供了機(jī)會(huì)。這些團(tuán)體通過正式和非正式渠道參與地方?jīng)Q策。20 世紀(jì)70年代以來，《市鎮(zhèn)規(guī)劃法案》、《聯(lián)邦建設(shè)法案》、《聯(lián)邦社會(huì)法案》 等法案為公民參與計(jì)劃程序做出了立法規(guī)定。此外，這些利益團(tuán)體還可通過非正式的途徑參與地方?jīng)Q策，如圓桌會(huì)議模式、公民論壇、“21 世紀(jì)地方議程”等協(xié)商模式被德國(guó)地方政府廣泛采用。

2.促進(jìn)社會(huì)力量分擔(dān)政府非核心職能。社會(huì)組織在地方治理中越來越活躍，一方面表現(xiàn)為在新公共管理理念指導(dǎo)下的市場(chǎng)化、外包等活動(dòng)的積極參與，原由地方政府提供的服務(wù)，（如游泳池、體育和休閑設(shè)施、文化設(shè)施等）轉(zhuǎn)交給社會(huì)組織或私人團(tuán)體提供。另一方面表現(xiàn)為以自助團(tuán)體的形式補(bǔ)充地方政府在公益事業(yè)等方面的不足。20 世紀(jì)80年代自助計(jì)劃開始開展，在之后的20年里，其數(shù)目已增加了一倍以上。21 世紀(jì)初，總共有70000 到100000 個(gè)自助團(tuán)體，吸納了約3000000 名成員。它們可能遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過了傳統(tǒng)社會(huì)公益組織的志愿者數(shù)目。顯然，其在地方治理中已經(jīng)成為一支難以替代的力量。

地方社會(huì)組織參與地方治理的意義是深遠(yuǎn)的。一方面，地方民主的內(nèi)涵被擴(kuò)大，更多的代表不同利益的社會(huì)團(tuán)體進(jìn)入地方的決策和治理中；但另一方面，若原由地方政府所承擔(dān)的任務(wù)被社會(huì)組織、團(tuán)體接替完成，則地方議會(huì)的功能有可能出現(xiàn)退化。那么，地方議會(huì)和各種社會(huì)組織、咨議會(huì)，誰更能代表地方民主將成為爭(zhēng)論。從提高行政效率的維度看，“市場(chǎng)化”和“服務(wù)外包”越來越成為一種趨勢(shì)。

（三）地方直接民主的來臨

直到20 世紀(jì)80年代晚期，代議制民主的原則依然支配著地方民主，但90年代以來，地方治理中出現(xiàn)了一種新現(xiàn)象：以直接民主的原則代替代議制民主的原則。直選市長(zhǎng)模式的推廣和采納尤其值得一提。

20 世紀(jì)90年代早期以來，縣市行政首長(zhǎng)的直接選舉模式被廣泛采納，所有的州一個(gè)接一個(gè)地引入行政首長(zhǎng)的直接選舉。這一風(fēng)潮來自兩組政治動(dòng)機(jī)：一是直接民主作為代議制民主的補(bǔ)充，進(jìn)一步給予地方公民政治上的權(quán)力；二是直接選舉行政首長(zhǎng)被認(rèn)為是提高管理能力的一劑良方。

對(duì)于此舉效果評(píng)價(jià)存在一定的爭(zhēng)議，如直選市長(zhǎng)的權(quán)力是否過大、地方公決罷免市長(zhǎng)的程序是否能對(duì)市長(zhǎng)的權(quán)力起到限制作用、直選市長(zhǎng)是否有能力成功充當(dāng)行政首長(zhǎng)等問題都成為爭(zhēng)論的熱點(diǎn)。但就南部德國(guó)地方政府長(zhǎng)達(dá)50年的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)而言，其城市治理情況良好，而這種治理結(jié)果特別得益于一代代強(qiáng)有力的市長(zhǎng)。

二、德國(guó)地方政府治理結(jié)構(gòu)變革的啟示

德國(guó)地方政府治理結(jié)構(gòu)的變革始終圍繞擴(kuò)大民主范圍和提高行政績(jī)效這兩個(gè)原則開展，在變革中既有體制改革，又有機(jī)制創(chuàng)新，前者如行政區(qū)劃改革、人事變革等，后者如吸引社會(huì)組織和團(tuán)體參與治理、利用市場(chǎng)化、外包等方式提供公共產(chǎn)品和服務(wù)等。近年來，中國(guó)地方政府的改革也面臨著重大挑戰(zhàn)，地方政府職能轉(zhuǎn)型迫在眉睫，黨的十八屆三中全會(huì)更是將“推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”作為一項(xiàng)重要任務(wù)，為地方政府的改革指明了方向，治理理念得到重視。因而，德國(guó)地方政府改革經(jīng)驗(yàn)具有一定的啟發(fā)性。

（一）治理理念：構(gòu)建政府與市場(chǎng)、政府與社會(huì)的聯(lián)動(dòng)網(wǎng)絡(luò)

從德國(guó)經(jīng)驗(yàn)中可以看到，地方治理結(jié)構(gòu)改革的總體思路是構(gòu)建政府與市場(chǎng)、政府與社會(huì)的聯(lián)動(dòng)網(wǎng)絡(luò)。政府回歸其核心職能，將非核心職能削減；社會(huì)組織、企業(yè)、公民個(gè)人等多元主體都被吸納進(jìn)地方治理當(dāng)中，承擔(dān)起重要的角色。一方面，通過市場(chǎng)化、外包等形式，社會(huì)組織和企業(yè)承擔(dān)起政府的非核心職能，提高了社會(huì)的整體效率；另一方面，社會(huì)組織、企業(yè)、公民個(gè)人在地方事務(wù)的決策中也發(fā)揮越來越重要的作用，推進(jìn)了民主的進(jìn)程。

（二）治理核心：建設(shè)儉約型政府更重視機(jī)制創(chuàng)新

構(gòu)建儉約型地方政府不僅需要體制改革，更需要機(jī)制創(chuàng)新。精簡(jiǎn)、高效一直是我國(guó)行政體制改革的核心原則。1978年以來，在中央政府的促動(dòng)下，國(guó)內(nèi)地方政府進(jìn)行了多輪改革。1993年之前的改革思路主要側(cè)重機(jī)構(gòu)撤并、人員精簡(jiǎn)，然而這一改革思路并未使地方政府?dāng)[脫“精簡(jiǎn)—膨脹—再精簡(jiǎn)—再膨脹”的怪圈。1993年之后的改革已經(jīng)突顯了地方政府職能轉(zhuǎn)型對(duì)于建立儉約型政府的重要性，但是由于路徑依賴和其他眾多條件的限制，尚未建立有效的政府與市場(chǎng)、政府與社會(huì)之間的聯(lián)動(dòng)效應(yīng)。在構(gòu)建儉約型地方政府時(shí)，德國(guó)的改革思路是：由調(diào)整行政體系內(nèi)部關(guān)系向調(diào)整政府與市場(chǎng)、政府與社會(huì)的關(guān)系的轉(zhuǎn)變，由體制改革向機(jī)制創(chuàng)新邁出重要跨越，其不只是停留在人事規(guī)?？s減、機(jī)構(gòu)撤并等政府規(guī)模的控制上，更是協(xié)同社會(huì)組織、企業(yè)的力量，承擔(dān)政府的非核心職能。

（三）治理主體：激活社會(huì)組織、企業(yè)等多元主體的潛力

激活社會(huì)組織、企業(yè)等多元主體的潛力，分擔(dān)政府的非核心職能。社會(huì)組織、企業(yè)在德國(guó)的地方治理中是一支不可替代的力量，在提供公益服務(wù)、提高公共服務(wù)的效率和品質(zhì)方面彌補(bǔ)了地方政府的不足。在中國(guó)，企業(yè)、社會(huì)組織在這方面也存在較大潛力，由于制度、文化以及經(jīng)濟(jì)發(fā)展程度的不同，不同地域呈現(xiàn)出一些差異。但經(jīng)濟(jì)較發(fā)達(dá)的江浙一帶，企業(yè)、社會(huì)組織等參與公益方面已發(fā)揮出一些潛力，民營(yíng)企業(yè)和慈善機(jī)構(gòu)的合作越來越緊密，如公益慈善領(lǐng)域，除此之外，企業(yè)、社會(huì)組織也參與到政府公共服務(wù)外包當(dāng)中，深圳的“綜合執(zhí)法”、湖南的“治安巡邏”等項(xiàng)目都是政府向社會(huì)購(gòu)買公共服務(wù)的典型嘗試。

（四）治理模式：堅(jiān)持間接民主為主、直接民主為輔的模式

構(gòu)建間接民主為主，直接民主為輔的地方治理模式。20 世紀(jì)90年代以來，德國(guó)地方興起了直接民主的熱潮，直選市長(zhǎng)模式在地方越來越得到推崇。但從德國(guó)經(jīng)驗(yàn)中必須注意到，公民直接參與地方治理需要一些前提條件：一是法律上的規(guī)定和認(rèn)可，二是自治的傳統(tǒng)和歷史，三是多元主體參與治理的能力和意愿。盡管，國(guó)內(nèi)的村民自治符合上述三個(gè)條件，但要將公民自治推廣到鄉(xiāng)鎮(zhèn)及以上一級(jí)地方政府，直選模式尚不符合 《地方政府組織法》的相關(guān)規(guī)定。在未來的發(fā)展中，這種自下而上的民主形式也許值得一試。但就現(xiàn)有政治環(huán)境下，仍應(yīng)以間接民主為主，在此基礎(chǔ)上尋求直接民主的著力點(diǎn)。在市縣級(jí)層面上，以現(xiàn)有的聽證制度為軸心，延伸出多種形式的公民參與平臺(tái)，有利于決策的民主化和科學(xué)化，上海閔行區(qū)在實(shí)事工程項(xiàng)目的決策中正是很好的利用了聽證會(huì)制度；在鄉(xiāng)鎮(zhèn)級(jí)層面上，如浙江省溫嶺市的民主懇談模式激活了地方人大制度，并廣泛吸納了公眾的參與，其堪稱一種間接民主與直接民主有效結(jié)合的典范。此外，對(duì)于如何吸納社會(huì)組織參與到公共事務(wù)的治理中，尤其是為那些弱勢(shì)群體搭建參與公共事務(wù)決策的平臺(tái)是未來地方民主化進(jìn)程的重要一步。

德國(guó)地方治理結(jié)構(gòu)變革的經(jīng)驗(yàn)，為國(guó)內(nèi)地方治理中的體制改革和機(jī)制創(chuàng)新提供了很好的視角。但在學(xué)習(xí)德國(guó)經(jīng)驗(yàn)之時(shí)，必須注意兩者政治體制、社會(huì)環(huán)境等區(qū)別，對(duì)各項(xiàng)經(jīng)驗(yàn)做本土化處理，才能使“經(jīng)驗(yàn)之花”開得絢爛。

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